有關體育事務
臺北高等行政法院(行政),訴字,110年度,108號
TPBA,110,訴,108,20231207,3

　㈥另依最高行政法院103年度判字第426號判決意旨，明白揭示 球場管理規則第7條第5項已明文賦予主管機關有核准延長許 可期限之裁量權限，故被告本屬主管機關，而有依職權為籌 設許可存廢之必要；況籌設期間已一延再延近十數年，原告 仍無法完成開發，被告亦已明確揭示何情況將廢止許可及理 由，故依前開最高法院見解，本件自無行 政程序法第124條 2年除斥期間超過之疑義等語，資為抗辯。並聲明求為判決 ：①駁回原告之訴。②訴訟費用由原告負擔。　　五、本件系爭球場原由名佳公司申請設立，後變更經營主體為原 告並變更名稱為東方日星高爾夫球場等情，有核准設立球場 函（答辯證據卷第5頁）、球場設立許可證（答辯證據卷第6 頁）、同意變更經營主體函（訴願卷1第46頁）、同意變更 名稱函（訴願卷1第329頁）等存卷可供查對屬實。嗣系爭球 場基地經強制執行程序拍賣後，輾轉售予參加人，參加人則 委託國暉公司經營，並因國暉公司與原告間就系爭球場經營 主體歸屬存有爭議，歷經新竹縣政府、前體委會及其改制之 體育署多次協調未果，經108年6月28日諮詢會議後，被告乃 以原處分廢止原告系爭球場之籌設許可，原告不服經訴願駁 回後提起本件行政訴訟之事實，則有新竹地院99年4月22日 新院燉94執聖字第1883號執行命令（訴願卷3證1）、新竹地 院99年5月28日新院燉94執聖字第1883號公告及執行調查筆 錄（本院卷一第435頁至第439頁）、委任經營協議書（訴願 卷2證7）、通知原告及參加人陳述意見函（訴願卷1第429頁 至第431頁）、原告陳述意見書（訴願卷1第432頁至第435頁 ）、108年6月28日諮詢會議（訴願卷1第437頁至第445頁） 、原處分（本院卷一第25頁、第26頁）、訴願決定（本院卷 一第27頁至第54頁）等附卷可稽，兩造就此部分事實且為一 致陳述，可採為裁判基礎。原告主張系爭球場基地雖經強制 執行拍賣後，輾轉由參加人取得所有權，惟原告業分別與參 加人、國暉公司簽訂契約，由原告委託國暉公司經營系爭球 場，故原告對於系爭球場仍具管領能力，被告認原告對系爭 球場已失管領能力，且逾越籌設許可期限而以原處分廢止籌 設許可，乃有違誤等情，訴請撤銷訴願決定及原處分。被告 與參加人則均否認原告主張，辯稱系爭球場基地業經參加人 取得所有，參加人與原告所簽訂協議書等，乃為和平完成點 交，並非由原告委託國暉公司經營系爭球場等情。故本件應 予審究者，乃原告主張仍為系爭球場經營主體，且對該球場 有管領能力，是否屬實？被告以原告已經喪失球場管領能力 ，且逾球場籌設許可期限，而以原處分廢止原告之球場籌設 許可，於法是否違誤？　　




六、本院之判斷：
　㈠本件相關法令及其法效性：
　　⒈按球場管理規則第1條規定：「高爾夫球場之申請設立及管 理，依本規則之規定辦理，本規則未規定者，適用其他有 關法令之規定。」第4條規定：「（第1項）自然人或法人 得申請籌設高爾夫球場。（第2項）政府機關為提倡正當 休閒活動，得籌設公用高爾夫球場，提供國民使用。（第 3項）前2項籌設應經中央主管機關許可。」第7條規定： 「（第1項）申請籌設高爾夫球場，應填具球場籌設申請 書，並記載左列事項，連同必要附件及圖冊，報請當地直 轄市或縣（市）主管機關審查：一、球場名稱及所在地。 二、經營主體及負責人姓名住所。三、土地權利證明文件 （附土地登記簿謄本、租賃契約、使用權同意書或同意合 併開發證明書）。四、球場經營計畫。五、經費來源及章 程。（第2項）前項申請資料經當地直轄市或縣（市）主 管機關審查同意後，轉送行政院體育委員會辦理。（第3 項）行政院體育委員會於受理前項申請資料後，應就球場 之體育設施及活動等事項進行審查，必要時得實地勘查， 經審查同意者，許可其籌設，並函知相關機關。（第4項 ）申請人於取得前項許可籌設函後，應即申請法人登記（ 政府機關除外），並依土地開發及建築管理等相關法令規 定，向當地直轄市或縣（市）主管建築機關辦理球場開發 事項。（第5項）第3項許可籌設期間以4年為原則，必要 時得經行政院體育委員會核准延長1年，未於籌設期間開 發完成者，撤銷其許可。」第8條規定：「高爾夫球場設 立事項之變更，應依左列規定辦理：一、球場面積、建築 基地面積或球洞數變更者，依前條規定辦理。二、球場配 置、球場名稱、經營主體或負責人變更或申請撤回者，報 請當地直轄市或縣（市）政府審查轉送行政院體育委員會 備查。」第10條規定：「各級主管機關及目的事業主管機 關得就其權責範圍派員定期或不定期檢查高爾夫球場。如 有未符合相關法令或擅自開放使用者，各該機關應依有關 法令規定逕行核處。情節嚴重者，並得通知行政院體育委 員會撤銷其籌設或開放許可。」
　　⒉次按依中央法規標準法第7條、立法院職權行使法第60條規 定可知，行政命令除授權命令外，尚包括「職權命令」， 職權命令乃行政機關為執行法律在其職權範圍內，不必經 立法授權，而依其職權可逕行訂定之補充性的行政命令。 上開規定，並未因行政程序法第174條之1規定，而作修正 。從而，行政程序法之施行，尚不足據為論斷職權命令存



廢之依據。可知，職權命令之內容範圍與目的，實質上若 仍在合法範圍內，且係出於給付行政目的而無涉基本權之 限制者，自仍有存在之必要。查球場管理規則係早於行政 程序法施行前約20年，即70年間即制定之職權命令，而我 國實際已存在以人民為相對人之職權命令，為數極多，如 一概否認其存在及作用，國家行政事務恐難以推行。況該 球場管理規則若逕認定為失效，將使我國高爾夫球場之設 立與管理頓失依據，影響層面廣大而無從保障合法業者權 益。復由行政程序法第174條之1規定反面推論，即承認行 政程序法施行前職權命令存在之合法性，對於行政機關於 行政程序法施行前依職權命令所為之處分之效力，亦予肯 定，而球場管理規則之規範目的，在於監督輔導高爾夫球 場在合理適當範疇內運作，非以撤銷球場設立許可之手段 為滿足，故球場管理規則既為被告輔導管理所轄高爾夫球 場之需要，在未完成制定高爾夫球場專法前，自仍有其存 在之必要（最高行政法院103年度判字第426號判決意旨參 照）。原告以球場管理規則未於行政程序法施行後2年內 以法律規定或以法律明列其授權依據，顯已失效而不得作 為原處分依據云云，尚不足採。
　㈡原告已喪失對系爭球場之管領：
　　⒈系爭球場基地業經新竹地院強制執行拍賣後，由執行債權 人承受再輾轉由參加人買得，並於99年5月28日強制點交 ，此有新竹地院執行點交之筆錄卷內可稽（本院卷一第43 7頁至第439頁）；另強制執行標的即土地以外之其餘建築 物、工作物及在該等建築物、工作物內之軟、硬體設備設 施等，則經原告售予參加人，有其等於99年2月21日訂定 買賣契約書為憑（本院卷二第77頁至第99頁），前揭動產 、不動產既均於強制執行程序後，由參加人取得所有權， 被告據此認定原告喪失對系爭球場之管領能力，即非無據 。
　　⒉原告雖以新竹地院之執行標的並不包括系爭球場經營權， 且原告於99年2月21日與參加人簽訂協議書，約定委由參 加人管理經營系爭球場，嗣於翌日（2月22日）與國暉公 司簽訂經營契約書，委託國暉公司經營系爭球場，故該球 場之經營權仍屬原告等語。本院查：
　　　⑴原告所主張上情，已提出新竹地院100年11月15日新院千 94執聖字第1883號函（本院卷一第89頁）、由參加人、 原告、名佳公司、林○仁等多方簽署之協議書（本院卷 一第305頁至第308頁），及原告與國暉公司簽訂之經營 契約書（本院卷一第91頁、第92頁）為佐，參加人對於



前述協議書、經營契約書復未爭執，堪信為真。　　　⑵參加人則稱係為確保於新竹地院原訂之99年3月1日點交 時和平理性地移轉由參加人接收與管理，始與原告簽訂 上開協議書、經營契約書等。觀諸原告與參加人所簽訂 之協議書，其第1條即約定「乙方（即原告與名佳公司 、林○仁等）同意於民國99年3月1日新竹地方法院94年 度執聖字第1883號、97年度執聖字第15795號等強制執 行事件，就拍定之土地籍建物等依拍賣公告辦理點交程 序時，乙方暨其股東、工作人員及球場會員等應和平理 性配合辦理；乙方應將現在經營之東方日星高爾夫球場 內之土地、建物及依拍賣公告應點交之相關設施依據現 況，和平轉交予上開案件債權人，並同時由該等債權人 依約交予甲方（即參加人）接收管理及經營」，與參加 人前開說詞已屬相合。衡諸國暉公司於99年3月1日（即 上揭新竹地院原訂點交日）與參加人簽訂委任經營協議 書與租賃契約書（本院卷一第93頁至第96頁），約定由 國暉公司於參加人取得經營管理權後，承租系爭球場經 營；另於3月2日申請變更所營事業登記增列「高爾夫球 場業」，此有臺北市政府99年3月4日府產業商字第0998 1741800號函暨所附變更登記表（本院卷一第97頁至第1 04頁）可證；旋再經由新竹縣政府申請變更系爭球場之 經營主體及球場名稱，有前體委會99年11月5日會勘紀 錄（訴願卷1第94頁至第100頁）、100年3月29日體委設 字第1000008528號函（訴願卷1第101頁至第104頁）可 參，亦足認參加人、國暉公司有以自己名義經營管理系 爭球場之意思。
　　　⑶再酌以國暉公司於99年底、100年初間申請變更經營主體 與球場名稱，迄108年6月28日108年度輔導高爾夫球場 完成開放使用諮詢會議止，前體委會（及改制後之體育 署）反覆召開協調會議（歷次會議召開時間、討論議題 與決議內容，參被告辯論意旨狀附表，本院卷二第155 頁至第159頁），惟原告與參加人始終無法就系爭球場 之經營主體與實際使用管領分離問題達成共識；參加人 於訴願程序中復提出訴願陳述意見書，陳稱「系爭球場 所有土地、地上物及一切設施及設備均屬於陳述人（即 參加人）所有，東方日星公司以非系爭球場之所有人， 亦非實際經營業者，且陳述人毫無意願將系爭球場出租 或出售予東方日星公司，亦無與東方日星公司有任何合 作之意願……」等語（訴願卷2第42頁），可見原告名義 上雖仍為系爭球場之經營主體，但因系爭球場基地、地



上物及相關設施與軟硬體所有人即參加人並未與其有何 共同經營之約定與意願，原告堅稱其為系爭球場經營主 體縱非無據，其對於系爭球場並無實際管領權能，亦屬 客觀事實。
　　㈢原告已逾越系爭球場籌設許可期間：
　　　⒈按前體委會於受理申請籌設高爾夫球場之申請資料後， 應就球場之體育設施及活動等事項進行審查，必要時得 實地勘查，經審查同意者，許可其籌設，並函知相關機 關。該許可籌設期間以4年為原則，必要時得經前體委 會核准延長1年，未於籌設期間開發完成者，撤銷其許 可。球場管理規則7條第3項、第5項規定可資參照。又 行政處分之撤銷及廢止，係不同之概念，撤銷係以違法 行政處分為對象；廢止則以合法行政處分為標的，觀諸 球場管理規則第7條第5項所謂「……撤銷其許可」，乃針 對核發高爾夫球場設立許可證之合法處分所為，足見應 屬「廢止其許可」之意，應先予釐清。
　　　⒉查本件原告自系爭球場於99年間經新竹地院強制執行、 參加人取得系爭球場基地、地上物及相關設施所有權後 ，已經喪失對系爭球場之管領，此後雖經新竹縣政府、 前體委會（及改制後體育署）長期間反覆折衝協調，仍 然無法取得合法占有使用系爭球場之權源，參加人且於 本件爭訟程序陳明毫無與原告合作之意願，原告客觀上 已經沒有完成球場籌設程序之可能。又查系爭球場之籌 設許可最初乃由名佳公司申請，經被告以核准設立球場 函許可並檢送高爾夫球場許可證1紙（答辯證據卷第11 頁、第12頁），嗣原告於91年9月間變更成為經營主體 ，迄今已經遠逾前揭球場管理規則所定之籌設期限。　　　⒊綜觀球場管理規則，高爾夫球場之設立乃採取特許管制 ，欲設立經營高爾夫球場者，須經過申請籌設、開發階 段及開放使用等3個階段，其中第一、第三階段分別應 取得籌設許可（第7條）與開放使用許可（第9條）。以 此體系觀察，球場管理規則第7條第5項規定許可籌設期 間以4年為原則，必要時得經核准延長1年，應解釋為課 予申請人於至多5年內完成籌設程序之負擔，若申請人 未能履行該負擔，則將受籌設許可遭廢止之不利處分。 當然，廢止保留之條款適用時，行政機關仍應以合義務 之裁量為是否廢止之決定，並非可任意廢止。
　　　⒋查系爭球場於79年間由名佳公司申請取得籌設許可後， 其經營主體歷經全球寶通開發股份有限公司、啟寶開發 企業有限公司，輾轉變更為原告，球場名稱亦由東方名



人高爾夫球場，變更為全球寶通高爾夫球場、啟寶高爾 夫球場，而至東方日星高爾夫球場（參訴願卷1第247頁 至第329頁）。原告變更成為系爭球場之經營主體時， 已為91年9月，前述籌設期間早已屆至。迄99年系爭球 場基地為新竹地院強制執行，經執行債權人承受並轉賣 參加人，原告與參加人間就系爭球場之經營主體歸屬復 生爭執，前體委會自100年起迄108年間，召開如上揭附 表所示之協調會議（會議紀錄參見乙證3、乙證5至乙證 8遮隱版），因原告與參加人始終未能就經營主體移轉 或取得占有使用系爭球場基地權源達成協議，致原告無 法完成籌設程序並申請開放使用；期間於102年6月3日 舉行之「研商國暉開發股份有限公司申請變更『東方日 星高爾夫球場』經營主體、負責人、球場名稱案會議」 起（參乙證6），已有因原告喪失土地使用權源，與原 申請籌設之條件有所未符，請新竹縣政府通知原告限期 重行取得土地使用權源後，檢附相關文件補辦程序，如 屆期仍不辦理時，廢止其原籌設許可之決議，嗣後歷次 會議，亦均反覆重申要求原告取得土地使用權源否則廢 止籌設許可之旨。被告雖以廢止原告籌設許可將影響球 場會員權益，恐衍生諸多消費糾紛，並基於推動高爾夫 運動，培養高爾夫運動人才之立場，多次暫緩廢止籌設 許可，惟被告所屬體育署仍以106年10月3日臺教體署設 （二）字第1060030410號函（乙證10）命原告於107年3 月23日前完成具體協商結果，逾期未辦將依規定辦理； 迄該署107年4月12日召開「107年度輔導高爾夫球場專 案小組會議」，再作成請參加人與原告摒除成見，於10 7年10月12日前完成協商之結論（乙證11），屆期原告 與參加人仍未完成協商，被告遂以108年1月24日臺教授 體字第1080002034號函通知原告陳述意見（乙證14）， 後再經108年6月28日「108年度輔導高爾夫球場完成開 放使用諮詢會議」（乙證17）作成決議後，被告方於10 9年2月3日以原處分廢止原告之籌設許可。從上述歷程 說明，可知被告及其所屬體育署雖再三宣示球場管理規 則規定及將依規定廢止原告籌設許可立場，但也一再企 盼原告能與參加人協商解決，則原告未能依球場管理規 則第7條第5項規定如期籌設完成，實非謂無可歸咎，且 系爭球場於79年經許可籌設時，被告於籌設許可已經載 明應依球場管理規則辦理，迄109年以籌設許可該保留 廢止之附款，作成原處分廢止籌設許可，可認已盡合義 務裁量，並無不法。又審之系爭球場長期未能籌設完成



，無異閒置大量土地資源，而原核准設立球場函既有廢 止保留附款，被告一再延展期限，致懸宕未決，法律及 經濟社會亦負擔相當無形風險成本，原處分廢止核准設 立球場函，使系爭球場之籌設回歸原點，亦屬停損之必 要作為，難認有違比例原則。
　　　⒌原告雖引用行政程序法第124條，主張被告已逾廢止前揭 籌設許可之除斥期間云云，惟查，高爾夫球場之設立須 經申請籌設許可與開放使用許可，業如前述，又由於高 爾夫球場之設立經營採特許管制，籌設許可雖屬授益處 分，然受許可人實際上仍僅居於期待籌設開發完成後開 放使用經營之地位，亦即不能逕認為業已取得後階段開 發使用之財產上利益。而除斥期間乃基於交易安全考量 （於公法上則為信賴利益保護）而對形成權行使之限制 ，開發完成後可期待之利益並非既得利益，即無基於信 賴保護而主張除斥期間之餘地。至於取得籌設許可即高 爾夫球場許可證後，雖有未經許可開放使用即違法經營 者，其籌設許可若遭廢止確將致營運停止並產生經濟利 益之損害，然基於淨手原則（clean-hands doctrine） ，違法者不能以自己之違法請求權利救濟。此外，前述 4年（或延長之5年）期限，係屬課予籌設申請人之負擔 ，申請人未能於期間內完成籌設程序，主管機關縱使怠 於行使職權廢止籌設許可，也不因此豁免申請人履行負 擔之義務，遑論主管機關因此而生「失權」效果，故原 告主張被告怠於除斥期間內廢止籌設許可，不得再為廢 止處分云云，並無可取。　　　
七、綜上所述，被告以核准設立球場函課予申請籌設人限期完成 開發負擔，並為廢止保留，嗣因原告喪失對系爭球場之管領 ，客觀上已無完成籌設開發可能，且歷經數年協議無果，因 以原處分廢止核准設立球場函，於法並無不符，裁量亦合法 妥適，訴願決定遞予維持，尚無不當。原告徒執前詞，訴請 撤銷，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經 核均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。　　
中　　華　　民　　國　　112 　年　　12　　月　　7 　　日 　　 審判長法 官　鍾啟煌
　　 　 法 官　蔡如惠
　 　 　 法 官　吳坤芳
一、上為正本係照原本作成。




二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭 提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內 補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者， 應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附 繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者， 逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟 法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不 委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。 中　　華　　民　　國　　112 　年　　12　　月　　7 　　日 書記官 何閣梅