開訴之追加，可利用原起訴聲明之訴訟資料，且不甚妨礙 被告之防禦或訴訟之終結，依法應予准許。又追加確認行 政處分無效訴訟，仍須具備確認訴訟之要件，查被告於10 0 年8 月8 日向被告請求註銷違法自耕能力證明書（已含 確認無效之意），業經被告以100 年9 月9 日新鄉農字第 1000008757號函覆，其確認對象並未限定原起訴所確認之 行政處分，亦含追加所欲確認之行政處分，故符合行政訴 訟法第6 條第2 項之要件，先予敘明。
（二）實體部分：
⒈參加人尹衍樑先於76年間以新鄉服代字第15271 號申請書 ，嗣於77年3 月間以新鄉服代字第13132 號申請書向被告 申請核發之自耕能力證明書，依參加人所附戶籍謄本行業 與職業欄記載為「農、自耕農」、戶籍地址記載為「○○ 鄉○○村○○鄰○○街○號」、出生年月日記載為「民國 ○○年捌月拾陸日」，另分別檢附新竹縣○○段○○○小 段94-18 、94-76 、96-147地號等地田為旱，及新竹縣○ ○段○○○小段77-13 、77-14 、77-48 地號等地目為田 之現耕農地所有權狀影本為證。被告依行為時適用之「自 耕能力證明書之申請及核發注意事項」（89年2 月18日廢 止）、自耕能力證明簽辦單逐項規定審核，以參加人尹衍 樑申請查無「自耕能力證明書之申請及核發注意事項」第 3 條情形，認符合核發自耕能力證明書要件之行政處分， 核未違法。
⒉原告主張被告核發參加人系爭自耕能力證明書，構成犯罪 情事云云。惟按行政程序法第111 條第4 款規定「所要求 或許可之行為構成犯罪者」，係指行政處分要求或許可相 對人之行為，構成犯罪，致為應受刑事制裁，而非指作成 行政處分原因行為犯罪而言。本件被告所為核發自耕能力 證明書之行政處分，其行政處分本身所要求或許可者而言 ，並非犯罪行為甚明，至於行政處分原因行為有無成立犯 罪，並非使行政處分成為無效之原因。況且，原告歷年提 起之刑事自訴及告訴告發等，均不能釋明且更不能證明， 被告核發系爭處分有何構成犯罪之行為。
⒊又原告另主張被告核發參加人自耕能力證明書，應符合行 政程序法第111 條第7 款「其他具有重大明顯之瑕疵者」 之情形云云。惟依行政程序法第111 條之規定，行政處分 無效之原因，除該條第1 款至第6 款之例示規定外，尚有 該條第7 款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定， 用以補充前6 款所未及涵蓋之無效情形。查原告向本院提 起本件行政訴訟，請求確認被告核發之自耕能力證明書無
效，係屬上述確認行政處分無效訴訟。而確認行政處分無 效訴訟之對象，須為無效之行政處分，惟行政處分之瑕疵 ，是否已至無效或僅及撤銷，區別不易，查行政處分若不 具形式或實質之合法要件，即為瑕疵之行政處分，而屬違 法之行政處分，其處理方式約有以下數項：㈠更正：行政 處分如有誤寫、誤算或其他類此之顯然錯誤者，處分機關 得隨時或依申請更正之，於行政處分之效力不生影響（行 政程序法第101 條第1 項參照）。㈡補正：反程序或方式 規定之行政處分，除有無效之情形外，可補正為合法之行 政處分（行政程序法第114 條參照）。㈢得撤銷：有瑕疵 而非屬得更正、補正或無效之行政處分，除有「撤銷對公 益有重大危害」或「受益人無信賴不值得保護之情形，而 信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲 維護之公益」之情形外，原處分機關或其上級機關得依職 權為全部或一部之撤銷，而在未撤銷之前，仍為有效（行 政程序法第117 條、第119 條參照）。㈣無效：行政處分 之瑕疵已達到「重大明顯之瑕疵」，即屬無效（行政程序 法第111 條參照）。衡諸行政程序法第111 條明定：「行 政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處 分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證 書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或 許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風 俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺 乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」可知 所謂無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式 ，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生 效力。基於維護法律安定性、國家本身所具有之公益性及 國家權威，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效， 除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯 瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。是 以，依上開行政程序法第111 條之規定，行政處分無效之 原因，除該條第1 款至第6 款之例示規定外，尚有該條第 7 款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補 充前6 款所未及涵蓋之無效情形。而行政處分是否具有重 大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非 依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合 理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通 社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。換言之，該瑕疵 須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，如行政 處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法
性的存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，則 不令該處分無效，其在被正式廢棄前，依然有效，僅係得 撤銷而已。可知有關行政處分是否無效，採重大明顯瑕疵 說，行政處分之瑕疵，原則上係得撤銷，倘其瑕疵至重大 明顯之程度，始為無效之行政處分，自始不發生所意欲之 法律效果（最高行政法院97年度判字第1 號、100 年度判 字第1133號判決、101 年度判字第18號判決參照）。本件 被告核發自耕能力證明書係依前揭等相關規定，無論自處 分機關、行政處分之方式及內容等觀之，核無重大明顯瑕 疵。又原告未提出確實證據並敘明系爭處分有何「重大明 顯之瑕疵」，且「瑕疵」已達於重大，依一般人合理之判 斷甚為明顯而一目了然，「如同寫在額頭上」任何人一望 即知情事；原告主張系爭處分有行政程序法第111 條第7 款之無效情形，參照上開法律見解，自無理由。 ⒋至原告主張系爭土地之買賣契約之真正買主為潤泰全球公 司，並非參加人個人，且參加人是潤泰集團負責人的長子 云云；然查：⑴被告受理參加人之申請案，僅依行為時時 有效之「自耕能力證明書之申請及核發注意事項」規定審 查（詳如上述），至參加人是否是系爭土地真正買主，與 系爭處分是否無效無涉。⑵依原告提出之系爭土地買賣契 約，買受人確實為參加人，而出賣人之一即為原告。⑶至 參加人學歷為商學碩士，為潤泰集團負責人長子，嗣後並 接掌潤泰集團，更與參加人是否符合行為時之法律及「自 耕能力證明書之申請及核發注意事項」申請自耕能力證明 等無涉，原告上開主張不能認定系爭處分無效。 ⒌原告再主張簽立契約時並不在國內，遭騙辦理印鑑證明云 云。然查：⑴原告於系爭土地買賣契約簽立時是否在國內 ，與其請求確認系爭處分是否無效無涉。⑵依原告所述系 爭土地買賣契約乃由訴外人吳煜邦代為簽立，原告嗣後提 供系爭土地移轉過戶之印鑑證明等資料，更收受土地（原 告應有部分）價款180 萬元，系爭土地嗣亦移轉登記予參 加人，因此上開契約並無何瑕疵。⑶原告以此主張參加人 等詐欺等情，亦經新竹地檢署檢察官以96年度偵字第4894 號偵查終結不起訴處分確定在案。⑷綜上可知，原告以簽 約時不在國內，遭受詐騙簽立契約云云，除核與本件系爭 行政處分是否無效無關連外，亦不能證明其所主張之事實 為真正，是其主張並無理由。
⒍原告另聲明「被告應協同原告向新竹縣新湖地政事務所辦 理塗銷重測前○○鄉○○段○○○○段○號76-2、86-14 、86-20 等三筆農地所有權移轉登記」部分，姑不論系爭
行政處分有無任何瑕疵或無效之事由，被告並無此一公法 上之義務，是原告聲明被告為此協同行為之請求，自屬無 據。又關於聲明「參加人應賠償原告自1988年12月9 日起 至塗銷日止重測前新竹縣○○鄉○○段○○○小段地號○ ○○段○○○○段○號76-2、86 -14、86-20 等三筆土地 之租金」部分，按行政訴訟法第7 條規定：「提起行政訴 訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給 付。」衡諸其立法理由：「因行政機關之違法處分，致人 民權利或法律上利益受損害者，經提起行政訴訟後，其損 害有能除去者，有不能除去者，其不能除去者，自應准許 人民於提起行政訴訟之際，合併請求損害賠償或其他財產 上之給付，以保護人民之權利，並省訴訟手續重複之繁。 」可知依該規定，人民對於違法之行政處分，除依國家賠 償第12條之規定，直接向普通法院起訴，請求國家賠償外 ，亦得利用對於違法行政處分之行政訴訟程序，合併請求 國家賠償。查系爭行政處分並非參加人所為，原告主張系 爭行政處分違法而訴請參加人賠償，自無理由；況系爭行 政處分並無任何瑕疵及無效之事由，已如前述，是自無原 告所稱參加人對其有為侵權行為之情事，原告為此項聲明 ，要無理由。
7.本件事證已臻明確，原告請求傳喚證人部分，核無必要， 應併敘明等語，資為論據，因而駁回原告之訴。七、綜上所述，本件參加人尹衍樑於76、77年間提出聲請，經被 告依行為時之相關法令審核後，發給參加人尹衍樑76年5 月 7 日新相服代字第15271 號及77年3 月24日新相服代字第13 132 號核發之自耕能力證明書（即系爭行政處分），參照上 開說明，並無原告所指行政程序法第111 條第4款 、第7 款 無效情形，是原告於系爭行政處分確定（原告先前並未對該 處分表示不服）25年後始提起本件確認之訴，核自無理由， 應予駁回。又原告其餘聲明亦無理由，應予駁回。本件事證 已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，提出未經斟酌證據，核 與判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附此敘明。八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 4 月 24 日 臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 鍾啟煒
法 官 侯志融
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 102 年 4 月 24 日 書記官 蕭純純
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