政府採購法
臺北高等行政法院(行政),訴字,103年度,1374號
TPBA,103,訴,1374,20150723,1

臺北高等行政法院判決
103年度訴字第1374號
104年7月2日辯論終結
原 告　開源營造股份有限公司
代　表　人　王朝源 （董事長）
訴訟代理人　張志明　律師（兼送達代收人）
　鄭雅云　律師
被 告　內政部營建署
代　表　人　許文龍（署長）
訴訟代理人　林添進　律師
　 邱文眉
上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會
中華民國103年8月8日訴0000000號申訴審議判斷，提起行政訴訟
，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
　　事實及理由
一、程序事項：
本件被告代表人原為丁育羣，訴訟中先後變更為曾大仁及許 文龍，業據被告現任代表人許文龍提出承受訴訟狀聲明承受 訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：
原告參與被告所辦理「臺北縣蘆洲市鴨母港溝整治工程」採 購案（下稱系爭採購案），被告因原告違反政府採購法第87 條第4項、第5項規定，經臺灣高雄地方法院檢察署（下稱高 雄地檢署）民國100年度偵續字第275號、101年度偵字第878 6號作成緩起訴處分（下稱系爭緩起訴處分），遂以103年4 月23日營署工務字第1032906411號函（下稱原處分）依政府 採購法第31條第2項第8款之規定通知原告追繳押標金新臺幣 （下同）1,000萬元，原告提出異議，復不服被告103年5月 16日營署工務字第1030029638號函所為之異議處理結果（下 稱異議處理結果），遂向行政院公共工程委員會（下稱工程 會）申訴，經申訴審議判斷駁回，遂提起本件行政訴訟。三、本件原告主張：
㈠原告未違反政府採購法第87條第4項規定，被告不得據以命 原告繳還押標金：按「行為人僅係單純借用他人名義或證件 參與投標之行為，則出借名義或證件之廠商，本身既無參與 投標或競價之意思，行為人自無促使該廠商不為投標或不為 價格競爭決意之可言，則與政府採購法第87條第4項之犯罪



構成要件不相符合」（參最高法院94年度台上字第1000 號 、93年度台上字第4442號、92年度台上字第4044號刑事判決 意旨）。查「參與系爭工程採購案之俊宗興營造有限公司， （下稱俊宗興公司）本無任何參與投標之意願」乙節，為系 爭緩起訴處分所確認之事實。是原告於系爭採購案僅係單純 借用俊宗興公司之名義以「陪標」，俊宗興公司本身既無參 與投標或競價之意思，原告自無促使俊宗興公司不為投標或 不為價格競爭之決意，故本件情形核與政府採購法第87條第 4項規定之構成要件不符。
㈡原告亦未違反政府採購法第87條第5項前段規定，被告不得 據以命原告繳還押標金：按所謂「意圖影響採購結果或獲取 不當利益，而借用他人名義或證件投標者」，自係指無此名 義或證件，而借用他人名義或證件投標者而言（參臺灣高等 法院96年度上訴字第805號、95年度上訴字第1648號、93年 度上易字第1957號刑事判決意旨），是政府採購法第87條第 5項規定僅係在處罰無參與投標資格之廠商借用有投標資格 廠商之名義或證件之「借牌投標」行為，而不及於本身即具 有投標資格之廠商借用無投標意願廠商名義或證件以陪標之 「借牌陪標」之行為。查原告本身即為具系爭採購案投標資 格之廠商，並非無名義或證件而借用俊宗興公司名義、證件 參加投標之情形。原告僅係為避免因參標廠商數目不足，致 無法如期開標，始借用無投標意願之俊宗興公司名義以陪標 ，核與政府採購法第87條第5項規定：「借用他人名義或證 件投標」之客觀構成要件不符，自無足成立本罪。又退言之 ，縱認原告、王朝源或王朝皇有借牌行為（原告否認之）， 惟查系爭採購案既採公開招標方式，則究竟有多少廠商領標 ，並參與投標，無法事先得以探知，若有其他廠商參與投標 ，則原告、王朝源或王朝皇為湊足3家以上合格廠商投標而 尋求俊宗興公司參與投標即失其意義，是原告無法控制及影 響投標結果甚明。況依政府採購法第48條第2項規定，第1次 開標，因未滿3家而流標者，第2次招標不受3家廠商之限制 ，且等標期間得予縮短。準此，縱若原告、王朝源或王朝皇 於第1次投標時為湊足3家以上合格廠商投標而真尋求或借牌 俊宗興公司參與投標，除節省時間外，並無任何實質影響決 標結果之情。
㈢雖政府採購法第83條規定：「審議判斷，視同訴願決定。」 而訴願決定機關在訴願程序終結前，固得追加、補充或更替 一切足以支持行政處分合法性之事實資料及法律主張，以支 持行政處分實質合法性，惟訴願法所定之訴願管轄機關乃原 處分機關之直接上級機關，基於行政一體原則，固得為原處



分機關追補理由；然工程會所屬採購申訴審議委員會（下稱 申訴審議委員會）並非被告之直接上級機關，且其追補理由 更非行政機關自行追補理由，並已造成突襲、妨礙原告攻防 訴訟權行使之情。況政府採購法明定申訴審議委員會委員由 公正人士之中立第三者擔任，申訴審議委員會應公正行使職 權，故並無行政一體原則之適用，亦不適用訴願法第79條第 2項規定，自不得於申訴審議程序中為被告之行政處分追補 理由。又政府採購法第31條第2項第2款及第8款是否得一起 適用，尚有爭議。原告主張兩者應為互斥，適用主體為不同 ，一者為出借牌者，另一者為借牌者。
㈣緩起訴處分應視同於不起訴處分，且緩起訴處分並非一審有 罪判決，不宜僅以之逕謂原告有違章情事。又縱系爭緩起訴 處分認原告負責人王朝源曾為「自白」，惟「被告或共犯之 自白，不得作為有罪判決之唯一證據，仍應調查其他必要之 證據，以察其是否與事實相符。」，為刑事訴訟法第156條 第2項所明定。是被告不得逕以此作為認定原告有違反政府 採購法第87條第4項、第5項規定情事之依據甚明。 ㈤原處分違反行政法上之「一事不二罰」原則：命追繳押標金 將生限制原告財產權之效果而屬不利處分，本件追繳押標金 之處分，係屬行為人違反行政法上義務而遭受行政機關裁處 之裁罰性不利處分，有行政罰法之適用。從而對於同一行為 ，原告已受系爭緩起訴處分確定，且包含有緩起訴處分金之 負擔，依行政罰法第26條第1項前段規定，原告既已受刑事 處罰，被告再科以追繳押標金之處分，實與「一事不二罰」 之原則有違。
㈥原處分既為裁罰性不利處分，自有行政罰法第27條規定3年 裁處期間規定之適用，從而本件裁處應已罹於時效： ⒈同前述，追繳押標金之處分係屬裁罰性不利處分，故有行 政罰法第27條規定適用，而依該條時效之起算，明定係自 「違反行政法上義務之行為終了時」起算，並不以招標機 關主觀上「知悉」為要件。倘若被告認原告參與系爭採購 案有違反政府採購法規定之情事，至遲應於原告為違反行 政法上義務之行為，亦即向被告「遞交」投標文件參與投 標之96年7月時起3年內，即應為命繳還押標金之處分。又 最高行政法院100年度判字第1985號判決意旨所認，政府 採購法第31條第2項第8款所定之追繳押標金請求權，並非 應自被告「發現」廠商有影響採購公正之違反法令行為， 且經「第一審有罪判決」時起算，即被告「得發現」廠商 有影響採購公正之違反法令行為，而無法律上障礙之情時 ，即得起算時效。並參相關最高法院判決得知，時效起算



時點法定為「請求權可得行使時」起算，即「該追繳權利 成立時」、「可合理期待被告機關得為追繳時」起算，縱 被告主觀上未知悉廠商有影響採購公正之行為，就其權利 存在不知，亦僅為事實上障礙，而無法阻礙時效之起算及 進行。因此被告答辯系爭請求權未逾行政程序法第131條 第1項所規定5年之時效期間，乃洵有誤解。況原處分作成 之所據事實並非事先經主管機關一般性認定屬於「影響採 購公正之違反法令行為」，乃係於具體個案發生後，始由 主管機關認定該案廠商之行為是否為影響採購公正之違反 法令行為，如此實有違法律安定性、誠信原則及禁反言等 法治國家原則，且無異由同為行政機關之主管機關於事後 個案決定應否對廠商不予發還或追繳押標金，有失政府採 購法第1條所建立之公平採購制度立法意旨，是本件無構 成政府採購法第31條第2項第8款規定。
⒉退步言，倘被告認為追繳押標金處分為「管制性不利處分 」，則因有行政程序法第131條5年時效期間規定之適用， 被告之請求權亦已罹於時效。按廠商有政府採購法第31條 第2項各款情形之一，且其所繳納之押標金已發還者，機 關既即時取得追繳之權利，並得隨時請求繳還，其消滅時 效自應從該追繳權利成立時起算。故應係自被告「發還」 原告押標金之96年9月6日起算（本院卷第254頁），被告 遲於103年4月23日始通知原告「繳還」本件押標金，實已 罹於時效。
⒊原告主張最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會 議決議，真正意思應為不能一律以發還押標金之時點作為 時效起算時點，仍應依個案具體審認，否則顯非衡平。因 行政程序法第149條準用民法第128條至第147條規定，認 為時效起算時點為請求權可行使時起算，此為最高行政法 院於前開決議作成前歷來之見解。
⒋被告先怠為發現，蓋若被告真認定原告有借牌之情，則被 告就此情應發現、得發現，卻未發現，其本可不予開標而 由原告得標，卻未如此為之，是其未依法裁量，亦具違法 性在先。現復又主張追繳押標金，乃有違誠信原則，而有 權利怠行之權利濫用之情。
㈦王朝源就系爭採購案所涉借牌圍標犯罪事實於檢調偵查過程 中，實際上係自始堅決否認有違反政府採購法相關規定之借 牌情事。僅因偵查機關於偵查中，向王朝源表示得以較便宜 之方式辦理，要求王朝源考慮，王朝源為顧及不再纏訟及訴 訟經濟等因素，乃斟酌上揭意見，並認為公司經營之重心應 置於事業之上，始與檢察官協議以認罪協商之方式處理，而



有系爭緩起訴處分之作成。且王朝源、原告並無向陳俊宗借 牌，亦無教唆或委託、並不知王朝皇向陳俊宗借牌投標之情 ，實難謂王朝源、原告有借牌行為。
㈧請鈞院函詢工程會，就政府採購法第31條第2項第2款及第8 款所定之押標金追繳時效為何？及該時效具體應自何時起算 ？並聲明求為判決：（一）申訴審議判斷、異議處理結果及 原處分均撤銷。（二）訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
㈠原告是否有違反政府採購法第87條第4項、第5項之行為：按 「……96年7月間，為使開源公司【按即原告，下同】標得 內政部營建署【按即被告，下同】辦理之臺北縣蘆洲市鴨母 港溝整治工程採購案，王朝皇與王朝源『合意』由開源公司 以2億832萬元價格投標，並由王朝皇另向無投標意願之陳俊 忠借用俊宗興公司執照以陪標…將標單連同投標文件以高於 開源公司投標價之2億1630萬元參加本件採購案，嗣96年8月 10 日開標當日【公開招標更正公告-本院卷第259頁至第263 頁】，果由開源公司以上開價格順利得標。」、「……核被 告王朝皇、王朝源所為，係共同違反政府採購法第87條第4 項之意圖影響決標價格或獲取不當利益，而以協議使廠商不 為價格之競爭、第87條第第5項前段意圖影響採購結果而借 用他人名義或證件投標之罪嫌，渠等有犯意之聯絡及行為之 分擔，應依共同正犯論處。」高雄地檢署以系爭緩起訴處分 確定在案，是原告行為顯然有違反政府採購法第87條第4項 、第5項規定之行為無疑，被告並得依政府採購法第31條第2 項第2款及第8款主張追繳原告所繳納之押標金。且原告代表 人於高雄地檢署偵查初時否認有違反政府採購法之行為，待 檢察官提出押標金流向證明時，原告代表人才坦承，故原告 確實有系爭緩起訴處分所指稱之犯罪事實。又「政府採購法 第101條第1項第2款之『借用或冒用他人名義或證件，或以 偽造、變造之文件參加投標、訂約或履約』，不以意圖影響 採購結果或獲取不當利益為要件，與同法第87條第5項之刑 罰規定不同，自不以成立同法第87條第5項之刑事處罰為必 要，僅須廠商有借用他人名義或證件參加投標或參加投標之 廠商有冒用他人名義或證件參加投標者均屬之。又因投標廠 商另行借用他人名義或證件參與投標，造成假性競爭之行為 ，影響投標公正性，違反政府採購法確保公平、公開之採購 程序之立法目的，故縱然借用人本身具投標資格，只為達法 定投標廠商家數以遂得標目的，而借用其他廠商名義或證件 參與投標，仍在上開條款所稱借用他人名義參加投標規範之 範疇。」最高行政法院99年度判字第1092號判決意旨參照。



㈡被告請求原告繳回押標金是否已罹於請求權之時效：依最高 行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議及最高行 政法院102年度判字第100號判決意旨，本件請求權時效並無 原告指稱有行政罰法第27條規定請求權時效罹於3年時效消 滅之適用，而係屬行政程序法第131條規定5年不行使時效之 適用。又依最高行政法院102年判字第234號判決意旨：「… …行政法上請求權可行使時的認定，應解為自『可合理期待 權利人為請求時』起算消滅時效，方屬合理。……」，於本 案，應以何時點為「可合理期待權利人為請求時」，即可合 理期待被告得為本件押標金之追繳，因被告並非告發人，故 高雄地檢署作成系爭緩起訴處分亦不會將相關文件交付被告 ；又歷來實務見解認為廠商就政府採購事件投標，是否有圍 標事件係屬於相當隱密行為，招標機關一般無從發現投標廠 商有違反政府採購法事件，亦即被告在發還押標金時，絕無 可能知悉原告有違反政府採購法事件，否則不可能將押標金 返還，故被告主張係由103年3月12日接獲審計部103年3月11 日台審部五字第1035000415號函（答辯卷第1頁）復調查表 起算，被告始知悉原告有違法情事。
㈢政府採購法第31條第2項第2款是規定「投標廠商另行借用他 人名義或證件投標」，此亦構成政府採購法第87條第5項規 定之事由。至於政府採購法第31條第2項第8款「其他經主管 機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」，依工程會89 年1月19日工程企字第89000318號函（下稱工程會89年函釋 ），廠商如有違反政府採購法第87條規定亦係構成政府採購 法第31條第2項第8款之行為，故被告認為檢察官係依照政府 採購法第87條第4項、第5項起訴原告，與政府採購法第31條 第2項第2款及第8款要件均有符合。又政府採購法第31條第2 項第1款至第7款列舉事由應優先於第8款適用。 ㈣被告雖於原處分指稱原告違反政府採購法第31條第2項第8款 之情事，並未引用同條第2項第2款；惟按被告前依系爭緩起 訴處分所載原告犯政府採購法第87條第4項、第5項規定，並 以原處分載明原告有上開「意圖影響決標價格或獲取不當利 益，而以契約、協議或其他方式之合意，使廠商不為投標或 不為價格之競爭者」（即第4項）及「意圖影響採購結果或 獲取不當利益，而借用他人名義或證件投標者」（即第5項 ）之二行為。是被告於行政訴訟中追補理由，主張原告尚有 違反政府採購法第31條第2項第2款之情事，並未改變行政處 分之同一性，自屬法所許可範疇等語，資為抗辯。並聲明求 為判決：（一）駁回原告之訴。（二）訴訟費用由原告負擔 。




五、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有系爭緩 起訴處分（答辯卷第3頁至第6頁）、原處分（本院卷第26頁 ）、臺灣銀行支票類存款戶對帳單（本院卷第254頁）、被 告103年5月16日營署工務字第1030029638號函（本院卷第27 、28頁）、工程會103年8月8日訴0000000號申訴審議判斷（ 本院卷第29頁至第35頁）等件影本在卷可稽，堪認為真正。六、本件爭點厥在：原處分依政府採購法第31條第2項第8款之規 定通知原告追繳押標金1,000萬元，被告於訴訟中追補理由 併主張依政府採購法第31條第2項第2款規定為處分依據，是 否適法？又本件被告對原告追繳押標金，是否已罹於時效？ 本院判斷如下：
㈠按「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其 所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，應予追繳：…… 二、投標廠商另行借用他人名義或證件投標。……八、其他 經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」、「（ 第4項）意圖影響決標價格或獲取不當利益，而以契約、協 議或其他方式之合意，使廠商不為投標或不為價格之競爭者 ，處6月以上5年以下有期徒刑，得併科新臺幣100萬元以下 罰金。（第5項）意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借 用他人名義或證件投標者，處3年以下有期徒刑，得併科新 臺幣100萬元以下罰金。容許他人借用本人名義或證件參加 投標者，亦同。」為政府採購法第31條第2項第2款、第8款 、第87條第4項、第5項所明定。又系爭採購案投標須知第參 節第6點亦已明定：「投標廠商有下列情形之一者，其所繳 納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……（二 ）投標廠商另行借用他人名義或證件投標。……（八）其它 經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」。 ㈡次按「(第1項)公法上之請求權，於請求權人為行政機關時 ，除法律另有規定外，因5年間不行使而消滅；於請求權人 為人民時，除法律另有規定外，因10年間不行使而消滅。( 第2項)公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」行政程序 法第131條定有明文。又「一、依政府採購法第30條第1項本 文、第31條第1項前段規定，機關辦理招標，應於招標文件 中規定投標廠商須繳納押標金，並於決標後將押標金無息發 還未得標廠商。是廠商繳納押標金係用以擔保機關順利辦理 採購，並有確保投標公正之目的，為求貫徹，政府採購法第 31條第2項乃規定機關得於招標文件中規定廠商有所列各款 所定情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者， 並予追繳。法文明定機關得以單方之行政行為追繳已發還之 押標金，乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有行



政程序法第131條第1項關於公法上請求權消滅時效規定之適 用。二、政府採購法第31條第2項各款規定機關得向廠商追 繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未 經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自 發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效 制度之立意未盡相符。故上述公法上請求權應自可合理期待 機關得為追繳時起算其消滅時效期間。至可合理期待機關得 為追繳時，乃事實問題，自應個案具體審認。」最高行政法 院102年度11月份第1次庭長法官聯席會議決議參照。 ㈢經查：原告參與系爭採購案而得標（被告並於96年9月6日發 還押標金1,000萬元予原告），涉及違反政府採購法第87條 第4項、第5項之規定，經高雄地檢署偵查後以系爭緩起訴處 分確定在案，為兩造所不爭執，並有系爭緩起訴處分、臺灣 高等法院高雄分院檢察署101年度上職議字第2493號處分書 （附高雄地檢署100年度偵續字第275號偵查影印卷內）、法 務部調查局高雄市調查處（下稱高雄市調查處）調查卷宗及 高雄地檢署偵查卷宗等影本附卷可稽，堪以信實。次查，王 朝皇為振農水泥製品股份有限公司（以下稱振農公司）之實 際負責人，王朝源則係原告實際負責人，二人係兄弟關係， 王朝皇並擔任原告董事，王朝源亦為振農公司董事兼副總經 理，陳俊忠係俊宗興公司之實際負責人；96年7月間，為使 原告標得內政部營建署辦理之「台北縣蘆洲市鴨母港溝整治 工程」採購案，王朝皇與王朝源合意由原告以2億832萬元價 格投標，並由王朝皇另向無投標意願之陳俊忠借用俊宗興公 司執照以陪標，陳俊忠亦容許王朝皇借用俊宗興公司名義投 標，並由王朝皇代為處理投標資料、籌措押標金事宜後，將 標單連同投標文件以高於原告投標價之2億1,630萬元參加系 爭採購案，嗣96年8月10日開標當日，果由原告以上開價格 順利得標等情，為系爭緩起訴處分書所認定屬實，並有系爭 採購案廠商投標資料、開標廠商代表出席名單、工程押標金 清單、公開招標更正公告、決標公告等件影本附高雄市調查 處調查卷內（移送文號99年11月9日高市肅字第09968068830 號）、臺灣銀行支票類存款戶對帳單影本（本院卷第254頁 ）可稽；復有原告代表人王朝源於高雄市調查處99年5月14 日之調查筆錄可佐（問：現職及家庭？健康狀況？答：我目 前擔任開源營造股份有限公司《下稱開源公司》負責人及振 農公司副總經理…。問：你何時起擔任開源公司？我是開源 公司的實際負責人，職務為董事長。…。問：王朝皇在開源 公司擔任何項職務？答：王朝皇在開源公司係擔任總經理一 職，開源公司的財務由王朝皇負責，並與振農公司所屬的財



務部分一併列入王朝皇管理。問：開源公司與振農公司之金 錢調度流程如何？答：開源公司與振農公司均有合作金庫銀 行岡山分行帳戶，因此詳細支付前述工程押標金細節為何， 我已不記得，但是該兩家公司的帳戶雖是分開，但都是由振 農公司財務部經理王盟仁經管。至於如何調度均是由王朝皇 負責）（高雄地檢署99年度偵字第21788號高雄市調查處99 年5月14日調查筆錄參照）。原告代表人王朝源於偵查中亦 為相同之陳述（問：提示王朝源99年5月14日在調查局之筆 錄有何意見？答：王朝皇要投標我不會再問。公司的調度是 由王朝皇決定，我沒有意見。主要是由開源得標。問：是否 有與王朝皇有共識均由開源與俊宗興或振農共同投標以提高 開源的得標機會？答：那是我哥哥王朝皇的意思，我無從拒 絕。問：提示王朝源99年5月14日於調查局之筆錄有何意見 ？答：我就同意王朝皇這樣做）（高雄地檢署99年度偵字第 20807、21788、35675號偵查卷第48頁以下，王朝源之供述 參照）。王朝皇於高雄市調查處調查時亦供明伊與陳俊忠有 協議，陳俊忠將該公司之營業執照及印鑑交由伊託管，伊怕 開源公司競標發生問題被廢標，所以才會參酌開源公司的競 標價格略微提升，一同參與競標，除了避免競標家數不足流 標，也可以預防開源公司無法取得該標案做準備等情（王朝 皇99年5月17日於高雄市調查處詢問筆錄參照）。即俊宗興 公司負責人陳俊忠於高雄市調查處接受調查時亦證述95、96 年間，俊宗興公司的印鑑及公司牌照等相關證照正本皆由開 源公司保管之情（高雄市調查處99年10月8日上午10時5分調 查筆錄參照）；復有原告公司財務經理王盟仁於高雄市調查 處99年10月8日調查筆錄可佐（問：提示臺灣銀行岡山分行 96年8月9日支票申請書代收入傳票，經查前述臺灣銀行支票 係你前往申購，係何人指示你前往申購？申購該臺灣銀行支 票之資金來源如何？申購後交給何人？答：前述我前往臺灣 銀行岡山分行申購票號FA0000000支票之資金，係我自振農 公司在臺銀岡山分行第000000000000支存帳號提領1,000萬 元購買。是振農公司總經理王朝皇指示辦理。因為振農公司 與開源公司是關係企業，而資金調度是王朝皇在負責。前述 你前往臺灣銀行岡山分行辦理申購該行面額1,000萬元之支 票，用途為何？；答：係用作內政部營建署標案之押標金， 至於是哪個工程我並不清楚。）又原告公司技術顧問蔡宗武 於高雄市調查處接受調查時亦證述伊確實有出席「臺北縣蘆 洲市鴨母港溝整治工程」之開標會議，當時是因為振農公司 有業務上需求，請伊去臺北諮詢，過程中振農水泥業務部門 即將俊宗興公司證件及印章交予伊，請伊代表參加「臺北縣



蘆洲市鴨母港溝整治工程」之開標會議之情屬實（高雄市調 查處99年10月8日上午10時5分調查筆錄參照）。綜上以觀， 原告除本身參與系爭採購案外，原告負責人王朝源亦與王朝 皇合意，由原告以2億832萬元價格投標，並由王朝皇另向無 投標意願之陳俊忠借用俊宗興公司執照以陪標，並由王朝皇 代為處理投標資料、籌措押標金等事宜後，將標單連同投標 文件以高於原告投標價之2億1,630萬元參加系爭採購案（嗣 由原告以上開價格順利得標），準此，原告已符合政府採購 法第31條第2項第2款所定「另行借用他人名義或證件投標」 之要件，彰彰明甚。原告訴訟中主張不知王朝皇向陳俊宗借 牌投標之情，難謂王朝源、原告有借牌行為云云；並非可採 。
㈣復按行政訴訟程序中，原處分機關得否追補處分之理由？本 院就該追補理由是否得予斟酌？按在國內行政法學上，有關 行政處分理由追補之容許性，原則上係肯認在訴訟中容許追 補處分理由【有陳敏所著「行政法總論」96年10月5版第422 頁、刊載於月旦法學教室之李建良「行政處分的理由事後補 充」一文、刊載於中原財經法學雜誌第9期之盛子龍「行政 訴訟程序中行政處分理由追補之研究」可參】，德國1996年 修正之行政法院法第114條第2段，配合其實務情勢，並明文 規定：「行政機關於行政訴訟程序中，仍得就行政處分補充 其裁量斟酌。」，而我國行政法院對行政機關之高權行為， 本應就一切可能之觀點進行審查（行政訴訟法第125條第1項 及第189條第1項規定參照），行政機關之追補理由既有助於 法院客觀事實與法律之發現，則行政機關作成處分時所持之 理由雖不可採，但依其他理由認為合法時，行政法院亦應駁 回原告之訴訟（訴願法第79條第2項：「原行政處分所憑理 由雖屬不當，但依其他理由認為正當者，應以訴願為無理由 。」之規定即顯示相同之法理）。是以行政機關於訴訟中追 補理由，僅須處分之要件事實於作成行政處分時即已存在， 且未改變行政處分之同一性，未妨礙當事人訴訟上之攻擊防 禦，即應准許之。被告於原處分中固僅援用政府採購法第31 條第2項第8款為依據，而未引用同條第2項第2款為處分依據 ；惟原處分於說明欄一已載明：「貴公司因參與旨揭採購之 投標，其代表人涉犯政府採購法第87條第4項之意圖影響決 標價格或獲取不當利益，而以契約、協議或其他方式之合意 ，使廠商不為投標或不為價格之競爭、第87條第5項前段意 圖影響採購結果而借用他人名義或證件投標之罪，經高雄地 檢署緩起訴…。」之情（本院卷第26頁參照），被告於行政 訴訟中追補理由，主張原告尚有違反政府採購法第31條第2



項第2款「另行借用他人名義或證件投標」之行為，並援為 原處分依據，經核該要件事實於作成行政處分時即已存在， 且未改變行政處分之同一性，復未妨礙原告訴訟上之攻擊防 禦，依上說明，自應准許之。原告主張被告不得於訴訟中另 行就政府採購法第31條第2項第2款「另行借用他人名義或證 件投標」為理由追補云云，尚難憑採。
㈤原告另主張原處分為裁罰性不利處分，自有行政罰法第27條 規定3年裁處期間規定之適用，本件裁處應已罹於時效云云 ；惟查，政府採購法第31條第2項明定機關得以單方之行政 行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對於投標廠商行使公法 上請求權，應有行政程序法第131條第1項關於公法上請求權 消滅時效規定之適用，且政府採購法第31條第2項各款規定 機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於 廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使 追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平 ，亦與消滅時效制度之立意未盡相符，故上述公法上請求權 應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間（前揭 最高行政法院102年度11月份第1次庭長法官聯席會議決議參 照）。是追繳押標金之時效，其性質屬公法上之請求權，應 適用行政程序法第131條第1項所定之5年時效；且其時效之 起算，「應自可合理期待機關得為追繳時起算」。本件被告 於103年3月12日接獲審計部台審部五字第1035000415號函附 調查表，始知悉系爭緩起訴處分書所載情事（答辯卷第1頁 參照），而得為後續之處理；故被告於103年4月23日以原處 分為本件追繳通知，依上說明，尚難認已逾行政程序法第13 1條第1項所定5年之公法上請求權時效。原告上揭主張，容 非可採。原告就此聲請本院向工程會函詢政府採購法第31條 第2項第2款及第8款所定之押標金追繳時效應自何時起算？ 核無必要。
㈥原告復主張原處分命追繳押標金將生限制原告財產權之效果 ，具有裁罰性，係屬行為人違反行政法上義務而遭受行政機 關裁處之裁罰性不利處分，從而對於同一行為，原告已受系 爭緩起訴處分確定，且包含有緩起訴處分金之負擔，依行政 罰法第26條第1項前段規定，原告既已受刑事處罰，被告再 科以追繳押標金之處分，實與「一事不二罰」之原則有違云 云；但查，行政罰法第26條第1項規定：「一行為同時觸犯 刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。 但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣 告沒收者，亦得裁處之。」其立法意旨係認一行為同時觸犯 刑事法律及違反行政法上義務規定時，由於刑罰與行政罰同



屬對不法行為之制裁，而刑罰之懲罰作用較強，故依刑事法 律處罰，即足資警惕時，實無一事二罰再處行政罰之必要。 又行政罰法所稱之行政罰，乃指對於過去違反行政法上義務 所為裁罰性不利處分（行政罰法第1條、第2條立法說明參照 ）。政府採購法第31條第2項明定機關得以單方之行政行為 追繳已發還之押標金，係為確保投標之公正，避免不當或違 法之行為介入，非以違反行政法上義務而對於過去不法行為 之制裁為目的，尚非屬「裁罰性」不利處分，自不適用行政 罰法，而無一行為不二罰原則之適用。原告上揭主張，亦難 憑採。
六、綜上所述，被告於行政訴訟中追補理由，主張原告有「另行 借用他人名義或證件投標」之行為，援引政府採購法第31條 第2項第2款規定為處分依據，向原告追繳押標金1,000萬元 ，核屬有據；異議處理結果及申訴審議判斷遞予維持原處分 ，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁 回。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘主張及關於政府採購法第 第31條第2項第8款及是否構成政府採購法第87條第4項及第5 項規定犯罪之攻擊防禦方法暨訴訟資料，經本院斟酌後，核 與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1 項前段，判決如主文。
中　　 華　　 民　　 國　　104　 年　　 7　　月　 23　　日 臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官　許 瑞 助
　法 官　鍾 啟 煒
法 官　王 俊 雄
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│




│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│