名義人陳文桂領取，於法並無不合，應無徵收失效情事。且發價期間，需 地機關高公局係依據軍方函稱系爭土地已價購，只因欠耕地變更使用核准 文件，而未辦妥產權移轉登記，而請桃園縣政府就軍方已收購補償有案之 土地，惠予扣除，以免重複補償，而非高公局不於公告完畢後十五日內將 應其補償地價繳交桃園縣政府發放，故縱今後桃園縣政府及軍方查明其價 購之補償費確實未發給，應屬單純之金錢給付遲延及補發給原土地所有權 人之問題，與徵收失效之性質並不相同。
Ｃ、參加人國防部軍備局部分之各別主張：
１、原告並非被告行政院六十年二月八日台六十內一○八號令之相對人，其自 顯無主張徵收失效及請求權認該徵收之法律關係存否之權利，且其既已於 徵收後，仍登記取得系爭土地之持分，則本件徵收關係之存否顯與其法律 上之利益無涉，再依現行法律，縱退而言之認本件系爭土地有徵收失效之 情事，原告亦無據此而得請求政府補辦徵收或價購之權利，故其亦無受確 認判決之利益，其為本件起訴請求，自非合法。 ２、按訴願法第七十七條第八款規定，對於非行政處分或其他依法不屬訴願救 濟範圍內之事項提起訴願者，應為不受理之決定。又最高行政法院九十二 年度八月份庭長法官聯席會議決議：「．．．『徵收土地核准案失效』之 法律性質，類同附解除條件之行政行為，於該失效之基礎事實（需用土地 人不於公告完畢後十五日內，將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政 機關發給完竣）成就時，當然發生該徵收案從此失其效力之法律效果，從 而原核准徵收機關所為函復不生徵收失效情事，僅屬說明徵收是否失效之 意見而已，並非行政處分」。故依前揭規定及會議決議，本件被告行政院 九十二年四月三十日內授地字第○九二○○七二三六八號函核定本案「應 無徵收失效」自屬單純之意思通知，並非行政處分，實至為明確，原告據 此而為本件起訴，嗣並更改為提起確認之訴，亦非合法。 ３、次查，徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後十五日內發 給之，為行為時土地法第二百三十三條前段所規定。又需用土地人不於公 告完畢後十五日內，將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給 完竣者，依司法院院字第二七○四號解釋，其徵收土地核准案應從此失其 效力。所稱徵收失效係指需用土地人未於公告完畢後十五日內將應補償地 價及其他補償費額繳交主管地政機關發給受補償人之情形而言（改制前行 政法院五十七年判字第四七六號判例參照）。經查本案系爭桃園縣龜山鄉 鄉○○段苦苓林小段二六之一地號土地持分之徵收補償費，需地機關高公 局於徵收公告期滿後十五日內即將其徵收補償費繳交與桃園縣政府發放， 桃園縣政府亦依規定程序通知徵收當時土地登記簿名義人陳文桂等人領取 ，於法並無不合，故應認桃園縣政府已履行通知土地權利人領取補償費之 義務，揆諸前揭判例意旨，自無司法院院字第二七○四號解釋所稱徵收土 地核准案應失其效力之情形，原告此之主張，毫不可採。 ４、又查依軍方六十年四月十五日（六十）水北字第一一三二號函送「高速公 路使用桃園縣龜山鄉軍事設施土地清冊」所示，本件徵收案土地部分面積
軍方已補償作為林口美軍天線場用地，且本件系爭土地依該清冊所示，軍 方已全筆使用，發價情形亦載明「已發」，又依六十年六月三十日之「林 口美軍天線場用地未發寺分地價協商補辦徵收手續紀錄」報告事項之內容 觀之，該所係因五十三年間價購時土地共有人之一賴金信死亡，繼承人未 辦繼承手續致土地持分地價未發（非全部地價未發），為解決其繼承困難 及補償問題而召開，並由陸軍第一營產管理所六十年六月二十五日函致賴 蔭先生協商補辦徵收等相關事宜，且遲至七十九年陳文桂先生去世時均未 見其等出面主張補辦徵收或補發補償金，益顯見當時應早已協議解決而無 爭執，否則仍有可能如此？況且本件原告並非原被徵收所有權人，已如前 所述，自亦不能恣意推論陳文桂先生於五十三年至七十九年間並無向軍方 領取價購之金額，尤無疑問。其據此而主張徵收失效云云，亦不足取。 ５、再查高公局為解決土地產權問題，於八十六年六月二十一日以路八六字第 ○九九七一號函請軍方查明系爭土地持分補償情形，軍方函復：「案內土 地原為本軍五十三、五十四年間為前林口美軍天綿場用地所徵購使用，因 上開土地持分業主死亡，繼承人未辦繼承手續而未發價，雖六十年間曾召 開補辦徵收協調會，但後續是否辦妥發價，查本所檔案無相關資料，後因 任務調配，上開土地於七十一年間調撥國防部總務局列管。」又國防部總 務局於八十六年九月三十日函稱：「查陸軍前收購前林口美軍天線場用地 乙案，於七十一年奉准撥交本局接管後，即未再辦理價購事宜。」上開二 函件均僅係說明嗣後之辦理情形，並非表示未予發價，且相關文件均已逾 正常之保存年限而難以查考，然前述清冊之公文書既已載明「已發」，自 亦不得任意否認此項記載，否則任何人均得於事隔數十年，文件已逾保管 期限銷燬後，再以無發價資料而為主張徵收無效，顯非法理、事理之所許 ，且本案原土地所有權人陳文桂係於七十九年十二月二十二日死亡，前此 均未出面主張未領取徵收價款之情事，據此可知本案系爭持分土地於民國 六十年間原所有權人陳文桂應已向軍方領取地價補償費，並非原告所稱未 發價之情形，原告此之主張，尤屬謬誤。
理 由
壹、兩造爭執之要點：
一、事實概述：
Ａ、本案原告前從已故之陳文桂處買得下述已被徵收、卻漏辦土地所有權徵收登 記而仍登記在陳文桂名下之「桃園縣龜山鄉○○段苦苓林小段二六─一地號 土地」（下稱系爭土地），且已辦妥所有權移轉登記，系爭土地在土地登記 簿上仍登記為原告所有。
１、系爭土地被徵收前與軍方協議價購之經過： ａ、爭土地原為賴樹林、賴金信、賴金川、賴洵善、陳文桂、陳子福、賴長 燦七人所共有。
ｂ、五十三年、五十四年間系爭土地為林口美軍天線場使用，軍方有意收購 ，並且已進行價購程序（只不過在當時之時空環境下，因法治觀念不彰 ，法學教育不足，所以軍方一直無法把協議價購與強制徵收清楚區別，
以致公文往返中，常把價購誤為徵收，另外也認為只要軍方願意價購， 人民即一定會同意），其中賴樹林、賴金川及賴長燦三人之持分四五○ 分之二○○已完成發價，並於六十年五月十八日辦妥所有權移轉登記。 ２、系爭土地之徵收及發價經過：
ａ、其後需用土地人高公局為辦理高速公路三重至中壢段工程，而申請徵收 包括上開土地在內之六百五十三筆土地，經徵收機關即被告機關於六十 年二月八日作成台六十內一○八九號令核准徵收處分。 ｂ、桃園縣政府則於六十年三月十七日作成桃府地用字第二三七九六號公告 ，公告上開核准徵收處分（公告期間自六十年三月十八日至同年四月十 六日止）。
ｃ、公告期滿後，桃園縣政府即以六十年四月二十日桃府地用字第（五九） 二八七五九號函通知各所有權人於同年月二十三日、二十六日至二十九 日領取補償費。
Ⅰ、但在上開發價期間內，軍方曾於六十年四月十五日作成水北字第一一 三二號函，檢送「高速公路使用桃園縣龜山鄉軍事設施土地使用清冊 」之記載（其記載內容為「系爭桃園縣龜山鄉○○段苦苓林小段二六 ─一地號土地，標示面積○．九九八○公頃，高速公路使用○．三八 三二公頃，軍方使用○．九九八○公頃」，且於「高速公路使用之土 地面積軍方已否補償欄」中載明「已發」），通知高公局。 Ⅱ、高公局收受上開函文，認為上開土地之補償費應發給軍方，乃於六十 年四月二十三日作成路六○─二一六─七（１１）號函，告知桃園縣 政府以下之事項：
⑴、系爭土地已由軍方收購補償作為林口美軍天線場用地，惟因欠耕地 變更使用核准文件，仍未辦妥產權移轉登記。
⑵、請桃園縣政府就軍方已收購補償有案之土地徵收補償費，惠予扣除 ，以免重複補償。
Ⅲ、當桃園縣政府收到高公局上開公文時，發價日期至少已經過一次（二 十三日），但其仍應高公局之要求，於實際發價時，依據軍方函附資 料將系爭土地予以全部扣除徵收補償費，並於徵收土地補償清冊內就 系爭土地上加註「已補償」字樣。
Ⅳ、而陳文桂是否有收到領款通知及實際前往領款，則因時間經過太久， 相關資料已散失，無從查證。
３、原告登記為系爭土地所有權人之經過：
ａ、原告與陳文桂就陳文桂所有之多筆土地訂立買賣契約。 ｂ、事後陳文桂於七十九年十二月二十二日死亡，原告與陳文桂之繼承人最 後達成和解，由陳文桂之繼承人於八十一年七月三十日辦妥繼承登記， 並於八十一年十一月十三日移轉予原告。
二、在上開事實基礎下，兩造之法律爭點：
Ａ、程序方面：
原告是否可以繼受陳文桂之法律地位，向被告機關主張徵收失效，而提起本
件行政訴訟（即原告在本案中是否為適格之當事人）。 Ｂ、實體方面：
１、本件徵收補償處分是否合法：
按現行徵收法制一向認為徵收與補償是二個處分，前者為中央徵收主管機 關作成；後者則為各縣市政府作成，且是於公告徵收處分時，一併於公告 中載明補償金額，所以徵收之公告本身即有作成徵收補償處分之意涵，在 此基礎下，原告主張徵收公告期間不滿法定之三十日而違法，連帶影響其 徵收補償處分之效力。
２、徵收補償有無在法定期間（公告期滿十五日內）發款： 原告認為，從高公局上開對桃園縣政府之公文及桃園縣政府事後之作為觀 之，顯然沒有發款予陳文桂之事實，是以本案因公告期滿未發價而歸於失 效。因此確認上開徵收處分對系爭土地所形成之徵收法律關係不存在。貳、本院之判斷：
一、程序方面：
Ａ、本院原則上同意原告之法律意見，認為因徵收處分之作成對原土地所有權人 所形成之法律關係，在「徵收未於公告期滿十五日內發款而失效」之情形， 亦應為受讓所有權之人所繼受。因為對該受讓權利人而言，徵收是否失效之 判斷，與其是否取得該被徵收土地之所有權，具有直接之關連性。且對原被 徵收人而言，其會將已徵收之土地移轉予第三人，正是基於其對徵收效力之 爭議，主張此等爭議之權限，如果解為具有「一身專屬性」，實質上即等於 限制了被徵收土地所有權人自由移轉土地之權利，而有礙於人民財產權之保 障。是以應認「徵收處分未於公告期滿十五日內發款而失效」之主張，不具 一身專屬性，可由繼受該被徵收土地之人承受該公法上之權利，而自為主張 。
Ｂ、不過「徵收處分未於公告期滿十五日內發款而失效」之情形，法律並無明定 主張此等權利之法定期間，結果是任何一筆被徵收土地之所有權人均可隨時 在相隔多年以後提起上開請求（實務上甚至發生對五十多年以前之徵收處分 請求確認失效之情形），不僅在證據資料上調查困難，而且也會有礙現行法 秩序之安定，所以在現今司法實務上均承認主張徵收失效者，應有「權利失 效理論」適用之餘地，茲說明如下：
１、按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，．．．。」行政程序法第八條 定有明文，另民法第一百四十八條第二項亦規定：「行使權利，履行義務 ，應依誠實及信用方法。」此即我國法制關於誠信原則之規定。 ２、上述關於誠信原則之規定雖屬關於私法關係或行政行為之規範，惟依據改 制前行政法院五十二年判字第三四五號判例，誠信原則亦及於公法上之法 律關係。
３、而所謂「權利失效」，則係源自公法誠實信用原則之制度，其係指實體法 或程序法上之權利人，於其權利成立或屆至清償期後，經過長時間而不行 使，義務人依其狀況得推論其已放棄權利之行使者，該權利雖未消滅，亦 不得再行使。故權利失效制度是於消滅時效及除斥期間外，另一限制權利
行使之獨立制度；其除須有權利人相當期間不行使權利之事實外，尚須義 務人根據此一事實及其他有關狀況，相信權利人不再行使其權利，致權利 之再為行使有違誠信原則。至於權利人不行使權利之期間長短，視權利之 種類、內容及重要性而有不同，並非一定（陳敏著行政法總論第二版第二 五七至二五八頁）。
４、而繼受他人被徵收土地而取得「主張徵收未於公告期滿十五日內發款失效 」之權限者，當然也要繼受原被徵收人之權利瑕疵，因此原被徵收人有「 權利失效」之情形，受讓徵收土地之受讓人亦應承擔此等不利益。 Ｃ、經查：
１、在本案中原告之前手陳文桂早在五十三年及五十四年即知悉土地為軍方使 用，其於五十九年十月三十一日還委由賴蔭出面向軍方陳情（見原告所提 證十二中之記載），請求發價。
２、而軍方於六十年六月三十日召開補辦徵收發補償費協議會時（當時已徵收 及補償處分已作成），陳文桂所委任之代表賴蔭，亦協議會中載明「業主 同意依照五十三年九月八日原協議價格予以補償，將來奉准公告時，其價 格照原價格補償絕無異議」等字樣（見原告所提證十二之記載）。 ３、當時徵收發價日期均已經過，陳文桂卻委由賴蔭出面仍繼續與軍方完成價 購手續，由此可知其當時有意以價購方式出售其持分予軍方，此等外觀事 實已足使國家信陳文桂無意再爭執上開徵收之效力。豈能在相隔近二十多 年以後（八十八年），再由原告出面，提起確認徵收無效之行政爭訟，此 等作法顯然有悖於誠實信用原則（原告享有自陳文桂處取得之公法上爭訟 權限，當然也須承擔陳文桂此項爭訟權限瑕疵所形成之不利益）。 ａ、對此原告雖爭執稱：「參加人桃園縣政府並沒有提出合法通知陳文桂之 回證，所以不能證明有合法送達」云云。
ｂ、惟查：
Ⅰ、徵收行政作業前置程序複雜，且為大量行政，例如本案原徵收處分之 標的高達六百五十三筆土地，其土地所有權人更是眾多。而六十年代 距今已有三十多年，要求桃園縣政府至今仍保有陳文桂在內之全部被 徵收人送達回執，顯係強人所難，事實上正是因為原告提起行政爭訟 之時間太晚，才造成蒐證上之困難。
Ⅱ、原告雖謂：「從徵收計劃書中之土地清冊與桃園縣政府於九十一年十 月二十九日將陳文桂未領取之補償費存入保管專戶時，其函文檢附之 用地土地補償地價清冊所載，均將陳文桂之住址載為『龜山鄉坪頂苦 苓林段四三番地』，與陳文桂徵收當時在土地登記簿謄本之住址『龜 山鄉○○○○○段四○番地』不符，由此可以推論，本件未經合法送 達」云云，然而正如前述，徵收行政具有大量行政之特質，一次徵收 數百筆土地，在六十年代電腦不普遍之時代，徵收土地清冊上自然無 法逐一註明每一筆土地之共有人姓名，僅能載明其中一人之姓名及地 址，例如：
⑴本案之徵收土地清冊記載，系爭土地所有權人為賴樹林等『四人』
，住址載為『龜山鄉○○○○○段四三番地』。 ⑵但在徵收補償清冊上又載為：系爭土地所有權人為賴樹林等『七人 』，住址則仍載為『龜山鄉○○○○○段四三番地』。 由以上客觀事實，依據歷史經驗法則，可以推知，主管機關在為上開 徵收補償通知時，應會按照正常作業慣例，按土地登記簿上之各共有 人地址逐一通知。而桃園縣政府九十一年間將陳文桂未領取之補償費 存入保管專戶時之土地補償地價清冊記載，顯然是將原始徵收計劃書 中土地清冊之簡略記載予以轉載而已，因為時間相隔近三十年，陳文 桂徵收當時土地登記簿記載之住所並非立即可查，因此上開記載並不 足以推論桃園縣政府在六十年間沒有依土地登記簿陳文桂之住所為送 達。
Ⅲ、是以原告以上之推論，顯然與常理有悖，不足以推翻本院上開認定結 論。
４、再查陳文桂於七十九年間死亡，距離徵收處分作成時點，已有十九年之久 ，在此期間內其從未向國家機關主張「公告後十五日內發放徵收補償費」 之瑕疵。一直等到八十八年間才由原告出面主張，其間又經過十年以上， 原徵收主管機關及需用土地人，亦足以因為陳文桂及其繼受人之長時間未 行使權利，而相信其等不再行使其權利，是原告於該地上物補償作成後之 二十餘年後的八十八年，再以系爭土地之地上物補償費有未於公告之十五 日內發給情事，主張系爭土地徵收案失其效力云云，則原告此權利之行使 顯有違誠信原則，本於前述權利失效之法理，應認原告「主張徵收失效」 此一權利之行使不生行使之效力。
二、退而言之，即使考慮實體法上原告之主張，亦難獲致上開徵收處分對系爭土地 失效之結論，爰附予說明如下：
Ａ、有關原告主張上開公告期間不滿三十日之情形，最多僅構成補償處分之瑕疵 ，尚與本件徵收處分是否失效一節無涉。何況事實上本案中公告是於六十年 三月十七日作成，則公告中註明：「公告期間自六十年三月十八日至同年四 月十六日止」，並無始日不計入之問題，故也無錯誤可言，原告對此似有誤 會。
Ｂ、又查上開公告期期滿日為六十年四月十六日，其發款日應算至六十年四月三 十日為止，本件需地土地人已於事前即將上開款項備妥，並先發交徵收補償 機關桃園縣政府完成交價準備，並定同年四月二十三日、二十六日及二十九 日實際發款。事實上高公路已撥款完畢之事實，可由桃園縣政府於六十年四 月二十日作成桃府地用字第（五九）二八七五九號函通知各所有權人領款之 事實即可推知其事。陳文桂未領得上開徵收補償款純粹是因為其未前往領取 ，而非辦理徵收補償之主管機關桃園縣政府拒絕發款。 １、原告在此先爭執稱，徵收處分及徵收計劃中徵收公告清冊均沒有陳文桂其 姓名，由此可知陳文桂之土地未被徵收云云，然而本件徵收土地清冊與補 償清冊上有關該土地之所有權人雖有「四人」與「七人」之差異，但是土 地徵收必然是對一整筆土地為完整之徵收，不可能只徵收應有部分，就算
一筆地號土地之一部徵收，也必然會進行分割，所以上開徵收土地清冊之 記載應屬筆誤，原告以上主張亦與實情不符。
２、原告復以：「系爭土地中賴金信、賴洵善、陳文桂、陳子福四人之持分共 計四五○分之二五○仍然登記在其等四人名下，可知軍方並未價購其四人 之持分並且實際支付買賣價款，而土地徵收補償款又遭桃園縣政府扣發， 實質上等於未發款」。惟查：
ａ、本件徵收處分是否失效與軍方有無發放土地價款無涉，事實上從軍方之 相關往來公文中，亦可清楚知悉，軍方是認為上開土地之價購協議已完 成，純粹是因為七名共有人中之賴金信死亡，以致無法履行買賣契約所 生之移轉所有權義務，軍方亦因此而未發款，並非認為雙方間毫無買賣 關係存在。其中賴樹林、賴金川、賴長燦三人之持分已於六十年五月十 八日辦妥所有權移轉登記，方有與由原告等人委任之賴蔭進行協議之必 要，但這個程序與徵收發價程序，分屬不同之公法關係，彼此間不會相 互影響。
ｂ、而在本案中有關徵收處分是否失效之判斷關鍵，因為「需用土地人早於 法定發價期日前備妥徵收補償款交徵收補償機關，且徵收補償機關並已 合法通知各被徵收土地之所有權人，需用土地人因為軍方之告知而要求 徵收補償機關扣發上開補償費之時間點（六十年四月二十三日方發文） 至少已在第一次補償費發放期日（四月二十三日）之後，甚至可能超過 第二、三次（同月二十六日與二十九日）之後」等前提事實既經確定， 則其焦點勢必集中在「陳文桂是否有前往領款而遭被告機關拒絕支付」 之事，但是現有資料從未顯示陳文桂有前往領款，亦難謂本案有徵收失 效之問題。
【註】：如果陳文桂領款遭拒，合理之推論陳文桂將因此表示不服，則 全案可立即進行行政爭訟程序中，也不致於相隔如此之久，在 近三十年以後，證據大部分已滅失之情況，再進行本件行政爭 訟，這也是為何本案有適用權利失效理論之原因。 Ｃ、事實上，原告在本案中如果有信賴土地登記簿記載而受讓系爭土地之情形， 其可以主張土地法第四十三條之登記信賴，如果認為徵收完畢而有未變更登 記為國家所有之情事，亦可考慮國家賠償之途徑，甚至上開徵收補償款仍在 保管專戶中，原告亦可請求領取，其提起本件確認之訴訴訟，實屬無據。 三、至於兩造其餘各項爭點核與本案之判決結論無涉，爰不予逐一述明，亦附此說 明之。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 十二 月 三十一 日
臺北高等行政法院 第 五 庭
審 判 長 法 官 黃清光
法 官 劉介中
法 官 帥嘉寶
右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 十二 月 三十一 日 書記官 蘇亞珍