臺北高等行政法院判決 九十三年度簡字第三五四號
原 告 理成營造工程股份有限公司
代 表 人 甲○○董事長
訴訟代理人 陳明良律師
被 告 臺北市政府
代 表 人 乙○○市長）
訴訟代理人 丁○○
丙○○
右當事人間因勞工安全衛生法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國九十一年十
一月二十九日勞訴字第○九一○○四○二八六號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決
如左：
主 文
訴願決定及原處分關於依勞工安全衛生法第五條第一項、第三十三條第一款規定裁處罰鍰新台幣壹拾貳萬元部分均撤銷。
被告應返還原告新台幣壹拾貳萬元。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
緣原告承造位於臺北市○○路、松壽路之信義漢寶大樓新建工程，並將該工程之Ａ棟屋面採光罩工程交付臺佳玻璃科技股份有限公司（下稱臺佳公司）承攬，臺佳公司再將其中之游泳池採光罩鋁架構工程（下稱系爭工程）交付巨將鋼鋁有限公司（下稱巨將公司）再承攬。經被告所屬勞工局勞動檢查處於民國（下同）九十年六月十一日派員實施職業災害調查，發現原告在與承攬人臺佳公司及再承攬人巨將公司分別僱用勞工共同作業時，對於再承攬人所僱勞工於採光罩作業等具有嚴重危害勞工及發生職業災害之虞之鋁架構工作場所，未確實巡視並指揮命令停止該危險作業，亦未採積極具體作為連繫及要求再承攬人依勞工安全衛生設施規則第二百八十一條之規定，使勞工確實使用安全帶暨未採工作許可等其他防止墜落職業災害之必要措施，致發生勞工李永昌墜落死亡之職業災害，違反勞工安全衛生法第十八條第一項第一、二、三、五款之規定；另僱用勞工於二公尺以上高度之開口部分（五樓游泳池採光罩）從事作業，未於該處設置護欄或護蓋等防護設備，亦違反勞工安全衛生法第五條第一項及營造安全衛生設施標準第十九條（九十年十二月三十一日修正前為第十條）之規定，案經被告審（調）查屬實，乃依勞工安全衛生法第三十四條第二款及第三十三條第一款規定，以九十一年五月二十八日府勞檢字第○九一一○三二四一○○號處分書，分別裁處原告六萬元及十二萬元罰鍰，合計十八萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：甲、原告起訴意旨略謂：
一、原告就系爭工程並非勞工安全衛生法所指之雇主，不負該法所定雇主之責任。依 勞工安全衛生法第十六條：「事業單位以其事業招人承攬時，其承攬人就承攬部 分負本法所定雇主之責任，原事業單位就職業災害補償仍應與承攬人負連帶責任 。再承攬者亦同。」之立法意旨，係為使實際施工者負雇主之責任，以直接保障
勞工安全。原告承造位於臺北市○○路、松壽路之信義漢寶大樓新建工程，並將 該工程之Ａ棟屋面採光罩工程交付臺佳公司承攬，臺佳公司再將系爭工程交由巨 將公司承攬，依上開規定，系爭工程應由巨將公司負有關雇主之責任。且同法第 三十四條第一款規定，係處罰違反該法第五條之行為人，同法第五條之行為主體 為雇主，故原告就系爭工程並非雇主，即非受規範之對象，被告稱原告違反該法 第三十四條第一款規定據以處罰，顯有誤解。
二、原告將上開工程交由臺佳公司承攬時，已依勞工安全衛生法第十七條規定，於事 前明列且逐項告知該承攬人有關其事業工作環境、危害因素暨勞工安全衛生法及 有關安全衛生規定應採取之措施，原告已盡勞工安全衛生法第十七條規定之注意 義務。參照原告與臺佳公司成立之承攬契約書第二十條工地安全第一項約定：「 本工程施工安全應由乙方（臺佳公司）負完全責任，施工期間工地之安全措施， 應遵照勞委會所頒『營造安全衛生設施標準』、『勞工安全衛生設施規則』、『 勞工安全衛生法及其施行細則』、『勞動檢查法及其施行細則』，及甲方所定之 『現場工程人員安全衛生守則』及其他有關安全衛生法令之規定辦理。」，契約 書中並附具「工地工作安全守則」告知工地應注意各安全事項，請臺佳公司簽立 「安全切結書」。且為促使臺佳公司確實注意其勞工之安全衛生，原告特於契約 中訂定「承攬商違反勞工安全衛生規定罰款標準」，如臺佳公司人員或其承攬人 有違反，則臺佳公司應受罰款。又於工地開工日九十年四月三日前，原告進一步 再以書面載明該工地可能「危害因素及防範措施」，及在「危害告知通知書」內 再次列明各危害因素及設置之安全措施或設備，於渠等確知後，簽立「工作危險 因素告知確認書」，並於施工前對於所有施工人員為施工安全衛生訓練，故原告 實已盡所有一切可能行徑，辦理勞工安全衛生法第十七條規定之告知義務。三、巨將公司所承作之系爭工程係屬獨立作業工作，施工現場同時並無其他承攬人或 事業單位與其共同作業，故無勞工安全衛生法第十八條規定之適用：１、有關巨將公司工作之範圍，係於採光罩工作完成後進場，在天溝中裝設不銹鋼排 水導溝之工作。該工作進行時，工地由其獨立作業，並無任何其他工作單位與其 共同作業。至於原告派至該工程工地之員工蕭相德等，係為了解工作進度、監督 工程品質及督促承攬人依約施工，並未參與實際工作，此有行政院勞工委員會八 十五年八月十三日台八十五勞安一字第一二六六六○號函釋：「所稱『共同作業 』，係指原事業單位，承攬人或再承攬人等僱用之勞工於同一期間、同一工作場 所同樣實際參與作業，而其參與不限於勞力，且應依事實認定，惟單純了解工作 進度與監督者，尚非屬共同作業。」及八十一年一月十一日台勞安一字第三五 一九七號（原告載為第三○一九七號）函釋：「勞工安全衛生法第十八條所稱『 共同作業』，係指原事業單位將其事業之一部分交付承攬時，而與承攬人，再承 攬人於同一時期、同一區域分別僱用勞工共同作業之謂。原事業單位如僅派員作 規畫、監督及指導時，則非該所稱之共同作業。」可稽，顯示原告與臺佳公司間 ，或與巨將公司間，在該事故發生時，並無共同作業之情事。被告稱原告與巨將 公司就本件有共同作業而應適用勞工安全衛生法第十八條規定云云，顯有誤解。２、有關被告援引行政院勞工委會八十一年一月六日台勞安三字第三四一四四號函 釋規定，姑不論該函釋係於該會八十五年八月十三日函釋之前（原告載為「之後
」），如與後者牴觸，依法應以後規定為準。且該函釋係以相關工作在時間及場 所有重疊部分為認定標準，惟本件施作之工程自始至終僅巨將公司在施工，並無 他工程與之重疊。被告將該條所指之工作場所擴張解釋為「整體工程開工至完工 之整體工程施工期間之重疊為同一期間之認定標準」云云，與該函釋不符，倘依 被告之擴張解釋，認所有該大樓之興建工程之相關工作均為共同作業工作，則該 函釋何必就重疊部分作成解釋？該函釋顯係認為參與施作之各工作單位有其各自 施工期間及工作區域，而以各該工作之工作區域及施工期間之重疊部分，認定共 同作業之標準，非如被告所稱事業單位所承攬全部工程之工作場所及施工期間為 認定標準，可證被告擴張解釋之不當。
３、有關被告援引最高行政法院八十九年度判字第二五一八號判決乙節，惟該判決所 認定之共同作業，係以事業單位是否與承攬人在同一時期、同一區域進行工作為 認定基礎，而非以事業單位是否參與承攬人之工作為認定基礎。原告未參與臺佳 公司及巨將公司所承攬之工作，另在巨將公司施工之同一時期，在該天溝工程之 同一工作區域，原告亦未施作任何工作，故依上開判決意旨，應認原告與承攬人 間並非共同作業。被告將該判決曲解為原告並不以於該處實際施作之勞力付出為 必要，僅須兩者有一定之關聯或幫助即足云云，與該判決意旨不符。４、被告稱原告在系爭工程工地有為安全衛生改善及工程管理等事項，認原告有共同 作業之情事云云，原告完全否認。有關原告承造工程之Ａ棟屋面採光罩工程工地 之安全措施，依原告與臺佳公司之「工程承攬契約書附件」第二十條第一項約定 ，係由臺佳公司負完全責任，上開工程安全衛生改善之工作應由臺佳公司負責， 與原告無關。另有關上開工程之工程管理，因採光罩工程已全部分包予臺佳公司 施工，原告並不負責該工程之工程管理，至於原告派員了解工作進度及監度工程 品質，縱認為工程管理，惟依上開行政院勞工委員會八十五年八月十三日台八十 五勞安一字第一二六六六○號函釋規定，亦非共同作業。四、原告雖在上開工地與其他工程廠商間並無共同作業情形，惟為確保在該工地勞工 安全及衛生，在無法律義務情況下，除主動提供安全設備如安全網、護蓋板等外 ，並再三告知系爭工程危害因素，且於施工前，對承商員工施以安全訓練，另為 促承商確實注意勞工安全衛生，更於契約中訂定「承攬商違反勞工安全衛生規定 罰款標準」規定，於承商違反時予以處罰。故原告對勞工安全衛生維護不遺餘力 ，被告稱原告未依上開規定辦理云云，顯有誤解：１、參照最高行政法院八十七年度判字第二二九三號判決：「．．次按（勞安法第十 八條第一項）規定：『事業單位與承攬人、再承攬人分工共同作業時，為防止職 業災害，原事業單位應採取左列必要措施：一、設置協議組織，並指定工作場所 負責人，擔任指揮及協調工作。二、工作之連繫與調整。三、工作場所之巡視。 四、相關承攬事業間之安全衛生教育之指導及協助。五、其他防止職業災害之必 要事項。』係要求事業單位採取該條所列各款必要措施。至於本條所要求之措施 既謂『必要』，當有一定合理範圍。尤其勞安法第十六條已明確規定應由承攬人 負擔雇主之責任，是以事業單位與承攬人所採取『必要』措施之範圍必不相同： 故在現場實際作業之承攬人，其必要措施應較具體，至於非在現場實際作業較遠 之事業單位，其『必要』措施之程度應較現場實際施作之承攬人所採取者較抽象
而具統合及協調性，始符事理。不然事業單位不依法採取措施違法，依法採取措 施者亦屬違法，一旦發生事故，即不分現場實際作業之承攬人、抑或負責協調之 事業單位，概依本條予以處罰，此無異責令事業單位負擔無過失責任，是否有違 反勞法第十六條及第十八條將事業單位與相關承攬人間責任區分，由事業單位負 責指導、指揮及協調各承攬人執行勞工安全措施之立法意旨，不無推究之餘地。 ．．。」之意旨，縱認本件有共同作業情形，惟原告係事業單位，依該勞工安全 衛生法第十八條規定所應採取之必要措施，係屬較抽象而具統合性及協調性者， 並非被告所稱確實具體者。
２、被告稱原告違反勞工安全衛生法第十八條第一項第一款規定，未指揮命令停止該 危險作業云云，惟：
⑴上開規定係指原告所派負責人應指揮其他承攬人，惟法律並未授與該負責人任何 公權力，原告為防止職業災害之發生，如擬發揮指揮之效力，唯有透過契約處罰 條款之約定方足以貫徹。被告稱原告為執行指揮權而於契約中約定處罰條款，與 職業災害之防止無關云云，惟試問如無契約處罰條款之約定，原告如何指揮承攬 人？原告與所有之承攬人間均訂有處罰條款，其中系爭墜落危害因素者，於第二 、七、二十、二十一等均訂有違反項目及罰款金額，另於施工前並向承攬人明確 告知包含墜落、滾落等工作危害因素及防範措施，可見原告為積極防止職業災害 ，對於承商指揮權之落實行使，於施工前確已作相當之努力。且原告數度召開安 全衛生檢討會，會議紀錄內容均係有關勞工安全衛生協議組織之相關事項，會議 主席（主持人）為原告公司所屬員工蕭相德，其即原告指定之工作場所負責人， 且承攬人臺佳公司亦有參與協議組織相關會議，足證原告確已指定工作場所負責 人，擔任指揮及協調之工作。
⑵本件職業災害之發生，係因罹難者李永昌未使用個人安全防護具，及不明人士擅 自將防墜落踏板移開所造成，然此等危害因素，原告除已於訂約時告知，並於契 約訂有處罰條款。另於施工中巡視發現指揮糾正，亦於每週召開之「安全衛生協 議組織會議」中要求相關承攬人應注意並改善，其中關於臺佳公司者，有九十年 五月三十日會議決議一、二，其中決議二更指揮該公司：「Ａ棟採光罩施工勞工 ，近日來個人安全防護具，使用較差，如未更改一律罰款處分。」，另於九十年 六月六日組織會議中，更指揮包含臺佳公司等廠商：「天窗玻璃已舖設完成，只 差東西兩側有施工架下方玻璃未安裝，開口位已舖設鷹架踏板，請各廠商勿任意 搬移或破壞。」可證原告為防止本件墜落危害因素之發生，已盡所能指揮防止之 。茲仍有不明人士違反原告指揮意旨，擅自將該防護踏板搬移，李永昌未依原告 指揮確實使用防護具，致發生上開意外事件，被告毫不斟酌原告為防止職業災害 之各項指揮努力，率稱原告未指揮防止職業危害發生，顯與事實不符。被告復稱 原告未將巨將公司列入「安全衛生協議組織會議」成員云云，惟本件處分書並未 對該部分論處。又臺佳公司將該天溝工程分包與巨將公司施工，並未告知原告， 原告係到上開事故發生，始知巨將公司為該工程之再承攬人。３、有關勞工安全衛生法第十八條第一項第二款規定「工作之連繫與調整」部分：按 各承商間相關之事項，原告除口頭連繫外，並固定於每週星期三在各承商參與之 「安全衛生協議組織會議」中，由原告或各承商正式提報互相連繫事項，並作成
必要調整決議，要求各承商遵守之，舉凡該協議組織會議紀錄中各廠商或多數廠 商應辦理之項目等，足證原告亦已依上開規定辦理工作之連繫與調整事項。４、有關勞工安全衛生法第十八條第一項第三款規定「工作場所之巡視」部分： ⑴參照上開最高行政法院判決意旨，事業單位所採取之必要措施，係屬較抽象而統 合及協調性者。原告均隨時派員巡視工地，如發現承商有違反勞工安全衛生法令 情事，即刻要求改善，如不改善並予處罰及請承商簽認切實遵守，故原告依上開 規定隨時巡視工作場所，注意各承商是否違反勞工安全衛生法令，並督促其遵守 ，不遵守並予處罰。被告以九十年六月十一日之每日巡視紀錄結果記載人員意外 墜落，主張該巡視結果係在李永昌墜落災害後記載，原告當日未於早上九時至下 午二時間巡視云云，惟該款係規定工作場所之巡視，而非確實巡視，被告所稱與 法律規定不符。況所謂確實，其標準為何？多久一次？法律並未規定，被告究依 何項客觀標準主張原告未確實巡視，顯違依法行政之法律保留原則。 ⑵原告巡視工地係於各承商上工之日，每日派員不定時會同承商工地負責人巡視工 地，除於施工剛上班時必先巡視外，於其他時間並不定時會同巡視。至於在巡視 紀錄上記載如同工作日記，係將一日之巡視結果記載在同一日之巡視紀錄上。被 告稱原告在案發當日巡視紀錄之巡視結果上記載「一人員意外墜落」，率為推論 該日早上九時至下午二時未巡視，即主張原告未確實巡視云云，惟當日早上原告 亦曾巡視，並未發現踏板有遭移除情形，是原告聲請鈞院傳訊臺佳公司負責人徐 永康到庭作證，即明上情。被告稱原告未確實巡視工地云云，不但欠缺法律依據 ，且其認定事實根本憑空想像。
５、有關勞工安全衛生法第十八條第一項第四款規定「相關承攬事項間之安全衛生教 育之指導及協助」部分：原告於簽約時即告知工作危險因素，訂定「工作安全守 則」要求各承商遵循。於承商進場前，並由原告施以勞工安全衛生訓練，且隨時 提供勞工安全相關資料，請承商宣導，舉凡九十年五月十六日會議將「行政院勞 工委員會安全衛生安全概念篇，發放給每家廠商，請各承商負責人（安衛）宣導 此份資料。」提供各承商，請各承商於九十年五月二十日前辦妥，且於當日要求 吉泰公司：「施工架拆除前，請吉泰開施工說明會，並照相留存建檔。未開拆架 說明會之勞工，嚴禁拆架。」且為協助該公司確實執行，原告於九十年五月十八 日「安全衛生協議組織會議」中，更提供拆除施工架之施工圖以指導施工注意安 全事項，並在會議中重申拆除施工架應注意事項等，故原告確已按上開規定辦理 相關承攬事業間之安全衛生教育之指導及協助事項。６、有關勞工安全衛生法第十八條第一項第五款規定「其他為防止職業災害之必要事 項」部分：原告為徹底防止職業災害之發生，上開契約簽立時即為工作危險因素 告知、訂定「工作安全守則」要求各承商遵行、施工前對各承商施工人員進行勞 工安全衛生訓練、施工中成立「安全衛生協議組織」，確實辦理勞工安全衛生法 第十八條規定事項，保障勞工之施工安全衛生。且進一步為防止職業災害發生， 在法律上無義務情況下，主動提供安全網護蓋板等安全措施，特別於契約中訂立 處罰違反勞工安全衛生規定之條款，於施工中確實巡視並執行，督促承商務必遵 循勞工安全衛生法令。故原告已盡所能辦理其他防止職業災害之必要事項，則原 告與系爭工程其他承商間依法雖非共同作業，縱鈞院認原告與其他承商在該工程
工地係共同作業情形，然原告確已按共同作業之相關規定設置勞工安全協議組織 ，辦理勞工安全衛生法第十八條第一項規定等事項，原處分顯誤認事實。７、被告稱原告未採取積極具體作為連繫及要求再承攬人依勞工安全衛生設施規則第 二百十八條規定云云，惟：
⑴參照上開最高行政法院八十七年度判字第二二九三號判決意旨，共同作業之事業 單位所採行之必要措施之程度，應較現場實際作業之承攬人所採取者較抽象而具 統合及協調性。本件由上開契約罰款之約定，對於承商工作危害之告知及每週召 集各承攬人召開「安全衛生協議組織會議」，及巡視時發現有危害因素，具體連 繫各廠商注意工作可能危害勞工因素，要求各廠商應改善之，如仍不改善，即以 契約之罰款約定處罰，是相關可能危害因素，原告於九十年六月六日之協議組織 會議中即連繫相關廠商告知注意該危害因素，會中並具體要求各廠商不得將防護 踏板搬移或破壞，並於「每日協議、巡視及處理紀錄表」加以記載。另於發現該 承攬人之勞工未確實使用個人安全防護具，除於協議組織會議中具體連繫告知該 承攬人其勞工未確實使用個人安全防護具外，並具體要求應予改善，否則將予處 罰。又於巡視時連繫承攬人之負責人一同巡視，巡視時協議應注意事項，於發現 勞工有危害因素時，並即要求改善，足證原告所派該會議之負責人，確已採取積 極具體作為連繫及要求承攬人使其勞工確實使用安全帶以防止墜落職災之必要措 施。
⑵被告稱本件未採取工作許可云云，不知所指之具體事實為何，與本件有何關聯？ 有關原告承攬之工程工地施工範圍係以鐵板圍籬與外界隔離，人員之進出設有專 門通道，進出時須經保全刷卡確認為施工人員之程序。唯有各廠商之施工人員， 並持有保全人員發給之門禁卡，始能刷卡通關進入工地，通關人員之進出資料均 記載於保全電腦系統內。被告稱原告未採取工作許可，顯與事實不符。況李永昌 係臺佳公司所陳報之該屋面採光罩之工程施工人員，本即應許可其進入工地，保 全人員准其進入，理所當然，試問准其進入工地施工有何不當之處？被告稱原告 未採取積極具體作為云云，核應屬承攬人及再承攬人之責任，此有臺灣臺北地方 法院檢察署檢察官九十一年度偵字第一○五二六號不起訴處分書可參。８、有關事業單位執行上開必要措施之程度為何，是否符合相關作業標準，法令既無 明文規定，基於法律保留原則，主管機關尚難以此作為處罰依據。本件原告並無 任何違反勞工安全衛生法第十八條第一項第一、二、三、五款情事，被告僅因發 生事故，忽略原告為防止職業災害發生，所盡力巡視工地，努力指揮協調之事實 ，逕稱原告未辦理而有違法情事云云，與事實明顯不符。縱鈞院認原告違反上開 規定（原告否認），惟原告確依該法第十八條規定設立「安全衛生協議組織會議 」，並指派負責人擔任指揮及協調之工作，並確已執行第十八條第一項各款事項 ，縱認辦理不確實，然其情形與未辦理仍有區別，被告僅因原告辦理不確實，以 「未確實巡視並指揮、未採積極具體作為」等不確定之法律概念，主觀抽象認定 原告未履行勞工安全衛生法第十八條第一項各款規定之義務，裁處最高限額罰鍰 ，即有違誤，亦違裁量權之比例原則。
五、被告稱原告違反勞工安全衛生法第五條第一項規定云云，惟：１、按勞工安全衛生法第三十三條第一款規定所處罰者，係違反該法第五條規定之行
為人，依同法第五條之行為人係罹難人李永昌之雇主，則該雇主依同法第十六條 規定，係指再承攬人巨將公司，並非事業單位之原告。縱本件有共同作業之適用 ，惟系爭屋面採光罩天溝工程應負同法第五條規定雇主責任者，依同法第十六條 規定，仍為再承攬人。被告稱原告應就系爭屋面採光罩天溝工程負雇主責任，顯 違法律規定及主管機關函釋意旨。且該事故地點本即設有防護踏板，並非未設置 ，原告亦要求各承攬人不得搬移，縱鈞院仍認原告為雇主，惟依法原告亦未違反 同法第五條規定情事，即不受該法第三十三條第一款規定之處罰。２、原告並非罹災者之雇主，依法並不負勞工安全衛生法第五條第一項及第三十三條 規定注意義務及責任，且原告已盡同法第十七條規定之告知義務。巨將公司在系 爭工程工作時為獨立作業，並無與他單位共同作業情形，被告稱原告與其共同作 業，顯有誤解，故本件並無該法第十八條共同作業規定之適用。被告稱原告派至 工地人員蕭相德，係該工程勞工安全衛生協議組織業務之工地場所負責人，應負 勞工安全衛生法中雇主之責任云云，欠缺事實及法律依據。況協議組織之工地場 所負責人並非雇主。又罹災者李永昌發生事故之地點，並非在系爭工程之採光罩 北側之工作區域，而係在距離工作區域二十公尺以外採光罩東側之非工作區域， 罹災者在該處顯非從事系爭工程工作，故本件依法應非職業災害，並無勞工安全 衛生法之適用。
３、系爭工程相關承商與原告間雖非共同作業，惟原告為工地安全，在無義務情況下 ，主動提供安全設備如安全網、護蓋板等，且為督促承商確實注意工地安全衛生 ，除於契約中再三告知系爭工程工地危險因素，在開工前對施工人員施以安全訓 練，並於契約規定承商違反處罰條款外，更依勞工安全衛生法第十八條第一項第 一條規定設置協議組織，該組織並依同條第一項第一、二、四款規定，於施工時 隨時召開安全衛生協議組織會議，以進行工作之連繫、調整、協調及勞工安全衛 生協助與宣導。因原告與下包間訂有違反勞工安全衛法令處罰條款，故由原告派 負責人依該條款約束承商遵守勞工安全衛生法令，原告並依同條項第三款規定， 隨時派員巡視工地。而為促承商防止職業災害之發生，並依同條項第五款規定， 除一再告知危害因素外，如發現承商違反，並依約處罰。且從原告「每日協議、 巡視及處理紀錄表」中，可知原告亦有要求施工現場勞工確實佩戴安全帽、安全 帶後，始得進行施工，故實際上原告已依勞工安全衛生法第十八條有關共同作業 規定，辦理事業單位應辦事項。原告就本件所盡之注意，已遠超過其依同法第十 七條規定之法定注意義務，甚已盡共同作業有關事業單位應注意義務。縱鈞院認 系爭工程為共同作業，原告亦無違反勞工安全衛生法有關共同作業之規定。４、被告稱在系爭工程事故地點（非工地區域），原告因他承商擬實施鋼樑防火漆作 業，在九十年六月八日派員拆除原先設置之安全網，未作其他安全措施，致造成 職業災害云云。然該地點之安全網在拆除前，原告已在其底下施作護蓋板以防護 之，且護蓋板作妥後，原告在該事故發生前之衛生協議組織安全檢討會議中，即 一再交代相關各承商：「天窗玻璃已舖設完成，只差東西兩側有施工架下方玻璃 未按裝，開口位已舖設鷹架踏板，請各廠商勿任意搬移或破壞。」臺佳公司亦派 其員工郭建興與會。據此，原告已依法盡應盡之注意義務，並無將安全網拆除， 未作其他安全措施情形，其施工架上之缺口，顯係遭不明人士搬離踏板所致，依
常理判斷，並非原告故意留下缺口，不能證明原告未採取防止墜落職業災害之必 要措施。是本件罹災者於非工作地點，未確實使用安全措施，或有承商或人員不 聽原告一再制止、警告及處罰規定，仍趁原告人員不在，將護蓋板擅自移開或未 確實使用安全設施配備等，已非原告所能注意。六、綜上所述，原告對系爭工程之勞工安全與衛生，因係原事業單位，雖依勞工安全 衛生法規定，對罹災者並不負雇主之責任，惟為工地安全，原告在無義務情況下 ，實際已依勞工安全衛生法第十八條共同作業規定，辦理事業單位應辦理事項， 其所盡之注意，實已遠超越其應盡之義務。且在該事故發生地，因擬施作其他工 作，於安全網拆除後，另以鷹架踏板防護勞工安全，並特別交代相關承商不可拆 除。至於罹災者不確實使用安全帶，或有承商或人員不聽一再警告，趁原告人員 不在，將護蓋板移開或未使用安全設施配備等，致造成上開事故，實已超出原告 之注意能力與義務。倘認原告或派至工地了解工程進度及督促承商依約履行人員 ，應負勞工安全衛生法雇主之責任，或應對該防護板被擅自移開事實負責云云， 則對原告確有冤枉，且是否發生勞工安全衛生職業災害事故，應與原告是否違反 勞工安全衛生法第十八條及第五條規定無關，足證被告之裁量顯有不當。七、請撤銷訴願決定及原處分，及命被告返還原告新台幣十八萬元，及自起訴狀繕本 送達翌日起至清償日止按年利率百分之五計算之利息，訴訟費用由被告負擔。乙、被告答辯意旨略謂：
一、按「事業單位與承攬人、再承攬人分別僱用勞工共同作業時，為防止職業災害， 原事業單位應採取左列必要措施：一、設置協議組織，並指定工作場所負責人， 擔任指揮及協調之工作。二、工作之連繫與調整。三、工作場所之巡視。四、相 關承攬事業間之安全衛生教育之指導及協助。五、其他為防止職業災害之必要事 項。」、「雇主對左列事項應有符合標準之必要安全衛生設備：五、防止有墜落 、崩塌等之虞之作業場所引起之危害。」、「雇主僱用勞工於二公尺以上高度之 屋頂、開口部分、階梯、樓梯、坡道、工作臺等場所從事作業，應於該處設置護 欄、護蓋或安全網等防護設備。．．」勞工安全衛生法第十八條第一項、第五條 第一項第五款及營造安全衛生設施標準第十九條分別定有明文。二、原告稱應由再承攬人巨將公司負勞工安全衛生法第五條第一項第五款所定之雇主 責任，然原告承攬信義漢寶大樓新建工程（八九建二八六）之Ａ棟屋面採光罩工 程，係與臺佳公司及巨將公司共同作業，而於九十年六月十一日發生職災，其發 生職災之採光罩開口部分，其下方原設置之安全網，於九十年六月八日遭原告派 員拆除，原告難以工程業已交付承攬為由而免責，此有原告勞工蕭相德九十年七 月二十七日之談話記錄可稽。另原告公司雖為上開工程之事業單位，惟所謂雇主 ，勞工安全衛生法第二條第二項規定已有明確定義，原告自難卸免其應負勞工安 全衛生法中有關雇主之責任，且依勞工安全衛生法第十六條規定承攬人應負雇主 之責任，並無規定原事業單位可免負雇主責任，其援引該法第十六條規定主張非 勞工安全衛生法中所稱之雇主，顯屬對法令規定有所誤解。又原告雖於上開工程 交予臺佳公司時，已依勞工安全衛生法第十七條規定事先告知其有關工作環境、 危害因素暨勞工安全衛生法規定應採之措施，惟原告於共同作業中，相對於其他 承攬人之事業單位即為該共同作業之原事業單位，自不能排除勞工安全衛生法第
十八條第一項規定之責任。
三、按勞工安全衛生法第十八條規定係課予原事業單位為防止職災所為必要措施管理 之責，倘原告係原交付承攬之事業單位，且與承攬人、再承攬人分別僱用勞工共 同作業時即足，其所稱共同作業，係指原事業單位與承攬人、再承攬人僱用之勞 工於同一時間、同一工作場所從事工作者，而同一期間宜以同一工程之期間作為 認定，不論其中作業之工期是否一致，至於同一工作場所，則宜以工程所及之範 圍或彼此作業間具有相互關連或幫助關連之範圍認定之，此有勞工安全衛生法施 行細則第三十一條及「加強勞工安全衛生法第十七條及第十八條檢查注意事項」 第五條第二項第二款規定可參，與原事業單位是否為罹災者（李永明）之雇主及 是否已盡勞工安全衛生法第十七條規定之義務無涉。四、亦即，有關共同作業之認定，宜以事業單位勞工彼此作業間具有相互關連或幫助 關連，作為共同作業之認定標準，所謂同一期間，應以同一整體工程之施工期間 作為認定，而非以其中各作業之分項工程是否與整體工程之施工期間一致，所謂 同一工作場所，宜以工程施工所及之範圍或彼此作業間具有相互關連或幫助關連 之範圍認定，至於是否具相互關連及重疊部分，依行政院勞工委員會八十一年一 月六日臺勞安三字第三四一四四號函釋：「不論施工期間長短或作業活動之場 所是否經常出入，如有重疊部分均屬同一期間或同一工作場所之範疇。」及相關 營造實務見解，可知營造業應以工地轄區作為同一工作場所之認定標準，非以作 業場所（現場），即不以巨將公司所承作之系爭工程工作為認定標準，且以整體 工程開工至完工之整體工程施工期間之重疊為同一期間之認定標準，故非以是否 與各承攬人同時間在場並同時工作為認定基礎，此有最高行政法院八十九年度判 字第二五一八號（被告載為最高法院八十九年度台上字第二五一八號）判決：「 ．．至事業單位與承攬人是否共同作業，應以同一時期、同一區域所進行之工作 整體為認定基礎，而非以事業單位是否參與各承攬人所承攬之業務為認定基礎。 」之意旨可參。是原告並不以於該處實際施作之勞力付出為必要，僅須兩者有一 定之關連或幫助即足，原告所為不僅為現場檢驗及驗收，亦有為安全衛生改善及 工程管理等事項，故原告有共同作業之情事，本應負勞工安全衛生法第十八條規 定之責。
五、原告係原交付承攬之事業單位，且有派勞工至該工地從事現場檢驗、安全衛生改 善及工程管理等相關事宜，即有共同作業之情事，亦為原告所不爭，原告本應負 勞工安全衛生法第十八條規定之責。且依上開規定係對於從事營造作業者之特別 規定，旨在課該等業者為雇主時對其所僱用勞工之防止職業災害、保障勞工健康 與作業場所安全等法定注意義務與責任，而營造業作業地點本即可能隨時依工程 進度改變作業地點，故對同一工程雖係不同樓層或地點，如經再檢查仍有違反同 一規定所定法定義務之情事，即該當處分要件，故原告違規事實洵堪認定，被告 依法處分並無不當。
六、按勞工安全衛生法第二條第一項規定所稱之勞工，係指受僱從事工作獲致工資者 ，訴外人蕭相德為原告施工現場信義漢寶工務所所長，原告稱蕭相德等係為了解 工作進度及督促承攬人依約施工，並舉行政院勞工委員會八十五年八月十三日台 八十五勞安一字第一二六六六○號函釋規定云云，惟依行政院勞工委員會八十一
年九月二十九日台勞安三字第三○八九一號函釋規定：「營造工程之工地主任 、現場工程師於同一期間、同一工作場所隨時檢驗各承商是否依合約按圖施工者 ，認定為共同作業。」及依上述實況及工地作業習慣，原告勞工蕭相德雖職為施 工所所長，然所涉業務非僅單純了解現場工作進度與監督，尚涉及現場檢驗、安 全衛生改善，其本人勢必於現場出入，難謂原告無僱用勞工共同作業。倘鈞院欲 參酌原告所提函釋規定，惟此僅屬個案審酌，非可一概而論，亦有行政院勞工委 員會九十一年六月二十七日勞檢二字第○九一○○三二七八九號函釋規定可參。七、按勞工安全衛生法施行細則第三條規定：「本法所稱就業場所，係指於勞動契約 存續中，由雇主所提示，使勞工履行契約提供勞務之場所；所稱工作場所，係指 就業場所中，接受雇主或代理雇主指示處理有關勞工事務之人所能支配、管理之 場所；所稱作業場所，係指工作場所中，為特定之工作目的所設之場所。」而勞 工安全衛生法第十八條第一項規定之場所，係指工作場所，是營造業之工作場所 即以工地轄區（即工區，含工務所）為其範圍，其發生事故地點之死亡事件自屬 職業災害。退步言，縱被告所為處分有瑕疵，致原告受有罰鍰之損害，亦與一般 民法上之債權債務關係有間，不得類比適用加計利息之民法上規定，亦與行政機 關為維公法之目的不合，倘鈞院予以同意原告所請，將造成行政機關行使行政行 為之卻步，有損行政機關之職能擴張，非全民之福。八、有關原告違反勞工安全衛生法第十八條第一項第一、二、三、五款規定之情事， 說明如下：
１、有關勞工安全衛生法第十八條第一項第一款「指定工作場所負責人，擔任指揮之 工作」規定部分：
⑴原告為上開工程之事業單位，其確有設置協議組織，被告對此不爭執，且此部分 亦非原處分據以裁罰之依據。另李永昌係巨將公司所僱之勞工，巨將公司係臺佳 公司之承攬人，而臺佳公司為原告之承攬人，是巨將公司為原告之再承攬人，依 勞工安全衛生法第十八條規定，原告所設置之協議組織，須將承攬人與再承攬人 納入協議組織之成員，惟遍查原告所提資料，未見再承攬人巨將公司在出席人員 名單上，且原告稱其對於臺佳公司將部分工程轉包予巨將公司之事並不知情，足 證其工作之連繫並未確實。原告復稱：「督促各承商遵守勞工安全衛生法令，如 有違反即依約予處罰，於承商不出席該協議組織會議時，亦予處罰。」云云，與 勞工安全衛生法施行細則第二十五條規定：「本法（勞工安全衛生法）第十八條 第一項第一款之協調事項如左：七、作業人員進場管制。九、劃一危險性機械之 操作信號、工作場所標識（示）、有害物空容器放置．．等事項。十一、其他認 為有必要之協調事項。」不合。
⑵按勞工安全衛生法第十八條第一項第一款規定所稱「指定工作場所負責人」，除 事業單位外，承攬人及再承攬人亦須指定工作場所負責人，擔任施工現場之指揮 及協調工作，並納入所設置之協議組織運作，原告雖有指定其所屬員工蕭相德擔 任工作場所負責人，惟其並未指定下游承包商臺佳公司（承攬人）及巨將公司（ 再承攬人）派員擔任工作場所負責人，且系爭工程施工現場發生勞工安全衛生職 業災害事故時，原告指定之工作場所負責人當時亦未在場，足證其並未確實執行 指揮及協調之工作，原告違反上開規定，事證明確。
２、有關勞工安全衛生法第十八條第一項第二款規定「工作之連繫」部分：原告於九 十年六月十一日下午二時許發生災害後，被告所屬勞工局勞動檢查處即派員於當 日下午三時三十分趕至災害現場，發現五樓頂游泳池採光罩開口處未設置防墜設 施，此有該處九十年六月十一日與原告會同檢查人員蕭相德簽認之營造工程勞動 檢查會談記錄、被告對蕭相德於九十年七月二十七日所作之談話記錄、被告於當 日調查之「職業災害檢查報告書」及當日現採證照片可稽，且參照原告協議組織 會議記錄中各廠商或多數廠商應辦理之項目等所載紀錄，原告與各承商工作之互 相連繫與調整未確實，至為灼然。
３、有關勞工安全衛生法第十八條第一項第三款「工作場所之巡視」規定部分：巨將 公司勞工李永昌於九十年六月十一日上午九時許到信義漢寶新建工程五樓頂游泳 池採光罩從事天溝裝設作業，於該日下午二時許發生災害，惟該九十年六月十一 日之「每日協議、巡視及處理記錄表」二、巡視結果僅記載：「一、人員意外墜 落」，顯係李永昌墜落災害後所記載，原告之聯合巡視人員李成祥與承包商臺佳 公司人員徐永康於早上九時至下午二時此段時間內並未到該工作場所巡視，原告 稱均隨時派員巡視工地云云，顯屬不實，故上開記錄表是否於災害發生日之後補 作，顯有疑義，原告未確實巡視工作場所，至為明確。４、有關勞工安全衛生法第十八條第一項第五款「其他為防止職業災害之必要事項」 規定部分：按勞工安全衛生法第十八條第一項規定原事業單位為防止職業災害應 採取一切必要措施，既稱必要措施，自應以防止職業災害之發生是否必要為認定 標準，而與事業單位及其承攬人間之法律上地位或契約關係如何無關，故原告除 尚須指定工作場所負責人以擔任指揮協調工作，亦須採積極作為要求承攬人依營 造安全衛生設施標準第十九條及勞工安全衛生設施規則第二百八十一條規定，設 置護欄、護蓋、安全網或使勞工配掛安全帶等符合標準之必要安全衛生設備或採 取必要安全衛生措施，以及採取進場許可、巡視、停止危險作業等具體防止（墜 落）職業災害之措施，此可參照行政法院（現改制為最高行政法院）八十八年度 判字第三九三號判決意旨。縱原告已有所作為，惟對於再承攬人所僱勞工於採光 罩作業等具有嚴重危害勞工及發生職業災害之虞之鋁架構（開口）工作場所，未 確實巡視並指揮命令停止該危險作業，亦未採積極具體作為連繫及要求承攬人依 勞工安全衛生設施規則第二百八十一條之規定，使勞工確實使用安全帶暨未採工 作許可等其他防止墜落職業災害之必要措施，致發生勞工李永昌墜落死亡之職業 災害，其事實已明確，有違勞工安全衛生法第十八條第一項第一、二、三、五款 規定，原告自無推卸之責。故被告依「臺北市政府處理違反勞工安全衛生法違規 事件統一裁罰基準」第二十一項規定，對發生勞工職災之事業單位（即原告）裁 處六萬元罰鍰，並無違誤。
九、有關原告違反勞工安全衛生法第五條第一項規定部分：１、參照「臺北市政府處理違反勞工安全衛生法事件統一裁罰基準」規定，可知其係 依違規程度、是否發生職業災害、違規次數、限期改善情形等加以衡量罰鍰之多 寡，而上開裁罰基準第一條第三項所稱第一次六萬元之基準，非指第一次發生職 業災害始得處罰六萬元，蓋發生職業災害之時，該事業單位除發生職業災害須罰 六萬元以外，以該事業單位違反同一事項次數計，每次累加三萬元，依上開解釋
並無輕重失衡之虞。且發生職業災害係屬對勞工之重大損害，與一般違規之危害 程度非可比擬，若同一事業單位於發生職業災害之前，業已第十次違反同一事項 之時，依上開裁罰基準須處十五萬元罰鍰，惟倘產生第一次職業災害產生勞工死 亡，僅依字面上之文義解釋，發生第一次發生職業災害始得處罰六萬元，而不計 事業單位先前違規次數，除使事業單位心生僥倖之外，亦有輕重失衡之虞，應非 立法保護勞工之意旨。
２、本案依被告所屬勞工局勞動檢查處於八十九年至九十年間之檢查紀錄，其於八十 九年十一月十日檢查時即已通知原告違反勞工安全衛生法第五條第一項（營造安 全衛生設施標準第十條第一項）之規定，嗣後該工地晉級甲級自主管理工地，至 九十年六月十日檢查時仍發生違反上開缺失（該工地因於九十年六月十一日發生 勞工職災，逕予降為乙級自主稽查工地），九十年六月十一日實施職災現場時發 現原告仍有上開缺失，此即為第三次違反同一事項，被告針對前二次實施勞工安 全檢查，雖發現原告有檢查不合格情事，惟並未作成罰鍰處分，僅作成檢查紀錄 並通知原告改善，故本件被告依「臺北市政府處理違反勞工安全衛生法違規事件 統一裁罰基準」規定，逕予裁處原告十二萬元罰鍰，並無不當。十、綜上所述，被告對原告所提出「安全衛生協議組織會議紀錄」及「每日協議、巡 視及處理紀錄表」等相關佐證資料，均不爭執，惟原告所指定之工作場所負責人 並未在施工現場確實監督執行要求施工現場勞工佩戴安全帽、安全帶等安全配備 ，始得進行施工，發生勞工安全衛生職業災害事故時，該指定之工作場所負責人 亦未在現場擔任指揮及協調之工作，足證其並未確實落實執行防止職業災害之各 項必要措施，亦未採積極具體之作為，原處分據以裁罰，並無違誤，故請駁回原 告之訴，訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、觀之原處分即被告九十一年五月二十八日府勞檢字第○九一一○三二四一○○號 處分書，係以：原告在與承攬人臺佳公司及再承攬人巨將公司分別僱用勞工共同 作業時，對於再承攬人所僱勞工於採光罩作業等具有嚴重危害勞工及發生職業災 害之虞之鋁架構工作場所，未確實巡視並指揮命令停止該危險作業，亦未採積極 具體作為連繫及要求再承攬人依勞工安全衛生設施規則第二百八十一條之規定， 使勞工確實使用安全帶暨未採工作許可等其他防止墜落職業災害之必要措施，致 發生勞工李永昌墜落死亡之職業災害，乃認原告違反勞工安全衛生法第十八條第 一項第一、二、三、五款之規定；另僱用勞工於二公尺以上高度之開口部分（五 樓游泳池採光罩）從事作業，未於該處設置護欄或護蓋等防護設備，亦認定原告 違反勞工安全衛生法第五條第一項及行為時營造安全衛生設施標準第十條之規定 ；被告爰依勞工安全衛生法第三十四條第二款及第三十三條第一款規定，分別裁 處原告六萬元及十二萬元罰鍰，合計十八萬元罰鍰。因此，兩造就原處分以外之 陳述及主張，本院毋庸加以審酌及論述，合先敘明。二、有關原告違反勞工安全衛生法第十八條第一項第一、二、三、五款規定部分：１、按「本法所稱事業單位，謂本法適用範圍內僱用勞工從事工作之機構。．．」、 「本法適用於左列各業：．．四、營造業。．．」、「事業單位與承攬人、再承 攬人分別僱用勞工共同作業時，為防止職業災害，原事業單位應採取左列必要措
施：一、設置協議組織，並指定工作場所負責人，擔任指揮及協調之工作。二、 工作之連繫與調整。三、工作場所之巡視。．．．五、其他為防止職業災害之必 要事項。．．」、「有左列情形之一者，處新台幣三萬元以上六萬元以下罰鍰： ．．二、違反．．第十八條．．之規定。．．」分別為勞工安全衛生法第二條第 三項、第四條第一項第四款、第十八條第一項第一款、第二款、第三款及第五款 、第三十四條第二款所明定。次按「本法第四條所列事業之定義及範圍，依附表 一之規定。」、「本法第十八條之共同作業，係指原事業單位、承攬人或再承攬 人等（以下稱相關事業單位）僱用之勞工於同一期間、同一工作場所從事工作者 。」、「本法第十八條第一項第一款之協調事項如左：一、劃一固定式起重機、 移動式起重機、人字臂起重桿、升降機、簡易提升機、營建用提升機等之操作信 號事項。二、劃一工作場所標識（示）事項。三、劃一有害物質空容器放置場所 之事項。四、劃一警報事項。五、劃一緊急避難辦法及訓練事項。六、使用左列 機械﹑設備或構造物時，應協調使用上之安全措施：（一）打樁機、拔樁機。 （二）軌道裝置。（三）乙炔熔接裝置。（四）電弧熔接裝置。（五）電動機械 、器具。（六）沉箱。（七）架設通道。（八）施工架。（九）工作架台。（十 ）換氣裝置。七、其他認有必要之協調事項。」行為時勞工安全衛生法施行細則 第五條、第三十一條及第三十三條分別定有明文。２、按勞工安全衛生法所指「事業單位」，於該法第二條有定義性之規定（亦即，本 法所稱事業單位，謂本法適用範圍內僱用勞工從事工作之機構）。又勞工安全衛 生法施行細則第五條附表一，就勞工安全衛生法第四條所列營造業，係規定：「
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