福康國民小學）自行辦理採購」二部分，且投標月份幾乎 完全重疊，原告如認為本法裁罰過於嚴苛，則豈有堅持「 於投標消合社時均依法揭露」，卻於投標各級學校自辦採 購時「放任員工處理而未揭露」？此一不合理現象，益證 原告於108年3月投標消合社採購案時，係自始未揭露身分 關係，併予敘明。
五、並聲明：
（一）駁回原告之訴。
（二）訴訟費用由原告負擔。
肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：
如事實概要欄所述之事實，業據提出被告111年3月7日院台 申貳字第1111830809號裁處書（張簡正偉即大發食材行，見 本院卷第347-356頁）、被告111年3月7日院台申貳字第1111 830824號裁處書（大發冷凍食品股份有限公司，見本院卷第 357-364頁）、被告111年7月28日院台訴字第1113250017號 訴願決定（見本院卷第149-213頁）、被告111年7月28日院 台訴字第1113250018號訴願決定（見本院卷第217-281頁） 、行政院公共工程委員會88年7月19日(88)工程企字第88089 12號函（見原處分可閱覽卷第59頁）、公務人員利益衝突迴 避法第14條規定執行疑義說明—事前揭露及事後公開義務（ 見原處分可閱覽卷第93-96頁）、原告110年11月12日及110 年12月13日監察員公職人員利益衝突迴避調查案件詢問筆錄 （見原處分可閱覽卷第103-112頁）、證人A、B、C、D監察 員公職人員利益衝突迴避調查案件詢問筆錄及LINE對話紀錄 （見本院卷第443-471頁）等本院卷、原處分可閱覽卷所附 證物為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之 爭點厥為：
一、系爭消費合作社是否為利衝法第14條第1項第1款所定受高雄 市議會監督之機關團體？
二、原告等有無於交易行為前，於投標文件內據實表明身份關係 ？
三、利衝法第14條第2項之違反是否以故意為限，而不及於過失 ？原告得否主張無期待可能性之阻卻責任事由？四、原處分有無違反一事不二罰原則？
五、被告有無裁量怠惰？原處分有無違反比例原則？伍、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）公職人員利益衝突迴避法第2條第1項第5款規定：「本法 所稱公職人員，其範圍如下：……。五、各級民意機關之民 意代表。」
（二）公職人員利益衝突迴避法第3條第1項第1款及第4款規定： 「本法所定公職人員之關係人，其範圍如下：一、公職人 員之配偶或共同生活之家屬。……。四、公職人員、第1款 與第2款所列人員擔任負責人、董事、獨立董事、監察人 、經理人或相類似職務之營利事業、非營利之法人及非法 人團體。但屬政府或公股指派、遴聘代表或由政府聘任者 ，不包括之。……。」
（三）公職人員利益衝突迴避法第4條第1項及第2項規定：「（ 第1項）本法所稱利益，包括財產上利益及非財產上利益 。（第2項）財產上利益如下：一、動產、不動產。二、 現金、存款、外幣、有價證券。三、債權或其他財產上權 利。四、其他具有經濟價值或得以金錢交易取得之利益。 非財產上利益，指有利公職人員或其關係人在第二條第一 項所列之機關（構）團體、學校、法人、事業機構、部隊 （以下簡稱機關團體）之任用、聘任、聘用、約僱、臨時 人員之進用、勞動派遣、陞遷、調動、考績及其他相類似 之人事措施。」
（四）公職人員利益衝突迴避法第5條規定：「本法所稱利益衝 突，指公職人員執行職務時，得因其作為或不作為，直接 或間接使本人或其關係人獲取利益者。」
（五）公職人員利益衝突迴避法第14條第1項第1款、第2項規定 ：「公職人員或其關係人，不得與公職人員服務或受其監 督之機關團體為補助、買賣、租賃、承攬或其他具有對價 之交易行為。但有下列情形之一者，不在此限：一、依政 府採購法以公告程序或同法第105條辦理之採購。」、「 公職人員或其關係人與公職人員服務之機關團體或受其監 督之機關團體為前項但書第1款至第3款補助或交易行為前 ，應主動於申請或投標文件內據實表明其身分關係；於補 助或交易行為成立後，該機關團體應連同其身分關係主動 公開之。但屬前項但書第3款基於法定身分依法令規定申 請之補助者，不在此限。」
（六）公職人員利益衝突迴避法第18條第3項規定：「違反第14 條第2項規定者，處新臺幣5萬元以上50萬元以下罰鍰，並 得按次處罰。」
（七）以下要點、規則核乃執行母法（公職人員利益衝突迴避法 第18條）之技術性、細節性行政規定，與立法意旨相符， 且未逾越母法之限度，行政機關予以適用，自無違誤： 1、監察院公職人員利益衝突迴避案件處罰鍰額度基準第5點 第1項第1款、第2款規定：「違反本法第14條第2項規定， 為補助或交易行為前，未主動於申請或投標文件內據實表
明其身分關係，或於補助或交易行為成立後，未連同其身 分關係主動公開之者，依本法第18條第3項規定裁罰之罰 鍰基準如下：（一）交易或補助金額100萬元以下：5萬元 。（二）交易或補助金額逾100萬元，以罰鍰金額5萬元為 基準，交易或補助金額每增加10萬元，提高罰鍰金額5000 元。交易或補助金額增加未達10萬元，以10萬元論。」 2、行政院公共工程委員會88年7月19日（88)工程企字第8808 912號函：「……二、公立學校以代收代付方式辦理採購， 如係以學校名義辦理招標，並作為簽約主體，應適用政府 採購法（以下簡稱本法）；如係以員生消費合作社或家長 會名義辦理，不適用本法（即政府採購法）。三、法人或 團體（如前揭合作社、家長會及私立學校）接受機關補助 辦理採購，適用本法（即政府採購法）第四條之規定；機 關委託法人或團體代辦採購，適用本法（即政府採購法） 第五條之規定；公立學校以補助之預算辦理採購，適用本 法（即政府採購法）之規定。四、機關食材委託員工消費 合作社辦理者，其委辦應適用本法（即政府採購法）之規 定。」
3、法務部108年3月22日法廉字第10805002150號函釋附件「 公職人員利益衝突迴避法第14條規定執行疑義說明-事前 揭露及事後公開義務」說明略以：「各機關執行應注意事 項：1、投標廠商或申請補助對象應自行負第14條第2項之 據實揭露義務，不為揭露或為不實揭露者應依第18條第3 項處罰，機關尚不宜審查該對象是否為揭露之責任。2、 鑑於新法施行未久，為『協助』投標廠商或申請補助對象能 履行第14條第2項事前揭露義務，建請機關團體採購、交 易單位或涉及補助業務單位基於『服務』之立場於交易或補 助相關投標或申請文件中增列提示投標廠商或申請補助對 象如有身分關係需履行事前揭露義務及違反者之裁罰，並 提供身分關係揭露表（非屬政府採購之文件）供其填寫。 ……。」；「執行疑義：……。問題2：投標或申請補助時關 係人未檢附身分揭露表，可否於開標現場補填或於決標前 補正？回答：（1)機關團體採購案決標前或補助案核定前 ，仍允許採購廠商或申請補助對象補正身分揭露表。（2) 於決標後或補助案核定後始表示漏未填寫揭露表者，已屬 未於投標或申請文件內據實表明，係違反第14條第2項規 定。……。問題3：投標廠商未履行事前身分揭露義務，是 否影響其得標廠商資格？回答：關係人依政府採購法以公 告程序辦理者，並無違反第14條第1項交易禁止規定，其 違反事前揭露義務者，另依第18條第3項處罰，並不影響
其投標廠商資格。……。」以及「公職人員利益衝突迴避法 第14條規定執行疑義說明-第1項但書各款例外排除規定之 適用」說明略以：「執行疑義：問題1：哪些採購案視同 亦屬第14條第1項第1款經公告程序辦理者？回答：……。（ 4)選擇性招標之後，後續邀請廠商投標：機關已依公告方 式辦理廠商資格審查建立合格廠商名單，後續邀請廠商投 標即為以公告程序辦理之採購。以上視同屬第14條第1項 經公告程序辦理者，於採購時雖不另辦理公告程序，惟仍 需踐行本法第14條第2項事前揭露及事後公開義務。……。 」
（八）政府採購法第5條規定：「機關採購得委託法人或團體代 辦。前項採購適用本法（即政府採購法）之規定，該法人 或團體並受委託機關之監督。」
（九）行政程序法第2條第3項規定：「受託行使公權力之個人或 團體，於委託範圍內，視為行政機關。」
二、系爭消合社是為利衝法第14條第1項第1款所定受高雄市議會 監督之機關團體：
（一）原告二人行為時均為高雄市議會議員邱于軒之關係人，原 告張簡正偉投標高雄市立鳳山國民中學等學校委託高雄市 政府員工消費合作社採購計12筆（附表1），並投標高雄 市立鳳西國民中學等學校採購計11筆（附表2）；原告大 發冷凍食品股份有限公司投標高雄市林園高級中學等學校 委託高雄市政府員工消費合作社採購計2筆（附表3），並 投標高雄市苓雅區福康國民小學自行採購計1筆（附表4） ，前揭附表1-4之招標均依政府採購法以公告方式辦理。 原告等均未於交易行為前，主動於投標文件內據實表明與 邱于軒之身分關係，違反利衝法第14條第2項規定，經被 告以原處分1裁處原告張簡正偉即大發食材行124萬5千元 罰鍰，以原處分2裁處原告大發冷凍食品股份有限公司16 萬元罰鍰，本院經核尚無不合。
（二）原告二人雖主張市議會議員監督之機關僅為高雄市政府， 消合社為法人團體，不受市議會議員之監督，以消合社名 義辦理之採購，並不適用於政府採購法規定，受託辦理採 購之消合社之上級機關為各委託學校，非市議會監督之範 圍，邱于軒市議員無從對消合社為指揮、監督，不符利衝 法第14條之裁罰要件云云。
（三）惟依地方制度法第35條規定：「直轄市議會之職權如下： 一、議決直轄市法規。二、議決直轄市預算。三、議決直 轄市特別稅課、臨時稅課及附加稅課。四、議決直轄市財 產之處分。五、議決直轄市政府組織自治條例及所屬事業
機構組織自治條例。六、議決直轄市政府提案事項。七、 審議直轄市決算之審核報告。八、議決直轄市議員提案事 項。九、接受人民請願。十、其他依法律賦予之職權。」 、同法第48條第2款規定：「直轄市議員、縣（市）議員 、鄉（鎮、市）民代表於議會、代表會定期會開會時，有 向前項各該首長或單位主管，就其主管業務質詢之權；…… 。」，可知高雄市立鳳山國民中學等學校之校務，屬高雄 市政府監督之業務，受到高雄市議會議員之監督。又政府 採購法第5條規定「機關委託法人代辦採購時，適用政府 採購法之規定，該法人受委託機關之監督」，工程會第88 08912號函釋載明「公立學校以補助之預算辦理採購，適 用政府採購法；機關委託合作社代辦採購，適用政府採購 法第五條之規定；機關食材委託員工消費合作社辦理者， 其委辦應適用政府採購法」，可知消合社經高雄市立鳳山 國民中學等學校委託辦理午餐食材採購時，消合社於該受 委託範圍內，視為行政機關，應受委託學校之監督，即併 受高雄市政府、高雄市議會議員之監督。而高雄市立鳳西 國民中學等學校以補助之預算所自辦之採購，亦適用政府 採購法，亦受高雄市政府、高雄市議會議員之監督。（四）本件高雄市立鳳山國民中學等學校委託消合社依政府採購 法辦理午餐食材採購，消合社受該等委託學校、高雄市政 府、高雄市議會議員之監督，消合社依政府採購法以公告 程序辦理之採購，自有利衝法第14條規定之適用。原告二 人應依利衝法第14條第1項第1款、第2項規定，為交易行 為前，主動於投標文件內據實表明其與高雄市議員邱于軒 之身分關係，原告主張，尚無足採。
三、原告二人未於交易行為前，於投標文件內據實表明其與高雄 市議員邱于軒之身分關係：
（一）原告二人雖主張消合社早於108年3月起即已收到原告等之 事前揭露表，否則不會於108年4月1日即為事後公開揭露 ，消合社網站上的事前揭露表原先之發佈日期為「2019/3 /23」，前經原告等將其網頁列印，然而消合社卻於事後 將事前揭露表之發佈日期改為「2020/10/12」，且詢問時 間距離原告108年3月首次提供事前揭露表之時，已相隔1 年多，原告因此不能確知當初繳交之版本是否右下角均標 示「須知第13頁，共28頁」等文字，又消合社網站上所公 開之事前揭露表，雖有「須知第13頁，共28頁」，僅能證 明為事後消合社請原告補填之版本，不能證明原告於108 年3月間並未提出事前揭露表，亦不能排除消合社未妥善 留存原告於108年3月提供之事前揭露表，消合社之駱慧玲
經理110年1月11日於法務部廉政署之證詞筆錄證述前後矛 盾。是否為了推諉卸責或記憶紊亂而與事實不符？即有疑 義。且消合社要求原告配合再次填寫事前揭露表，原告好 心避免消合社員工遭處分，始再次填寫繳交，消合社人員 自有唯恐自己未依法於事後揭露而受有行政疏失，將遭受 裁罰，且亦未妥善存查檔案，因此推稱係原告未能於事前 提供揭露表，而為不實證述，本件應依舉證責任分配之法 則，對原告為有利之認定云云。
（二）惟查原告二人若個別於消合社「附表1，計12筆」、「附 表3，計2筆」之投標，自108年3月起，即已個別揭露其與 高雄市議會議員邱于軒之關係，則時間相近之高雄市立鳳 西國民中學等學校自辦之採購「附表2，計11筆」、高雄 市苓雅區福康國民小學自辦之採購「附表4，計1筆」，依 常情，原告二人亦應已個別於投標時揭露其與高雄市議會 議員邱于軒之關係，然原告二人於投標前揭學校自辦之採 購（附表2，計11筆）、（附表4，計1筆）時（系爭採購 案係以「公開取得報價單或企劃書」方式自行辦理之招標 案），並未個別揭露其與高雄市議會議員邱于軒之關係， 原告大發食材行投標高雄市立鳳西國民中學等學校自辦採 購案時，及原告大發冷凍食品股份有限公司投標高雄市苓 雅區福康國民小學自辦採購案時，個別於「廠商聲明書」 內，就該「本廠商就本採購案，係屬公職人員利益衝突迴 避法第2條及第3條所稱公職人員或其關係人」聲明事項一 欄，並個別勾選「否」（見張簡正偉即大發食材行訴願可 閱覽卷第59-60頁），顯示原告二人確有規避公職人員利 益衝突迴避法之故意（詳後）。原告二人雖主張「消合社 的部分是我自己經手處理，因為消合社有提供揭露表給廠 商，所以依消合社提供的揭露表填寫。」（見原處分可閱 覽卷第105頁），而投標各級學校部分為每月例行事務， 爰均由公司同仁處理，原告並未再一一審閱投標文件，可 能是員工疏忽，沒有注意，才會勾選「否」云云。惟原告 自108年3月起至109年9月，對消合社連續投標累積高達14 次，同一期間對於各級學校自辦採購之投標部分僅零星1 至7次，且投標月份亦未連續，可見原告投標消合社才更 具有例行性，所稱「員工疏忽」云云，尚不足採。則原告 二人主張「是消合社未妥善留存原告於108年3月提供之事 前揭露表，消合社駱慧玲經理之論述乃為了推諉卸責或記 憶紊亂而與事實不符」云云，已難採信。
（三）本件經被告約詢消合社相關職員，均證述原告等108年3月 至109年9月間投標確實沒有提供事前揭露表，嗣於109年1
0月12日原告等始補正事前揭露表予消合社（證人約詢紀 錄暨LINE對話紀錄等，見本院卷第443-471頁），消合社 係於109年10月12日依原告等所補正之事前揭露表公告於 其網站（證人C電話詢問紀錄，見本院卷第444頁）。原告 等雖提供原證2（見本院卷第61-80頁）之事前揭露表，然 該揭露表右下角均標示「須知第13頁，共28頁」之文字， 而消合社108年3月提供廠商之投標須知僅23頁（見原處分 可閱覽卷第117頁），消合社係於109年10月始改版投標須 知為28頁並置入事前揭露表（見原處分可閱覽卷第165頁 ），是原證2之事前揭露表，尚不能證明原告等於108年3 月已提供事前揭露表。且本案經被告調取108年3月至109 年9月之採購資料，消合社已提出各該14筆交易之招標文 件、廠商投標文件、送貨清單、匯款資料等完整資料，原 告二人主張消合社「獨漏事前揭露表未妥善保存」，頗與 常情不符。加上原告二人個別於時間相近之高雄市立鳳西 國民中學等學校自辦之採購（附表2，計11筆）、高雄市 苓雅區福康國民小學自辦之採購（附表4，計1筆）投標之 時，亦未揭露其與高雄市議會議員邱于軒之關係，原告二 人主張「是消合社未妥善留存原告於108年3月提供之事前 揭露表」，實難採信。再者，原告二人於訴願理由曾指摘 「消合社未於招標須知附上事前揭露表」（見張簡正偉即 大發食材行訴願可閱覽卷第6頁、大發冷凍食品股份有限 公司訴願可閱覽卷第6頁），如原告已據實填寫並「已提 供事前揭露表」，此積極事實，應由原告二人負舉證責任 ，而非由消合社來舉證「原告等沒有提出」，如若不然， 投標廠商均只須主張「已提供事前揭露表，是招標單位遺 失」，即可免負舉證之責，殊非立法之旨。
四、原告二人有違反利衝法第14條第2項之故意，原告等不得主 張「無期待可能性」之阻卻責任事由：
（一）原告二人雖主張利衝法第14條第2項之違反，其行為必以 故意為限，不及於過失；原告等無從知悉消合社是否為市 議員監督之機關，亦無從知悉消合社之採購是否是受託代 辦，亦或是以自己名義所為之採購（不適用政府採購法） ，該等規定，連消合社自己均不知悉，實無可能期待原告 等對於利衝法之條文文義以外之涵義得充分理解，當有「 阻卻責任事由」之適用，且原告等標得系爭採購案之過程 已踐行司法院釋字第716號解釋要求之「公開公平程序」 與「充分防弊規制」兩項要件，其過程中並無不當利益輸 送或利益衝突之事實或危險，依法規目的性解釋，自不得 依利衝法第14條第2項規定處罰云云。
（二）惟按行政罰法第7條第2項明定：「法人、設有代表人或管 理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政 法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實 際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為 該等組織之故意、過失。」，是人民就其使用人或代理人 之故意、過失所負之責任，應類推適用行政罰法第7條第2 項規定，即人民就該使用人或代理人之故意、過失負推定 故意、過失責任（最高行政法院100年8月23日100年度8月 份第2次庭長法官聯席會議決議參照）。又「違反行政法 上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」行政罰 法第7條第1項定有明文。是基於「有責任始有處罰」之原 則，行政罰亦當以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為 前提，故須其違反行政法上義務行為係出於故意或過失者 ，始予處罰。所謂「故意」，係指對於違反行政法上義務 之構成要件事實，明知並有意使其發生，或預見其發生而 其發生並不違背其本意而言。上述故意之判斷標準，乃行 為人之「明知」、「預見」等認識範圍，原則上均以「違 反行政法上義務之構成要件事實」為準，至於有無違法性 之認識，則非所問，行為人不得主張其不知法規而否認其 有故意或過失。又行政罰法第8條規定：「不得因不知法 規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處 罰。」
（三）又所謂構成利益衝突迴避法之責任要件係指知悉「構成利 益衝突迴避法處罰或迴避義務之基礎事實」而言，並非「 利益衝突迴避法之處罰規定」本身。原告既自承於邱于軒 擔任市議員以前，即已承辦營養午餐多年，且利衝法自89 年7月12日公布施行，迄今10餘年，原告已難諉為不知。 而行政院公共工程委員會98年1月23日工程企字第0970053 3210號函修正「投標廠商聲明書範本」，聲明書已於第10 項要求廠商確認是否屬利衝法之公職人員或關係人，原告 既經常參與政府機關採購案，苟不知利衝法規定詳情，於 檢附「投標廠商聲明書」時，自應查明法規內容而為正確 聲明，要難以招標機關未告知而可免責。然本件原告二人 於投標前揭學校自辦之採購（附表2，計11筆）、（附表4 ，計1筆）時，並未個別揭露其與高雄市議會議員邱于軒 之關係，且原告大發食材行投標高雄市立鳳西國民中學等 學校自辦採購時，及原告大發冷凍食品股份有限公司投標 高雄市苓雅區福康國民小學自辦採購時，個別於「廠商聲 明書」內，個別就該「本廠商就本採購案，係屬公職人員 利益衝突迴避法第2條及第3條所稱公職人員或其關係人」
聲明事項一欄，個別勾選「否」，顯示原告二人確有規避 公職人員利益衝突迴避法之故意。再者，原告於110年11 月12日及110年12月13日受被告約詢時陳述：「（問：你 是否知道本法第14條第2項規定，於投標時主動據實表明 身分關係？）我是在108年4月左右大概知道，……。」；「 大發是在108年3月投標時有填寫揭露表，是由我本人填寫 揭露表，印象中108年3月首次投標時，有人提醒我要揭露 ，但我不認識消合社員工，所以不知道是誰提醒我。」「 網路上可以自行搜尋揭露表就可以找到。」「我在108年3 月投標時，每一個標案都有附上揭露表。」「有關消合社 陳述：大發在108年3月至109年9月間投標都沒有揭露表這 件事情，我不清楚消合社這樣說的原因，我確實有填寫揭 露表，檔案存查或歸檔都是他們內部的事情，不能因為消 合社的疏失而誤陷我。」（見原處分可閱覽卷第103-112 頁），可知原告於投標時即已知悉利衝法有關於投標文件 內據實表明身分之規定，詎原告仍未於投標時提出揭露表 ，其有違背利衝法第14條第2項之確定故意甚明。又縱認 其無確定故意，但發生亦不違背其本意，亦應認原告二人 具有違反利衝法第14條第2項之未必故意。
（四）原告二人縱無違反利衝法第14條第2項之故意，亦有過失 ：
１、按利衝法第18條第3項規定：「違反第14條第2項規定者， 處新臺幣5萬元以上50萬元以下罰鍰，並得按次處罰。」 ，其文義並未限定為「故意違反」，法務部93年5月4日法 政字第0930006395號函釋固闡明107年6月13日修正公布前 公職人員利益衝突迴避法第9條「公職人員或其關係人， 不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為『買賣』、 『租賃』、『承攬』等交易行為」之「交易」為具有目的性、 意向性之故意行為，其違反之處罰形態，而不及於過失等 語，但該函釋之涵攝範圍，僅限於利衝法第14條第1項本 文（即修正前第9條）之交易行為，尚不及於同條第2項「 於投標文件內據實表明身分關係」之規定，利衝法第14條 第2項之處罰，自非限於故意型態，原告主張尚不足採。 ２、原告復主張「學校部分由員工處理投標，……，員工也沒注 意投標廠商聲明書的內容，……」云云，惟系爭採購案之投 標廠商聲明書內署名之人，依行政罰法第7條第2項規定， 原告等「代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為 之職員、受僱人或從業人員」之過失，即推定為原告等之 過失，是原告二人就其違反利衝法第14條第2項之行為， 縱無故意，亦有過失。
（五）又原告等已自承「網路上可以自行搜尋揭露表就可以找到 」，並自承已承攬中小學營養午餐採購案多年，可知其有 充分機會閱覽投標廠商聲明書，以知悉身分揭露義務規定 ，又例如高雄市立鳳西國中營養午餐採購案之招標文件所 附之投標廠商聲明書（見原處分可閱覽卷第61頁），已足 提醒以原告張簡正偉等注意利衝法相關規定，原告等主張 對於理解利衝法規定無期待可能性了解云云，尚不足採。（六）再司法院釋字第716號解釋文雖指明：「公職人員之關係 人部分，若因禁止其參與交易之競爭，將造成其他少數參 與交易者之壟斷，反而顯不利於公共利益，於此情形，苟 上開機關於交易過程中已行公開公平之程序，而有充分之 防弊規制，是否仍有造成不當利益輸送或利益衝突之虞， 而有禁止公職人員之關係人交易之必要，相關機關應儘速 通盤檢討改進。」，惟其仍強調須具備「交易過程已行公 開公平之程序」、「且有充分之防弊規制」2要件，始得 作為禁止公職人員關係人交易之例外。是依上旨而修正， 定於107年12月13日生效施行之利衝法（即上述之新修正 利衝法）第14條第1項第1款固規定「依政府採購法以公告 程序辦理之採購，排除在禁止公職人員或關係人與公職人 員服務或受其監督之機關團體為交易行為外」，然於同條 第2項本文前段，則針對「有充分之防弊規制」而規定： 「公職人員或其關係人與公職人員服務之機關團體或受其 監督之機關團體為前項但書第1款至第3款補助或交易行為 前，應主動於申請或投標文件內據實表明其身分關係」， 其立法理由謂：「有關公職人員或其關係人身分揭露……俾 達成公開透明與防杜利益輸送之立法目的。」，並於第18 條規定：「（第1項）違反第14條第1項規定者，依下列規 定處罰……（第3項）違反第14條第2項規定者，處新臺幣5 萬元以上50萬元以下罰鍰，並得按次處罰。」，可知「依 政府採購法以公告程序辦理之採購」，仍應主動於投標文 件內據實表明其身分關係。本件原告參與系爭採購案，即 須於參與招標事件時，主動於投標文件內據實表明其身分 關係，俾機關於交易行為成立後得連同其身分關係主動公 開之，讓民眾得為後續交易過程之監督及檢驗。原告等主 張其交易均係透過政府採購公開公正之程序為之，無利益 輸送之危險，應不予處罰云云，尚無足採。
五、原處分未違反一事不二罰原則、比例原則；被告並無裁量怠 惰：
（一）原告二人雖主張原告等事先經各機關辦理廠商資格審查， 而建立合格廠商名單，後續對於同一機關所為投標之行為
，縱認原告等對於機關有事前揭露之義務，亦因本件係選 擇性招標，而應以機關區分，作為行為人行為之次數。是 原告張簡正偉即大發食材行僅與原裁處書附表1、附表2所 示之4家機關為交易，應認僅4次之行為，原告大發冷凍食 品股份有限公司僅與原裁處書附表1、2所示2家機關為交 易，應認僅2次之行為，原處分有違一行為不二罰原則。 又消合社經理及員工對於是否需要公開揭露等情尚須詢問 律師，顯見原告更難以區辨，應按其情節，參照行政罰法 第8條但書規定減輕其處罰，否則即構成裁量怠惰。又被 告係以「交易金額」作為罰鍰額度基準，而其所定裁罰額 度，均為交易金額之5%，然而各次交易金額均與100萬元 相差甚遠，倘若以交易金額5%之比例計算罰鍰，均不到5 萬元。又投標各級學校自辦採購部分，交易金額最低僅7 萬2585元，其餘多在10萬餘元，最多僅47萬餘元，卻與前 揭交易金額將近100萬元之交易，罰處相同之5萬元罰鍰， 顯有違比例原則云云。
（二）惟按行政罰法第25條規定：「數行為違反同一或不同行政 法上義務之規定者，分別處罰之。」，經查原告於附表1- 4共26件之採購交易行為，無論標案編號、標案名稱、標 案金額、招標方式及決標日期等皆有不同，係屬不同標案 ，所為交易之簽約日期、簽約金額及結算給付金額亦全然 有異，係屬不同交易行為，顯為數個不同行為，尚非屬接 續或連續之行為。本件有關原告等投標消合社標案部分， 高雄市政府員工消費合作社代辦學校午餐各項食材供應作 業要點第7點固規定：「選擇性招標後續邀標：本社於每 月發函通知委託代辦學校監標，並依採購法（即政府採購 法）邀集所有合格廠商辦理後續邀標事宜。」，可知消合 社於建立合格廠商名單後，係每月進行招標一次，有意願 投標之廠商仍須每月進行投標。但法務部108年3月22日函 釋附件「公職人員利益衝突迴避法第14條規定執行疑義說 明-事前揭露及事後公開義務」說明略以：「執行疑義：… …。問題2:投標或申請補助時關係人未檢附身分揭露表， 可否於開標現場補填或於決標前補正？回答：（1)機關團 體採購案決標前或補助案核定前，仍允許採購廠商或申請 補助對象補正身分揭露表。」，及該函釋「公職人員利益 衝突迴避法第14條規定執行疑義說明-第1項但書各款例外 排除規定之適用」說明略以：「執行疑義：問題1:哪些採 購案視同亦屬第14條第1項第1款經公告程序辦理者？回答 ：……。（4)選擇性招標之後，後續邀請廠商投標：機關已 依公告方式辦理廠商資格審查建立合格廠商名單，後續邀
請廠商投標即為以公告程序辦理之採購。以上視同屬第14 條第1項經公告程序辦理者，於採購時雖不另辦理公告程 序，惟仍需踐行本法第14條第2項事前揭露及事後公開義 務。……。」，可知選擇性招標之後，消合社後續邀請廠商 投標於採購時，只是不另辦理公告程序，惟仍需踐行利衝 法第14條第2項事前揭露。至如附表2、附表4高雄市立鳳 西國民中學等學校自辦之採購案，則係依政府採購法以「 公開取得報價單或企劃書」辦理之招標案，更須於每一個 招標文件中，據實表明其身分關係，原告主張應依交易對 象評價為同一行為云云，不足採信。被告以原處分就如附 表1-4所示26件採購交易行為分別認定應處罰鍰金額，尚 無違誤。
（三）又被告為就法律授予裁罰裁量權之行使，在遵循法律授權 目的及範圍內，為實踐具體個案正義，並顧及法律適用之 一致性及符合平等原則，俾達嚇阻及懲罰之效，乃訂定利 衝案件處罰鍰額度基準，其中第5點規定：「違反本法第 十四條第二項規定，為補助或交易行為前，未主動於申請 或投標文件內據實表明其身分關係，或於補助或交易行為 成立後，未連同其身分關係主動公開之者，依本法第十八 條第三項規定裁罰之罰鍰基準如下：(一)交易或補助金額 一百萬元以下：五萬元。(二)交易或補助金額逾一百萬元 ，以罰鍰金額五萬元為基準，交易或補助金額每增加十萬 元，提高罰鍰金額五千元。交易或補助金額增加未達十萬 元，以十萬元論。……」，上開處罰基準係被告考量修正後 利衝法第15條係按交易金額之高低劃分為4個處罰級距， 並審酌各該級距裁罰金額上下限甚廣，乃基於主管機關地 位，為妥適行使裁量權，就法律授予裁罰裁量權之行使， 在遵循法律授權目的及範圍內，為實踐具體個案正義，並 顧及法律適用之一致性及符合平等原則，於法律明定得裁 罰之金額範圍內所訂定之裁量基準。上開規定，除分別就 交易金額之高低等不同情節，據以為調整裁罰金額之機制 ，而為原則性或一般性裁量基準外，另有例外情形之裁量 基準，核與法律授權目的及法律保留原則尚無牴觸，並與 司法院釋字第716號解釋及利衝法第15條規定修法意旨相 符（最高行政法院107年度判字第379號判決意旨參照）。（四）系爭採購案各採購交易之如附表1-4所示決標金額，為兩 造所不爭執，且原告等並無「期待不可能」而應減輕或免 除其處罰之情事，已如前述，其交易金額一百萬元以下最 低罰款為5萬元，被告依利衝案件處罰鍰額度基準第5點、 行政罰法第8條但書及第18條第3項等規定，以原處分就原
告系爭採購案裁處如附表1-4之金額，顯已考量原告違法 情節之輕重、應受責難程度及原告之資力，與原告因違反 行政法上義務情節未失其平衡，並無違反比例原則，亦無 裁量怠惰之可言，原告主張尚不足採。
六、綜上，原處分1、2並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合 。原告等訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐 一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如 主文。
中 華 民 國 112 年 6 月 29 日 臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 鄭凱文
法 官 畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
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