等因素綜合判斷，其規範不具有保護該第三人利益之意旨者 ，縱使行政處分對第三人已生政治、經濟、感情上等事實上 利益或反射利益之影響，也無可能損害其權利或法律上利益 ，此第三人自非利害關係人，而無提起行政訴訟之權能。於 美國法上，聯邦最高法院在Lujan v. Defenders of Wildlife案【504 U.S. 555（1992）】針對起訴者有無提起 訴訟之權能，亦同樣認為應有「損害其權利或法律上之利益 」時始得為之，並發展出具體之三要件予以檢視，一是該損 害（injury in fact）必須是具體、特定（concrete and particularized）、實際、立即（actual or imminent）， 而非抽象或假設的損害，二是該損害必須與系爭處分或行為 有因果關聯（there must be a causal connection between the injury and the conduct complained of）， 即該損害必須合理來自於系爭處分或行為（fairly traceable to the challenged action of the defendant ），三是該損害必須能透過司法裁判給予救濟（it must be likely, as opposed to merely speculative, that the injury will be redressed by a favorable decision）， 尤於原告與被告均各自引用保護規範理論據以為對其有利解 讀之情況下，應可作為本院在判斷本件原告其權利或法律上 利益是否受損害而具當事人適格更詳細具體之標準。 5.有關系爭公民投票程序涉及之其他公投法規定： 公投法第2條第1項、第2項規定：「（第1項）本法所稱公民 投票，包括全國性及地方性公民投票。（第2項）全國性公 民投票，依憲法規定外，其他適用事項如下：一、法律之複 決。二、立法原則之創制。三、重大政策之創制或複決。」 第9條第1項、第2項、第3項、第6項規定：「（第1項）公民 投票案之提出，除另有規定外，應由提案人之領銜人檢具公 民投票案主文、理由書及提案人正本、影本名冊各1份，向 主管機關為之。（第2項）前項領銜人以1人為限；主文以不 超過1百字為限；理由書以不超過2千字為限。超過字數者， 其超過部分，不予公告及刊登公報。（第3項）第1項提案人 名冊，應依規定格式逐欄填寫，提案人應親自簽名或蓋章， 填具本人國民身分證統一編號及戶籍地址，並分直轄市、縣 （市）、鄉（鎮、市、區）別裝訂成冊。……（第6項）公 民投票案之提出，以一案一事項為限。」第10條規定：「（ 第1項）第2條第2項各款之事項，公民投票案提案人人數， 應達提案時最近一次總統、副總統選舉選舉人總數萬分之一 以上。（第2項）主管機關於收到公民投票提案或補正之提 案後，應於30日內完成審核。經審核有下列情事之一者，應
敘明理由，通知提案人之領銜人於30日內補正，並以1次為 限，逾期未補正或經補正仍不符規定者予以駁回：一、提案 非第2條規定之全國性公民投票適用事項。二、提案不合前 條規定。三、提案有第32條規定之情事。四、提案內容不能 瞭解其提案真意。五、提案人數不足本條第1項規定。（第3 項）主管機關依前項第1款、第3款、第4款及前條第6項規定 命補正者，應先舉行聽證會，釐清相關爭點並協助提案人進 行必要之補正。前項30日內補正之期間，自聽證會結束日起 算。（第4項）公民投票案經主管機關認定合於規定者，應 函請戶政機關於15日內查對提案人。（第5項）戶政機關應 依據戶籍登記資料查對提案人名冊，有下列情事之一者，應 予刪除：一、提案人不合第8條第1項規定資格。二、提案人 姓名、國民身分證統一編號或戶籍地址書寫錯誤或不明。三 、提案人名冊未經提案人簽名或蓋章。四、提案人提案，有 偽造情事。（第6項）提案人名冊經查對後，其提案人數不 足本條第1項規定時，主管機關應通知提案人之領銜人於30 日內補提，補提後仍不足規定人數或逾期不補提者，該提案 應予駁回。（第7項）提案合於本法規定者，主管機關應依 該提案性質分別函請相關立法機關及行政機關於收受該函文 後30日內提出意見書；逾期未提出者，視為放棄。意見書以 2千字為限，超過字數者，其超過部分，不予公告及刊登公 報。（第8項）前項提案經審核完成符合規定者，主管機關 應通知提案人之領銜人於10日內向主管機關領取連署人名冊 格式或電子連署系統認證碼，徵求連署；逾期未領取者，視 為放棄連署。」第13條規定：「（第1項）主管機關收到連 署人名冊後，經審查連署人數不足前條第1項之規定、經刪 除未簽名或蓋章之連署人致連署人數不足或未依前條第3項 規定格式提出者，主管機關應通知提案人之領銜人於30日內 補提，補提後仍不符規定者或逾期不補提者，該提案應予駁 回；合於規定者，應函請戶政機關於30日內完成查對。…… （第3項）連署人名冊經查對後，其連署人數合於前條第1項 規定者，主管機關應於10日內為公民投票案成立之公告，該 公民投票案並予編號；連署人數不合規定者，主管機關應通 知提案人之領銜人於30日內補提，補提後仍不足規定人數或 逾期不補提者，主管機關應為公民投票案不成立之公告。」 由此可知，人民提出之全國公民投票案須經提案、主管機關 審核、聽證、提案內容補正、提案人名冊查對及補正、連署 、連署人名冊查對及補正、始為公民投票案成立或不成立之 公告。同法第30條第1項第2款規定：「公民投票案經通過者 ，各該選舉委員會應於投票完畢7日內公告公民投票結果，
並依下列方式處理：……二、有關法律、自治條例立法原則 之創制案，行政院、直轄市、縣（市）政府應於3個月內研 擬相關之法律、自治條例提案，並送立法院、直轄市議會、 縣（市）議會審議。立法院、直轄市議會、縣（市）議會應 於下一會期休會前完成審議程序。」立法理由係為避免人民 因缺乏立法之專門知識及經驗，造成創制案之粗疏草率，是 以，人民僅能提出立法原則或重大政策之創制，而非完整之 法律案，人民公投未能全部取代代議制度之立法機關。(二)經查：
1.前揭事實概要欄所載之事實，原告除就上述爭點外，其餘為 其等、被告暨參加人所不爭執，並有參加人之系爭公投提案 主文及理由、被告107年2月6日中選法字第1073550058號公 告、聽證會紀錄暨相關資料、參加人於107年4月6日補正資 料，被告107年4月17日第505次會議紀錄（見原處分卷1-8、 21-127、141-159頁）、追加聲請狀、全國性公民投票案補 正函、被告全國性公民投票案第7案至第16案公投公報、被 告107年11月30日107年3050682號公告（本院卷第110-118、 52-60、306-312頁）、被告107年4月20日中選綜字第107305 0169號函、107年5月4日中選綜字第1073050192號函、107年 9月5日中選綜字第107305411號函、被告107年10月9日第516 次會議紀錄、被告107年10月9日公告（以上可見被告訴訟中 陳報卷第161-193頁）可稽，應可認定。又經本院曉諭原告 系爭公投提案已投票完成，業執行完畢，何以提起撤銷訴訟 ，已經原告明確表示系爭公投提案係立法原則之創制，依公 投法規定，行政院應限時提出法案，立法院應於期限內完成 立法，有規制效力，是其欲藉提起撤銷訴訟，除去系爭公投 提案公告處分之規制力等語（見本院卷第130、340-341頁） ，合先敘明。
2.原告並無所主張之權利或法律上利益受損害： 依前所述，公民投票人所行使者為立法權力，系爭公投提案 係予原告行使公民創制之權力，並無侵害原告權利或法律上 利益。且公投法所規範之「公民投票」行為，目的在補民主 代議制度功能上之不足，著重在國民多數意見之呈現，而非 呈現國民個人法益之保護，故無法結合「保護規範」理論， 而導出「投票權人依公民投票法而享有爭執舉辦公民投票決 定行政作為之主觀公權利」（最高行政法院96年度裁字第40 10號裁定可資參照）。復衡酌公民投票權人對於公民投票案 ，既仍可自行決定其是否要到場投票，以及其投票時所圈選 內容為何，則其個人意志表達並不受任何外力掌控。是以， 原告所稱之損害，應屬其等推測公民投票程序可能發生之社
會現象或影響，尚非其等主觀權利或法律上利益所受損害。 而公投提案本身不能牴觸大法官解釋，司法院釋字第748號 解釋意旨已明揭：「至於以何種形式達成婚姻自由之平等保 護，屬立法形成之範圍。逾期未完成相關法律之修正或制定 者，相同性別二人為成立上開永久結合關係，得依上開婚姻 章規定，持二人以上證人簽名之書面，向戶政機關辦理結婚 登記。」是原告之結婚自由並不受影響。有關原告主張系爭 公投提案公告處分將致其等婚姻權受侵害，亦應待立法院立 法結果導致原告婚姻權直接具體實際發生損害，始發生婚姻 權或法律上利益受侵害情事，在此之前，原告主張之受害， 僅係抽象假設之損害，自無從透過司法權予以救濟，否則即 如前述，司法權即有過早介入立法權行使而阻礙或取代立法 權功能，違反憲法上權力分立原則。遑論依前揭說明，公投 法已就何者有訴訟實施權定有明文，並不採一般人均得提起 之公益訴訟制度，復僅明定於有公民投票無效或公民投票案 通過無效之情事，由檢察官提起訴訟，則原告提起本件訴訟 ，洵無所據。準此，原告或其他有公民投票權之人，均不足 以憑此而認定為本件法律上之利害關係人。原告雖又主張其 等弱勢同志族群，依法理可認與原住民族相同，具有公投法 上之主觀公權利云云。查公投法第1條第2項固規定公民投票 涉及原住民族權利者，不得違反原住民族基本法之規定，惟 原住民身分，依原住民身分法第2條規定：「本法所稱原住 民，包括山地原住民及平地原住民，其身分之認定，除本法 另有規定外，依下列規定：一、山地原住民：臺灣光復前原 籍在山地行政區域內，且戶口調查簿登記其本人或直系血親 尊親屬屬於原住民者。二、平地原住民：臺灣光復前原籍在 平地行政區域內，且戶口調查簿登記其本人或直系血親尊親 屬屬於原住民，並申請戶籍所在地鄉（鎮、市、區）公所登 記為平地原住民有案者。」係因血緣關係而來，身分之有無 ，是與生俱來，非登記取得或未及登記而喪失（最高行政法 院107年度判字第240號判決意旨參照），是以，原住民族之 身分，係基於先天血緣此客觀不變之身分關係而來，此身分 可明確識別。然同志族群並無前述客觀上的明確固定性而可 資與非同志族群加以區別，基於性傾向自由及擇偶自由，任 何人均可隨時宣稱並依自主意願加入成為「挺同」人士或「 同志」族群，所謂同志族群，人數係處於浮動而無法確定之 狀態，難謂屬可得特定之人，實與一般有投票權人之公民無 異，自無從與原住民族相提並論。
3.再承前述，司法院釋字第748號解釋認以何種形式（例如民 法或專法）達成婚姻自由之平等保護，屬立法形成之範圍，
尚難認有原告所主張系爭公投提案公告之主文即有將相同性 別二人排除於婚姻之外，進而將導致立法結果損害原告權利 或法律上之利益情事。又縱使沒有系爭公投提案，立法結果 仍有可能以原告不欲之民法以外立法形式（即專法）保障， 非法院透過本件審理所能干涉。況系爭公投提案公告處分作 成時，任何人無法預知公投之結果，自難認為系爭公投提案 公告成立本身，一定會導致原告不樂見之投票結果。因此， 原告主張其權利或法律上利益受害與系爭公投提案公告處分 間，也無合理的因果關聯（fairly traceable causal connection）。甚且，縱本院將系爭公投提案公告處分撤銷 ，然立法院行使立法權以何形式立法，且立法內容如何，是 否會侵害原告之婚姻權，仍未可知，是以，原告提起本件訴 訟，縱使取得法院撤銷系爭公投提案公告處分之勝訴判決， 亦無法解決立法可能非原告所要之結果，而無「救濟實益」 （the injury will be redressed by a favorable decision）。何況，我國法院就所涉之相關法令所為之具體 個案審查，係採事後救濟審查制，亦即，須迨有已公（發） 布施行之法令或適用法令結果造成人民權利或法律上利益受 侵害始能審查有無違法，且於公投法上亦無明文採事前救濟 制（雖原公投法於第54條固有對於「公民投票若涉及中央與 地方職權劃分或法律之爭議或其他之行政爭議，應依大法官 釋憲或依行政爭訟程序解決之」之規定，業經107年1月3日 修正公布之現行公投法刪除，立法說明謂係立法上瑕疵，見 立法院公報第106卷第113期院會紀錄），是自無於立法院目 前仍未完成司法院釋字第748號解釋意旨所指相同性別二人 婚姻自由之平等保護相關立法程序前，即預設立法結果必定 不利於原告，而要求法院出於臆測（speculation）先予審 查。從而，本件原告並無提起本件訴訟之權能，其當事人不 適格，至為明確。
4.原告再主張如法院未實體審查系爭公投提案公告處分，將造 成公投完全不受司法監督云云。然依前所述，公投法已明定 於有公民投票無效或公民投票案通過無效之情事，由檢察官 提起訴訟，一般投票權人自可檢具事證促請檢察官發動，並 非完全不受司法監督。況且，如前述，於系爭公投通過在國 會尚未完成立法前，並無具體之立法內容，難謂對原告有具 體實際損害，而國會參採立法後，立法結果如致原告婚姻權 具體實際發生侵害，原告仍可透過司法予以救濟，亦非無救 濟之可能，原告主張公投完全不受司法監督云云，顯有誤解 。甚至，縱使國會立法明文擴大放寬至所有公民得在沒有具 體實際損害情況下都有訴訟實施權，亦可能破壞司法權針對
個案保護與事後救濟行使之原則，而違背權力分立，過度干 預、侵害行政機關之法律提案及政策制定權（參照上開美國 聯邦最高法院案例判決理由意旨）。換言之，有關國會就公 益訴訟之法律制定，如擴大承認或過度放寬公益訴訟主體資 格，亦可能發生違反權力分立之違憲爭議，遑論本件並無公 投法及其他法律明文規定得由一般投票權人就無權利或法律 上利益受損害情形提起公益訴訟，法院無法以「解釋」之方 式，擴張承認就公投事件，原告有相當於公民公益訴訟之訴 訟實施權能。
(三)綜上，原告並無提起本件訴訟之權能而無當事人之適格，其 訴為無理由，應予駁回。又原告對系爭公投提案公告處分並 無提起撤銷訴訟之訴訟權能，審酌此保護規範判斷之主觀公 權利受害要件，也是提起其他訴訟類型（包括確認訴訟）之 訴訟權能要件，縱原告選擇其他形式之訴訟種類聲明，也與 判決結論不生影響。至兩造及參加人其餘攻擊防禦方法及訴 訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述 的必要，併此說明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如 主文。
中 華 民 國 108 年 3 月 6 日 臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林 玫 君
法 官 侯 志 融
法 官 羅 月 君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 108 年 3 月 6 日 書記官 陳 又 慈