，原第55條第2、3項規定予以刪除，未增加其他可提起行政 爭訟之規定，足徵投票權人所行使者為「權力」而非「權利 」，公投法僅賦予提案人之領銜人有提起司法救濟之主觀公 權利，且未採一般人均得提起救濟之公益訴訟制度。 3.有關公民投票此立法權行使及司法權行使之界限： 承上，如涉及對（立法）「權力」予以限制時，因非屬人民 基本權利之限制，此時須考量者為「權力分立」原則之適用 。而所謂權力分立原則係憲法上重要之基本原則，其意義不 僅在於權力之區分，將所有國家事務分配由組織、制度與功 能等各方面均較適當之國家機關擔當履行，以使國家決定更 能有效達到正確之境地，要亦在於權力之制衡，即權力之相 互牽制與抑制，以避免權力因無限制之濫用，而致侵害人民 自由權利。惟權力之相互制衡仍有其界限，除不能牴觸憲法 明文規定外，亦不能侵犯各該憲法機關之權力核心領域，或 對其他憲法機關權力之行使造成實質妨礙（司法院釋字第58 5號解釋參照）或導致責任政治遭受破壞（司法院釋字第391 號解釋參照），例如剝奪其他憲法機關為履行憲法賦予之任 務所必要之基礎人事與預算；或剝奪憲法所賦予其他國家機 關之核心任務；或逕行取而代之，而使機關彼此間權力關係 失衡等等情形，有司法院釋字第613號解釋理由書意旨可資 參照。是以，有關法院審查人民公民投票權力行使之界限， 參酌原公投法第55條第2項提案刪除理由謂：「公民投票案 經主管機關核定並非最終決定，仍需進行連署達一定門檻後 經公民投票最後決定，此時賦予立法機關就該案得提起行政 爭訟權，並無實益。且公民投票案經投票決定後乃為國民總 意志之具體展現，在公民投票案經主管機關核定之際，卻賦 予代議機關就該案提起行政爭訟之權，無非藉以干擾公民投 票案之進行，實有違公民投票制度直接民權之立法意旨。況 行政爭訟之決定與公民投票之決定發生相矛盾時，如何處理 ？本項之規定不僅違反憲政原理」（參照立法院第9屆第1會 期第3次會議議案關係文書及立法院公報第106卷第113期院 會紀錄），及前揭所述，公投法僅承認領銜人有主觀公權利 可就相關公投事項起訴透過法院進行司法審查，而未承認有 公益訴訟，且於公投案成立「前」，僅有領銜人得因公投案 遭駁回或認定連署不成立或於法定期間主管機關不為決定者 ，可起訴透過法院進行救濟（公投法第53條），然於公投案 成立「後」，須至投票結果後，始得就投票結果進行司法救 濟，此時除領銜人外，僅得由投票權人向公益代表人檢察官 檢舉之方式發動，由檢察官提起訴訟（同法第48、50條）等 情以觀，顯係法院司法審查權之限制。否則司法權如未依公
投法及其立法意旨行使，任由領銜人或檢察官以外之人起訴 或於公投投票結果前即逕予介入審查，即有違反權力分立原 則，實質阻礙人民直接行使公投法賦予之參政權。 4.有關司法權進行個案審查之前提：
制度上係透過訴訟法上是否具備為當事人之資格而有適法請 求法院裁判權能為前提，換言之，於具當事人適格可適法請 求法院裁判者，法院始能受理進行實體審查，如當事人無提 起訴訟權能，即無由透過法院予以救濟，法院即不應受理， 應認其訴為無理由，而以判決駁回之。依前所述，原告可否 向法院提起訴訟請求救濟，以其有主觀公權利受損害為前提 。人民不服行政處分認其違法，尋求解消其效力而提起撤銷 訴訟以資救濟，依行政訴訟法第4條第1項規定，也以該處分 有損害其公法上權利或法律上利益，方具有提起撤銷訴訟之 訴訟實施權能。此主觀公權利受害與否、得否提起訴訟之可 能性判斷，有仰賴「保護規範理論」為界定，亦即，如法律 已明確規定「特定人」得享有權利，或對符合法定條件而「 可得特定之人」，授予向行政主體或國家機關為一定作為之 請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法 律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之 整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素 等綜合判斷，可得知亦有保障「特定人」之意旨時，即應許 其依法請求救濟，此觀司法院釋字第469號解釋理由書自明 。而在原告並非該處分相對人之情形，則須由「利害關係人 」主張其權利或法律上之利益受到損害，始得提起撤銷訴訟 （行政訴訟法第4條第3項規定參照），所謂利害關係人之利 害關係，係指「法律上之利害關係」而言，不包括事實上之 利害關係在內（最高行政法院75年判字第362號判例意旨參 照），其實就是具有保護特定範圍第三人利益意旨之保護規 範，在其規範目的所欲保護範圍內之法律上利益，實際上與 「主觀公權利」概念相一致。易言之，非行政處分相對人之 第三人，縱認行政處分違法而有不服，如果從處分依據之法 規範整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展 等因素綜合判斷，其規範不具有保護該第三人利益之意旨者 ，縱使行政處分對第三人已生政治、經濟、感情上等事實上 利益或反射利益之影響，也無可能損害其權利或法律上利益 ，此第三人自非利害關係人，而無提起行政訴訟之權能。於 美國法上，聯邦最高法院在Lujan v. Defenders of Wildlife案【504 U.S. 555（1992）】針對起訴者有無提起 訴訟之權能，亦同樣認為應有「損害其權利或法律上之利益 」時始得為之，並發展出具體之三要件予以檢視，一、是該
損害（injury in fact）必須是具體、特定（concrete and particularized）、實際、立即（actual or imminent）， 而非抽象或假設的損害，二、是該損害必須與系爭處分或行 為有因果關聯（there must be a causal connection between the injury and the conduct complained of）， 即該損害必須合理來自於系爭處分或行為（fairly traceable to the challenged action of the defendant ），三、是該損害必須能透過司法裁判給予救濟（it must be likely, as opposed to merely speculative, that the injury will be redressed by a favorable decision ），尤於原告與被告均各自引用保護規範理論據以為對其有 利解讀之情況下，應可作為本院在判斷本件原告其權利或法 律上利益是否受損害而具當事人適格更詳細具體之標準。 5.有關系爭公民投票程序涉及之其他公投法規定： 公投法第2條第1項、第2項規定：「（第1項）本法所稱公民 投票，包括全國性及地方性公民投票。（第2項）全國性公 民投票，依憲法規定外，其他適用事項如下：一、法律之複 決。二、立法原則之創制。三、重大政策之創制或複決。」 第9條第1項、第2項、第3項、第6項規定：「（第1項）公民 投票案之提出，除另有規定外，應由提案人之領銜人檢具公 民投票案主文、理由書及提案人正本、影本名冊各1份，向 主管機關為之。（第2項）前項領銜人以1人為限；主文以不 超過1百字為限；理由書以不超過2千字為限。超過字數者， 其超過部分，不予公告及刊登公報。（第3項）第1項提案人 名冊，應依規定格式逐欄填寫，提案人應親自簽名或蓋章， 填具本人國民身分證統一編號及戶籍地址，並分直轄市、縣 （市）、鄉（鎮、市、區）別裝訂成冊。……（第6項）公 民投票案之提出，以一案一事項為限。」第10條規定：「（ 第1項）第2條第2項各款之事項，公民投票案提案人人數， 應達提案時最近一次總統、副總統選舉選舉人總數萬分之一 以上。（第2項）主管機關於收到公民投票提案或補正之提 案後，應於30日內完成審核。經審核有下列情事之一者，應 敘明理由，通知提案人之領銜人於30日內補正，並以一次為 限，逾期未補正或經補正仍不符規定者予以駁回：一、提案 非第2條規定之全國性公民投票適用事項。二、提案不合前 條規定。三、提案有第32條規定之情事。四、提案內容不能 瞭解其提案真意。五、提案人數不足本條第1項規定。（第3 項）主管機關依前項第1款、第3款、第4款及前條第6項規定 命補正者，應先舉行聽證會，釐清相關爭點並協助提案人進 行必要之補正。前項30日內補正之期間，自聽證會結束日起
算。（第4項）公民投票案經主管機關認定合於規定者，應 函請戶政機關於15日內查對提案人。（第5項）戶政機關應 依據戶籍登記資料查對提案人名冊，有下列情事之一者，應 予刪除：一、提案人不合第8條第1項規定資格。二、提案人 姓名、國民身分證統一編號或戶籍地址書寫錯誤或不明。三 、提案人名冊未經提案人簽名或蓋章。四、提案人提案，有 偽造情事。（第6項）提案人名冊經查對後，其提案人數不 足本條第1項規定時，主管機關應通知提案人之領銜人於30 日內補提，補提後仍不足規定人數或逾期不補提者，該提案 應予駁回。（第7項）提案合於本法規定者，主管機關應依 該提案性質分別函請相關立法機關及行政機關於收受該函文 後30日內提出意見書；逾期未提出者，視為放棄。意見書以 2千字為限，超過字數者，其超過部分，不予公告及刊登公 報。（第8項）前項提案經審核完成符合規定者，主管機關 應通知提案人之領銜人於10日內向主管機關領取連署人名冊 格式或電子連署系統認證碼，徵求連署；逾期未領取者，視 為放棄連署。」第13條規定：「（第1項）主管機關收到連 署人名冊後，經審查連署人數不足前條第1項之規定、經刪 除未簽名或蓋章之連署人致連署人數不足或未依前條第3項 規定格式提出者，主管機關應通知提案人之領銜人於30日內 補提，補提後仍不符規定者或逾期不補提者，該提案應予駁 回；合於規定者，應函請戶政機關於30日內完成查對。…… （第3項）連署人名冊經查對後，其連署人數合於前條第1項 規定者，主管機關應於10日內為公民投票案成立之公告，該 公民投票案並予編號；連署人數不合規定者，主管機關應通 知提案人之領銜人於30日內補提，補提後仍不足規定人數或 逾期不補提者，主管機關應為公民投票案不成立之公告。」 由此可知，人民提出之全國公民投票案須經提案、主管機關 審核、聽證、提案內容補正、提案人名冊查對及補正、連署 、連署人名冊查對及補正、始為公民投票案成立或不成立之 公告。同法第30條第1項第2款規定：「公民投票案經通過者 ，各該選舉委員會應於投票完畢7日內公告公民投票結果， 並依下列方式處理：二、有關法律、自治條例立法原則之創 制案，行政院、直轄市、縣（市）政府應於3個月內研擬相 關之法律、自治條例提案，並送立法院、直轄市議會、縣（ 市）議會審議。立法院、直轄市議會、縣（市）議會應於下 一會期休會前完成審議程序。」立法理由係為避免人民因缺 乏立法之專門知識及經驗，造成創制案之粗疏草率，是以， 人民僅能提出立法原則或重大政策之創制，而非完整之法律 案，人民公投未能全部取代代議制度之立法機關。
(二)經查：
1.前揭事實概要欄所載之事實，原告除就上述爭點外，其餘為 其等、被告暨參加人所不爭執，並有參加人之系爭公投提案 主文及理由、被告107年2月14日中選法字第1073550093號公 告、聽證會紀錄暨相關資料、參加人於107年4月6日補正資 料，被告107年4月17日第505次會議紀錄（見原處分卷1-12 、27-116、127-143頁）、追加聲請狀、全國性公民投票案 補正函、被告全國性公民投票案第12案成立公告、被告107 年10月9日第516次會議紀錄影本、全國性公民投票案連署人 名冊收據、被告107年9月6日中選綜字第1073050413號函、 被告107年10月24日中選務字第1073150405號公告、被告107 年11月30日107年3050682號公告、10月24日公投提案之公投 公報影本乙份、行政院107年11月27日院授人培字第1070057 240號令及第1070057241號函（本院卷一第173-174、184-18 6、228、277-310頁、本院卷二第105-107頁）、被告107年4 月20日中選綜字第1073050171號函、107年5月2日中選綜字 第1073050201號函、107年9月6日中選綜字第1073050413號 函（以上可見被告訴訟中陳報卷第145-177頁）可稽，應可 認定。又經本院曉諭原告系爭公投提案已投票完成，業執行 完畢，何以提起撤銷訴訟，已經原告明確表示系爭公投提案 係立法原則之創制，依公投法規定，行政院應限時提出法案 ，立法院應於期限內完成立法，有規制效力，是其欲藉提起 撤銷訴訟，撤銷系爭公投提案公告處分之法律效果等語（見 本院卷一第200、314頁），合先敘明。
2.原告並無所主張之權利或法律上利益受損害： 依前所述，公民投票人所行使者為立法權力，系爭公投提案 係予原告行使公民創制之權力，並無侵害原告權利或法律上 利益。且公投法所規範之「公民投票」行為，目的在補民主 代議制度功能上之不足，著重在國民多數意見之呈現，而非 呈現國民個人法益之保護，故無法結合「保護規範」理論， 而導出「投票權人依公民投票法而享有爭執舉辦公民投票決 定行政作為之主觀公權利」（最高行政法院96年度裁字第40 10號裁定可資參照）。復衡酌公民投票權人對於公民投票案 ，既仍可自行決定其是否要到場投票，以及其投票時所圈選 內容為何，則其個人意志表達並不受任何外力掌控。是以， 原告所稱之損害，應屬其等推測公民投票程序可能發生之社 會現象或影響，尚非其等主觀權利或法律上利益所受損害。 而公投提案本身不能牴觸大法官解釋，司法院釋字第748號 解釋意旨已明揭：「至於以何種形式達成婚姻自由之平等保 護，屬立法形成之範圍。逾期未完成相關法律之修正或制定
者，相同性別二人為成立上開永久結合關係，得依上開婚姻 章規定，持二人以上證人簽名之書面，向戶政機關辦理結婚 登記。」是原告之結婚自由並不受影響。有關原告主張系爭 公投提案公告處分將致其等婚姻權受侵害，亦應待立法院立 法結果導致原告婚姻權直接具體實際發生損害，始發生婚姻 權或法律上利益受侵害情事，在此之前，原告主張之受害， 僅係抽象假設之損害，自無從透過司法權予以救濟，否則即 如前述，司法權即有過早介入立法權行使而阻礙或取代立法 權功能，違反憲法上權力分立原則。遑論依前揭說明，公投 法已就何者有訴訟實施權定有明文，並不採一般人均得提起 之公益訴訟制度，復僅明定於有公民投票無效或公民投票案 通過無效之情事，由檢察官提起訴訟，則原告提起本件訴訟 ，洵無所據。準此，原告或其他有公民投票權之人，均不足 以憑此而認定為本件法律上之利害關係人。原告雖又主張其 等弱勢同志族群，依法理可認與原住民族相同，具有公投法 上之主觀公權利云云。查公投法第1條第2項固規定公民投票 涉及原住民族權利者，不得違反原住民族基本法之規定，惟 原住民身分，依原住民身分法第2條規定：「本法所稱原住 民，包括山地原住民及平地原住民，其身分之認定，除本法 另有規定外，依下列規定：一、山地原住民：臺灣光復前原 籍在山地行政區域內，且戶口調查簿登記其本人或直系血親 尊親屬屬於原住民者。二、平地原住民：臺灣光復前原籍在 平地行政區域內，且戶口調查簿登記其本人或直系血親尊親 屬屬於原住民，並申請戶籍所在地鄉（鎮、市、區）公所登 記為平地原住民有案者。」係因血緣關係而來，身分之有無 ，是與生俱來，非登記取得或未及登記而喪失（最高行政法 院107年度判字第240號判決意旨參照），是以，原住民族之 身分，係基於先天血緣此客觀不變之身分關係而來，此身分 可明確識別。然同志族群並無前述客觀上的明確固定性而可 資與非同志族群加以區別，基於性傾向自由及擇偶自由，任 何人均可隨時宣稱並依自主意願加入成為「挺同」人士或「 同志」族群，所謂同志族群，人數係處於浮動而無法確定之 狀態，難謂屬可得特定之人，實與一般有投票權之公民無異 ，自無從與原住民族相提並論。
3.再承前述，司法院釋字第748號解釋認以何種形式達成婚姻 自由之平等保護，屬立法形成之範圍，是尚難認有原告所主 張系爭公投提案公告之主文以民法以外之立法形式保障，將 必定導致立法結果損害原告權利或法律上之利益情事。又縱 使沒有系爭公投提案，立法結果仍有可能以原告不欲之民法 以外立法形式（即專法）保障，非法院透過本件審理所能干
涉。況系爭公投提案公告處分作成時，任何人無法預知公投 之結果，自難認為系爭公投提案公告成立本身，一定會導致 原告不樂見之投票結果。因此，原告主張其權利或法律上利 益受害與系爭公投提案公告處分間，也無合理的因果關聯（ fairly traceable causal connection）。甚且，縱本院將 系爭公投提案公告處分撤銷，然立法院行使立法權以何形式 立法，且立法內容如何，是否會侵害原告之婚姻權，仍未可 知，是以，原告提起本件訴訟，縱使取得法院撤銷系爭公投 提案公告處分之勝訴判決，亦無法解決立法可能非原告所要 之結果，而無「救濟實益」（the injury will be redressed by a favorable decision）。何況，我國法院 就所涉之相關法令所為之具體個案審查，係採事後救濟審查 制，亦即，須迨有已公（發）布施行之法令或適用法令結果 造成人民權利或法律上利益受侵害始能審查有無違法，且於 公投法上亦無明文採事前救濟制（雖原公投法於第54條固有 對於「公民投票若涉及中央與地方職權劃分或法律之爭議或 其他之行政爭議，應依大法官釋憲或依行政爭訟程序解決之 」之規定，業經107年1月3日修正公布之現行公投法刪除， 立法說明係立法上瑕疵，見立法院公報第106卷第113期院會 紀錄），是自無於立法院目前仍未完成司法院釋字第748號 解釋意旨所指相同性別二人婚姻自由之平等保護相關立法程 序前，即預設立法結果必定不利於原告，而要求法院出於臆 測（speculation）先予審查。從而，本件原告並無提起本 件訴訟之權能，其當事人不適格，至為明確。
4.原告再主張如法院未實體審查系爭公投提案公告處分，將造 成公投完全不受司法監督云云。然依前所述，公投法已明定 於有公民投票無效或公民投票案通過無效之情事，由檢察官 提起訴訟，一般投票權人自可檢具事證促請檢察官發動，並 非完全不受司法監督。況且，如前述，於系爭公投提案通過 在國會尚未完成立法前，並無具體之立法內容，難謂對原告 有具體實際損害，而國會參採立法後，立法結果如致原告婚 姻權具體實際發生損害，原告仍可透過司法予以救濟，亦非 無救濟之可能，原告主張公投完全不受司法監督云云，顯有 誤解。甚至，縱使國會立法明文擴大放寬至所有公民得在沒 有具體實際損害情況下都有訴訟實施權，亦可能破壞司法權 針對個案保護與事後救濟行使之原則，而違背權力分立，過 度干預、侵害行政機關之法律提案及政策制定權（參照上開 美國聯邦最高法院案例判決理由意旨）。換言之，有關國會 就公益訴訟之法律制定，如擴大承認或過度放寬公益訴訟主 體資格，亦可能發生違反權力分立之違憲爭議，遑論本件並
無公投法及其他法律明文規定得由一般投票權人就無權利或 法律上利益受損害情形提起公益訴訟，法院無法以「解釋」 之方式，擴張承認就公投事件，原告有相當於公民公益訴訟 之訴訟實施權能。
(三)綜上，原告並無提起本件訴訟之權能而無當事人之適格，其 訴為無理由，應予駁回。又原告對系爭公投提案公告處分並 無提起撤銷訴訟之訴訟權能，審酌此保護規範判斷之主觀公 權利受害要件，也是提起其他訴訟類型（包括確認訴訟）之 訴訟權能要件，縱原告選擇其他形式之訴訟種類聲明，也與 判決結論不生影響。至兩造及參加人其餘攻擊防禦方法及訴 訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述 的必要，併此說明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如 主文。
中 華 民 國 108 年 3 月 6 日 臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林 玫 君
法 官 侯 志 融
法 官 羅 月 君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 108 年 3 月 6 日 書記官 陳 又 慈