供貨量約20萬立方公尺,概估其預拌混凝土產量合計約17萬 立方公尺,是本案所涉預拌混凝土業者之市場占有率已逾85 % (參見原處分卷甲<12>第75頁),其聯合行為已足以影響 嘉義地區預拌混凝土供需之市場功能。而上開11家混凝土業 者之3,000 磅混凝土平均售價,自93年初以來皆呈現上揚情 形,且自93年10月至94年1 月間在成本無明顯上揚情形下, 預拌混凝土售價每立方公尺調漲約150 至200 元間,且渠等 價格之調漲在外觀上具一致性,又據被告訪談嘉義地區下游 營造業者、土木包工業者等皆表示上開11家混凝土業者有聯 合調漲行為,下游業者在同一時期向渠等詢價之結果均相同 。再者上開11家混凝土業者長期以來藉口成本上揚,調漲預 拌混凝土售價,渠等卻以較低價格相互調料,是原告對外聯 合調漲價格之行為,應無正當理由。又依被告調查結果,上 開11家混凝土業者間確有互相調料情事,惟經由彼此事先協 議約定之相互調料價格,將使利潤減少或毫無利潤可言,而 有違經濟理性,其意圖殊為可議。因認上開11家混凝土業者 無異利用相互調料作為意思聯絡之方式之一,達到聯合調漲 售價之目的。而預拌混凝土業者之主要成本結構分別為水泥 、砂石、運輸等3 大項,經就各廠之水泥進價成本分析,發 現水泥成本自93年2 月至94年8 月間價格波動情形尚稱穩定 ,且參考營建研究院之營建物價價格資料庫,有關南部地區 93 年2月至94年10月水泥報價變化情形亦維持平穩,與預拌 混凝土業者之水泥進價比較,尚稱吻合,顯見93年2 月迄94 年8 月水泥成本並無太大變化。至砂石業者供應嘉義地區之 砂石價格,在93年11月至94年7 月間有下跌,但整體而言, 砂石售價仍無太大變化,又交通部原應於90年6 月1 日起實 施車輛新重量管制,惟為減輕預拌混凝土業者之負擔,乃予 業者3 年緩衝期,迄今已逾3 年,各業者應有相應之對策, 上開11家混凝土業者卻以交通部93年6 月1 日實施車輛重量 管制為由,調漲預拌混凝土價格,且渠等雖將柴油、運輸風 險、罰單及車量損耗等因素納入運費中,惟就各業者而言, 運輸成本彈性甚大,並非具有一致性。另由於爐石、飛灰等 可替代水泥摻配於預拌混凝土中,爐石、飛灰等摻配比例愈 高,水泥成本相對愈低,而93年10月至94年1 月預拌混凝土 業者大幅調漲預拌混凝土價格期間,爐石、飛灰等價格亦無 太大變動情形。是上開11家混凝土業者在財務狀況與成本結 構各異,及原物料成本並無大幅上揚之情形下,於93年10月 至94年1 月間,同時間大幅度漲價,與成本脫節,顯有不當 之利得。再者,任建公司產能閒置情形嚴重,鳳勝公司嘉泰 廠93年3 月縮編為發貨站,原告、亞東公司、泉豐公司及福
楹公司皆表示市場需求量減少,上開11家混凝土業者在市場 需求量減少情形下,卻能持續調漲預拌混凝土售價,此為不 合理之情形。復據下游業者廠商表示,該11家混凝土業者於 93年10、11月起,不主動報價或僅有1 家主動前往報價,與 以往多家主動前往報價之情形不同,甚至有業者主動向國產 公司詢問為何不再主動報價時,該公司竟回復以倘有其他預 拌混凝土業者之價格較便宜,可逕向該預拌混凝土業者購料 ,該11家混凝土業者不積極報價爭取客戶之行為與己身利益 相違背。是該11家混凝土業者為意思聯絡,事實上導致嘉義 地區預拌混凝土價格共同調漲,為足以影響嘉義地區預拌混 凝土市場供需之聯合行為,違反公平交易法第14條第1 項前 段聯合行為之禁制規定,為其處分依據。
六、原告主張其係因成本增加以致價格調漲,並未與其他業者有 聯合行為云云。然查:
㈠按聯合行為,非指必同幅度或同一價格水平,始足為之,只 要業者間之合意,使得某特定期間之價格有異常之僵固或上 揚趨勢,並因此影響該特定市場之供需功能即已足。 ㈡查原告及其他被處分人,在93年10月至94年1 月間,於水泥 、砂石、運輸管銷費等3 項混凝土之主要變動成本並無明顯 上揚之情形下,卻同時間大幅度同步漲價,顯不合理(參見 原處分卷甲<12>第25至54頁之水泥成本之變動情形分析;原 處分卷甲<12>第1 至24頁、第55至67頁砂石成本之變動情形 分析及原處分書第17頁之運輸費用成本之變動情形分析)。 又上開11家混凝土業者之3,000 磅混凝土平均售價,自93年 初以來皆呈現上揚情形,且自93年10月至94年1 月間在成本 無明顯上揚情形下,預拌混凝土售價每立方公尺調漲約150 至200 元間,且渠等價格之調漲在外觀上具一致性。復據V 業者表示,在94年1 月前,這幾家大廠一口氣調高(預拌混 凝土)3 、4 百元之單價,由於當時並沒有砂石、水泥運輸 成本上漲因素,因此這幾家預拌廠僅以口頭表示「預拌混凝 土價格已遭控制」,因此本人知悉嘉義地區所有預拌混凝土 之價格已被聯合漲價,而且有外力勢力介入等語(參見原處 分乙卷<6> 第30、31頁)。
㈢有關水泥成本部分,經被告就各廠之水泥進價成本分析,發 現水泥成本自93年2 月至94年8 月間價格波動情形尚稱穩定 ,且參考營建研究院之營建物價價格資料庫(參見原處分卷 甲<12>第25頁),有關南部地區93年2 月至94年10月水泥報 價變化情形亦維持平穩,與預拌混凝土業者之水泥進價比較 ,尚稱吻合,顯見93年2 月迄94年8 月水泥成本並無太大變 化。至砂石業者供應嘉義地區之砂石價格,在93年11月至94
年7 月間有下跌,但整體而言,砂石售價仍無太大變化。至 原告所提「原證12:3,000 磅混凝土各月份銷售數量、價格 暨成本結構表」,無法得知「...93年1 月份至10月份, 預拌混凝土銷售單位成本...漲幅...每立方公尺148 元」等語之立論依據為何,原告此部分主張,不足為其有利 之認定。
㈣至有關運輸成本部分,原告以政府實施車輛新載重法為由, 而調高預拌混凝土價格,惟查交通部原定於90年6 月1 日起 實施車輛新重量法管制,然為使業已登檢合格的砂石車及混 凝土攪拌車有較長的調適期,即參酌各界意見給予3 年的緩 衝期,採以漸進方式回歸重量管制制度,並減輕預拌混凝土 業者之負擔,故預拌混凝土業者調適期業已逾3 年,各業者 自得利用長達3 年以上之緩衝期間淘汰舊有車輛,進而維護 行車安全。是原告新法實施而導致運輸成本之增加,作為與 其他被處分人等聯合同步同幅度調漲預拌混凝土價格之理由 ,顯為推託卸責之詞。又有關飛灰及爐石之成本方面,亦非 如原告所言足以導致本案預拌混凝土價格之同步同幅度上漲 ,蓋爐石之價格相較於水泥,其成本雖較低,然僅能部分替 代水泥,並不能全部替代水泥,是其成本價格縱有變化,亦 不致造成系爭市場預拌混凝土價格長時間多次同步、同幅度 之不合理上漲。
㈤復參以據被告派員訪談嘉義地區下游營造業者、土木包工業 者表示上開11家混凝土業者有聯合調漲行為。原告及其他被 處分人之下游業者,表示93年下旬至94年6 月左右向原告及 其他被處分人分別詢價,報價均為一致等語。查據H業者表 示,據我所知,嘉義地區混凝土業者的價格都是自93年10月 開始調漲,至93年12月已調漲每立方公尺300 元,至94年初 混凝土價格才沒有繼續調漲。本來聽說混凝土價格會調漲到 3,000 磅每立方公尺1,800 元,但是因為公平會開始介入調 查,所以價格才沒有繼續調漲上去等語;次據I、J、K、 L、M等業者表示,在未有原料成本上揚之情況下,混凝土 業者於嘉義縣、市已完成聯營,93年10月至12月,嘉義地區 之預拌混凝土價格一口氣調高約300元,若有人未配合調漲 ,價格也漲不上去等語;再據J業者表示,掌石公司要求其 日後得標之公共工程案,必須立即將預拌混凝土需求數量及 工程名稱提報給掌石公司,以便預拌混凝土業者對數量作一 管控等語;又V業者表示,上開11家混凝土業者實施聯營方 式係以限制交易對象方式,例如某營造業者為泉豐公司之客 戶,則泉豐公司只要向其他同業報備,其他同業即不會搶走 泉豐公司之客戶等語;F業者表示,曾就預拌混凝土不合理
漲價一事詢問掌石公司,該公司表示舊單可以用舊價提領至 施工完畢,但新單必須以新價提領,而且不一定由該公司出 料,要由上開11家混凝土業者排定出貨,F業者並於93年底 向泉豐公司及福楹公司等詢價,所得答案均相同等語;W業 者表示,93年10月後,砂、水泥等原料並未調整情形下,上 開11家混凝土業者還是同時聯合調漲預拌混凝土價格,渠等 說漲就漲,且規定每家預拌廠出貨數量,數量到了就不出貨 ,對下游業者成本及工期影響很大等語(以上參見原處分卷 乙<6> 各該業者之陳述紀錄),由上揭各業者之陳述情形可 知,原告及其他被處分人於客戶詢價時,報價幾乎均為一致 ,依此事實可推知彼此間應有一致性提高預拌混凝土價格之 意思聯絡。
㈥查在該期間原料成本並無變化下,原告及其他被處分人之報 價一致行為,造成交易價格同步上漲趨勢。其中,原告之預 拌混凝土平均售價呈上揚趨勢,自93年1 月起,3,000 磅預 拌混凝土平均售價自每立方公尺1,269 元調漲至94年1 月之 1, 631元;鳳勝公司嘉泰廠之預拌混凝土平均售價,3,000 磅預拌混凝土自93年1 月之每立方公尺1,355 元調漲至94年 1 月之每立方公尺1,699 元,鳳勝公司朴子廠之預拌混凝土 平均售價,3,000 磅預拌混凝土自93年1 月之每立方公尺1, 437 元調漲至94年1 月之每立方公尺1,693 元(以上參見原 處分卷甲<12>第72頁),由上可證原告及其他被處分業者之 3,000 磅預拌混凝土平均售價,自93年初以來皆呈現上揚情 形,且自93年10月至94年1 月間在成本無明顯上揚情形下, 預拌混凝土售價每立方公尺調漲大約150 至200 元間,實際 成交價呈現普遍上揚之趨勢,渠等價格之調漲在外觀上具一 致性。另據原告之下游業者U業者表示,94年4 月底時曾參 與嘉義市政府一件公共工程土木工程案,原告與泉豐公司之 2, 000磅預拌混凝土報價每立方公尺1,700 元,3,000 磅預 拌混凝土每立方公尺1,900 元(以上均含稅),兩家報價均 相同。另94年5 月底時,參與嘉義市政府另一件公共工程土 木工程案,原告與泉豐公司等2 家業者報價,2,000 磅預拌 混凝土每立方公尺1,550 元,3,000 磅預拌混凝土每立方公 尺1, 750元(以上均未稅),報價均相同等語(參見原處分 卷乙<6> 第91頁)。茲依上情可知,原告與其他被處分人, 於93年至94年間,縱實際成交價格(售價)或有不一,然在 該期間原料成本並無變化下,原告及其他被處分人之報價一 致行為,並造成成交價格同步上漲趨勢(參見原處分卷甲 <12> 第73 至74頁,嘉義地區主要混凝土業者3,000 磅混凝 土平均售價變化圖形表),已足以影響嘉義地區預拌混凝土
市場之供需功能。至於原告與其他被處分人對於客戶之實際 成交價有所不同,乃是依據客戶信用、所需預拌混凝土數量 多寡、票期長短、現金支付等因素下所作出之考量,尚與本 案是否涉及聯合行為一節無涉。原告及其他被處分人之報價 有客觀上價格一致情形,顯足以影響嘉義地區預拌混凝土市 場之供需功能。
㈦再查系爭混凝土市場因該地區重大公共工程案量減少,故需 求下滑而導致市場萎縮。茲經被告於調查本案時查明,鳳勝 公司嘉泰廠縮編為發貨站、煜昌轉租予亞東公司布袋廠、東 聯轉租予亞東公司嘉義廠經營大發經營階層改組等情,有被 告詢問各該公司之陳述紀錄附原處分卷可參,是可知部分預 拌混凝土業者有改組、縮編或轉租予其他業者經營之情形, 依上可見原告與其他被處分人普遍有產能閒置,生產力過剩 情形。惟原告與其他被處分人等卻持續調漲預拌混凝土之售 價,已明顯與供需原則相違背。
㈧另參以原告與其他被處分人之生產成本並不相同,對於預拌 混凝土業者而言,預拌混凝土品質較優良之業者,原可以高 價賣出,以獲取較高之利潤。如同業間,彼此間以近成本之 價格相互調料,甘與生產品質較次之同業間彼此調料支援, 而以近成本價格賣予同業,利潤由同業獲得,已明顯不合乎 商業理性。次按同業間是否進行調料,應依供需雙方於需求 當時個別為之,倘於需求未發生前,即商妥同業間之相互調 料價格,將致使原有各家廠商,因生產、管理、銷售等成本 不一致及所導致之價格不一致之現象,因約定相互調料價格 之結果,使各家業者成本及售價趨於一致,顯為彼此之間不 為競爭、進行配額之具體實踐。茲經被告調查結果,被處分 之11家業者間確有互相調料之情事。參以原告於被告調查時 陳稱,本公司情商調料之廠商如弘晟、國產、亞東、嘉義、 鳳勝等同業,本公司也不會拒絕其向本公司調料,相互調料 之單價,同一時間均相同等語(參見原處分卷甲<2> 第74頁 );另經被告於調查時詢問另被處分人弘晟公司陳稱,本公 司因與臺泥、國產都位於民雄工業區,3 家廠位置鄰近,91 年之前就有互相調料之情形,...該調料價格係臺泥、國 產、弘晟等3 家業者所協調之價格,如94年10月,3,000 磅 混凝土調料價格每立方公尺為1,650 元,該價格為統一價格 ,不論是由那一廠出料,都是此價格等語(參見原處分卷乙 <4> 第157 至158 頁),故被告原處分依此認定原告與其他 同業間有互相調料,又原告與國產公司、弘晟公司等3 家業 者之調料價格係協調後之統一價格,94年10月之3,000 磅混 凝土調料價格每立方公尺為1,650 元,不論由何廠出料,價
格均一等情,並非無憑。原告主張其並未與弘晟公司調料, 又其調料價格為1,770 元,並非1,650 元云云,核與上揭被 告調查證據結果不符,難予採信。茲以原告與同業間乃屬競 爭關係,卻經由彼此事先協議約定之較低相互調料價格,將 使利潤減少或毫無利潤可言,顯有違一般經濟理性。被告以 此種在競爭常態下將犧牲本身之利潤之行為,適足證原告與 其他被處分人,乃在就超出或不足彼此事先所約定出貨比率 之部分實施支援,以踐行彼此數量分配、不為競爭之暗默勾 結,故由以上事證認上開11家混凝土業者無異利用相互調料 作為意思聯絡之方式之一,達到聯合調漲售價之目的之推認 ,尚非無據。復稽之本件聯合行為違法期間為93年10月至94 年1 月乙節,固據被告陳明在卷,惟因聯合行為之醞釀至成 熟至執行,非一蹴可及,乃須被處分人在默契長期培養成熟 下踐行調漲報價。因此,被告陳明就本案調查期間實際上涵 蓋自93年1 月至94年11月間,即無不合。且原處分亦指出, 被處分人調漲價格之行為自93年初即已開始,且於94年1 月 以後仍持續維持調漲後之價格至今,故被告僅就事證較為明 確之93年10月至94年1 月期間加以論處違反聯合行為,而以 該期間之前後時間之相關事證為輔證作用,仍可作為本件原 處分論證之參考。
㈨再據原告與其他被處分人之下游業者D、P、Q、S、T等 廠商皆表示,原告與其他被處分人於93年10、11月起不主動 報價或僅有1 家主動前往報價,與以往多家主動前往報價之 情形不同等情;另據原告下游客戶T業者表示,渠於94年5 月底時就一民間工程向原告、亞東公司、國產公司詢價,但 原告不報價,T業者很意外,也很不解,過去從未發生過此 種情形等語;又Q業者亦表示,過去本公司所標得之公共工 程案,多家混凝土業都會到本公司爭取供料機會,但是自93 年10月之後,每次本公司所標得之公共工程案,每次都只有 1 家預拌業者至本公司主動報價,要求使用該公司料源,但 是本公司發現混擬土價格愈來愈高,所以都會向其他預拌業 者詢價,但是這些業者所報價格都更高,形同不報價,或者 根本不報價等語(參見原處分卷乙<6> 各該業者之陳述紀錄 ,有相關陳述紀錄附原處分卷可按。茲以預拌混凝土之交易 實務上,預拌混凝土市場由於產品性質近似,競爭激烈,業 者間為爭取客戶,其業務員莫不主動與客戶接洽,以探尋客 戶之需求,並主動報價爭取交易機會。惟在系爭違法期間, 原告及其他被處分人等均不再如同以往主動報價,甚至面對 下游業者之詢價不願報價,則原告及其他被處分人等間此種 不為競爭之行為,顯悖於競爭常態。是被告以該11家混凝土
業者不積極報價爭取客戶之行為與己身利益相違背,足認該 11家混凝土業者為意思聯絡,事實上導致嘉義地區預拌混凝 土價格共同調漲,為足以影響嘉義地區預拌混凝土市場供需 之聯合行為,違反公平交易法第14條第1 項前段聯合行為之 禁制規定,亦非無憑。
七、至原告主張其混凝土品質優於其他同業,故不具從事聯合行 為動機云云,惟縱認原告因品牌、信用及品質緣故,而有所 謂價格優勢之存在,然此與其有否參與聯合行為之判斷無涉 ,茲因預拌混凝土難有產品差異性,可證原告有為聯合行為 之強烈誘因。另原告主張原處分以其93年呈虧損狀態乙事並 非事實云云,然據原告於被告調查時陳述略稱「本公司採用 各分廠之績效評估,如各分廠無法達到『目標管理』、『轉 盈為虧』或『有繼續經營之價值』等目標時,即遭總公司檢 討,如無法改善時,甚至有遭關廠之命運。因此,有關本分 廠即於93年間面臨嚴重虧損之地步,直到今年以來,才能扭 轉至不虧但尚無法獲利之地步,...」、「本公司自去年 以來,已有『三灣』、『苗栗』、『埔里』、『名間』、『 新營』等5 廠均已關廠之情況出現,而本分廠亦被列入優先 檢討之目標」等語(參見原處分卷甲<2> 第71頁之原告嘉義 分廠經理黃勝雄之陳述紀錄),由此可知嘉義地區預拌混凝 土之市場需求下滑,故而導致原告之營收狀況不理想。是原 告嗣於本院審理中改稱其93年呈虧損狀態一事並非事實云云 ,顯難自圓其說,自非可採。何況原處分並非如原告所稱, 僅以其93年呈虧損狀態,即推定其有聯合漲價之動機和誘因 。蓋除原告營收狀況不佳乙點外,尚有前已述及之有關系爭 市場結構、產業與產品特性等諸多誘因,諸如系爭市場屬地 理範圍小之區域性市場、預拌混凝土之產品差異化程度極小 、預拌混凝之市場需求萎縮,而原告之產能過剩等,均為原 處分認定原告為系爭聯合行為之動機與誘因,核非無憑。八、再查原處分認定本案之違法期間係93年10月至94年1 月。而 如上述,被告調查預拌混凝土之成本,係參考預拌混凝土業 者所提報之成本、上游砂石業者之成本及營建研究院之數據 資料,而認定預拌混凝土業者成本並無太大變化,核屬有據 ,難認有認定事實錯誤情形。而預拌混凝土品質較優良者, 原可高價賣出,卻甘與同業間彼此調料支援,以近成本價格 賣予同業,利潤由同業獲得,明顯不合乎商業理性,此種在 競爭常態下將犧牲本身利潤之行為,適足證原告與其他10家 業者,就超出或不足彼此事先所約定出貨比率之部分實施支 援,以踐行彼此數量分配、不為競爭之暗默勾結。至超額利 潤並非聯合行為之唯一誘因,被告綜合多項經合法調查程序
所得之市場結構誘因、類似漲價時間與漲幅、持續時間、行 為集中度及其一致性等證據,認定原告與其他10家業者間確 有意思聯絡,違反公平交易法第14條聯合行為禁制規定,並 非僅依據下游廠商片面之詞而為主觀臆測,原告此項主張亦 不足採。
九、原告主張原處分處以550 萬元罰鍰,涉有裁量瑕疵之違法情 形云云。惟按公平交易法施行細則第36條規定:「依本法量 處罰鍰時,應審酌一切情狀,並注意下列事項:違法行為 之動機、目的及預期之不當利益。違法行為對交易秩序之 危害程度。違法行為危害交易秩序之持續期間。因違法 行為所得利益。事業之規模、經營狀況及其市場地位。 違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。以往違法類型 、次數、間隔時間及所受處罰。違法後悛悔實據及配合調 查等態度。」被告茲說明本案量處罰鍰之審酌事項如下:⑴ 違法行為之動機:原告於93年間面臨嚴重虧損,為達到總公 司之「目標管理」、「轉虧為盈」或「有繼續經營之價值等 目標,與其他被處分人聯合漲價,意圖壟斷市場,罔顧下游 業者權益,惡性重大。⑵違法行為之目的:聯合行為自屬預 謀,實務上多為同業之共犯結構;且原告與其他被處分人透 過共同調漲價格行為,以獲取不當利益。⑶違法行為嚴重危 害系爭市場交易秩序:造成區域內預拌混凝土價格無故上揚 及下游業者施工成本增加,公共工程案單價提高之情形。⑷ 違法事業之營業額:原告嘉義廠每月平均出貨量約3 萬立方 公尺以上,約占嘉義地區預拌混凝土市場15% 以上之產量, 所得不法利益高。⑸原告以往違法類型:原告曾違反公平交 易法第14條第1 項本文聯合行為之禁制規定,經被告處分在 案。⑹原告以往違法次數共計有2 次:①87年間桃園地區預 拌混凝土市場聯合行為案,未罰鍰(被告89公處字第03 5 號處分書)。②90至94年間水泥業者聯合壟斷市場行為案, 罰鍰1,800 萬元(被告94公處字第136 號處分書)。⑺原告 前次違法行為時間為90年至94年間,與本次違法行為間隔不 到2 年,原告不思改正,一再觸法,具有高度可責性。⑻綜 上,被告依據公平交易法第41條前段規定,核處原告550 萬 元罰鍰。查被告處分之理由,裁處罰鍰之判準悉載於原處分 書及「裁處罰鍰額度參考表」,經核被告之裁量堪認已充分 審酌一切情狀,並無消極不行使裁量權之裁量怠惰情事,亦 無違法或不當之處,經核並無不妥。
十、綜上所述,被告以原告與鳳勝公司等為意思聯絡,事實上導 致嘉義地區預拌混凝土價格共同調漲,足以影響嘉義地區預 拌混凝土市場供需之聯合行為,違反公平交易法第14條第1
項聯合行為之禁制規定,乃依同法第41條前段規定,以原處 分命原告自處分書送達之次日起,應立即停止前項違法行為 ,並處以550 萬元罰鍰,認事用法並無違誤,訴願決定予以 維持,亦無不合。原告徒執前詞,訴請撤銷,為無理由,應 予駁回。
、本件事證已臻明確,兩造其餘之主張及陳述均與本件判決結 果不生影響,故不逐一論述,併此敘明。
據上論結,本件原告之訴為無理由,爰依行政訴訟法第98條第1項前段,判決如主文。
中 華 民 國 97 年 4 月 30 日 臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 陳國成
法 官 陳忠行
法 官 陳秀媖
上為正本係照原本作成。
如不服本判決,應於送達後20日內,向本院提出上訴狀並表明上訴理由,如於本判決宣示後送達前提起上訴者,應於判決送達後20日內補提上訴理由書(須按他造人數附繕本)。中 華 民 國 97 年 4 月 30 日 書記官 楊子鋒
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