瞞等行為，經行政院公平交易委員會認定而受處罰，或受 敗訴判決確定時，廢止建照執照。」上訴人為不動產經紀 業者，對此交易上之重要事項自應主動注意及於刊登廣告 明確記載之，然上訴人卻反將不得供住宅用途使用之不動 產，廣告為可供住宅使用，其廣告訴求非但未為正確資訊 之揭露，確係嚴重誤導潛在之交易相對人本件不動產為住 宅用途，明顯與事實不符，而有礙交易安全，縱無故意， 亦有過失。是被上訴人認上訴人違反不動產經紀業管理條 例第21條第2 項規定，依不動產經紀業管理條例第29條第 1 項第3 款規定，以原處分處上訴人25萬元罰鍰，尚無違 誤。
⒉上訴人雖主張被上訴人依據不動產經紀業廣告處理原則第 6 點規定認定上訴人違反不動產經紀業管理條例第21條第 2 項規定為不實廣告，違反法律保留原則云云。查上訴人 於網路刊登案名寬域雅典創意大宅（物件編號：36296E） 不動產廣告物件，該物件依建物使用執照（98使字第0420 號）記載，土地使用分區為第三種工業區、核准用途為策 略性產業及飲食業使用。上訴人之廣告於物件類型載明為 住宅，顯有以住宅使用之資訊為廣告銷售，誤導潛在交易 相對人得作住宅使用，故縱使現況有違規作住宅使用，亦 不得在未經說明其狀態下對不特定多數人為廣告銷售之訴 求，亦即不得以住宅作為該不動產用途之客觀陳述，否則 即與事實不符，被上訴人即認上訴人係違反不動產經紀業 管理條例第21條第2 項規定，依同條例第29條第1 項第3 款及行為時統一裁罰基準規定裁處上訴人罰鍰，其既係依 前揭條例第21條第2 項及第29條第1 項第3 款規定為裁處 ，顯無違反法律保留原則之情節。且按不動產經紀業廣告 處理原則，係內政部為利直轄市、縣（市）主管機關處理 不動產經紀業受託居間或代理銷售（租賃）不動產廣告案 件，以保護消費者權益，促進不動產交易安全，而訂頒之 行政規則，此觀諸該不動產經紀業廣告處理原則第1 點規 定：「為利直轄市、縣（市）主管機關（以下簡稱主管機 關）處理不動產經紀業（以下簡稱經紀業）受託居間或代 理銷售（租賃）不動產廣告案件，以保護消費者權益，促 進不動產交易安全，特訂定本原則。」可明。該處理原則 既係不動產經紀業管理條例之中央主管機關內政部依行政 程序法第159 條規定訂頒，而供被上訴人參考之行政規則 ，此外該處理原則之規定，並未牴觸母法，或對人民之自 由權利增加法律所無之限制，故並未違反法律保留原則， 上訴人主張尚不足採。
⒊上訴人又主張本件廣告對於不動產現況使用及法律上使用 限制之說明，完全符合委託契約書及使用執照之內容，並 非廣告不實云云。按不動產經紀業管理條例第21條第2 項 規定：「前項廣告及銷售內容，應與事實相符。」是經紀 業者有依事實製作廣告內容之義務，俾使一般民眾得事先 瞭解不動產之真實狀況及銷售條件，再為是否委託經紀業 者進行交易之決定，而達保障交易者權益及建立交易秩序 之目的，業已前述。而本件不動產依卷附使用執照記載， 土地使用分區為第三種工業區，核准用途為策略性產業， 上訴人卻將不得供住宅用途使用之系爭不動產，廣告為可 供住宅使用，其廣告訴求非但未為正確資訊之揭露，反嚴 重誤導潛在之交易相對人此不動產為住宅用途，明顯與事 實不符。另不動產經紀業管理條例為落實建立不動產交易 秩序，保障交易者權益之立法目的，使不動產經紀業及經 紀人員之管理與輔導有法可循，俾建立不動產交易秩序， 保障交易者權益，促進不動產交易市場健全發展，故於條 例內定有不動產經紀業者之義務及責任，是不動產經紀業 者依該管理條例第21條於廣告銷售時應為正確資訊的揭露 ，俾使交易相對人（潛在消費者即買方）得事先瞭解不動 產之真實狀況及銷售條件，再為是否委託經紀業者進行交 易之決定，而達保障交易者權益及建立交易秩序之目的。 查本件廣告所描述之建物用途情狀，為影響消費者承購與 否交易決定之因素，一般消費者據廣告內容僅認知於購屋 後得依廣告揭示之用途使用，而難以知悉廣告所載之用途 違反都市計畫或建管法規，有遭勒令拆除、改建、停止使 用或恢復原狀之風險。上訴人之廣告於物件類型載明為住 宅，顯有以住宅使用之資訊為廣告銷售，誤導交易相對人 得作住宅使用，故縱使現況有違規作住宅使用，亦不得在 未經說明其狀態下對不特定多數人為廣告銷售之訴求，亦 即不得以事實上已存在之住宅使用作為該不動產用途之客 觀陳述，否則即與事實不符。是上訴人主張本件廣告對於 不動產現況使用及法律上使用限制之說明，並非廣告不實 云云，亦不可採。
㈡原處分依不動產經紀業管理條例第29條第1 項第3 款、臺北 市政府地政局處理違反不動產經紀業管理條例事件統一裁罰 基準規定，裁處25萬元罰鍰之處分，並無違誤：同前所述， 上訴人係違反不動產經紀業管理條例第21條第2 項規定，被 上訴人依不動產經紀業管理條例第29條第1 項第3 款規定， 處上訴人罰鍰，並無違誤。再按被上訴人為行使不動產經紀 業管理條例所授與之裁量權及為使個案處理法律適用一致、
符合平等對待原則等目的，特訂定臺北市政府地政局處理違 反不動產經紀業管理條例事件統一裁罰基準以為裁量權行使 之準據。被上訴人考量上訴人係第12次違反前揭條例，並斟 酌上訴人為國內知名不動產經紀業者，卻將不得供住宅用途 使用之不動產，誤導潛在購買者可供住宅使用，使潛在購買 者將來可能因建物之使用用途不符規定而遭主管機關裁罰及 其他不可預期之重大損失，其違規情節非輕，並參照該裁罰 基準第2 次至第5 次以上每次遞加1 萬元罰鍰意旨，處上訴 人25萬元罰鍰，則無違誤。又上訴人主張稱被上訴人未依10 3 年2 月18日修正公布之臺北市政府地政局處理違反不動產 經紀業管理條例事件統一裁罰基準裁罰，卻逕依行為時之統 一裁罰基準裁罰，顯有違誤云云。按「行為後法律或自治條 例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。 但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於 受處罰者之規定。」為行政罰法第5 條所明定。查原處分裁 處日期為102 年12月3 日，而前揭臺北市政府地政局處理違 反不動產經紀業管理條例事件統一裁罰基準係於103 年2 月 18日始行修正公布，顯在本件處分裁處日期之後，且查前揭 統一裁罰基準係被上訴人基於不動產經紀業管理條例所定直 轄市政府主管機關之職權，就違反該條例事件，在該條例授 權主管機關裁罰金額之範圍內，依據行為人違規情節之輕重 加以分類，所訂細節性、技術性之處罰標準，以利相同違規 情節，得適用相同之裁罰原則，核未逾越母法之意旨及授權 範圍，性質上更非屬法律或自治條例，是本案適用上開統一 裁罰基準裁罰並無行政罰法第5 條之適用，則本件被上訴人 依行為時臺北市政府地政局處理違反不動產經紀業管理條例 事件統一裁罰基準（第2 點丙類違規事件9 ，101 年7 月19 日修正發布，8 月1 日生效版）裁罰上訴人25萬元，更無違 反比例原則及裁量怠惰之可言。因而為駁回上訴人之訴之判 決。
六、上訴人上訴意旨略以：
㈠原判決援引臺北市政府地政局處理違反不動產經紀業管理條 例事件統一裁罰基準第2 點丙類違規事件9 規定（下稱統一 裁罰基準），認定原處分裁處上訴人應繳交罰鍰25萬元，業 已違反行政罰法第4 條規定而判決違背法令：
⒈按行政罰法第4 條規定：「違反行政法上義務之處罰，以 行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」換言之， 本件罰鍰之處罰，必須係以行為時之法律或自治條例有明 文規定者為限，不得援引法律或自治條例以外之非屬法律 位階之規定作為裁罰之依據。
⒉原處分及訴願決定裁處上訴人25萬元罰鍰之法律依據，係 援引統一裁罰基準第2 點丙類事件9 規定：「一、依違規 次數處罰如下，並於處罰同時以書面通知限期30日內改善 ：……⒎第7 次以上處20萬元以上30萬元以下罰鍰。…… 」又統一裁罰基準並非法律或自治條例，依據行政罰法第 4 條規定，不得作為處罰之依據，原判決查未及此，竟以 統一裁罰基準作為認定本件罰鍰金額之依據，並參照統一 裁罰基準第二次至第五次以上每次遞加1 萬元罰鍰意旨， 處上訴人25萬元罰鍰，顯有判決違背法令，應予撤銷。 ㈡上訴人確係依委託人提供之資料及訊息銷售不動產，並於廣 告中載明現況使用之事實，其所為之廣告內容確實與銷售內 容相符，並未與事實不符，故上訴人係依事實製作廣告內容 ，並無不實，原判決顯有違背管理條例第21條第2 項之違法 ：
⒈按廣告處理原則第4 點規定：「廣告應與委託契約書內容 及事實相符。委託契約內容與事實不符者，經紀業應依事 實修正廣告內容。」又廣告處理原則第8 點規定：「依第 四點、第六點、第七點規定判斷廣告是否與事實相符，應 考量下列因素：㈠表示或表徵與實際狀況之差異程度。㈡ 表示或表徵之內容，是否足以影響具有普通知識經驗之相 關交易相對人為合理判斷並作成交易決定。」足見參照不 動產經紀業管理條例第21條第2 項及廣告處理原則第8 點 規定之立法目的，要求廣告所表徵之內容應與實際狀況相 符，且保障具有普通知識經驗之交易相對人，得依據廣告 之內容為合理判斷並作成交易決定，倘若廣告表徵之內容 與實際狀況差異過大，抑或不實之表示或表徵內容，足以 影響具有普通知識經驗之交易相對人為合理判斷進並作成 交易決定者，始得謂為不實廣告。
⒉上訴人係依據委託人提供之資料及訊息銷售，並據以製作 不動產說明書，亦有委託人於不動產說明書簽名確認內容 無誤，此觀不動產說明書記載：「對於委託人提供之資料 所製作之本不動產說明書，委託人均已確認並獲充分之瞭 解，且核對本不動產說明書除附件外之各頁騎縫章完整無 缺漏」即明。徵諸前揭廣告處理原則第4 點規定，上訴人 係依據委託人提供之資料及訊息銷售系爭不動產。 ⒊依據不動產說明書內附之一般委託書及標的物現況說明書 ，均是由委託人所勾選或就系爭不動產所為之描述，係以 擬出售作為住家使用之現實使用狀況委託上訴人銷售，上 訴人確實係依據委託人提供之資料及訊息等事實製作廣告 ，使一般民眾得事先瞭解不動產之真實狀況及銷售條件，
徵諸前揭廣告處理原則第4 點及第8 點第1 款規定，上訴 人依據委託人委託之內容及事實表徵於廣告中，與實際狀 況並無差異，並非不實廣告，亦符合原判決所稱經紀業有 依事實製作廣告內容之義務，俾使一般民眾得事先瞭解不 動產之真實狀況及銷售條件之理由。
⒋況委託人係基於委任法律關係委託上訴人仲介銷售不動產 ，據民法第525 條規定，依委任人之指示內容銷售不動產 ，此為上訴人之義務，亦為廣告處理原則第4 點之規範意 旨，故上訴人依據委託人之委託意旨於廣告中載明不動產 現況使用之事實，係符合廣告處理原則第4 點及第8 點規 定，並無違法。且仲介業與一般建商銷售房屋之責任面向 不同，建商係對消費者銷售房屋，僅對消費者負責任，仲 介業除對消費者（即買方）銷售房屋外，尚有依據委託人 委任意旨銷售房屋之義務，除對消費者負責外，尚須對委 託人善盡受任人之義務，因此，在探求管理條例第21條第 2 項廣告內容究否與事實相符時，除就消費者之立場觀諸 廣告內容是否會使消費者產生錯誤認知而作成交易決定外 ，亦應一併審視仲介業是否係為盡其受任人之義務，此亦 為廣告處理原則第4 點及第8 點規範意旨。不動產交易金 額龐大，與一般小額消費之交易模式，非可等同視之，不 動產消費者購買時勢必小心謹慎，非僅憑廣告內容決定交 易與否，況不動產經紀業管理條例第23條尚規範不動產經 紀業者須於銷售時持不動產說明書對交易相對人解說，而 本件之不動產說明書中產權調查表第3 頁、及其他資料第 1 頁（特別聲明書）均已詳為記載建物位處工業區所生之 法令使用限制，此為不動產交易實務之慣習，原判決見及 此，誤認為廣告內容係嚴重誤導潛在之交易相對人系爭不 動產為住宅用途，並未考量消費者並非僅憑廣告內容即得 作出交易之決定，尚有不動產說明書之解說，甚至仲介業 會帶消費者至現場觀看房屋，均足以讓消費者得知不動產 不得作為住宅使用，並不會有誤導之情形發生，亦不會妨 礙交易安全。原判決認廣告內容有嚴重誤導潛在之交易相 對人認為系爭不動產為住宅用途，明顯與事實不符，而有 礙交易安全，顯有判決違背法令之違誤。
㈢若本件廣告內容僅因類型記載為住宅，即被認定為不實廣告 ，無疑更助長往後不實廣告之存在及盛行，更可能增加消費 糾紛，並非管理條例第21條第2 項之立法意旨，原判決實有 違背不動產經紀業管理條例第21條第2 項之違法：倘往後之 廣告內容僅記載使用執照之使用分區用途以符合主管機關之 期待後，惟私底下仲介業仍以「住宅」型態銷售且不告知消
費者該不動產不得作為住宅使用，甚至廣告中不曾表明現況 係供住宅使用，亦不向消費者說明該不動產不得作為住宅使 用，致使消費者在不知情之情況下購買不動產，惟實際上仲 介業仍以不合於使用分區內容之類型銷售，豈不更是助長「 不實」廣告之繼續存在及盛行，更增加消費糾紛之可能性， 此絕非管理條例第21條第2 項之立法意旨。
㈣本件係「成屋銷售」，其特性在於消費者得經由仲介帶看房 屋，以及透過不動產說明書及產權調查之說明讓消費者知悉 房屋狀況，不致於僅因廣告內容而造成消費者錯誤認知作成 交易決定，此與「預售屋銷售」時並無成屋可供察看，全憑 廣告內容說明為主不同，故成屋銷售之廣告並非成交之唯一 或主要依據。觀諸不動產經紀業管理條例第21條第2 項之立 法目的在避免消費者因廣告內容發生引人錯誤之認知作成交 易決定，然本件廣告內容，充分表徵使用現況事實及法律使 用限制之事實，更有帶看房屋及不動產說明書等方式供消費 者察看，應無可能發生錯誤認知作成交易決定之結果，足見 本件廣告內容並不會有原判決所述廣告所描述之建物用途情 狀，為影響消費者承購與否交易決定之因素之情形。 ㈤被上訴人對於本件之違規次序及累計違規次數之認定，迄今 仍未說明何以上訴人於同一時期遭被上訴人裁處之10件違規 行為，竟得以區分違規先後次序之裁量理由，顯有裁量怠惰 之違法，應予撤銷原處分，原判決見未及此，亦有判決違背 法令之違誤：
⒈按統一裁罰基準係採取歷年累計違規次數遞加罰鍰之下限 及範圍，其目的應係考量當不動產經紀業者違規繳付罰鍰 後，若再有違規行為者，即應施以較重之處罰，以懲其履 犯不改，達到遵守法律之效果，故所謂違規次序之認定， 自應以此為出發點，以上訴人前違規行為遭被上訴人處罰 後，若再有相同之後違規行為，即應累計前後之違規次數 。然被上訴人迄今仍未說明，上訴人於同一時期遭被上訴 人裁處之10件違規事件，如何認定具有前後違規行為次序 之具體理由。為何同一天所為數件裁處之違法情節及行為 均相同，並無履犯不改之情形，卻得認定違規次序之先後 。遽認本件為累計第12次違規行為，原處分及訴願決定均 未詳予說明，實有裁量怠惰之違法。
⒉被上訴人於原審亦自承上訴人於同一時期遭裁處之10件違 規事件，係因議員於民政質詢時提出，故而請被上訴人查 處，由此可見，被上訴人於裁處時，根本未曾考量此10件 違規事件得以認定前後次違規次序之裁量理由，遽認本件 為累計第12次違規行為，顯然未行使裁量權，實有裁量怠
惰之違法，應予撤銷。抑有進者，就統一裁罰基準係採取 歷年累計違規次數遞加罰鍰之下限及範圍之裁量目的而言 ，被上訴人於同一日作出數件裁處，該數件廣告或裁處， 應屬於同一層次，累計違規次數應同視而不應有先後次序 之分，若累計違規次數應同視，被上訴人即不應以先後違 規次序決定裁處金額。原判決漏未審究為何被上訴人於同 一日所作成之數件裁處案件，竟得以區分違規先後次序之 裁量理由，致使原處分仍存在有裁量怠惰之違法，足證原 判決顯有判決違背法令之違誤。
㈥原處分未依行政罰法第18條考量行為人每次違章之情節、嚴 重性、所生影響及所得利益均有不同，僅按違規次數作為唯 一的審酌標準實有裁量怠惰，業已違背行政罰法第18條，原 判決查未及此，顯有判決違背法令：
⒈被上訴人指上訴人於本件之前曾有11次違反不動產經紀業 管理條例第21條第2 項之裁罰，惟被上訴人於102 年11月 26日作成處分者即有4 件，102 年12月3 日作成處分者則 有5 件（含本件），而被上訴人於與本案相同事實之另案 審理中亦自承僅以行政調查程序中之批核時間作為結案之 先後次序，而未調查上訴人各次違規時間之先後，且未能 依委託書所載立約日期，據以研判上訴人為各廣告刊登時 點，徒以行政機關自身形式上、機械式行政流程之先後， 認定違規次數，從重裁處罰鍰，並僅以違規次數作為裁罰 唯一審酌的因素，悖於累犯始加重處罰之精神，違背了立 法者授權行政機關裁量權之目的。
⒉被上訴人於原處分裁罰理由中亦未依行政罰法第18條於個 案中具體審酌上訴人刊登違規廣告之期間尚未逾半年，且 未因此不實廣告促成交易而受有利益，亦未因該不實廣告 發生交易糾紛致消費者受有損害，無論係從違規情節、所 生影響或所得利益等衡量，均無理由加重裁罰上訴人，原 處分及訴願決定實有裁量瑕疵。
㈦不動產經紀業管理條例第21條第2 項前段及後段，係規範不 同之違法行為態樣，原處分及訴願決定未區分二者，合併計 算違規次數並加重處罰上訴人，顯有裁量怠惰之違法，原判 決查未及此，顯有判決違背法令：
⒈按不動產經紀業管理條例第21條第2 項：「前項廣告及銷 售內容，應與事實相符，並註明經紀業名稱。」前段係課 予不動產經紀業者必須依據事實，不得以不實廣告作為銷 售、廣告宣傳方法；後段則規定刊登廣告應註明經紀業名 稱，以明確化不動產經紀業之責任。故不同之違法行為態 樣，縱使規範在同一條項之中，因為侵害法益及違法行為
態樣的不同，法律上亦應為不同之評價和可歸責性，不可 同等視之。
⒉被上訴人雖指上訴人前有11次違反不動產經紀業管理條例 第21條第2 項之紀錄，應加重處罰之，然其中三件裁處（ 95年1 月12日北市第三字第9530141400號、101 年3 月19 日北市地權字第10130666700 號及102 年8 月8 日北市地 權字第10232264000 號）係上訴人刊登廣告時未註明經紀 業名稱，違反不動產經紀業管理條例第21條第2 項後段， 與本件係違反第21條第2 項前段廣告不實之情節，截然不 同，被上訴人未就不動產經紀業管理條例第21條第2 項前 段與後段係不同之行為態樣詳加區分，合併計算前段及後 段之違規次數認為本件為累計第12次違規，以此加重處罰 上訴人，已違反不動產經紀業管理條例第21條第2 項區分 前段及後段之不同違法態樣的意旨，顯有裁量怠惰之違法 。
⒊臺北市政府地政局處理違反不動產經紀業管理條例統一裁 罰基準中第2 點丙類違規事項亦包含3 種違章類型：區分 ⑴不動產經紀業受委託所刊登之廣告與事實不符。⑵銷售 內容與事實不符。⑶未註明經紀業之名稱等三種違章類型 ，故裁罰基準亦有意識到不同之行為態樣，應有不同之評 價，不得合併累計，個別對交易秩序所造成之損害本有不 同，若僅以前案違規次數作為唯一的審酌標準，容有裁量 怠惰之情。不同之違法態樣，不可一概而論，若僅以前案 違規次數作為審酌、裁量之標準，有違合義務裁量之精神 ，實有裁量怠惰之情。
⒋原處分及訴願決定因上訴人曾違反不動產經紀業管理條例 第21條第2 項後段遭裁罰，究竟何以認定其後續違反第21 條第2 項前段之行為，可責難性較為重大，進而加重處罰 ，並無詳細闡明加重之理由，有違一般經驗法則與論理法 則。則被上訴人以上訴人前有相同違章紀錄，經裁罰課責 後未能警惕而再犯，應予以加重處罰之基礎，即不存在， 應認有裁量怠惰之違法情形。原判決亦未查及不動產經紀 業管理條例第21條第2 項前段和後段為不同之行為態樣， 逕認定原處分及訴願決定裁罰上訴人25萬元有理由，顯有 判決違背法令之違誤，應予廢棄。
㈧原處分適用之臺北市政府地政局處理違反不動產經紀業管理 條例統一裁罰基準未能審酌違章情節，致行政機關之裁罰輕 重失衡、違反比例原則，嗣後亦經修正，原處分及訴願決定 顯有裁量瑕疵，原判決未查及此，應廢棄之：
⒈按原處分所援引之臺北市政府地政局處理違反不動產經紀
業管理條例統一裁罰基準，其性質雖然屬行政規則，不對 外產生法律效果，但對人民仍具有間接的法律效力，應符 合行政法上之基本原則，始得作為行政機關裁量之依據。 上開裁量基準於行政救濟過程中，亦經行政機關自行修訂 ，理由為：「一、第2 點甲類、乙類及丙類之違規事件， 原規範罰鍰額度係依行為人違規次數採累進計算，惟若行 為人因長年經營，以往累計違規行為次數較多時，可能因 裁罰基準級距過大造成後違規行為客觀情節雖屬輕微過失 ，但罰鍰額度卻因前次違規行為累計而加重額度過大之裁 罰結果；鑑於不動產經紀業其執業事項及不動產交易市場 之動態與特性，衡諸行為人可能因過失或情節輕微而受處 罰之次數及可能因此負擔累計罰鍰之金額，並為督促業者 於管理面持續改進，而非因長年經營即持續累計違規行為 次數，故修正以同一年度違規行為次數，作為累計違規之 認定期間。二、第2 點甲類、乙類及丙類之違規事件，為 考量實務現況，故分別調整個別裁處罰鍰之區間額度。」 ，亦可證裁罰基準原先之規定未審酌違章情節，使得裁罰 輕重失衡、違反平等原則及比例原則之情。
⒉由此可見，臺北市政府地政局處理違反不動產經紀業管理 條例統一裁罰基準中第2 點丙類違規事件9 亦訂有三種違 章類型，顯示不同違法態樣其可能造成之影響本有不同， 卻僅以違規次數作為累計、加重裁罰之依據，實違反平等 原則及比例原則，嗣後亦經行政機關修正之，原處分及訴 願決定機械式呆板適用該裁罰基準，有裁量怠惰之瑕疵， 原判決亦查未及此，顯有判決違背法令之違誤，應予廢棄 。
並聲明：1.廢棄原判決。2.撤銷訴願決定及原處分。七、本院經查：
㈠按「經紀業與委託人簽訂委託契約書後，方得刊登廣告及銷 售。前項廣告及銷售內容，應與事實相符，並註明經紀業名 稱」「不動產之買賣、互易、租賃或代理銷售，如委由經紀 業仲介或代銷者，下列文件應由經紀業指派經紀人簽章：一 、不動產出租、出售委託契約書。二、不動產承租、承購要 約書。三、定金收據。四、不動產廣告稿。五、不動產說明 書。六、不動產租賃、買賣契約書。」「經紀人員在執行業 務過程中，應以不動產說明書向與委託人交易之相對人解說 。前項說明書於提供解說前，應經委託人簽章」及「經紀業 違反本條例者，依下列規定處罰之︰……三、違反……第21 條第1 項、第2 項……規定者，處新臺幣6 萬元以上30萬元 以下罰鍰。」分別為不動產經紀業管理條例第21條第1 項、
同條第2 項、第22條、第23條及第29條第1 項第3 款分別定 有明文。
㈡次按不動產經紀業管理主管機關內政部，為利直轄市、縣市 主管機關處理不動產經紀業受託居間或代理銷售、租賃不動 產廣告案件，以保護消費者權益，促進不動產交易安全，特 訂定廣告處理原則以供遵循，其第6 點規定：「廣告有下列 表示或表徵之一者，得認定為不實廣告：…(十一)建造執照 ：…2.廣告表示建築物之用途與建造執照或使用執照所載不 符。」上開廣告處理原則係不動產經紀業管理條例之主管機 關即內政部，於法定權限範圍內，就不動產經紀業事業受託 居間或代理銷售、租賃不動產於其廣告內容上，為與事實不 符或引人錯誤之內容，本於職權所為細節性、技術性及解釋 性之統一行政規則，為法律所必要之補充，並未逾越不動產 經紀業管理條例第21條所規定為保護消費者權益，促進不動 產交易安全規範意旨，亦未增加法律所無之限制或負擔，行 政機關於辦理相關案件時，自可據之適用。另按101年7月19 日修正發布，同年8月1日施行之（行為時）統一裁罰基準第 2點丙類違規事件9規定：「一、依違規次數處罰如下，並於 處罰同時以書面通知限期30日內改正：……7.第7 次以上處 20萬元以上30萬元以下罰鍰。」此裁量基準乃被上訴人為行 使不動產經紀業管理條例所授與之裁量權及為使個案處理法 律適用一致、符合平等原則等目的，以為裁量權行使之準據 ，被上訴人辦理相關案件時，自可援用。
㈢本件上訴人為不動產經紀業者，於其公司網站刊登之上開廣 告，記載所銷售之房屋類型為住宅，惟依該房屋使用執照所 載土地使用分區為第三種工業區，用途為策略性產業（資訊 服務業），上開廣告內所銷售之房屋用途標示確與事實不符 ，違反不動產經紀業管理條例第21條第2 項規定，且上訴人 係第12次違反前揭條例，被上訴人乃依同條例第29條第1 項 第3 款及（行為時）統一裁罰基準第2 點丙類違規事件9 規 定，以原處分處上訴人25萬元罰鍰等情，為原審依調查證據 之辯論結果，依法認定之事實。原判決據以論明不動產經紀 業管理條例第21條所保護之對象為不特定之消費者，綜合觀 察上開廣告整體效果，足使消費者誤認上開不動產雖位於第 三種工業區，但可合法供作一般住宅使用，上訴人縱已表明 上開土地使用分區為第三種工業區，然上開廣告顯未充分揭 示該資訊之實質內涵，甚且刊登物件類型為住宅，即難認以 一般購宅消費者之理解能力，可就上開廣告所示使用用途有 完整之認識，實易使消費者誤認上開不動產可供一般住宅使 用，並據此認知作成交易決定，上訴人就上開廣告內容表示
建築物之用途顯與使用執照所載不符，亦即上開廣告內容與 事實不符，已違反不動產經紀業管理條例第21條第2 項規定 ，至臻明確，被上訴人依同條例第29條第1 項第3 款規定， 處上訴人罰鍰25萬元，於法並無不合；並就上訴人在原審之 主張如何不足採等事項，均已敘明其得心證之理由，並無違 反證據法則或論理法則等情事。原判決因而駁回上訴人在原 審之訴，經核其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背 ，與解釋、判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之 情形。
㈣復按上揭不動產經紀業管理條例第21條規定，其主要立法目 的乃在課以不動產經紀業者揭露正確資訊之義務，俾使一般 民眾得事先瞭解不動產之真實狀況及銷售條件，再為是否委 託經紀業者進行交易之決定，以達保障不特定消費者權益及 建立交易秩序之目的。而廣告內容是否與事實不符，應以不 動產經紀業者使用廣告時之客觀狀況予以判斷，不動產經紀 業者使用廣告時，已預知或可得知其日後給付內容無法與廣 告相符，則其廣告即有虛偽不實。又不動產經紀業管理條例 第21條之廣告內容是否與事實相符，以該廣告之內容合併觀 察之整體印象及效果，足以影響具有普通知識經驗之一般大 眾為合理判斷並作成交易決定為已足，故應考量廣告內容與 實際狀況之差異程度、是否足以影響具有普通知識經驗之一 般大眾為合理判斷並作成交易決定等。本件上訴人為銷售其 所受託居間之系爭不動產，依卷附使用執照存根記載，土地 使用分區為第三種工業區，核准用途為策略性產業，依臺北 市土地使用分區管制自治條例第36條規定，該區不得供住宅 使用，而上訴人卻於上開廣告上標明：「寬域雅典創意大宅 」、「類型：…住宅…」等描述性之字樣，有上訴人網站所 刊登之系爭廣告在卷足憑（見原審卷第26頁正反面），此為 原判決依法認定之事實，核與卷內所附證據相符，與證據法 則或經驗法則等無違。參以房屋銷售廣告所描述之建物之地 段、外觀、整體環境、平面格局、生活圈資訊等情狀，為影 響消費者承購與否交易決定之因素，上開不動產之土地使用 分區為第三種工業區，依法不得作住宅使用，上開廣告對所 銷售之不動產之用途為上開描述，實易使消費者誤認系爭不 動產可供一般住宅使用，並據此認知作成交易決定，自足以 引起一般大眾錯誤之認知或決定。又一般消費者對廣告之認 知，大皆為廣告中對商品內容所為之表示或表徵當與事實相 符，且可合理期待其為合法，並作為決定交易與否之依據， 因此，不動產經紀業者於廣告上提供之相關資訊，以爭取相 關大眾與其交易時，自應盡其注意義務妥為規劃，確保廣告
之真實，以避免消費者因其虛偽不實或引人錯誤之廣告內容 ，產生錯誤之認知與決定；上訴人為不動產經紀業者，於刊 載系爭廣告時，竟未加注意而為上揭不實之記載，自難解免 其故意或過失之責。是原判決認上訴人就其系爭廣告內容表 示建築物之用途顯與使用執照所載不符，亦即上開廣告內容 與事實不符，已違反不動產經紀業管理條例第21條第2 項規 定，洵屬有據。上訴意旨主張原判決漏未審酌上開廣告內容 是否已侵害不動產經紀業管理條例第1 條及第21條第2 項之 立法精神及保護目的，誤將上開廣告認定為不實廣告，實有 判決適用法規不當之違法；上開廣告內容忠實刊登使用執照 使用分區之記載，並於廣告內註明第三種工業區，廣告之內 容係對於不動產之客觀環境描述，符合廣告處理原則第6 點 規定，且上訴人依據委託人提供之資料及訊息銷售不動產， 並於廣告中載明現況使用之事實，其所為之廣告內容確實與 銷售內容相符，並無不實；上開廣告本諸交易資訊愈豐富愈 有利交易相對人為合理判斷之原則，並無誤導消費者作出交 易之決定；且本件上訴人並不具有故意、過失，原處分亦違 反行政罰法第7 條規定，原判決見未及此，逕認上開廣告為 不實廣告，維持原處分，其認定事實顯嚴重錯誤，有事實與 理由矛盾，及適用法則不當之違背法令云云，均非可採。 ㈤再按行為時統一裁罰基準第2點丙類違規事件9規定：「一、 依違規次數處罰如下，並於處罰同時以書面通知限期30日內 改正：……7.第7 次以上處20萬元以上30萬元以下罰鍰。」 此裁量基準為被上訴人本於職權，依其行政目的，將違反不 動產經紀業管理條例之行為程度作不同處罰，其已列示考量 事項而按行政機關為行使法律所授與裁量權，在遵循法律授 權目的及範圍之內，必須實踐具體個案正義，惟顧及法律適 用之一致性，符合平等原則，乃訂定行政裁量準則為行使裁 量權之準據，既能實踐具體個案之正義，又能符合平等原則 ，自非法所不許。又該規定將行為人違規次數列為裁罰額度 之審酌因素，亦核與比例、平等原則及不當聯結禁止等法律 原則無違。被上訴人辦理具體個案時，自得予以援用。本件 被上訴人考量上訴人係第12次違反前揭條例，並斟酌上訴人 為國內知名不動產經紀業者，卻將不得供住宅用途使用之上 開不動產，誤導潛在消費者認為可供住宅使用，使潛在消費 者將來可能因上開不動產之使用用途不符規定而遭主管機關 裁罰及其他不可預期之重大損失，其違規情節非輕，並參照 統一裁罰基準第2 次至第5 次以上每次遞加1 萬元罰鍰意旨 ，處上訴人25萬元罰鍰，經核尚無違誤，原判決予以維持， 亦無不合。上訴意旨主張原判決援引不具法律或自治條例性
質之統一裁罰基準，維持原處分，違反行政罰法第4 條規定 ；又（行為時）統一裁罰基準以上訴人歷年累計違規次數決 定裁罰下限及金額，違反平等原則及比例原則；且原處分機 械式適用行為時統一裁罰基準，未區別不同違規行為態樣， 遽將上訴人歷年所有違反不動產經紀業管理條例第29條第1 項第3 款各類違法類型，合併計算累計違規次數，未考量行 政罰法第18條第1 項規定，且未詳述裁量理由，有違合義務 裁量之精神，亦違反不當聯結禁止原則，顯有裁量怠惰及裁 量濫用之違法，原判決非但理由不備，且顯有違背法律保留 原則及行政罰法第18條第1 項之違背法令云云，亦非可採。 ㈥末按撤銷之訴之訴訟標的，為原告主張行政機關之處分違法 並損害其個人權利或法律上利益，行政法院之任務在於審查 行政處分是否以其發布時之事實及法律狀態為據，進而判斷 有無違法及損害原告權益，並決定其撤銷與否。在行政處分 發布後事實或法律狀態變更，既非原處分機關作成時所能斟 酌，自不能以其後出現之事實或法律狀態而認定原處分為違 法。故撤銷訴訟判斷行政處分合法性之基準時，為原處分發 布時之事實或法律狀態（最高行政法院92年度判字第1331號 判決要旨參照）。被上訴人審認上開廣告內所銷售之房屋用 途標示確與事實不符，違反不動產經紀業管理條例第21條第
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