行『依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土 地』、『非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地』及 『國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質 ，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前目（指田、旱 地目）規定之土地』，改列為『耕地以外之農業用地』， 以符實際。調整後以地政機關90年底土地使用編定之資料 顯示，符合修正後『耕地』定義之面積約76萬公頃。（二 ）耕地定義範圍調整修正後，其政策意義為：都市計畫區 農業區或保護區以及國家公園區內田、旱地目土地，平均 面積偏小，性質屬都市發展預定地或須嚴格保護用地，非 屬農業用地之管制重點地區，且目前已有完備之都市計畫 法、建築法、國家公園法等法規規範；至非都市暫未依法 編定之土地，依規定則適用林業用地予以管制，改列為非 耕地並歸由森林法來管理。將上述三種土地範圍由農業用 地中之『耕地』，改列為農業用地中之『耕地以外之農業 用地』，並不影響這些田、旱地目土地之變更使用、興建 農舍之管理及稅賦優惠，僅是放寬這些土地之分割限制、 耕地必須合法使用始得移轉限制及農企法人取得耕地之許 可限制而已，但放寬後，一方面可紓解這些範圍內田、旱 地目土地之土地所有權人要求變更地目之壓力，另外亦可 導引農企業法人取得這些限制較少之土地，兼顧該等法人 經營農業生產之需求。……五、將現行條文第1項第14款 『耕地租賃』修正為『農業用地租賃』，理由：修正條文 第20條至第22條有關『耕地租賃』之規定，修正擴大為『 農業用地租賃』，『均排除耕地三七五減租條例之限制』 ，爰配合修正本款之定義文字。」並於第20條第1項、第2 項規定：「本條例中華民國八十九年一月四日『修正施行 後』所訂立之『農業用地租賃契約』，應依本條例之規定 ，『不適用耕地三七五減租條例之規定』。本條例未規定 者，適用土地法、民法及其他有關法律之規定。」「本條 例中華民國八十九年一月四日『修正施行前』已依『耕地 三七五減租條例』，或已依土地法及其他法律之規定訂定 租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關 係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定。」其 立法理由明載：「……二、『現行條文』規定，本條例修 正施行後所訂立之耕地租賃契約不適用耕地三七五減租條 例之規定，因本條例第3條第1項（按：「第1項」3字為贅 列）第11款及第14款分別就耕地及耕地租賃作定義，故對 於本條例第3條第1項（按：「第1項」3字為贅列）第10款 規定之農業用地中之『耕地以外之農業用地』訂立租賃契
約，有無耕地三七五減租條例之適用，滋生疑義。三、為 避免土地所有權人因出租耕地以外之農業用地，供承租人 作農業使用，有適用耕地三七五減租條例之疑慮而保留不 予出租，致土地無法有效利用，爰修正凡農業用地所訂立 之租賃契約均不適用耕地三七五減租條例之規定，俾臻周 延。」準此，92年2月7日修正公布農業發展條例，已將修 正前「耕地」之定義範圍，縮小在「依區域計畫法劃定為 特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧 用地」之範圍；同時將該次修正前亦列為「耕地」之「依 都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地」、 「非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地」及「國家 公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該 法主管機關會同有關機關認定屬於前目（指田、旱地目） 規定之土地」，改列為「耕地以外之農業用地」，並規定 89年1月4日農業發展條例修正施行後，不論係就該條例所 指前揭「耕地」或「耕地以外之農業用地」訂立之「農業 用地租賃契約」，悉依農業發展條例之規定；至89年1月4 日農業發展條例修正施行前已依「耕地三七五減租條例」 規定訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權 利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律（耕 地三七五減租條例）之規定。則依前揭說明，89年1月4日 農業發展條例修正施行前已依「耕地三七五減租條例」規 定訂定租約者，其所指之「耕地」，應包含：（一）依「 區域計畫法」劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保 育區、森林區之農牧用地；（二）依「都市計畫法」劃定 為農業區、保護區之田、旱地目土地；（三）非都市土地 暫未依法編定之田、旱地目土地；（四）國家公園區內， 依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關 會同有關機關認定屬於前開（一）至（三）規定之土地而 言甚明。是以，內政部97年7月1日臺內地字第0970105525 號函釋：「……有關出租人擬依耕地三七五減租條例第19 條第2項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕之三 七五租約土地及其自耕地自仍須為耕地，否則有悖前開第 19條立法目的、農業發展條例第3條第11款及司法院釋字 第580號解釋意旨。質言之，倘三七五租約土地已依法變 更為非耕地，或出租人以非耕地作為『自耕地』者，其依 減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由申請 收回自耕，於法未合。」等語，將耕地三七五減租條例第 19條第2項規定之「耕地」及「自耕地」限縮於92年2月7 日修正公布農業發展條例第3條第11款所指之「耕地（即
依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保 育區及森林區之農牧用地）」，不及該條款所規定「耕地 以外之農業用地（即「依都市計畫法劃定為農業區、保護 區之田、旱地目土地」、「非都市土地暫未依法編定之田 、旱地目土地」、「國家公園區內，依國家公園法劃定之 分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬 於田、旱地目之土地」），增加出租人收回出租耕地之限 制，顯已違反土地法第106條、農業發展條例第20條第2項 及耕地三七五減租條例規定意旨，本院自得拒絕適用。（二）次依耕地三七五減租條例第19條第1項及第2項規定，耕地 租約期滿時，有：「⒈出租人不能自任耕作者。⒉出租人 所有收益足以維持一家生活者。⒊出租人因收回耕地，致 承租人失其家庭生活依據者。」等3種情形者，出租人不 得收回自耕，惟出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回 與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前述第二 種情形所限制。易言之，出租人為擴大家庭農場經營規模 得收回自耕者，應以主張收回時仍屬耕地三七五減租條例 所稱之「耕地」為限。本件原告所共有坐落彰化縣員林鎮 橋愛段1054、1055、1056地號等3筆系爭土地（面積分別 為1,626.19、849.87、7,195.32平方公尺，合計9,671.38 平方公尺），於農業發展條例89年1月4日修正施行前即已 依耕地三七五減租條例之規定訂定租約，而本件原告等係 依耕地三七五減租條例第19條第2項之規定，以擴大家庭 農場經營規模向被告申請收回出租之系爭土地自耕等情， 為兩造所不爭執，並有臺灣省彰化縣私有耕地租約書、私 有耕地租約期滿收回耕地申請書及土地登記謄本等件附卷 可稽（參見本院卷第76頁、第77頁、第205頁至第228頁） ，是參酌前揭說明，本件自須以系爭土地為耕地或耕地以 外之農業用地而得收回自耕為首要條件。
（三）另按，撤銷之訴之訴訟標的，為人民主張行政機關之處分 違法並損害其個人權利或法律上利益，行政法院之任務在 於審查行政處分是否以其發布時之事實及法律狀態為據， 進而判斷有無違法及損害被上訴人權益，並決定其撤銷與 否；在行政處分發布後事實或法律狀態變更，既非原處分 機關作成時所能斟酌，自不能以其後（從原處分發布至行 政法院言詞辯論終結之間）出現之事實或法律狀態而認定 原處分為違法，故「撤銷訴訟」判斷行政處分合法性之基 準時，為原處分發布時之事實或法律狀態。惟人民向國家 申請核發有利行政處分事件，經駁回後，當事人以核駁之 處分違法而請求司法救濟者，其目的則在獲得原申請之行
政處分，此種依行政訴訟法第5條規定提起之課予義務訴 訟之裁判，或依行政訴訟法第8條規定提起給付訴訟之裁 判，其認定事實、適用法律之基準時點，應與單純排除對 人民不利益行政處分之撤銷訴訟不同，原則上係以裁判時 之事實及法律狀態（事實審行政法院言詞辯論終結時之事 實及法律狀態），為判斷原申請是否合法以及核駁原申請 之處分是否違法之基準（最高行政法院89年度判字第1659 號及92年度判字第1331號判決要旨參照）。本件原告就原 處分有關「否准原告以擴大農場為由申請收回自耕」請求 撤銷，並命被告應作成准許原告收回自耕之行政處分部分 ，核其性質應屬行政訴訟法第5條第2項之課予義務訴訟， 但對「准予承租人續訂租約6年」請求撤銷部分，則應屬 行政訴訟法第4條第1項之撤銷訴訟。依照前開說明，兩者 裁判基準時點容有不同，亦即前者係以裁判時之事實及法 律狀態（事實審行政法院言詞辯論終結時之事實及法律狀 態），為判斷原申請是否合法以及核駁原申請之處分是否 違法之基準；另後者則以原處分發布時之事實或法律狀態 之基準。惟因本件係有關續訂私有耕地三七五租約與否之 案件，原告及參加人之原申請是否准許為事物之一體兩面 ，相互對立，亦即准許參加人續訂租約6年，即不可能准 許原告收回系爭土地自耕；相反地，若准許原告收回系爭 土地自耕，即不可能同意參加人續訂租約6年。因此，基 於衡平原則及權利保護之立場，且參酌原處分具有持續性 ，不能僅以原處分發布時之事實或法律狀態為斷，是本件 即應例外地採行相同基準。亦即，本件原告起訴請求撤銷 原處分有關「否准原告以擴大農場為由申請收回自耕」部 分（含命被告應作成准許原告收回自耕之行政處分），及 「准予承租人續訂租約6年」部分，均應以裁判時之事實 及法律狀態（事實審行政法院言詞辯論終結時之事實及法 律狀態），為判斷原告及參加人之申請是否合法以及被告 核駁原申請之處分是否違法之基準。
（四）經查，系爭土地已於85年4月12日依都市計畫法定程序完 成主要計畫，依法變更編定為員林都市計○○○區○○○ ○○○○○道用地，其附帶條件：⒈係指本計畫第二次通 盤檢討含附帶條件變更之住宅區，附帶條件：應另行擬定 細部計畫，並俟細部計畫完成法定程序，依法進行建築管 理。⒉開發方式以市地重劃方式辦理。「系爭土地原為農 業區依法變更為非農業區，依法應完成之細部計畫未完成 ，未能准許依變更後計畫用途使用」；另其細部計畫亦於 98年7月29日完成發布實施，並於98年11月22日啟動市地
重劃工程，地上物補償費於99年3月30日、31日、4月1日 、2日發放等情，分別有彰化縣政府98年7月29日府建城字 第0980175012B號公告、擬定員林都市計畫（整體開發單 元1～10）細部計畫書、被告98年4月20日員鎮建字第0980 011674號、99年2月26日員鎮建字第0990005404號簡便行 文表、99年2月員林鎮刊及彰化縣政府99年3月17日府地價 字第099006470號函附卷可憑（參見本院卷第377頁至第41 6頁、第436頁至第441頁），並為兩造所不爭執。則系爭 土地於98年7月29日完成細部計畫發布實施之日前，仍作 為農業使用。而自完成細部計畫發布實施之日起，已能依 變更後計畫用途使用，並按照都市計畫內容實施，系爭土 地即失其原為耕地或耕地以外之農業用地之用途。揆諸上 開法條規定及說明，系爭土地於本件言詞辯論終結前既已 非農業發展條例第3條第10款、第11款所規定之耕地或耕 地以外之農業用地，原告自不得以擴大家庭農場經營規模 申請收回自耕，被告以系爭土地非耕地為由否准原告收回 自耕，並無不合。原告主張系爭土地於原告申請收回自耕 時，仍屬農業區，並無不得收回自耕之問題云云，然按系 爭土地於本院言詞辯論終結前已非耕地或耕地以外之農業 用地，有如前述，原告上開主張，自非可採。是原告依耕 地三七五減租條例第19條第2項之規定申請收回系爭土地 ，被告就此部分否准原告之申請，核無違誤，訴願決定就 此部分予以維持，亦無不合，原告就此部分起訴論旨請求 撤銷，並命被告就原告98年1月8日所請求對於如附表一、 二、三原告共有系爭土地收回自耕申請案作成准許之行政 處分等，均無理由，應予駁回。
（五）另系爭土地既已非屬耕地或耕地以外之農業用地，揆諸前 揭規定及說明，當無適用耕地三七五減租條例之餘地，是 參加人申請依耕地三七五減租條例第20條之規定申請續訂 租約6年（參見本院卷第151頁），即與耕地三七五減租條 例之規定不符，被告亦無再依耕地三七五減租條例予以續 訂租約之理。從而，被告所為准予參加人續訂租約6年之 處分，核有違誤，訴願決定疏未詳查，予以維持，亦有未 合。原告起訴論旨執此指摘，為有理由，應將訴願決定及 原處分關於准予參加人續訂租約6年之部分撤銷，以符法 制。
九、本件事證已臻明確，兩造及參加人其餘主張和舉證，與本件 判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第79條、第85條
第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 8 月 3 日 臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡 國 棟
法 官 林 秋 華
法 官 劉 錫 賢
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 99 年 8 月 11 日 書記官 蔡 宗 融