及施行細則第7條規定，由區分所有權人互推1人為召集人 乙事，實為因被告分別於100年1月3日府商使字第1000000 676號、100年2月16日府商使字第1000027132號、100年3 月16日府商使字第1000047469號、100年4月14日府商使字 第1000066878號及100年5月16日府商使字第1000095035號 等函限期原告儘速依前開條例第28條履行其應盡之義務， 再次召集召開區分所有權人會議以成立管理委員會。惟原 告公司仍置之不理，被告為解決前開社區因原告多年遲未 依上開條例第28條規定召開區分所有權人會議成立管理委 員會之窘境，遂依內政部95年9月28日內授營建管字第095 0806087號函釋，按上開條例第25條第3項規定：「……無 管理負責人或管理委員會，或無區分所有權人擔任管理負 責人、主任委員或管理委員時，由區分所有權人互推一人 為召集人……」，爰於100年5月17日以府商使字第100009 6283號函請該社區區分所有權人互推1人為召集人，召開 區分所有權人會議，以利其成立管理委員會。
⒌按內政部99年3月8日臺內營字第0990801551號函釋略以： 「……主管機關得就該違法狀態依相關規定課予行為人限 期改善之義務，如義務人不遵從，主管機關得按次處罰， 其裁處權時效即自命改善期限終了時起算……」，查被告 前100年1月3日府商使字第1000000676號函係以原告起造 人未依99年11月24日函期限於99年12月15日前再次召開會 議而予以裁罰，而本件係原告未依100年5月16日函限期於 100年6月16日前召開會議而予以裁罰。揆諸前揭函釋裁罰 權時效並未屆滿，原告於主張：「……依該法第45條第2 項、第27條第1項之規定，自行政罰法施行之95年2月5日 起算三年，迄98年2月5日止，就已因期間屆滿而罹於時效 ，即裁罰權消滅……」及其指稱：「被告就本件之裁罰權 ，顯已因時效完成而消滅……」，顯係對行政罰法第27條 、45條有所誤解而不可採。另被告100年6月21日函之執行 裁罰，係基於原告未於100年6月16日限期前履行再依法召 開會議之義務所為之裁罰，與100年5月17日公告事項無關 ，分屬二事，不相衝突。且100年7月21日新召集人產生後 ，被告亦未再對原告限期改善及裁罰，並予敘明。五、心證要領：
（一）按公寓大廈管理條例第25條第3項規定：「區分所有權人 會議除第二十八條規定外，由具區分所有權人身分之管理 負責人、管理委員會主任委員或管理委員為召集人；管理 負責人、管理委員會主任委員或管理委員喪失區分所有權 人資格日起，視同解任。無管理負責人或管理委員會，或
無區分所有權人擔任管理負責人、主任委員或管理委員時 ，由區分所有權人互推一人為召集人；召集人任期依區分 所有權人會議或依規約規定，任期一至二年，連選得連任 一次。但區分所有權人會議或規約未規定者，任期一年， 連選得連任一次。」第28條規定：「公寓大廈建築物所有 權登記之區分所有權人達半數以上及其區分所有權比例合 計半數以上時，起造人應於三個月內召集區分所有權人召 開區分所有權人會議，成立管理委員會或推選管理負責人 ，並向直轄市、縣（市）主管機關報備。前項起造人為數 人時，應互推一人為之。出席區分所有權人之人數或其區 分所有權比例合計未達第三十一條規定之定額而未能成立 管理委員會時，起造人應就同一議案重新召集會議一次。 起造人於召集區分所有權人召開區分所有權人會議成立管 理委員會或推選管理負責人前，為公寓大廈之管理負責人 。」第47條規定：「有下列行為之一者，由直轄市、縣（ 市）主管機關處新臺幣三千元以上一萬五千元以下罰鍰， 並得令其限期改善或履行義務、職務；屆期不改善或不履 行者，得連續處罰：一、區分所有權人會議召集人、起造 人或臨時召集人違反第二十五條或第二十八條所定之召集 義務者。二、住戶違反第十六條第一項或第四項規定者。 三、區分所有權人或住戶違反第六條規定，主管機關受理 住戶、管理負責人或管理委員會之請求，經通知限期改善 ，屆期不改善者。」
（二）上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘 為兩造所不爭執，並有原處分書、被告99年11月24日府商 使字第0990220051號函、100年1月3日府商使字第1000000 676號函、100年2月16日府商使字第1000027132號函、100 年3月16日府商使字第1000047469號函、100年4月14 日府 商使字第1000066878號函、100年5月16日府商使字第100 0095035號函、100年5月17日府商使字第100096313號函、 100年5月17日府商使字第1000096283號函、100年7月21日 府商使字第1000146009號函、被告99年10月18日（99）日 紡總字101801號函、變更登記表、內政部95年9月28日內 授營建管字第0950806087號函、100年12月23日內授營建 管字第1000811327號函、100年8月24日臺內訴字第100015 3176號函、內政部營建署94年10月31日營署建管字第0942 919275號函、96年1月26日營署建管字第0960004651號函 、苗栗縣政府建設局86年9月17日栗建管苗字第176號建造 執照、建照執照核發函稿、88年12月24日建造執照附表、 89 年5月24日栗建管苗字第51號使用執照、公共基金提列
切結書、苗栗縣苗栗市公所99年11月18日苗市工字第0990 022106號函、苗栗市○○段000000000、00000000地號土 地登記謄本、苗栗大將軍第五期集合式住宅建造執照、過 戶時間明細表、區分所有權人會議召集人名冊、區分所有 權人會議程序表、區分所有權人會議紀錄、苗栗縣政府罰 鍰繳款書、日南建設股份有限公司83年12月建造執照申請 書、87年6月變更起造人申請書、審查表、同意由日南紡 織股份有限公司繼續興建同意書、照片等件附卷可稽，為 可確認之事實。
（三）歸納兩造上開之主張，本件爭執重點為：本件系爭社區有 無公寓大廈管理條例所規定起造人召集義務之適用？本案 有無違反不溯及既往原則之問題？有無違反信賴保護原則 ？原告不具區分所有權人身分，於第一次召開區分所有權 人會議流會後，是否仍有召開區分所有權人會議之義務？ 被告所為之處罰有無違法不當？裁罰權是否罹於時效？茲 分述如下：
⒈揆諸首揭公寓大廈管理條例第25條第3項及第28條規定可 知，起造人於成立管理委員會或推選管理負責人前，為區 分所有權人會議之召集人，自有召開第一次區分所有權人 會議之義務，且該次會議未能成立管理委員會或推選管理 負責人時，起造人應就同一議案重新召集會議一次；若有 應召集而未召集，即屬同條例第47條第1款所規定違反第 28條所定召集義務之情形，可由直轄市、縣（市）主管機 關裁罰。
⒉次按，公寓大廈管理條例係於84年6月28日公布，於同月 30日施行。其中，公寓大廈管理條例第55條第1項規定： 「本條例施行前已取得建造執照之公寓大廈，其區分所有 權人應依第二十五條第四項規定，互推一人為召集人，並 召開第一次區分所有權人會議，成立管理委員會或推選管 理負責人，並向直轄市、縣（市）主管機關報備。前項公 寓大廈於區分所有權人會議訂定規約前，以第六十條規約 範本視為規約。但得不受第七條各款不得為約定專用部分 之限制。」經查，本件訟爭之苗栗大將軍第五期集合式住 宅之興建，原以日南建設股份有限公司為起造人，其於84 年2月18日申請建築執照，被告核發建造執照日期為86年9 月17日，嗣於87年6月19日起造人變更為原告，並於89年5 月24日取得使用執照，有建造執照申請書、建造執照、變 更起造人申請書、建造執照變更起造人審查表、同意書、 使用執照等件影本附卷可稽（參見本院卷第24頁、第130 頁、第179頁至第183頁）。顯見，系爭建物係公寓大廈管
理條例施行後始取得建造執照之公寓大廈。原告既非該條 例施行前已取得建造執照之起造人，自無公寓大廈管理條 例第55條第1項規定之適用，而應適用該條例第28條之規 定，負有召開第一次區分所有權人會議之義務。另系爭建 造執照註記「依公寓大廈管理條例申請使用執照前應先完 成基金提撥」（參見本院卷第130頁），原告亦於取得使 用執照前，依同條例第18條第2項提列公共基金並立切結 書（參見本院卷第141頁），足見原告所興建之系爭社區 ，應有公寓大廈管理條例之適用。原告主張系爭建物之建 造執照申請日在84年6月30日之前，依法律不溯及既往原 則及消極信賴保護原則，應無公寓大廈管理條例第28條及 第47條之適用云云，自不足採。
⒊本件原告為苗栗縣苗栗市大將軍社區（第五期集合式住宅 ）之起造人，因該社區尚未成立公寓大廈管理委員會，原 告遂於99年10月14日召開區分所有權人第一次會議，因參 與人數不足致會議流會，被告乃以99年11月24日府商使字 第0990220051號函請原告於99年12月15日前依法再次召開 區分所有權人會議，惟原告未於期限內依法召開會議，被 告乃依公寓大廈管理條例第47條規定，先以100年1月3日 府商使字第1000000676號函裁處原告3,000元罰鍰，並限 於文到30日內再次召開區分所有權人會議，因原告未依限 召開區分所有權人會議，被告陸續以100年2月16日府商使 字第1000027132號函、100年3月16日府商使字第10000474 69號函、100年4月14日府商使字第1000066878號函、100 年5月16日府商使字第1000095035號函，分別對原告裁處 6,000元、9,000元、12,000元、15,000元罰鍰，並請原告 依限召開區分所有權人會議，詎原告仍未於期限內召開區 分所有權人會議，被告乃再以原處分裁處原告15,000元罰 鍰，並請於100年7月16日前再依法召開區分所有權人會議 等情，為前開所確認之事實。原告於99年10月14日召開第 1次區分所有權人會議，但因流會無會議紀錄，經被告以 100年5月16日府商使字第1000095035號函（參見本院卷第 57頁）促請原告於同年6月16日前再次召開會議，原告於 期限屆滿仍未召開會議，被告認定原告業已違反公寓大廈 管理條例第28條規定，依同條例第47條第1款之規定，裁 處原告15,000元罰鍰，揆諸首揭規定，尚非無據。 ⒋另按，公寓大廈管理條例第28條係第25條第3項規定之除 外規定，已為公寓大廈管理條例第25條第3項前段所明定 。亦即，依第28條規定，公寓大廈建築物之起造人，應召 開第一次區分所有權人會議，且該次會議未能成立管理委
員會或推選管理負責人時，起造人應就同一議案重新召集 會議一次之義務，此項召集義務專屬起造人，並不因有第 25條第3項規定而排除。進言之，當起造人已善盡其第28 條所規定之召集義務，包括召開第一次區分所有權人會議 ，及該次會議未能成立管理委員會或推選管理負責人時， 起造人應就同一議案重新召集會議一次之義務後，始有第 25條第3項規定之適用問題。本件原告固主張「原告早在9 6年12月26日以後，即因系爭苗栗大將軍第五期集合式住 宅92戶，已全部售罄且全數移轉登記與客戶，因而喪失系 爭苗栗大將軍第五期集合式住宅之區分所有權人之地位。 」「內政部95年9月28日內授營建管字第0950806087號函 釋『說明』第3點後段明揭：『起造人於成立管理委員會 或推選管理負責人前，依條例第28條第3項規定為公寓大 廈之管理負責人，如起造人具有區分所有權人身分，依條 例第25條第3項前段規定，當為區分所有權人會議之召集 人，且起造人違反第25條或第28條所定之召集義務時，由 直轄市、縣（市）主管機關依條例第47條第1款規定處分 。反之，如起造人未具有區分所有權人身分，該區分所有 權人會議之召集人，當依條例第25條第3項後段規定，由 區分所有權人互推一人為召集人，召開區分所有權人會議 。』準此而論，原告在96年12月26日以後，因不具系爭苗 栗大將軍第五期集合式住宅之區分所有權人身分，即無召 開系爭區分所有權人會議的法律上義務。」「原告在96年 12月間，已非系爭苗栗大將軍第五期集合式住宅的區分所 有權人，當然也就沒有召集該區分所有權人會議的適格地 位與義務，更遑論『再次召集一次』，故被告100年6月21 日之行政處分，乃係對沒有召集區分所有權人會議之義務 的原告科處罰鍰，實不無違誤。」等云。然查，本件原告 既未善盡公寓大廈管理條例第28條第2項所規定應就同一 議案重新召集會議一次之義務，揆諸前開說明，即無同條 例第25條第3項所規定因喪失區分所有權人資格即可視同 解除其管理負責人職務之適用。至於原告所引用內政部95 年9月28日內授營建管字第0950806087號函令意旨，則係 指起造人業已善盡就同一議案重新召集會議之義務，但仍 無法成立管理委員會或推選管理負責人之情形而言，與本 件原告於99年10月14日召開區分所有權人第一次會議流會 後，迄今仍未就同一議案重新召集會議之情形不同，尚難 比附援引。從而，原告據以主張其無召集區分所有權人會 議之適格地位與義務云云，即屬誤解，委非可採。 ⒌雖原告復主張「被告已於100年5月17日以府商使字第1000
096313號函，要求原告在系爭苗栗大將軍社區公佈欄公告 『苗栗市大將軍社區第五期應成立公寓大廈管理委員會』 相關事宜。大將軍社區第五期起造人日南紡織股份有限公 司已不具區分所有權人身分，依公寓大廈管理條例第25條 及施行細則第7條規定，由區分所有權人互推一人為召集 人云云。被告且於100年5月25日親自派員至上揭社區公佈 欄內張貼其公告3紙，此有照片3幀可稽。公告後，系爭大 將軍第五期集合式住宅之區分所有權人，並連署推舉訴外 人陳睬靜女士為系爭苗栗市大將軍社區第五期區分所有權 人會議之召集人。足見，被告嗣後也認為原告因不具區分 所有權人身分，故無召開系爭苗栗大將軍第五期區分所有 權人會議的法律上義務，並由他人取代原告召集系爭大將 軍第五期區分所有權人會議之責，陳睬靜女士並於100年8 月8日實際召開苗栗大將軍第五期區分所有權人會議，故 被告對已無或不具召集義務之本件原告，依公寓大廈管理 條例第28條、第47條之規定科處罰鍰云云，誠難昭甘服， 且矛盾互現、顯不相容。原告自得因被告上開公告與訴外 人陳睬靜女士已實際召開苗栗大將軍第五期區分所有權人 會議等行為，而免袪召集系爭區分所有權人會議的義務與 責任，要屬無疑。」等云。但查，依公寓大廈管理條例第 28條規定，公寓大廈建築物之起造人，有召開第一次區分 所有權人會議，及該次會議未能成立管理委員會或推選管 理負責人時，另應就同一議案重新召集會議一次之義務， 並於善盡該召集義務之後，仍無法產生管理負責人或管理 委員會，或無區分所有權人擔任管理負責人、主任委員或 管理委員時，始有公寓大廈管理條例第25條第3項規定之 適用，由區分所有權人互推一人為召集人，已如前述。本 件被告分別於100年2月16日府商使字第1000027132號、10 0年3月16日府商使字第1000047469號、100年4月14日府商 使字第1000066878號及100年5月16日府商使字第10000950 35號等函限期原告（起造人）儘速依前開條例第28條履行 其應盡之義務，再次召開區分所有權人會議以成立管理委 員會。惟原告仍置之不理，被告為解決前開社區因起造人 多年遲未依法召開區分所有權人會議成立管理委員會之窘 境，遂採取補救方式，依同條例第25條第3項規定，以100 年5月17日府商使字第1000096283號公告（參見本院卷第 30頁至第33頁）請該社區區分所有權人互推一人為召集人 ，召開區分所有權人會議，以利其成立管理委員會，並於 100年7月21日產生召集人陳睬靜（參見本院卷第34頁至第 35頁），惟此並不影響原告依該條例第28條之規定，負有
就同一議案重新召集會議一次之義務。又原告不履行上開 召集會議之義務，並不能妨礙區分所有權人行使權利，及 被告管理及監督公寓大廈業務之執行。因此，原告自不得 以被告基於公益之考量，積極介入促請系爭社區區分所有 權人互推一人為召集人，召開區分所有權人會議為由，主 張免除其上開就同一議案重新召集會議一次之義務。從而 ，原告之上開主張，亦非可採。
⒍復按，「行政罰之裁處權，因三年期間之經過而消滅。前 項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。」為行 政罰法第27條第1項、第2項所明定。又對於違法狀態負有 改善義務之人，乃因其對於物的狀態具有事實管領力，而 經法律課予排除違法狀態之義務。故負有狀態責任之義務 人，其違反行政法上之義務之行為態樣，並非積極之作為 ，而係未盡改善義務之不作為。是以違法狀態如尚在存續 中，其不作為即仍繼續中，自得依其未盡改善義務時之法 律予以處罰；且依行政罰法第27條第2項之規定，行政罰 之裁處權，其時效期間係自違反行政法上義務之行為終了 時起算，則違反改善義務之不作為，因違法狀態尚存續中 而行為未終了，自無裁處權已罹於時效消滅可言（最高行 政法院100判字第1909號、101判字第180號判決意旨可資 參照）。揆諸公寓大廈管理條例第28條及第47條第1款規 定旨趣，在於課以起造人應召集第一次區分所有權人會議 ，及該次會議未能成立管理委員會或推選管理負責人時， 另就同一議案重新召集會議一次之義務，否則應予處罰， 顯見該應召集而不召集之責任係屬狀態責任，並非行為責 任，要無疑義。本件被告係以原告未依100年5月16日府商 使字第1000095035號函示之期限（即同年6月16日）前再 次召開會議而予以裁罰，因原告於期限屆滿仍未召開會議 ，其未盡改善義務之不作為尚未終了，違法狀態尚在存續 中，揆諸前開說明，自無裁處權已罹於時效消滅之問題。 是以，原告主張「倘原告有召開系爭苗栗大將軍第五期區 分所有權人會議之義務，則在行政罰法95年2月5日施行前 ，系爭苗栗大將軍第五期集合式住宅共興建92戶，於89年 5月興建完成並取得使用執照，隨即辦竣建物第一次所有 權登記，迨92年8月間，銷售戶數已達總戶數之半，本應 依公寓大廈管理條例第28條第1項規定『於三個月內召集 區分所有權人召開區分所有權人會議』。但原告在92年11 月底以前，並沒有以起造人身分召開系爭苗栗大將軍第五 期區分所有權人會議，被告亦未因之對原告為任何告誡或 科處罰鍰。然斯時被告即得以原告為召集系爭區分所有權
人會議為由而裁處，故裁罰權時效如無行政罰法第45 條 第2項之過渡規定，本應於92年11月開始起算3年。惟上揭 行政罰法所規定裁罰權行使之時效期間，依該法第45條第 2項、第27條第1項之規定，自行政罰法施行之日起算3年 ，迨至98年2月5日止，就已因期間屆滿而罹於時效，即裁 罰權消滅，故其在100年間始對原告科處罰鍰或連續處罰 ，顯然違法，被告不得就該召集事件對原告科處罰鍰，實 不待言。」「依失權理論之意旨，被告在裁罰權得行使之 期限屆滿後2年餘，即100年6月21日，才對原告以違反召 開系爭苗栗大將軍第五期區分所有權人會議之義務為由， 科處罰鍰15,000元云云，其系爭處分行為，除有違反行政 罰法第27條第1項、第45條第2項有關『時效』規定外，並 與『誠信原則』及『禁止權利濫用原則』相牴觸。故原處 分不論依上開法律規定或失權理論，均應予以撤銷，方符 法制。」等云，即屬誤解，亦非可取。
⒎再查，違法狀態如尚在存續中，其不作為即仍繼續中，自 應依其未盡改善義務時之法律予以處罰，為前開闡述明確 ，本件原告既未依被告100年5月16日府商使字第10000950 35號函示之期限（即同年6月16日）前再次召開會議，其 未盡改善義務之不作為尚未終了，違法狀態尚在存續中， 則本件自應適用未盡改善義務時之法律（即現行公寓大廈 管理條例）予以處罰。是原告主張「行為時即84年6月28 日公布施行的公寓大廈管理條例第38條（92年12月31日修 正並改列為第47條），亦沒有所謂『先限期令改善』，主 管機關始得「連續處罰」的規定，尤見被告連續對原告科 處罰鍰之處分，顯屬違法、不當，彰彰明甚。查當時之公 寓大廈管理條例第38條原規定：『有下列行為之一者，由 直轄市、縣（市）主管機關處新臺幣三千元以上一萬五千 元以下罰鍰：一、區分所有權人會議召集人、起造人或臨 時召集人違反第二十五條或第二十六條之召集義務者。… …』本件原告縱有違反召開苗栗大將軍第五期區分所有權 人會議的作為義務，自應以當時有效施行的公寓大廈管理 條例第38條為其罰則之準據，實不待言。依上所述，可見 被告所謂限期令再次召開會議或連續罰鍰云云，徵諸上揭 『行為時』公寓大廈管理條例第38條罰則規定，顯屬無據 。被告所為系爭裁罰處分，不但『涵攝有誤』且『適用法 則不當』其裁罰權甚已罹於時效而不得行使，於100年6月 21日所為之裁罰，自始不生效力。故被告所為系爭連續罰 鍰之處分，誠無維持之理。」等云，即非可採。（四）綜上所述，本件原告違反公寓大廈管理條例第28條所定之
召集義務，事證明確，被告乃依同條例第47條第1款規定 ，以原處分裁處原告15,000元罰鍰，其認事用法均無違誤 ，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞訴請撤銷 訴願決定及原處分關於罰鍰部分，為無理由，應予駁回。（五）兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列 ，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第236條、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 6 月 22 日 臺中高等行政法院第二庭
法 官 劉 錫 賢
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，以本訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者，始得向本院提出上訴狀並表明上訴理由，經最高行政法院許可，否則不得上訴；如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均應依對造人數提出繕本）。
中 華 民 國 101 年 6 月 22 日 書記官 杜 秀 君
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