判決駁回原告之訴。
五、上揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點事項外，其餘兩 造所不爭執，並有系爭函文、被告98年1月13日後鎮民字第0 970017563號函、告98年11月16日後鎮民字第0980017213號 函、100年7月13日後鎮民字第1000010207號函、101年2月14 日後鎮民字第1010001826號函、苗栗縣後龍鎮水尾海水浴場 聯絡道路徵收用地說明會議紀錄、苗栗縣政府101年2月23日 府農農字第1010035530號函、101年5月10日府地用字第1010 092626號函、101年6月11日府地用字第1010116716號函、10 1年6月20日府農農字第1010123867號函、101年12月24日府 農農字第1010257535號函、102年4月30日府農農字第102008 4641號函、102年5月16日府訴字第1020096949號函、102年7 月8日府農農字第102035798號函、102年7月15日府訴字第10 20141148號函、內政部92年7月7日臺內地字第0920061379號 函、監察院98年10月26日（98）院臺內字第0981900835號函 、糾正案文、臺灣省政府85年8月22日（85）府建四字第160 950號公告、臺灣苗栗地方法院100年度存字第332號提存書 、100年度存字第333號提存書、100年度存字第1444號提存 書、原告77年8月協議書、101年11月13日存證信函、戶籍謄 本、系爭土地土地登記第二類謄本、地籍圖謄本、水尾海水 浴場行政大樓98年4月4日、100年8月19日照片、100年10月7 日、100年10月9日拆除現場照片、回填工程對照開挖照片等 件附卷可稽，為可確認之事實。
六、歸納兩造上述主張，本件之爭執重點厥為：原被告於77年8 月間所簽定之協議書，性質上為行政契約或私法契約？被告 未經徵收，於系爭土地上興建水尾海水浴場行政大樓等公共 設施，是否構成公法上不當得利？茲分述如下：（一）按公法上不當得利返還請求權，係於公法之法律關係中， 受損害者對無法律上之原因而受領給付者，請求其返還所 受利益之權利，以調整當事人間不當之損益變動。公法上 不當得利，目前尚無實定法加以規範，其意涵應藉助民法 不當得利制度來釐清。參酌民法第179條不當得利之規定 ，公法上不當得利返還請求權須具備：（1）須為公法上 爭議；（2）須有一方受利益，他方受損害；（3）受利益 與受損害之間須有直接因果關係；（4）受利益係無法律 上原因等要件，始足當之。另凡因侵害歸屬於他人權益內 容而受利益，致他人受損害，即欠缺正當性。易言之，利 用他人之物或權利而受利益，致物或權利之權利人失其使 用權能即為受損害。此等取得應歸屬他人權益內容的利益 ，而不具保有利益之正當性，即應構成無法律上之原因，
而成立不當得利，此即屬於「非給付型不當得利」類型中 之所謂「權益侵害之不當得利」（最高行政法院102年度 判字第750號判決意旨參照）。本件原告主張被告無權佔 用其所有之系爭土地作為興建行政大樓之用，而受有利益 ，並造成原告之損害，乃依據公法上不當得利之法律關係 ，請求相當於租金之不當得利，揆諸上開說明，核屬前揭 「非給付型不當得利」類型中之所謂「權益侵害之不當得 利」，為一公法事件，本院自有審判權，合先敘明。（二）次按「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防 、交通或水利事業，因公共安全急需使用土地未及與所有 權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取 得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法 以其他方式取得者，始得依本條例申請徵收。」土地徵收 條例第11條第1項定有明文。所謂協議價購，係指於徵收 私人土地前，需用土地人先與土地所有權人協議價金購買 土地之程序，此徵收前之協議價購，並非徵收程序，且行 政機關即需用土地人亦非行使公權力取得土地，而係經由 與土地所有權人相互協議所進行之契約行為，足見徵收與 協議價購於性質上有所不同。又依上開規定，協議價購乃 徵收之法定先行且必經之程序，倘需地機關依該條之規定 所為之價購，係為達成行政目的而在徵收前所為之價購， 則需地機關與土地所有權人依上開條例規定達成價購之協 議時，核其性質應屬行政契約，惟此所謂之價購協議應限 於為達代替徵收處分目的之契約，所以必須在徵收程序發 動後或即將發動之際，並在徵收行政處分作成之前，需用 土地人申請或即將申請徵收之際，為替代徵收行政處分之 目的而達成協議，則該契約自屬行政契約。反之，若需用 土地人尚無任何徵收計畫，或開始徵收程序前，並無任何 跡證證明隨之有緊密接連徵收程序之開始發動，僅係人民 為避免其土地日後被徵收而預先將其土地賣給需用土地人 ，則屬私法上之買賣契約。（最高行政法院102年度裁字 第1319號裁定意旨參照）。經查，需用土地人即被告於78 年間獲臺灣省政府補助後，開始辦理國家十四項重要建設 「臺灣省均衡地方經濟發展方案」中之「水尾海水浴場開 發計畫」，惟當初於系爭土地上興建水尾海水浴場行政大 樓等公共設施時，並未依法辦理土地徵收，經監察院於88 年糾正後，始檢附撥用計畫書，呈請苗栗縣政府層轉內政 部辦理土地徵收，有監察院糾正案文及被告98年1月13日 後鎮民字第0970017563號函附卷可按（參見本院卷第25至 29頁）。依據上開監察院糾正案文所載：「一、後龍鎮公
所從77年起開始辦理『水尾海水浴場開發計畫』（86年間 改為『水尾海水遊樂場自治事業計畫』）之土地變更編定 為特定目的事業用地，惟因前置規劃作業草率復未積極辦 理，迄今尚未完成；苗栗縣政府未本於上級監督機關權責 ，督促該公所積極辦理本計畫之用地取得及變更編定事宜 ……並於民國80年度至83年度陸續完成停車場及聯絡道路 、辦公大樓、牌樓、消波堤等工程，共計耗資4千1百餘萬 元。惟因該公所自有財源不足，經向上級政府申請補助後 續經費，未獲同意，遂徵得該鎮鎮民代表會同意改向臺灣 省公共造產基金申請貸款1億元辦理後續工程……以該區 現有海水浴場數量已呈飽和，繼續開發不具經濟利益，建 議暫緩開發而未獲同意貸款……。」顯見，被告在辦理「 水尾海水浴場開發計畫」之初，前置規劃作業疏略，並未 積極辦理用地取得及土地變更編定事宜，僅於77年8月與 原告訂立協議書，相互約定被告得於系爭土地興建公共設 施，並補償原告所有之土地及養魚池，迄至監察院於88年 糾正後，被告始檢附撥用計畫書，呈請苗栗縣政府層轉內 政部辦理土地徵收。因此，該協議書之法律性質究竟為何 ，依照上開說明，尚難逕行論定係行政契約。雖原告引用 被告於88年間召開水尾海水浴場聯絡道路徵收用地說明會 議中被告之出席人員表示：「……（黃鎮長丙煌）有關行 政大樓活動中心，希望能儘快取得執照，整理完成後預定 委託社區代管……在土地徵收方面……（地政事務所解小 姐）公告地價是依作業規定原則，瞭解地方實際買賣行情 ，報經地價評定委員會核定，亦即所謂的公告現值……（ 民政課杜課長金藏）犧牲大家的土地興建海水浴場，目的 是希望地方繁榮，不是個人自己私心利益而做……（黃鎮 長丙煌）過去的失誤，我來承擔……不違法的情況下，回 去研究補償方式，我們站在土地所有權人最好方式補償大 家。」等語（參見本院卷第19頁至第23頁），主張「系爭 閒置行政大樓之處理方向，乃定調以徵收方式取得土地， 進而取得建物使用執照，使該行政大樓得以合法使用。」 云云。然此要屬事後（相隔10年後）之解決方案，並非原 始規劃，尚難以此作為本件雙方在簽訂系爭協議書之初， 即有徵收計畫之認定依據。又原告舉出被告98年11月16日 後鎮民字第0980017213號函記載：「本案所謂『水尾海水 浴場』……因該工程基地土地為私有地，當時計畫辦理徵 收……」（參見本院卷第152頁），主張興建當時確已計 畫辦理徵收原告之土地等語。惟此函文意旨似與上開監察 院糾正案文及被告98年1月13日後鎮民字第0970017563號
函文所描述之案發歷程未合（亦即，被告係在監察院於88 年糾正後，始檢附撥用計畫書，呈請苗栗縣政府層轉內政 部辦理土地徵收），是否屬實亦有疑義。惟姑且不論系爭 協議書之性質為何，縱認上開協議書係屬行政契約，原告 既坦承該協議書之真實性，且於簽訂協議書之後，即提供 系爭土地作為興建該計畫案中海水浴場所需之公共設施， 顯見被告使用系爭土地並非無法律權源，其佔用系爭土地 即屬有法律上原因甚明，並不因其法律上原因係民事契約 或行政契約而有所差異，是本件尚難認已符合公法上不當 得利之要件。至於原告主張被告迄未給付該協議書之土地 價格及魚池補償部分，則屬債務不履行之問題，原告自應 依循契約之法律關係請求之，而非依公法上不當得利之法 律關係為本件主張。是原告主張被告未依協議書約定補償 ，其佔用系爭土地興建辦公行政大樓之用，即屬無權、違 法，事後受有利益，並造成原告受有損害，已符合公法上 不當得利之法律要件云云，即有誤會，委非可採。（三）雖原告主張「被告更於89年4月、90年5月、91年1月、92 年2月及4月多次檢附撥用計畫書呈請苗栗縣政府層轉內政 部辦理用地徵收，可知被告顯已無意履行77年8月間所簽 定之協議書，甚且就『依約履行對原告有失公允』亦有共 識，蓋該次說明會距兩造簽約時點已有11年之久，而88年 之地價及物價水平與77年已相差甚遠，故被告代表人黃丙 煌始表明：『……不違法的情況下，回去研究補償方式， 我們站在土地所有權人最好方式補償大家』等語，是縱認 兩造77年8月間所簽定之協議書屬私法契約，惟於該次『 徵收用地』說明會中亦實質上已合意解除上開協議書。」 云云。然有關系爭協議書已於本件原告請求使用補償費之 期間範圍內（即79年8月至101年1月之系爭辦公行政大樓 建造至拆除期間）業已解除或終止之情，始終為被告所否 認。而原告所稱上開被告於89年至92年間多次檢附撥用計 畫書呈請苗栗縣政府層轉內政部辦理用地徵收之事實，僅 係被告為因應監察院之糾正及取得系爭土地上建物之合法 性所進行之補救措施，為被告陳明在卷；且其爭取及申辦 的對象為苗栗縣政府及內政部，並非原告，並非當然可認 定被告已表明溯及解除系爭協議書，或自88年舉辦徵收說 明會開始即有終止系爭協議書效力之本意。況且，該徵收 計畫事後亦未實現，且被告亦未有任何正式解除或終止系 爭協議書之書面或聲明，尚難認系爭協議書之效力業已解 除或終止。再者，被告之代表人黃丙煌於上開徵收說明會 談及：「過去的失誤，我來承擔。這個建議提供很好，站
在雙贏立場，不違法的情況下，回去研究補償方式，我們 站在土地所有權人最好方式補償大家。」等語，顯見上開 徵收說明會所提及之徵收補償，僅是建議性質，尚未定案 ，更不能證明雙方已就系爭協議書之效力已達成解除或終 止之共識。至於被告事後雖改以100年10月6日後鎮民字第 1000016758號函通知原告土地使用補償費計算方式及數額 （即按照土地面積2,641平方公尺×公告地價320元×農地 出租作農業使用最高額度即地價8％×5年計算，總計為33 8,048元），並請原告辦理土地使用補償費請款手續（參 見本院卷第32頁），然依前開徵收用地說明會議相關出席 人員及被告在本件審理時所表示，乃係為解決系爭土地上 建物之合法性問題，以最有利之方式補償土地所有權人， 並不能認定系爭協議書業已解除或終止。此外，本件為一 般給付之訴，原告迄今亦未舉證以實其說，是原告主張系 爭協議書業已解除或終止等云，容屬無據，尚難憑採。（四）末按，舊土地法第30條（已於89年1月26日修正刪除）： 「私有農地所有權之移轉，其承受人以能自耕者為限，並 不得移轉為共有。但因繼承而移轉者，得為共有。違反前 項規定者，其所有權之移轉無效。」係就私有農地所有權 移轉之物權行為所作之強制規定，關於約定負擔移轉該項 土地所有權債務之債權行為（如買賣、互易、贈與等契約 ），並不在限制之列，故約定出售私有農地於無自耕能力 之人者，其所定之農地買賣契約（債權契約），尚不能認 係違反強制規定依民法第71條前段應屬無效（最高法院71 年度臺上字第1891號、81年度臺上字第1609號民事裁判意 旨參照）。經查，系爭土地固屬農地（參見本院卷第16頁 ），惟兩造簽訂系爭協議書後，被告並未辦理用地取得及 變更編定事宜，迄今仍未辦理系爭土地之所有權移轉，為 兩造所不爭之事實，是系爭協議書縱有買賣之本意，亦僅 屬債權行為，依照上開說明，並非無效，被告使用系爭土 地仍有法律上之原因。至於原告所援引之最高法院66年臺 上字第2655號判例意旨，業經最高法院90年度第3次民事 庭會議決議不再援用，是原告此部分主張「私有農地所有 權之移轉，其承受人以能自耕者為限，違反前項規定者， 其所有權之移轉無效」云云，容屬無據，並非可採。七、綜上所述，被告使用系爭土地興建水尾海水浴場行政大樓等 公共設施，並非無法律上原因，原告以公法上不當得利返還 請求權，請求被告返還所受相當於租金之不當得利，尚難認 為有理由，應予駁回。從而，原告依據行政訴訟法第8條第1 項規定提起本件給付訴訟，請求被告應給付原告各4,458,31
5元之補償，為無理由，應予駁回。
八、兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘 明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 103 年 4 月 3 日 臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 林 秋 華
法 官 莊 金 昌
法 官 劉 錫 賢
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 103 年 4 月 3 日 書記官 杜 秀 君
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