理由」之違法情事。
⒌是以本件上訴爭點即集中至前開上訴理由之法律論點是否 與於法有據一節。
㈡本院對前開上訴爭點之判斷結論及其理由形成： ⒈程序事項說明：
在此首應指明，建立在系爭主要計畫案核定處分（即原處 分）基礎下、由參加人核定實施之「細部計畫案」處分， 上訴人雖提起行政爭訟，但因本院106年度判字第345號判 決之作成，而經判決確定，認該「細部計畫案」核定實施 處分，並無違法。該「細部計畫案」核定實施處分，形式 上雖與本件原處分不同，而在行政訴訟法上視為不同之程 序標的，但該經判決確定之「細部計畫案」核定實施處分 ，實質上必須建立在本件原處分合法之規範基礎上，本院 本應遵守前案之法律見解，非有明顯理由，得以確定前案 法律見解有誤，實難為不同之認定結論，爰說明如上。 ⒉再者就本案實體爭點之判斷，本院首先認為：依都市計畫 法第27條第1項第4款規定作成之「迅行都市計畫變更案」 ，其計畫內容除了為實現「原始變更目的」外，亦得一併 考量（或顧及）其他有助於都市整體發展之目標，特別是 土地聯合開發案土地利用效率之提升（利用效率提升之指 標即是土地使用所生商業利潤之增加）。而上訴人所言之 前述法律原則一，其實與都市計畫法制之規範意旨不符， 是以上訴人與此有關之上訴理由於法均非有據，爰說明如 下。
⑴按都市計畫法第1條明定政府實施都市計畫所欲追求之 目標為「改善居民生活環境，並促進市、鎮、鄉街有計 畫之均衡發展」。而都市計畫之具體內容，則依同法第 3條規定，乃指「有關都市生活之經濟、交通、衛生、 保安、國防、文教、康樂等重要設施之有計畫發展」， 並兼及「土地使用之合理規劃」。而一個為「重大交通 建設」目標所擬定之「都市計畫迅行變更案」，擬定者 在擬定過程中，又豈能只有狹礙地考量「交通建設」需 求，而不考量該「交通建設」需求如何與既有之市容、 市貌相容，或提升整個區域的生活機能。是以計畫擬定 者追求計畫變更之原始變更目標時，自然得一併追求與 原始變更目標相容之其他都市發展目標，藉由交通建設 之便，一併提高該交通設施所在生活區之土地利用強度 ，自無不可。因此都市計畫之擬定者，在擬定計畫內容 ，同時追求數個有助於都市利用功能之目標，乃是都市 計畫法制之常態現象。
⑵當然本院在此也明瞭，都市計畫之擬定者雖然可以在同 一個計畫案中，同時追求數個有助都市發展之目標，但 判斷其計畫內容「合法性」時，其重點常常不在「目標 」本身，而在實現目標所使用之「手段」，特別是「手 段」涉及私權行使之限制時。因此從法制之理想設計層 次而言，實現都市計畫目標所使用「手段」，最好能有 實證法之明文。例如本案使用之「聯合開發」手段，即 涉及「私權之事前行使限制，與事後之利益分割談判」 ，構成對個人私權自由行使之限制，如果能有實證法之 明文將更為妥適。不過換另外一個視角言之，都市計畫 之實施手段，在事務本質上就是土地使用之直接管制， 如果直接管制都受到一般性之許可，私權限制程度較輕 之「聯合開發」規劃，亦難指為違反現行都市計畫法制 。另需一併指明，上述有關「手段合法性」之權衡思考 結構，始終未見諸上訴理由之論述中，因為上訴人始終 將「聯合開發」與「交通建設」併列，同視為「計畫目 的」。
⑶至於上訴意旨所稱「依司法院釋字第732號解釋與第743 號解釋意旨，在取向於『重大交通設施興建』之計畫目 的而擬定具體計畫時，不得一併為土地聯合開發目的之 規劃」一節，基於以下之法理說明，該等主張毫無可採 。
①司法院釋字第732號解釋與第743號解釋意旨所強調者 實為：「因興辦交通事業（指捷運興建）而需徵收土 地者，其徵收而得之土地只能用於興辦交通事業。即 不能在為徵收時，另基於土地開發目的而附帶徵收開 發所需之土地。亦不能將因興辦交通事業而徵收之土 地，事後轉供作非興辦交通事業之用途使用」。此等 法律見解背後規範價值考量則是：「徵收嚴重侵犯私 權，適用範圍必須限於法定興辦事業所必要者（土地 徵收條例第3條1項各款參照），不得因為其他不在法 定興辦事業範圍之目的，而徵收私人土地。再者土地 開發活動常有對應之鉅額商業利潤，而土地被徵收之 土地所有權人，則無法分享此等開發獲利，因此要禁 止交通事業之需地機關利用『交通建設附帶土地開發 』之方式，奪取私人地主之土地開發利益」。
②但聯合開發之情形則與徵收不同，固然從「手段」之 角度言之，「聯合開發」手段的確會造成私權自由行 使之限制。但是「聯合開發」與「徵收」手段之最大 不同，即在於「聯合開發」可以透過土地之合併調整
規劃，創造出更大之土地使用價值，並且反應在土地 商業收益中，而可由全體參與「聯合開發」計畫之地 主所共享。因此完全不涉及司法院釋字第732號解釋 與第743號解釋意旨之前開規範價值考量。
③是以在基於重大交通設施興建目的而擬具之「迅行都 市計畫變更案」中，本來即可一併考量「其他提升都 市機能目的」之計畫內容。至於有關「以『聯合開發 』手段，來實現『提升都市機能便利性』目的之計畫 內容」部分，如果真要從立法層次細究，有待討論之 規範議題亦僅止於：「『聯合開發』之手段是否要以 有實證法之明文為當」（詳後所述）。但與司法院釋 字第732號解釋與第743號解釋意旨實無任何關連。 ⑷上訴意旨中有關「系爭主要計畫不符合大眾捷運法第7 條第5項所定、以區段徵收手段取得計畫用地」之指摘 部分，經查：
①實則從「促使土地利用效率最佳化」之目的言之，「 區段徵收」與「聯合開發」實屬性質類似之手段。皆 是打破土地因私權所生之既有界限及形貌，使之能重 新整併規劃利用（土地面積越大，外形越方整，利用 價值越高），只不過「聯合開發」之計畫內容，會比 「區段徵收」更為具體而已。又對都市中之重大交通 建設計畫而言，如果只取得交通設施所在位置之土地 興辦交通事業，則對所在區域都市使用效率之整體提 升，通常並無太大之幫助，而需藉由將點狀之交通設 施用地，聯結周邊土地擴大其總面積，並規整其土地 形貌，重為土地使用規畫，提升土地整體使用效率。 而「區段徵收」與「聯合開發」只是達成該目的之不 同手段而已（其中「聯合開發」之手段較強烈，「區 段徵收」之手段較緩和）。而納入範圍之土地，自然 也不會僅限於實際交通設施坐落之土地。
②則基於以上之實證觀點，同樣是為達成「取得交通設 施用地」目的，使用「區段徵收」手段，與使用「徵 收」手段，就「土地利用價值是否能讓私有土地地主 分享」一事而言，二者實有本質差異。從而可確定： 以「區段徵收」手段取得交通設施用地者，應無司法 院釋字第732號解釋與第743號解釋意旨之適用。而「 聯合開發」手段，因為接近「區段徵收」，當然也同 樣無司法院釋字第732號解釋與第743號解釋意旨適用 之餘地。此部分乃是前述法律論點之重申。
③再者如果大眾捷運法第7條第5項許可以「區段徵收」
手段，取得捷運交通計畫用地，則在法律解釋上，「 聯合開發」之都市計畫手段，亦應為現行都市計畫法 制所許可。此部分論點主要用於回應，前述「聯合開 發」之手段合法性爭議（這是上訴意旨所未提及之論 點）。
④至於上訴意旨提及「如果本案聯合開發計畫方案通過 ，而上訴人又無意參與聯合開發計畫，勢必面臨系爭 土地被徵收之結果」一節，實則都市計畫方案之決定 ，有嚴謹之徵詢意見前置程序（都市計畫法第19條、 第21條參照），而依社會常態之經驗法則，參與聯合 開發之地主，亦可分享開發獲利（詳後所述），其與 區段徵收之差異，僅在於確定手段之時間先後而已（ 聯合開發在計畫階段即行確定，區段徵收之規劃則會 在實施計畫時方進行）。如果在計畫之前階段，已確 認計畫內容之合法性，事後計畫實施階段就不能重為 爭執（詳後所述），若其執意退出聯合開發計畫，鑑 於聯合開發計畫在規劃上之一體性，只能以徵收手段 取得該土地，此等情形與司法院釋字第732號解釋與 第743號解釋意旨所適用之事實基礎，在規範評價上 ，顯有重大差異，故無前開釋憲解釋適用餘地。 ⒊上訴意旨就本案實體爭點之第二項主張（即系爭主要計畫 案之核定，有無與法律原則二相衝突），本院則認為「在 規範之抽象認知層次上，該法律原則二確為都市計畫法制 之基本建置原則。換言之，系爭土地劃入系爭主要計畫案 之結果，不能使上訴人之私有權益，處於『比不劃入計畫 內更糟糕』之情況。但在本案之具體法律涵攝過程中，客 觀上並無此等情況之存在。故上訴人此部分之主張為不可 採」，以下爰說明本院之判斷理由：
⑴判斷說理模式之建立：
①按所謂「聯合開發」，乃是將多筆土地予以合併，打 破因私權所形成之地理分界，重行整體規劃整其土地 之使用，並付諸實踐（例如興建大樓），能使土地使 用方式更具效率，從而創造出「高於」各筆土地之單 獨價值與單獨利用所能形成之收益，參與聯合開發之 各筆土地權利人都可從中獲得新創而生之額外價值與 收益。此乃為社會之常態經驗法則，首先必須予以確 認。
②但因聯合開發所新創之整體額外價值收益，要如何清 楚辨識切割，且如實歸入各參與地主之身上，則因存 在資訊不足之困境而有其難處，並容易發生糾紛爭執
。
③此外聯合開發之實施，從規劃、投入成本興建設施， 再到產權分配，費用分攤等過程，其間時間經過甚久 ，中間有很多不確定之變數存在。面對此等不確定因 數，只能透過計畫擬定之始，儘量透過協議來降低其 不確定性，但絕對無法完全避免，只能在各種沖擊事 件實際發生後，再依公平原則，予以調整。
④而公部門（本案參加人）聯合開發計畫之提出，固然 會在事前選址及擬定計畫階段，與預計納入計畫範圍 之地主進行某一程度之協商，或提出某些承諾，但究 竟有其限度。故聯合開發案在計畫階段，大體上僅有 原則架構，最終收益分配之數額，還要等到計畫結束 階段才能確定。
⑤如果自有土地納入「聯合開發」計畫內之地主認為： 觀察現有之聯合開發案計畫內容，足以確認「依該聯 合開發案計畫行事，有可能使未來開發收益正確分配 之資訊受到扭曲，使其處於『比單獨利用自有地』更 不利之地位者」，固然得主張該聯合開發計畫「違法 」。不過若其僅是對「未來開發收益正確分配資訊之 有效取得」不具信心，此時鑑於「聯合開發案實踐過 程有太多外生衝擊因素」之實證特徵，只能等到計畫 實際施行時，再引用有關「開發收益分配」之相關法 規範據為爭執依據，不能以事前缺乏資訊之「擔心」 作為計畫「違法」之理由，畢竟聯合開發計畫本質上 有其不確定性。
⑵依前開判斷說理模式，檢證本案上訴人之主張內容及其 相關事證，顯然無法動搖原判決有關「本件聯合開案計 畫客觀合法」之判斷結論，因為：
①聯合開發案之土地範圍選定，不是僅有點狀交通設施 所在地理位置之決定，也包括與該點狀土地相連結、 得以形成一體利用之其他土地劃定，此屬二階段之判 斷，本來即具有高度之專業性，何況參加人已充分說 明計畫選址之歷史經過（原判決書第17頁至18頁）， 自難以「四周散布公有土地」為由，而據為系爭主要 計畫案「選址違法」之正當理由。
②上訴人在原審法院提出「評估說明書」記載內容，基 本上只是反應了「上訴人對未來開發利益能否如實公 平分配」之不安全感，但依前開判斷說理模式所示， 在聯合開發之計畫階段，不能以「對未來分配結果不 確定」之「擔心」，據為指摘原（核定）處分違法之
依據。
③再者本案無論參加人對系爭主要計畫案之擬具與被上 訴人對該計畫案之核定審查，均涉及專業，且被上訴 人在核定過程中已審慎查核有如前述，尚難以沒有留 下具體審查記錄，憑此指摘「被上訴人在審查過程中 ，有怠於審查之不法情事」。
④此外本案中有關選址及聯合開發之決定，其合法性判 斷，也與「比例原則」議題無直接關連。因為比例原 則之適用，乃是在目的「給定」之前提下，討論彼此 間可相互替代之多種手段間，何一手段有助目的達成 （有效性）、成本最低（必要性；或稱損害最小原則 ），並且付出之成本數額低於目的實現之利益數額（ 均衡性）。本案既無可供比較之代替計畫可供比較， 上訴人之爭執重點又始終集中在「原處分沒有詳細比 較公、私法益」之判斷瑕疵，此等主張已涉及多種目 的及利益間之取捨，實與「比例原則」無涉。自不得 以被上訴人訴訟代理人在有關「溝通是否應命參加人 參加本件行政訴訟」之電話記錄中，留下「有沒有符 合比例原則都是由臺北市政府（參加人）決定的」發 言，即行推斷被上訴人有怠於判斷之情事存在。 ㈢總結以上所述，本案原判決認事用法尚無違誤，上訴意旨指 摘原判決違背法令云云，為無理由，應予駁回。八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前 段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 9 月 14 日 最高行政法院第四庭
審判長法官 林 茂 權
法官 劉 介 中
法官 林 文 舟
法官 林 樹 埔
法官 帥 嘉 寶
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 106 年 9 月 14 日 書記官 陳 建 邦