央由行政院環境保護署為之；在直轄市、縣（市）由直轄市 、縣（市）政府為之。」又按臺中市政府組織權限劃分自治 條例第2條規定：「（第1項）中央法令明定直轄市政府為地 方主管機關，而使本市取得地方自治團體管轄權者，本府得 以組織自治條例及相關機關組織規程為權限劃分。（第2項 ）前項情形，準用行政程序法第15條第3項權限委任規定之 方式，將管轄事項及法規依據公告之，並刊登本府公報。」 是臺中市政府據以於100年10月6日以府授環秘字第10001838 69號公告：「臺中市政府環境保護局執行下列法規之主管機 關權限：……二、空氣污染防制法及其子法。……」故臺中 市政府有關空氣污染防制法及其子法事項之權限，由被上訴 人執行之。基此，上訴人之系爭廢水處理廠排放空氣污染物 ，如不符合排放標準，被上訴人即得對上訴人裁處罰鍰，並 通知限期改善，上訴人屆期仍未完成改善者，被上訴人得按 日連續處罰。又如系爭廢水處理廠有數個固定污染源，且其 等排放之空氣污染物均不符合排放標準者，則應分別處罰； 倘系爭廢水處理廠僅有一個固定污染源，惟其排放數種空氣 污染物，且均不符合排放標準者，亦應分別處罰。 ㈢復按空氣污染防制法第71條規定：「（第1項）未於依本法 通知改善之期限屆滿前，檢具已規劃、設置緩衝地帶及空氣 品質監測設施，符合排放標準，燃料成分標準、性能標準或 其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗者，視為未完成 改善。（第2項）未於本法規定期限屆滿前完成補正、申報 或改善者，其按日連續處罰之起算日、暫停日、停止日、改 善完成認定查驗方式、法令執行方式及其他應遵行之事項， 由中央主管機關定之。」而「違反空氣污染防制法按日連續 處罰執行準則」（下稱「按日連續處罰執行準則」）第3條 第2款規定：「按日連續處罰之起算日，依下列規定：…… 二、於期限屆滿前檢齊補正、改善或申報完成證明文件，向 主管機關報請查驗，經主管機關於期限屆滿前進行查驗，認 其未完成補正、改善或申報者，自期限屆滿之翌日起算；主 管機關於期限屆滿後進行查驗，認其未完成補正、改善或申 報者，自查驗日起算。」第4條規定：「按日連續處罰中， 經完成補正、改善或申報，並檢齊補正、改善或申報完成證 明文件送達主管機關者，自送達日之翌日起，暫停按日連續 處罰。」第5條規定：「（第1項）依前條規定暫停按日連續 處罰，經主管機關查驗結果認定仍未完成補正、改善或申報 者，自暫停日起繼續按日連續處罰。（第2項）前項查驗， 尚需檢測空氣污染物以認定完成改善者，自空氣污染物檢測 報告檢出未符合排放標準之日起，繼續按日連續處罰，空氣
污染物檢測日數不計入按日連續處罰。」第6條第1款規定： 「按日連續處罰之停止日，依下列規定：一、檢齊補正、改 善或申報完成證明文件送達主管機關後，經主管機關查驗結 果認定完成補正、改善或申報者，以暫停日為停止日。…… 」核係環保署基於空氣污染防制法第71條第2項規定之明確 授權，針對按日連續處罰之起算日、暫停日、停止日、改善 完成認定查驗方式、法令執行方式及其他應遵行事項所訂定 之法規命令，且符合母法授權之目的、內容及範圍，亦未對 人民增加法律所無之限制，與法律保留原則並無違背，主管 機關自得援為裁罰之依據。準此可知，公私場所於期限屆滿 前檢齊改善完成證明文件，向主管機關報請查驗，經主管機 關於期限屆滿前進行查驗，認其未完成改善者，應自期限屆 滿之翌日起算按日連續處罰，惟如主管機關係於期限屆滿後 始進行查驗，認其未完成改善者，則自查驗日起算按日連續 處罰；又於主管機關按日連續處罰中，經公私場所檢齊改善 完成證明文件送達主管機關者，自送達日之翌日起，暫停按 日連續處罰，惟如經主管機關查驗結果認定仍未完成改善者 ，則自暫停日起繼續按日連續處罰，然倘前開查驗，尚需檢 測空氣污染物以認定完成改善者，其檢測日數不計入按日連 續處罰，故應自檢測報告檢出未符合排放標準之日起，繼續 按日連續處罰；另如經主管機關查驗結果認定完成改善，則 以暫停日為停止按日連續處罰日。質言之，依前揭空氣污染 防制法第56條、第71條及「按日連續處罰執行準則」等規定 為「按日連續處罰」時，主管機關自無庸再逐日檢驗以確認 行為人是否已完成改善，亦無庸於按日連續處罰時，逐日作 成並逐次送達處分書。本件上訴人援引應適用不同裁罰規範 之本院99年度判字第1072號判決及104年2月4日水污染防治 法修正總說明，主張立法者對於「按日連續處罰」原即趨向 應逐日檢驗，以作為裁罰之基礎，故空氣污染防制法第56條 第2項關於按日連續處罰之裁罰處分，須逐日證明行為人有 違規事實，且處分須儘速作成並及時送達受處分人，而不得 事後1次寄送多日之罰鍰處分云云，與前開規範意旨不符， 洵不足採。
㈣由於公私場所依法設置之固定污染源，其違規排放不符合排 放標準之空氣污染物，在時間上常會持續一段時間，在行為 上亦常會包含有數個舉動，故公私場所基於違反空氣污染防 制法第20條第1項之作為義務的單一意思，持續以數個舉動 排放不符合排放標準空氣污染物之違規行為態樣，具有「集 合犯」之性質。惟為達到防制空氣污染之行政管制目的，並 避免行為人心存僥倖，故立法者對於違規事實持續存在之行
為，藉由前揭空氣污染防制法第56條第2項及第3項之特別規 定，作為認定其違規行為次數之標準，從而對此多次違規行 為得予以多次處罰，不生一行為二罰之問題，亦與法治國家 一行為不二罰之原則，並無牴觸（司法院釋字第604號解釋 意旨參照）。其認定標準為：1.時間縱軸：經由依該條第2 項規定通知限期改善，如屆期仍未完成改善，則按日連續處 罰之方式，將持續違規行為按「日」劃分為數行為。2.行為 橫軸：經由依該條第3項規定「同一公私場所有數個固定污 染源，且其等排放之空氣污染物均不符合排放標準」及「同 一個固定污染源，且其排放數種空氣污染物均不符合排放標 準」，則應分別處罰之方式，將違規行為之數個舉動按「『 固定污染源』之數量」及「排放『空氣污染物』之種類」劃 分為數行為。
㈤又按行政處分除非具有無效之事由而無效外，於未經撤銷、 廢止或未因其他事由而失其效力前，其效力繼續存在（行政 程序法第110條第3項、第4項參照）。又一有效之行政處分 ，如未經相對人於法定期間內提起行政爭訟，或曾經行政爭 訟程序確定後獲得維持，即已因不得再行爭訟而發生形式確 定力（不可爭力），則原處分機關以外之國家機關，包括法 院，除非是有權撤銷機關，均應尊重該行政處分，並以之為 行為之基礎，此即所謂「行政處分之構成要件效力」。是以 ，一有效行政處分（前行政處分）之存在及其內容，成為作 成他行政處分（後行政處分）之前提要件時，當前行政處分 具有構成要件效力時，後行政處分即應以前行政處分為其構 成要件作為決定之基礎。從而，當事人如以後行政處分為訴 訟客體，而非以具有構成要件效力之前行政處分為訴訟客體 ，提起行政訴訟時，則該前行政處分之實質合法性，即非受 訴行政法院審理之範圍，否則不啻就已具形式確定力之前行 政處分重啟爭訟程序，而有害於法秩序之安定。本件被上訴 人於104年6月4日派員前往系爭廢水處理廠稽查，現場會同 上訴人人員於該廠B排放管道出口採氣，並送檢驗結果其異 味污染物實測值為23,200，已逾「高度h≦18，異味污染物 標準值1,000」之排放標準，違反空氣污染防制法第20條第1 項規定，乃以104年6月10日中市環稽字第1040059394號函， 請上訴人於文到7日內陳述意見，並限期104年6月30日前完 成改善，否則將依法按日連續處罰；經上訴人於104年6月17 日向被上訴人陳述意見後，被上訴人於104年6月17日以前處 分裁處上訴人罰鍰60萬元，並限期104年6月20日前完成改善 ，否則按日連續處罰，另撤銷104年6月10日中市環稽字第10 40059400號函說明四之限改期限（104年6月30日前完成改善
），上訴人就前處分提起訴願，經訴願決定駁回後，上訴人 即未再就前處分提起行政訴訟等情，為原審依法調查證據所 確定之事實，且為兩造所不爭執，自堪認定。則揆諸前揭規 定及說明，前處分已發生形式確定力，其中關於撤銷被上訴 人104年6月10日中市環稽字第1040059400號函說明四之限改 期限（104年6月30日前完成改善），並限期上訴人於104年6 月20日前完成改善，否則按日連續處罰部分，被上訴人即得 據以為作成原處分（即按日連續處罰）之構成要件基礎。本 件上訴人既係以原處分為訴訟客體，而非以具有構成要件效 力之前處分為訴訟客體，則該前處分之實質合法性，即非本 件之審理範圍。是上訴意旨援引與本院上開見解不相牴觸之 本院105年度判字第214號判決意旨（該案之前處分因尚在爭 訟中而不具形式確定力），主張上訴人於原審就前處分有關 「限期2日改善之合理性」及「業於改善期間內申請展延」 多所爭議，詎原判決逕以前處分已經確定且非原審審理範圍 為由，遽為原處分無因前處分違法致有瑕疵而應予撤銷之認 定，進而認定上訴人主張原處分命其於2日內完成改善並處 罰鍰顯然違法且違反信賴保護原則，不足採取，其未自為待 證事實之調查及實質認定，自有違誤云云，核屬其歧異之法 律上見解，尚難憑採。又前處分之合法性既非本件審理之範 圍，則上訴意旨以前處分違反信賴保護原則，並據以指摘原 判決認定前處分無信賴保護原則之適用，有判決理由矛盾及 違背論理、經驗法則之違法云云，亦非可採。
㈥被上訴人於104年5月19日及5月20日前往系爭廢水處理廠進 行聯合稽查，發現有異味污染之情形，乃邀集專家學者辦理 聯合診斷會議，上訴人承諾9項異味污染防制工程中，除活 性碳增設洗滌工程於104年8月30日完工外，其餘均可在104 年6月20日前完成，被上訴人以104年6月3日函請上訴人依據 承諾期程完成改善，嗣於104年6月4日前往系爭廢水處理廠 查驗其B排放管道出口排放異味污染物已逾排放標準，乃於 104年6月17日以前處分限期上訴人於104年6月20日前完成改 善，否則按日連續處罰，已如前述，上訴人遂於104年6月19 日向被上訴人提報異味改善完成報告及短中長期具體改善說 明，確定於104年6月20日前完成8項污染防制工程，並承諾 活性碳增設洗滌工程於104年8月30日前完成，且當活性碳吸 附設備轉換為洗滌塔期間，在轉換銜接階段將配合工程需求 安排局部停機，可避免轉換期間產生空窗期，確保不致造成 異味逸散（訴願卷1第164至166頁）；被上訴人則於104年6 月26日執行上訴人違反空氣污染防制法案件改善期限屆滿查 驗，於系爭廢水處理廠B排放管道出口，進行異味污染物採
氣並送驗，同年月29日檢測結果實測值為2,320，仍超過排 放標準，被上訴人遂依空氣污染防制法第56條第2項及「按 日連續處罰執行準則」第3條第2款後段、第4條規定，先後 於104年6月30日、同年7月1日及7月3日，分別以附表序號1 、2至5及6至7之裁處書，自查驗日即104年6月26日起算按日 連續處罰，至上訴人將完成改善之異味檢測報告送達被上訴 人之104年7月2日止；被上訴人復於104年7月3日前往系爭廢 水處理廠B排放管道出口進行異味污染物採氣並送驗，同年 月6日檢測結果實測值為13,000，仍逾排放標準，被上訴人 遂再依空氣污染防制法第56條第2項及「按日連續處罰執行 準則」第5條規定，先後於104年7月6日、7日及8日，分別以 附表序號8、9及10之裁處書，自暫停處罰日即104年7月3日 起算按日連續處罰，至上訴人將完成改善之異味檢測報告送 達被上訴人之104年7月8日止等情，亦為原審依法調查證據 所確定之事實，且為兩造所不爭執。可知，上訴人之系爭廢 水處理廠B排放管道出口所排放之異味污染物，未符合排放 標準，違反空氣污染防制法第20條第1項規定，且屆限期改 善期限仍未完成改善，符合同法第56條第2項前段所定「按 日連續處罰」之要件，顯見被上訴人作成附表所示裁處書所 根據之事實，客觀上明白足以確認，依行政罰法第42條第6 款、行政程序法第103條第5款規定，被上訴人自得於裁處前 不給予上訴人陳述意見之機會。上訴意旨以被上訴人於作成 原處分按日連續處罰前，未給予上訴人陳述意見之機會，原 判決將被上訴人依空氣污染防制法第56條第1項及第2項規定 對上訴人裁罰及按日連續處罰，所應給予上訴人陳述意見之 機會混為一談，有判決理由矛盾之違法；縱上訴人違反空氣 污染防制法第20條第1項規定事證客觀上明白足以確認，惟 如何據以推論出「上訴人違反空氣污染防制法第56條第2項 規定『屆限期改善期限仍未完成改善』之事證」在客觀上明 白足以確認，未經原判決敘明，有判決不備理由之違法云云 ，均不足採。
㈦被上訴人係以上訴人屆104年6月20日改善期限仍未完成改善 為由，而先後於104年6月30日、7月1日、3日、6日、7日及 8日分別作成附表所示之裁處書，上訴人嗣於104年7月8日將 完成改善之異味檢測報告送達被上訴人，已如前述，且被上 訴人於104年7月9日前往系爭廢水處理廠B排放管道出口進行 異味污染物採氣並送驗，同年月10日檢測結果實測值為309 ，符合排放標準，乃認定上訴人自104年7月9日完成改善（ 訴願卷2第247至252頁），被上訴人即依「按日連續處罰執 行準則」第6條第1款規定停止按日連續處罰。顯見上訴人雖
於104年7月13日依空氣污染防制法第72條第2項規定檢具改 善計畫函向被上訴人申請准予延長改善期限至104年9月24日 ，惟其既已於申請延長改善期限前之104年7月9日完成改善 ，則被上訴人自不可能於其申請前預先核定延長改善期限甚 明。是上訴人以其於原審主張「上訴人於104年7月13日依空 氣污染防制法第72條第2項規定檢具改善計畫函請准予延長 改善期限。詎被上訴人誤將申請期限延長當作申報改善完成 ，結果未准予延長亦未給予充分之理由，亦有失當」，攸關 被上訴人以上訴人違反空氣污染防制法第56條第2項規定裁 罰之構成要件該當性之判斷，乃原判決對此置而不論，復未 說明不採之理由，有判決不備理由之違法云云，殊無足採。 ㈧末依前揭空氣污染防制法第56條第3項、第2條第2款及同法 施行細則第3條之規定，如「同一公私場所有數個固定污染 源，且其等排放之空氣污染物均不符合排放標準」或「同一 個固定污染源，且其排放數種空氣污染物均不符合排放標準 」，即得按「『固定污染源』之數量」及「排放『空氣污染 物』之種類」分別予以處罰，而所謂「固定污染源」，係指 不會因本身動力而改變位置之排放空氣污染物的「物理或化 學操作單元」。本件上訴人所登記經營之事業包括紙漿製造 業及紙製造業，其為操作紙漿製造程序及紙製造程序所設置 之固定污染源，業經環保署先後以83年5月25日第二批公告 及86年2月11日第六批公告應申請核發設置許可證及操作許 可證後，再依許可證內容進行設置及操作，且其所排放之空 氣污染物，應符合「固定污染源空氣污染物排放標準」第2 條附表一、附表二所定之排放標準，均如前述。上訴人之系 爭廢水處理廠既設有A、B排放管道用以排放空氣污染物，且 由被上訴人於104年7月3日前往上訴人系爭廢水處理廠進行 檢驗時，因A排放管道之F751A活性碳風車未使用（改以新設 洗滌塔作為過濾測試，尚在測驗運轉中），致僅能就B排放 管道出口所排放之空氣污染物進行採樣送驗，以及上訴人歷 次針對系爭廢水處理廠之A、B排放管道出口採樣送驗之異味 污染物數值均非完全一致等事實，可知，系爭廢水處理廠之 A、B排放管道係各自獨立運作，而分屬二個不同之「固定污 染源」（即排放空氣污染物之物理或化學操作單元），則被 上訴人依據前揭空氣污染防制法第56條第3項規定，針對上 訴人系爭廢水處理廠A、B排放管道排放之異味污染物均不符 合排放標準且未依限改善之行為，分別予以按日連續處罰， 自屬於法有據，且與法治國家一行為不二罰之原則，並無牴 觸。原判決就此僅以「無論其係同一場所有2個固定污染源 ，或同一固定污染源排放2個空氣污染物者，均構成空氣污
染防制法第56條第1項之違章行為，應分別處罰」而為論斷 ，理由雖未盡周詳，惟不影響判決之結果，仍應予維持。上 訴意旨以原審105年度訴字第25號（廠區周界檢測）、105年 度訴字第23號（A排放管道出口）及本件（B排放管道出口檢 測）所涉裁罰處分之違規事實認定，均係上訴人之系爭廢水 處理廠（同一場所、同一污染源）之異味污染物（同一空氣 污染物）實測值超過排放標準，與空氣污染防制法第56條第 3項規定情形有間，迺被上訴人對於同一違規事實，作成3個 裁罰處分，違反一行為不二罰原則，詎原判決對此棄置不論 ，復未說明不採之理由，有判決不備理由之違法云云，為其 歧異之法律上見解，尚難憑採。
㈨綜上所述，上訴人之主張均無可採。原判決將訴願決定及原 處分均予維持，而駁回上訴人在原審之訴的結論，核無違誤 。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄， 並撤銷訴願決定及原處分，或發回原審更為審理，為無理由 ，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 4 月 28 日 最高行政法院第一庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 胡 方 新
法官 汪 漢 卿
法官 程 怡 怡
法官 張 國 勳
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 106 年 5 月 5 日 書記官 張 玉 純
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