最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第173號
上 訴 人 和平電力股份有限公司
代 表 人 辜成允
訴訟代理人 李念祖 律師
劉昌坪 律師
李劍非 律師
被 上訴 人 花蓮縣政府
代 表 人 傅崐萁
訴訟代理人 林武順 律師
張照堂 律師
饒慶龍
參 加 人 行政院環境保護署
代 表 人 魏國彥
訴訟代理人 潘正芬 律師
陳修君 律師
溫修慧
上列當事人間空氣污染防制法事件，上訴人對於中華民國104年
12月23日臺北高等行政法院103年度訴更一字第72號判決，提起
上訴，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人經營和平火力發電廠，領有被上訴人民國97年7月15 日核發「府環空用證字第U001-01號」生煤、石油焦或其他 易致空氣污染之物質使用許可證（下稱生煤使用許可證）， 核准煙煤年使用量為344萬公噸。被上訴人所屬環境保護局 於99年10月28日派員前往上訴人廠址稽查，發現上訴人98年 度生煤使用量為3,517,925公噸，超出原申請生煤使用許可 證之核可量344萬公噸達77,925公噸，違反生煤、石油焦或 其他易致空氣污染之物質販賣或使用許可證管理辦法（下稱 生煤使用許可證管理辦法）第10條規定，被上訴人爰依空氣 污染防制法（下稱空污法）第58條後段規定，以99年12月3 日府環空字第0990210420號函附裁處書（編號：000722，下 稱98年裁處）處上訴人罰鍰新臺幣（下同）10萬元。嗣參加 人於100年4月25日執行和平火力發電廠開發計畫環境影響評 估監督作業，發現上訴人未依照「和平火力發電廠開發計畫 用煤量變更環境影響差異分析報告（定稿本）」及被上訴人 核發之生煤使用許可證核准使用量344萬公噸進行燃煤發電
，除98年超量用煤如上載，99年亦超量使用煙煤180,738公 噸，兩年度合計超量258,663公噸，參加人乃通知上訴人陳 述意見，發現上訴人98年超量使用生煤部分已遭被上訴人查 獲並依空污法裁罰，參加人將上述違規情事函由被上訴人重 新審酌，被上訴人乃以101年5月15日府環空字第1010085513 號函（下稱原處分一）自行撤銷98年裁處，核認上訴人於98 年使用煙煤量超出許可數量達77,925公噸，增加發電所獲利 益185,695,275元；99年仍繼續超量使用煙煤180,738公噸發 電，謀取巨額利益250,322,130元，不法獲利合計高達441,9 29,966元，違反空污法第28條第1項規定，並審酌上訴人因 違反該規定所得之利益超過同法第58條第1項法定罰鍰最高 額100萬元之規定，爰依行政罰法第18條第1項及第2項規定 ，以101年6月29日府環空字第1010117733號函附裁處書（編 號：000496，下稱原處分二）酌量加重裁處上訴人不法利得 共441,929,966元罰鍰。上訴人不服原處分一、二，提起訴 願，分別經訴願決定不予受理及駁回，提起行政訴訟。前經 原審法院101年度訴字第1982號判決（下稱前審判決）撤銷 訴願決定及原處分一、二，被上訴人及參加人不服，提起上 訴，復經本院以103年度判字第337號判決(下稱本院發回判 決)，廢棄原審前審判決，發回原審法院更為審理。經原審 法院以103年度訴更一字第72號判決（下稱原判決）撤銷原 處分二裁處罰鍰超過肆億參仟陸佰零壹萬柒仟肆佰零伍元及 該訴願決定部分（該部分未據被上訴人上訴，確定在案）， 上訴人其餘之訴駁回。上訴人不服，提起本件上訴。二、上訴人於原審起訴主張略以：㈠被上訴人於作成98年裁處時 ，當時有效之公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁 罰準則（下稱公私場所違反空污法裁罰準則）雖未規定違反 空污法第28條第3項之裁罰公式，惟由空污法第28條第1項及 第3項內容觀之，其可罰性內涵共通，空污法第58條罰則將 該2項規範並列並訂定罰鍰，就裁罰裁量而言，空污法第28 條第1項及第3項並無區別。被上訴人作成98年度裁處已考量 「上訴人並無實際污染情事」且「上訴人於98年係第一次違 反該規定」，其以空污法第58條所訂之罰鍰下限金額10萬元 裁罰上訴人，顯已審酌行政罰法第18條第1項規定之應審酌 事由，其未審酌同條第2項之加重裁處事由，並不構成違法 ，況上訴人並無行政程序法第119條規定信賴不值得保護之 情形，故被上訴人即不得以原處分一撤銷98年裁處；又引用 行政罰法第18條第2項加重處罰規定係近5、6年始開始執行 之執法政策，參加人於102年3月4日修正公私場所違反空污 法裁罰基準時，始將行政罰法第18條第2項加重裁處規定納
入應審酌事項，足證本件是否引用行政罰法第18條第2項規 定屬機關裁量事項。㈡被上訴人作成原處分二時，當時仍有 效之公私場所違反空污法裁罰準則訂有裁量基準，下級機關 於個案行使裁量權，不應就相同性質之案件，為差別待遇， 惟被上訴人於本件作成與其他類似案件不同之處置，顯然違 背行政自我拘束原則及平等原則。上訴人98、99年超出生煤 使用許可上限之幅度僅2％、5％，違規情節尚屬輕微，且上 訴人於各該年度燃煤空氣污染物排放總量並未超出用煤量環 評報告之承諾值，亦無違反相關法規有關空氣污染物排放標 準之規定，上訴人之違規行為並未實際對環境造成不利影響 ，亦未構成空污法第82條情節重大之事由。況上訴人已裝設 有自動連續監測系統，並如實向被上訴人申報空氣污染物排 放量，相關空氣污染物之排放量，皆未超出管制標準，縱使 上訴人98、99年間生煤使用量超出許可上限，亦未造成環境 實害風險，僅妨礙被上訴人預防性管制措施之貫徹，被上訴 人未區分本件違規情事僅為可能造成環境危害之「危險犯」 ，並非造成環境危害之「實害犯」，空言稱本件違規影響甚 鉅，令人不解。又上訴人為民營發電業，與台電公司間訂有 購售電合約，依購電合約，上訴人不得任意自行發電，亦無 增加發電以賺取更多電費之空間，而上訴人98、99年有超量 用煤之違規事實即係為配合台電公司調度所致，並非故意違 反。上訴人98年係第一次違規，被上訴人於99年12月3日以 98年裁處確認上訴人之98年超量用煤行為，上訴人隨即提出 改善計畫書，並無連續違規情事，被上訴人稱上訴人2年度 之違規行為均屬惡性重大，並以相同標準即該年度超量用煤 之利得全額裁定罰鍰，其理由矛盾。㈢上訴人發電、售電係 依照與台電公司間購售電合約而來，上訴人98、99年度超量 用煤之違規，在於未依生煤使用許可證內容使用，以及未於 異動前重新申請生煤使用許可證，本件如適用行政罰法第18 條第2項規定加重處罰，其得處罰之範圍亦應為上訴人「未 重新申請生煤使用許可證」而得之利益，與上訴人發電、售 電行為本身無關。原處分二逕以上訴人售電行為為「違反義 務行為」，並以之計算「不當利得」數額，顯有不當。再者 ，上訴人因台電公司於非保證時段調度之預估值高於上訴人 所預估者，致上訴人發生超量用煤情事，故應以非保證時段 之售電利得計算上訴人之獲利，惟依購售電合約，上訴人於 非保證時段供電，每度電僅能依能量費率收取電費，而上訴 人98、99年能量費率均低於每度電之發電成本，故上訴人於 非保證時段超量用煤以供電，係屬虧損，並無獲利。再者， 被上訴人未考慮人工成本、製造費用、設備、建廠成本、營
業費用等其他獲利之貢獻因素，而將上訴人之全部利得均認 定為上訴人超量用煤之貢獻，顯非合理，且被上訴人加徵利 息計入罰鍰金額亦欠缺法律依據等語，求為判決撤銷訴願決 定及原處分一、二。
三、被上訴人則略以：㈠有無權利保護必要為法院職權調查事項 ，原處分一將98年裁處撤銷，如經法院審理，僅將原處分二 撤銷而維持原處分一，則上訴人即完全無須受罰，是原處分 二係真正對上訴人不利之處分，故上訴人對原處分一提起撤 銷顯無權利保護必要。㈡本件上訴人使用許可證之許可使用 量為每年344萬公噸，應在上開許可使用量內使用煙煤，此 即為上訴人行政法上應遵守之義務。上訴人於98年、99年因 連續2年超量使用所獲增加發電之利益為441,929,966元，皆 為上訴人違反生煤使用許可證管理辦法第10條、空污法第28 條第1項、第3項等行政法上義務所得之利益，當然有因果關 係。上訴人雖主張其不當利得應為「應辦理或重新申請許可 證而未辦理」而節省之申辦費用，與其發電、售電行為本身 無關云云，惟上訴人違反行政法上之義務所得利益多寡，與 其超量使用燃煤之數量成一定之正向關係，超量使用越多， 所增加發電、售電獲利金額越大，此與節省申辦費用根本無 因果關係。若依照上訴人之邏輯，無論超量使用生煤獲取不 當利益之金額多寡，都就其節省之申辦費用金額認定，則上 開規定形同具文，顯有謬誤。㈢被上訴人作成之98年裁處並 非依據91年12月11日修正之空污裁罰準則附表而來，顯未將 98年上訴人因違反行政法上義務所得之利益列為審酌因素， 亦未審酌行政罰法第18條所定審酌因素，即逕處以最輕罰鍰 ，有裁處怠惰之瑕疵及不適用行政罰法第18條之違法，該98 年裁處之結果顯與法律授權裁量目的不符，無法遏止上訴人 繼續以故意無視法令之方式，謀求更高額之不當利益，俾防 止空氣污染之公益目的。㈣原處分一並不符合行政程序法第 117條但書第2款等要件，蓋98年裁處內容為罰鍰處分及負擔 性處分，並非授益處分；縱認為98年裁處為授益處分，上訴 人違反行政法上義務超量用煤而獲有利益，被上訴人之98年 裁處與上訴人因超量用煤獲得之不法利益相較下差距甚大， 並非適法、適當之處分，上訴人對此顯有明知或有重大過失 而不知，屬行政程序法第119條信賴不值得保護之情形；又 縱上訴人對於98年裁處有信賴利益，相較於管制上訴人應依 用煤上限使用，以免過度破壞環境之公益，上訴人之信賴利 益微不足道，亦不符行政程序法第117條第2項但書第2款要 件。況98年裁處為一違法且非授予利益之行政處分，上訴人 核無信賴基礎可言，縱使上訴人接獲98年裁處，而繳交10萬
元罰鍰，並提出改善計畫書，此亦僅屬依照98年裁處所為之 當然行為，況上訴人99年持續超量用煤，顯見未因信賴98年 裁處而有何信賴表現。㈤原處分二有依行政罰法第18條第2 項加重裁罰之必要，且已考量行政罰法第18條第1項、第2項 所定應審酌因素：本件法定罰鍰最高額僅100萬元，然上訴 人之不法利得顯然超過100萬元；此外，燃燒生煤本即屬對 環境具污染性之行為，故須加以管制，上訴人對其98、99年 超量用煤之事實並不爭執，其超量燃燒、使用生煤產生額外 之污染物排放，對環境造成額外之污染與衝擊，對環境影響 確屬巨大，自有援用行政罰法第18條第2項加重處罰規定之 必要。又上訴人為專門經營以燃煤發電並售電獲利之公司， 尤對燃煤使用量不得超過許可使用內容，及97年取得燃煤許 可時之使用內容為344萬公噸，知之甚詳。詎其故意違反行 政法上之義務，更連續二年重複違反義務，自不能推託責任 ，謬稱其是係於被上訴人通知限期改善後始知違反義務。上 訴人與台電公司間購售電契約目的係為「確保系統供電安全 及優良電力品質」，與上訴人是否超量使用燃煤無必然關係 ，且調度指令範圍也不包括燃煤使用量，上訴人辯稱其係受 台電公司調度指令而超量使用燃煤云云，顯將超量用煤之責 任推諉給台電公司，自不足取。㈥上訴人98、99年財務報表 顯示分別獲有淨利83億元、50億元，故其稱售電虧損云云， 並非屬實。再者，上訴人提出之98、99年發電成本，並無區 分保證時段與非保證時段，故無法證明非保證時段所售之每 度電為虧損。又許可證規定之使用量僅以年為計算單位，並 未區分時段，上訴人自行區分，顯有刻意違背法令；實則， 上訴人於訴願時已提出說明資料，顯示其發電數量並非全部 均須出售，其售電量可以調整，若此，則其於非保證時段之 時售電量與其使用煤量即無必然關係，無從由其實售電量看 出台電公司電力調度與其使用煤量有何關係，上訴人之說法 僅為混淆視聽。綜上，上訴人違反空污法第28條、生煤使用 許可證管理辦法第10條等規定，空污法第58條固然有其罰鍰 上限，惟依行政罰法第18條第1項第2項，經審酌違反行政法 上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務 所得之利益，並得考量受處罰者之資力後，發見上訴人違反 行政法上義務所得之利益遠超過法定罰鍰最高額，爰裁量認 為若不加重裁罰，去除不法利得，顯不能遏止此種違法行為 ，是本件裁罰應符比例原則，亦合行政罰法第18條第1項、 第2項之要件等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審 之訴。
四、參加人則略以：㈠上訴人違反行政法上義務，超量使用生煤
與其所獲增加發電之利益間有「實質上」因果關係，被上訴 人自應審酌該等利益加以裁處，不因其「形式上」係基於購 售電合約所取得而受影響。僅授益處分得為信賴基礎，故98 年裁處為負擔之行政處分，無信賴保護原則適用之餘地。縱 認98年裁處（負擔處分）得為信賴基礎，上訴人依該處分繳 交罰鍰並於期限內完成改善，本屬依法當為，並非信賴表現 ，亦難謂造成其不可逆轉之傷害，況98年裁處於99年12月3 日作成，上訴人就98年超量部分已無從完成改善，就99年超 量部分仍知法犯法，其信賴亦不值得保護。㈡本件執行方向 為環境執法興革之一環與個案環境正義之實踐，實務見解亦 肯認類似案件採取是項管制手段；國際上已有多國之環境執 法趨勢為，對於違反環境法者之行政罰鍰制裁，強調應將違 反義務所得經濟利益加以剝奪除去。我國以往環境執法受法 定罰鍰範圍限制，無法達成嚇阻違法者再行違犯並為環境預 防之功能，自從行政罰法公布施行後，已有不法利得加重裁 罰並追繳之制度，而我國實務亦肯認行為人若疏於注意甚至 故意不遵守其行政法上義務而獲有利益時，為警戒貪婪而予 以裁罰，應納入考量始無裁量怠惰。本件98年裁處顯為裁量 怠惰，自屬違法，是原處分一將98年裁處予以撤銷依法有據 ，而原處分二考量上訴人主觀犯意與客觀事實而為裁處，亦 屬適法妥適。㈢衡諸環評法及空污法之立法精神與目的，參 酌本件環評及生煤使用許可審查歷程，以及管制許可生煤使 用量之規範目的，原處分二以上訴人所獲利益及資力酌量裁 罰金額，應屬妥適；上訴人於申請增加生煤使用量上限時， 已提出用煤量變更環境影響差異分析報告，深知增加燃煤使 用量對當地空氣品質之影響，應於追求公司利潤時亦保護環 境公益，詎料上訴人為追求更大利益，輕忽承諾，一再違反 法律規定，應予嚴懲。又管制許可之目的在於管控污染影響 程度，以避免發生污染環境之情形，確保不會造成不可回復 之環境危害，無論環評或是生煤許可，均僅核定上訴人每年 344萬噸之使用量，上訴人連續2年超量無非係因其對於法令 規範之漠視與貪念。另上訴人一再辯稱其係配合台電公司要 求增量發電，然台電公司98、99年之實際備用容量已超出目 標值，無須增加發電量以提高備載容量，上訴人所稱「公益 」或「遵守契約規範」均非屬實等語，求為判決駁回上訴人 在原審之訴。
五、原審為原處分二裁處罰鍰超過肆億參仟陸佰零壹萬柒仟肆佰 零伍元及該訴願決定部分均撤銷，上訴人其餘之訴駁回之判 決。係略以：㈠被上訴人以原處分一撤銷其98年裁處之目的 ，既在另作成更不利於上訴人之裁罰處分，上訴人訴請撤銷
原處分一，即有權利保護之必要。被上訴人抗辯上訴人提起 請求撤銷原處分一欠缺權利保護必要，尚非可採。㈡上訴人 所提「和平火力發電廠開發計畫環境影響評估報告書」係於 87年7月17日經參加人環評審查通過並公告審查結論，上訴 人於92年提出電廠用煤量由每年約253萬公噸增加至344萬公 噸之變更申請並經核定，上訴人既領有生煤使用許可證，自 有義務應在許可之管制用量範圍內使用煙煤，然上訴人於98 年超量使用77,925公噸、於99年超量使用180,738公噸，其 所獲增加發電之利益與其違反行政法上義務間，即具有因果 關係，要可認定。㈢參諸台電公司與上訴人訂立之「和平發 電廠購售電合約」可知，上訴人每日24小時連續營運，僅因 保證發電時段、非保證發電時段之不同，而對台電公司分別 負有「保證」、「配合」等不同程度之義務。此外，上訴人 經核定許可之生煤年使用量344萬公噸，並未區分保證發電 時段、非保證發電時段各有若干核定量，且依上訴人於上開 98、99年度超量用煤期間，涵蓋「保證發電時段」及「非保 證發電時段」，並均有售電予台電公司之紀錄。則上訴人謂 其98、99年度超量用煤，係為配合台電公司調度於非保證時 段增加供電所致云云，與上開證據不符，即難採憑。次查， 上訴人因燃煤售電而備置經濟資產等設施，須支出屬「固定 」性質之營運與維護費；及屬「變動」性質之營運與維護費 。且上訴人各年度固定支出總額，係由台電公司於保證發電 時段之每度購電採「能量費率」計價之購電款平均負擔，而 供上訴人回收其全年度之固定支出。至於「變動」性質之營 運與維護費等，則係隨著售電而發生，再加計按每度購電支 付之「協助金」利益，是不論保證發電時段或非保證發電時 段，每度購電均以「能量費率」計價。足見，上訴人售電予 台電公司收取之價金，不僅使上訴人各年度之總開銷得以回 收外，尚可產生其各年度之經營利潤（收入超過支出之利潤 ）。上訴人將「營業外費用及損失」列屬每度發電成本之組 成項目，縱使不予論究「營業外費用及損失」之合理必要性 ，惟上訴人98、99年度之營運開銷可區分為固定支出及變動 支出，其中固定支出部分，已因台電公司全年度就「保證發 電時段」按每度「容量費率」乘算保證發電時段之購電度數 ，支付價金予上訴人，而全數得以回收，與「能量費率」無 涉，是上訴人之主張，並無可採。又查，上訴人於98、99年 度超量用煤期間，因超量使用燃煤77,925公噸、180,738公 噸之違章行為，所獲增加之售電營業收入分別為516,759,54 6元、960,734,920元，則上訴人因上開超量用煤而購入煤炭 之成本239,731,180元及582,937,568元，係屬專供上訴人從
事違規行為（超量燃煤）之必要成本，自得由上訴人98、99 年度違規超量用煤所獲取之利益（即超量燃煤售電予台電公 司之營業收入）中扣除。另上訴人雖主張98、99年度其他費 用分攤數額106,157,265元、180,640,120元，亦應自上開超 量用煤所得營業收入中扣除云云，惟查，該等費用之分攤如 非專供上訴人從事違規行為之用，即不得由不法利益中扣除 ，且上訴人於98及99年度「超量用煤期間」以外之時段，亦 有燃煤售電之行為，且上訴人製作報表僅列示「其他費用分 攤（按時間分攤）」、「98年度106,157,265元」、「99年 度180,640,120元」，其實際名目及用途尚屬不明，無從採 認屬專供上訴人超量燃煤使用之必要費用，自不得扣除。上 訴人復主張其燃煤發電而售電予台電公司所獲取之利益，除 須耗費煤炭成本外，尚須投入其他成本及費用，應以煤炭成 本占總成本費用之比例，分配歸屬煤炭成本之稅後淨利，始 為上訴人因超量用煤所得淨利，故上訴人98、99年度因超量 用煤獲取之稅後淨利（利益）應分別只有97,573,891元、12 5,779,672元，其餘稅後淨利則與煤炭成本無涉，並非不法 利益云云，亦無足取。㈣上訴人於98年度生煤使用量超出原 申請生煤使用許可證之核可量344萬公噸達77,925公噸，違 反生煤使用許可證管理辦法第10條規定，而獲取之利益為27 7,028,366元，遠超過空污法第58條第1項後段最高罰鍰金額 100萬，核諸上開說明，被上訴人於裁處時，應注意上訴人 違反行政法上義務所獲取之利益，確實已超過法定罰鍰最高 額度，而應依行政罰法第18條第2項規定，於所得利益範圍 內酌量加重處罰，否則即有裁量怠惰之瑕疵。然被上訴人於 99年12月3日作成98年裁處時，並未審酌上訴人違反行政法 上義務所獲取之利益，有裁量怠惰之違法，及不適用行政罰 法第18條之違誤，要可認定。又本件被上訴人所為之98年裁 處，係對上訴人違反行政法上義務所為之罰鍰處分，顯非授 益處分，自無信賴保護原則之適用。上訴人主張其已依98年 裁處繳納罰鍰，並於期限內完成改善，有信賴保護原則之適 用，尚非可採。至參加人於作成98年裁處當時適用之91年12 月11日修正發布之公私場所違反空污法裁罰準則附表，就違 反空污法第28條第1項定有裁罰公式，至於違反同條第3項規 定所授權訂定之生煤使用許可證管理辦法第10條規定，並無 裁罰公式之規定等情，有上開空污裁罰準則及附表在卷可稽 ，係經本件本院發回判決所指明，是上訴人主張被上訴人作 成98年裁處，應有公私場所違反空污法裁罰準則之適用，即 非可採。綜上，被上訴人作成98年裁處時，僅審酌上訴人有 違反空污法第28條以及相關子法令之規定，依照同法第58條
第1項後段，逕以最輕罰鍰10萬元為裁處，並未審酌上訴人 違反行政法上義務，於98年度超量用煤所獲取之不法利益27 7,028,366元，已超過空污法第58條第1項後段規定最高罰鍰 金額100萬元，且獲利金額高達法定最高罰鍰金額之277倍餘 ，而依行政罰法第18條第2項規定，於上訴人所得利益範圍 內酌量加重處罰，自有裁量怠惰之違法，故被上訴人經參加 人指正後，依行政程序法第117條第1項前段、第121條第1項 規定，以原處分一撤銷該違法之98年裁處，洵無違誤。㈤上 訴人違反空污法第28條第1項規定，於98、99年度超量用煤 77,925公噸、180,738公噸，而獲取之不法利益分別為277,0 28,366元、377,797,352元，遠遠超過同法第58條第1項後段 規定最高罰鍰金額100萬元，核諸行政罰法第18條第2項規定 ，被上訴人裁處罰鍰時，自得於上訴人所得利益範圍內酌量 加重處罰，不受法定罰鍰最高額之限制。從而，被上訴人審 酌上訴人為專門經營以燃煤發電並售電獲利之公司，尤對燃 煤使用量不得超過許可使用內容，應知之甚詳，竟於98年超 量使用77,925公噸，復於99年更超量使用180,738公噸，無 視法令之規範，所生影響重大，應受責難程度高，並考量上 訴人之資力，就上訴人於98、99年度超量用煤所得利益277, 028,366元、377,797,352元範圍內酌量加重處罰，並依上訴 人所提供經會計師查核簽證之98、99年度財務報告損益表之 淨利，核算上訴人於98、99年度平均每公噸用煤產生之稅後 淨利為2,383元、1,385元，分別乘以上開年度超量用煤數 77,925公噸、180,738公噸，而按上訴人98、99年度超量用 煤獲取之稅後淨利185,695,275元（2,383元×77,925公噸＝ 185,695,275元）、250,322,130元（1,385元×180,738公噸 ＝250,322,130元），予以裁罰436,017,405元（185,695,27 5元+250,322,130元＝436,017,405元），並無違誤。至上訴 人因違反行政法上義務行為所得之利益，其據此再為謀利， 則非屬所得之利益範圍內，是以，被上訴人以上訴人所得之 利益予以設算15個月期間利息收入5,912,561元部分，並將 之併入計算不法利益之金額，實非有據。本件被上訴人對上 訴人裁處罰鍰441,929,966元，其中，按上訴人98、99年度 超量用煤而獲取稅後淨利，予以裁處罰鍰436,017,405元部 分，尚無不合；其餘設算孳息5,912,561元併為罰鍰之一部 分，於法無據，應予撤銷。綜上所述，上訴人請求撤銷原處 分二關於罰鍰超過436,017,405元及該訴願決定部分，為有 理由，應予准許。至原處分一及原處分二其餘部分，核無違 誤，原處分一之訴願決定予以不受理，雖有不當，但結論並 無不同；原處分二其餘部分之該訴願決定，予以維持，亦無
不合，上訴人訴請撤銷，為無理由，應予駁回等由。為其判 斷之基礎。
六、本院經核原判決於法尚無違誤，茲就上訴理由再予論述如下 ：
㈠、上訴不合法部分：
查「上訴不合法者，最高行政法院應以裁定駁回之。」行 政訴訟法第249條第1項前段定有明文。而上訴制度，係在 於使受不利益判決之當事人或訴訟關係人得有救濟之途徑 ，受有利判決之人，自無利用此一救濟制度之必要。經查 ，原判決係為上訴人一部勝訴一部敗訴之判決，上訴人勝 訴即原判決撤銷原處分二裁處罰鍰超過肆億參仟陸佰零壹 萬柒仟肆佰零伍元及該訴願決定部分，對上訴人係屬有利 判決，上訴人不得對其有利部分判決不服，上訴聲明請求 廢棄原判決全部，對其有利部分判決一併請求廢棄，此部 分上訴為不合法，應予駁回。
㈡、上訴無理由部分：
⑴按空污法第28條第1項、第3項規定：「販賣或使用生煤、 石油焦或其他易致空氣污染之物質者，應先檢具有關資料 ，向直轄市、縣（市）主管機關申請，經審查合格核發許 可證後，始得為之；其販賣或使用情形，應作成紀錄，並 依規定向當地主管機關申報。」「第1項販賣或使用許可 證之申請、審查程序、核發、撤銷、廢止、紀錄、申報及 其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商有關機 關定之。」同法第58條規定：「（第1項）違反第28條第1 項規定或依第3項所定管理辦法者，處新臺幣5,000元以上 10萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬 元以上1百萬元以下罰鍰。（第2項）依前項處罰鍰者，並 通知限期補正或申報，屆期仍未遵行者，按日連續處罰； 情節重大者，得令其停工或停業，必要時，並得廢止其販 賣或使用許可證或勒令歇業。」參加人依上開授權訂定發 布生煤使用許可證管理辦法第9條規定：「使用許可證應 記載事項如下：一、有效期間及證書字號。二、基本資料 ：㈠公私場所名稱及地址。㈡公私場所負責人姓名、身分 證明文件字號及住址。三、許可內容：㈠使用物質名稱、 主要成分及年使用量。㈡污染源名稱、操作條件及操作期 程。㈢空氣污染防制措施與設備之名稱、型式、處理容量 及操作條件。四、其他經主管機關記載之事項。」第10條 規定：「領有使用許可證者，應依許可內容使用許可物質 。使用許可證許可內容有異動者，應於異動前，重新申請 使用許可證。」上開法規命令核未逾越母法授權之範圍及
目的，各級地方主管機關執行審查核發生煤使用許可證事 項，自得予適用。又依空污法第28條第1項、第3項及生煤 使用許可證管理辦法第10條等規定，販賣或使用生煤、石 油焦或其他易致空氣污染之物質者，應先檢具有關資料， 向直轄市、縣（市）主管機關申請，經審查合格核發許可 證後，始得為之。許可的意義在於管控污染影響程度，尤 其針對污染嚴重之生煤訂有特別管制規定，以避免發生污 染環境之情形，確保不會造成環境危害，產生不可回復之 情況。而使用量增加必須透過變更及許可審查程序，評估 各項環境因子之影響，並就其環境保護對策措施進行審核 。故生煤之使用應先得許可，並依照生煤使用許可證管理 辦法之許可內容使用燃煤，使用之數量應遵循許可範圍， 不得超量。若未取得執照，即使用生煤，自屬違法，若取 得執照，超量使用生煤，亦屬違法。使用許可證許可內容 有異動者，應於異動前，重新申請使用許可證，若未於異 動前重新申請許可，亦屬違法。且行政罰法第18條第1、2 項分別規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為 應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利 益，並得考量受處罰者之資力。」「前項所得之利益超過 法定罰鍰最高額者，得於所得利益之範圍內酌量加重，不 受法定罰鍰最高額之限制。」其立法理由謂：「第1項規 定裁處罰鍰時應審酌之因素，以求處罰允當。又裁處罰鍰 ，除督促行為人注意其行政法上義務外，尚有警戒貪婪之 作用，此對於經濟及財稅行為，尤其重要。故如因違反行 政法上義務而獲有利益，且所得之利益超過法定罰鍰最高 額者，為使行為人不能保有該不法利益，爰於第2項明定 准許裁處超過法定最高額之罰鍰。」是依行政罰法第18條 第2項規定加重者，即同條第1項之罰鍰，雖不受法定罰鍰 最高額之限制，其行政罰本質並無更異，與單純不法利得 之追繳有別；且依該項規定得據以酌量加重之「前項所得 之利益」，係指同條第1項規定之「因違反行政法上義務 所得之利益」，顯見該所得利益與行為人違反之行政法上 義務間，應具因果關係，始足當之。又衡量行為人違規行 為所得利益時，固得扣除必要之成本及費用，但如該項成 本及費用非專供從事違規行為之用，而為其他營業項目所 必要支出者，即不得由不法利益中扣除。另空污法第58條 關於罰鍰規定之部分，僅區別行為主體而有不同法定罰鍰 範圍，及行為人未限期補正或申報得處連續處罰之執行罰 ，情節重大者得為限制或禁止行為之處分，而空污法第58 條均未就行為人因違反行政法上義務所得之利益超過法定
罰鍰最高額者如何處罰定有特別規範，而無特別規範即應 回歸適用具總則性之行政罰法。又本院103年度判字第227 號判決係就罰鍰得否超過法定上限之個案認定，亦非判例 。從而，原判決審認：上訴人所提「和平火力發電廠開發 計畫環境影響評估報告書」係於87年7月17日經參加人環 評審查通過並公告審查結論，上訴人於92年提出電廠用煤 量由每年約253萬公噸增加至344萬公噸之變更申請並經核 定，上訴人既領有生煤使用許可證，自有義務應在許可之 管制用量範圍內使用煙煤，然上訴人於98年超量使用77,9 25公噸、於99年超量使用180,738公噸，其所獲增加發電 之利益與其違反行政法上義務間，即具有因果關係。被上 訴人按上訴人98、99年度超量用煤獲取之稅後淨利185,69 5,275元、250,322,130元，予以裁罰436,017,405元，並 無違誤。至上訴人因違反行政法上義務行為所得之利益， 其據此再為謀利，則非屬所得之利益範圍內，是以，被上 訴人以上訴人所得之利益予以設算15個月期間利息收入5, 912,561元部分，並將之併入計算不法利益之金額，實非 有據等情。因將原處分二裁處罰鍰超過肆億參仟陸佰零壹 萬柒仟肆佰零伍元及該訴願決定部分均撤銷，駁回上訴人 其餘之訴。揆諸前揭規定與說明，原判決於法尚無違誤。 上訴意旨仍執詞：依行政罰法第1條後段規定及本院103年 度判字第227號判決見解，本件違規行為所涉及之空污法 為行政罰法之特別規定，應優先適用，而無從適用行政罰 法第18條之規定。然原處分二錯誤適用行政罰法第18條第 1項及第2項之規定，且未依本院及實務多數見解，就上訴 人違規情節予以審酌，即依所得利益處以最高上限4億元 以上之高額罰鍰，顯有裁量怠惰及濫用之違法瑕疵，除違 反行政罰法第1條規定及本院103年度判字第227號判決意 旨外，更與法律禁止溯及既往原則及比例原則有違，原判 決未查，其認事用法顯有不適用法規或適用不當之重大違 誤。又行政罰法第18條第2項「所得利益」所指為何，範 圍並不明確，導致人民無從預見裁罰之額度與範圍，有違 法律明確性原則，然原判決未依合憲解釋原則有效限縮本 條所得利益之範圍，亦與法律明確性原則相違，構成判決 違背憲法及法令之違法云云，尚不足採。
⑵次按「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分 別處罰之。」行政罰法第25條固定有明文。惟查原判決係 認：被上訴人審酌上訴人為專門經營以燃煤發電並售電獲 利之公司，尤對燃煤使用量不得超過許可使用內容，應知 之甚詳，竟於98年超量使用77,925公噸，復於99年更超量
使用180,738公噸，無視法令之規範，所生影響重大，應 受責難程度高，並考量上訴人之資力，就上訴人於98、99 年度超量用煤所得利益277,028,366元、377,797,352元範 圍內酌量加重處罰，並依上訴人所提供經會計師查核簽證 之98、99年度財務報告損益表之淨利，核算上訴人於98、 99年度平均每公噸用煤產生之稅後淨利為2,383元、1,385 元，分別乘以上開年度超量用煤數77,925公噸、180,738 公噸，而按上訴人98、99年度超量用煤獲取之稅後淨利 185,695,275元（2,383元×77,925公噸＝185, 695,275元 ）、250,322,130元（1,385元×180,738公噸＝250,322, 130元），予以裁罰436,017,405元（185,695,275元+250, 322,130元＝436,017,405元），並無違誤，有如前述。是 原判決業已審認原處分二關於裁罰金額之計算係參酌上訴 人於98年度及99年度超量用煤之程度分別予以計算，乃係 分別就上訴人於98年及99年違規之事實予以分別裁罰，僅 合併計算金額而已，自非一次性予以裁罰。此觀原處分二 理由亦明，並無違反行政罰法第25條規定之情形。則上訴 意旨指摘被上訴人認定上訴人分別於98年度及99年度超量 用煤而未重新申請生煤使用許可證，違反空污法第28條第 1項、第3項之規定，故依被上訴人所認定之事實，上訴人
, 台灣公司情報網