政部為主管部會不得諉為不知。觀諸土地徵收條例第11條、 第30條修正理由，足認立法者亦認市價係最公平合理之基準 。本件徵收案之時程固可認定為密接緊湊，但立法院之議案 眾多且議事繁瑣，何時能通過法案經常存有變數，難以預料 ，是尚難以土地徵收條例在本件徵收處分作成2個月後修正 通過，即得反推上訴人內政部及上訴人彰化縣政府均有規避 適用新法規之故意，而認定彼等已違反誠實信用原則。然上 訴人內政部及上訴人彰化縣政府均未詳酌被上訴人及其他土 地所有權人所建議以市○○○○區段徵收等方式取得土地之 方案，即逕自認定不可採行，而以公告地價加4成之金額進 行協議價購，有違行為時土地徵收條例第11條所規定應盡溫 和手段以取得公共事業所需之土地，避免強制剝奪人民之財 產權，達成最少損害之原則，則上訴人內政部及上訴人彰化 縣政府於辦理本件徵收案時，若能落實實質協議價購之精神 ，就需用土地人有無以其他方式取得用地，及對於土地所有 權人建議以市地重劃等方式取得土地，均能詳為斟酌，並等 待鎮都市計畫之擬定機關彰化縣和美鎮都市計畫委員會依其 職權針對紡織博物館整體開發方案及財務計畫有所決議後再 進行協議價購及徵收程序，當有適用上開新修正且屬有利於 被徵收人法規之可能性，是上訴人彰化縣政府於進行協議價 購時未能詳為斟酌上開事項，而上訴人內政部亦未糾正此一 違誤即作成原處分核准本件徵收，而屬重大瑕疵。原處分尚 有違誤，訴願決定未予糾正，遞予維持，亦有未合。被上訴 人求予撤銷訴願決定及原處分有關被上訴人部分，為有理由 ，爰將訴願決定及原處分關於被上訴人部分均撤銷。七、上訴理由略謂：㈠區段徵收及市地重劃之其特色在於規畫後 由原土地所有權人分配、領回一定比例之土地，然本件通過 之都市計畫係將批發市場用地變更為博物館用地，屬範圍內 整體供作博物館用地使用，並無由原土地所有權人分配、領 回一定比例土地之需求，當與市○○○○區段徵收不符，此 乃本件採取一般徵收取得土地之緣由。㈡至被上訴人建議以 市○○○○區段徵收方式乙節，首先系爭博物館用地為農業 區內單點之公共設施保留地，周圍皆為農地，並無以市○○ ○○區段徵收取得之條件。再者，上訴人彰化縣政府都市計 畫委員會100年7月8日第200次會議決議建議請和美鎮公所納 入「變更和美都市計畫（第4次通盤檢討）」案內研議，即 認定不宜於本件都市計畫範圍內處理；另經上訴人彰化縣政 府內部簽會地政處、建設處及教育處後同意上述意見，並認 定本件依上訴人內政部都市計畫委員會第761次會議審議通 過之都市計畫係以一般徵收方式取得土地，無辦理市○○○
○區段徵收之適用，方於100年10月12日函復被上訴人，足 見上訴人彰化縣政府確有對其他取得需用土地之方式為審酌 。㈢上訴人彰化縣政府就上訴人內政部指示本件以徵收方式 辦理用地取得是否妥適之問題內部會簽，建設處於100年10 月18日便箋載略，系爭博物館用地係於「變更和美都市計畫 （第3次通盤檢討）」案內變更，以一般徵收取得土地之開 發方式並未變更；至陳情農業區土地變更部分，上訴人彰化 縣政府都市計畫委員會100年7月8日第200次會議建議納入「 變更和美都市計畫（第4次通盤檢討）」案內研議，與本用 地徵收案無涉。嗣上訴人彰化縣政府據此意見於該補正後之 徵收土地計畫書載明，本案仍以一般徵收辦理，更於100年1 1月9日上訴人內政部土地徵收審議委員會第270次會議簡報 時針對此議題說明在案。可知本件係前經都市計畫委員會敘 明理由審議通過採一般徵收之方式取得用地，至於陳情案涉 及本件徵收範圍0.96公頃外之農業區土地1公頃之用地變更 部分，仍應經其用地變更相關程序方得為之，並非本件土地 徵收案所能辦理。故上訴人彰化縣政府確已就被上訴人所提 意見及上訴人內政部之疑問斟酌後仍認本件應以一般徵收辦 理，而上訴人內政部對上訴人彰化縣政府就此部分之補正未 再有質疑，進而通過本件徵收計畫，自難僅以結果未採被上 訴人所提方案而遽認上訴人未對其他取得需用土地之方式為 審酌。㈣和美鎮公所於100年8月30日召開「變更和美都市計 畫（第4次通盤檢討）案」政府機關及事業單位協調會，其 中「有關博物館用地開發計畫，請彰化縣政府教育處提供相 關資料」之真意，乃係和美鎮公所欲追蹤該原屬和美鎮公所 辦理都市計畫之後續情況，故決議請教育處提供相關資料， 此由該會議記錄係明載「博物館用地開發計畫」之文字即足 佐證。是其無涉博物館用地徵收範圍0.96公頃外之農業區土 地1公頃之用地變更問題，被上訴人對此顯有誤解。至「變 更和美都市計畫（第4次通盤檢討）」案部分，實乃與本件 爭議無涉之另一都市計畫行政程序，尚難援引其結果而認定 本件徵收處分為違法云云。
八、本院查：
（一）按「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土 地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：……七、教 育、學術及文化事業。……十、其他依法得徵收土地之事 業。」「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國 防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全 急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有 權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議
或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」行 為時土地徵收條例第3條第7款、第10款及第11條定有明文 。又「促進民間參與公共建設，依本法之規定。本法未規 定者，適用其他有關法律之規定。」「（第1項）本法所 稱公共建設，指下列供公眾使用或促進公共利益之建設： ……六、文教設施。……（第2項）本法所稱重大公共建 設，指性質重要且在一定規模以上之公共建設；其範圍， 由主管機關會商內政部、財政部及中央目的事業主管機關 定之。」「（第1項）公共建設所需用地為私有土地者， 由主辦機關或民間機構與所有權人協議以一般買賣價格價 購。價購不成，且該土地係為舉辦政府規劃之重大公共建 設所必需者，得由主辦機關依法辦理徵收。（第2項）前 項得由主辦機關依法辦理徵收之土地如為國防、交通、水 利、公共衛生或環境保護事業因公共安全急需使用者，得 由主辦機關依法逕行辦理徵收，不受前項協議價購程序之 限制。」分別為促參法第2條、第3條第1項第6款、第2項 、第16條第1項、第2項所規定。準此，促參法所指公共建 設，如屬政府規劃之重大公共建設，主辦機關依同法第16 條為一般徵收，屬土地徵收條例第3條第10款所指「其他 依法得徵收土地之事業」所為之徵收，除為國防、交通、 水利、公共衛生或環境保護事業因公共安全急需使用者外 ，須經協議價購或以其他方式取得。本件上訴人彰化縣政 府依促參法鼓勵民間投資開發方式辦理「和美紡織博物館 」，該項公共建設屬「文教設施」，即非國防、交通、水 利、公共衛生或環境保護事業，故所需用地辦理徵收，依 前開規定，應經協議價購或以其他方式取得程序。（二）次按需用土地人踐行協議價購或以其他方式取得公共事業 所需土地，為徵收合法之要件，須已確實踐行此一程序， 仍無法取得公共事業所需土地，以徵收方式取得，方屬不 得已之最後手段，而具必要性，此無非要求需用土地人應 儘可能採取溫和手段，避免強制剝奪人民之財產，以達公 共利益與私益之平衡。又「（第1項）本章所稱公共建設 所需用地，係指經主辦機關核定之公共建設整體計畫所需 之用地。含公共建設及其附屬設施所需之用地。（第2項 ）前項用地取得如採區段徵收方式辦理，主辦機關得報經 行政院核准後，委託民間機構擬定都市○○○○○○○區 段徵收開發業務。」「公共建設所需用地涉及都市計畫變 更者，主辦機關應協調都市計畫主管機關依都市計畫法第 27條規定辦理迅行變更；涉及非都市土地使用變更者，主 辦機關應協調區域計畫主管機關依區域計畫法第13條規定
辦理變更。」為促參法第13條、第14條之規定。依此，民 間機構據促參法參與公共建設，所需用地以區段徵收方式 取得，並非法律所不許，尚難僅以主辦機關所選定擬興辦 公共建設之地點，已由都市計畫主管機關審議通過採一般 徵收之方式取得用地，即認無以區段徵收方式辦理之可能 。且公共建設所需用地涉及都市計畫變更時，主辦機關應 協調都市計畫主管機關依都市計畫法第27條規定辦理迅行 變更。因此，需用土地人於徵收前，是否已踐行協議價購 或以其他方式取得之程序，應視需用土地人是否已經實質 協議價購程序，且就取得需用土地是否可以區段徵收或其 他方式取得，為確實之評估，並與擬徵收土地之所有權人 進行溝通，作為是否已進行實質協議價購或以其他方式取 得之判斷依據。以本件上訴人彰化縣政府辦理「和美紡織 博物館」言，上訴人彰化縣政府於徵收前，是否已進行實 質協議價購，應以其提出之價購方案內容與理由是否具說 服性（包括可能性與合理性）；至是否有其他方式可取得 需用土地部分，至少應對於何以不能以區段徵收方式取得 ，應提出客觀合理之理由，並於徵收前提出相關資料，與 土地所有權人進行溝通，爭取土地所有權人認同，經多方 努力終未能達成價購目的，方可謂「儘可能採取溫和手段 」。如僅召開協調會，告知價購條件，不為土地所有權人 接受，或土地所有權人未參加協調會，而未達成價購協議 ，難謂已經實質「協議價購」程序；此外，僅經需用土地 人內部評估，決定不採區段徵收方式取得所需土地，而未 能提出以區段徵收方式取得所需土地確有困難之理由，並 對土地所有權人為必要之說明與溝通，即難認需用土地人 以徵收方式取得需用土地，已具必要性。
（三）原判決以：「……參加人都市計畫委員會100年7月8日第 200次會議，除同意參加人之變更外，亦同時要求『人民 或團體陳情案部分，農業區變更為可建築用地因涉及農業 區之檢討利用，且依行政院規定變更面積大於1公頃以上 者應採區段徵收方式開發，本案建議請和美鎮公所納入『 變更和美都市計畫（第4次通盤檢討案）』內研議。』， 顯見彰化縣都市計畫委員會對於系爭公共設施用地之取得 策略，已提出區段徵收取得系爭博物館用地之檢討方案。 參加人建設處於100年9月14日協議價購會議時亦答覆稱： 『人民或團體陳情案部分，農業區變更為可建築用地因涉 及農業區之檢討利用，且依行政院規定變更面積大於1公 頃以上者應採區段徵收方式開發，本案建議請和美鎮公所 納入『變更和美都市計畫（第4次通盤檢討）案』內研議
。』等語。另被告在審核是否通過本案徵收時，亦曾質疑 參加人之聲請徵收是否符合彰化縣都市計畫委員會第200 次會議決議，而在該函稱：『二、下列事項請查明補正… …（三）……有關協議價購會議中與會所有權人以言詞陳 述建議以市地重劃方式辦理，經貴府建設處答復以人民或 團體陳情案部分，農業區變更為可建築用地因涉及農業區 之檢討利用，且依行政院規定變更面積大於1公頃以上者 應採區段徵收方式開發，本案建議請和美鎮公所納入『變 更和美都市計畫（第4次通盤檢討）案』內研議云云，則 本案如尚需納入『變更和美都市計畫（第4次通盤檢討） 案』檢討用地取得方式，則此時以徵收方式辦理用地取得 是否妥適？』……。上開參加人建設處答覆係指該處於10 0年9月26日之便箋意見：『有關蕭瑞邦君等3人陳情和美 紡織博物館以市○○○○區段徵收方式整體開發乙案，查 本案前業於『變更和美都市計畫（博物館用地開發單位變 更）』案逾公開展覽期間提出陳情……，並提經本縣都市 計畫委員會100年7月8日第200次會議審議，決議：『人民 或團體陳情案部分，農業區變更為可建築用地因涉及農業 區之檢討利用，且依行政院規定變更面積大於1公頃以上 者應採區段徵收方式開發，本案建議請和美鎮公所納入『 變更和美都市計畫（第4次通盤檢討）案內研議。』該都 市計畫變更案並已提經被告都市計畫委員會100年8月9日 第761次會議審議通過，本府並報部核定中，本案建議依 前揭決議辦理。』。顯見，參加人建設處亦認同都市計畫 委員會之決議，本案應納入『變更和美都市計畫（第4次 通盤檢討）』案內研議，……。而參加人建設處及都市計 畫委員會均屬專責單位或機構，具有都市計畫規劃之專業 ，是原告及毗鄰地所有人所提整體開發方案，應屬可行之 方案。本件原告主張尚有其他替代方案可取得需用土地之 主張，並非全無可採」等情，認上訴人彰化縣政府於100 年9月14日召開協議價購會議，及於100年10月間向上訴人 內政部申請以一般徵收方式取得博物館用地時，並未詳為 斟酌被上訴人及其他土地所有權人所建議以市地重劃等方 式取得土地之方案，所為事實認定，尚無未依證據或與經 驗法則或論理法則不符之違誤。基此事實，原判決認上訴 人內政部及彰化縣政府均未詳為斟酌被上訴人及其他土地 所有權人所建議以市○○○○區段徵收等方式取得土地之 方案，即逕自認定不可採行，而以公告地價加4成之金額 進行協議價購，有違土地徵收條例第11條所規定應盡溫和 手段以取得公共事業所需之土地，避免強制剝奪人民之財
產權，達成最少損害之原則，以原處分核准徵收系爭土地 有重大瑕疵，訴願決定未予糾正，同有違誤，而將原處分 及訴願決定關於被上訴人部分撤銷，揆諸首開說明，尚無 不合。上訴論旨，無非就原判決已論駁之理由，以及就原 審證據取捨、認定事實之職權行使事項，以其歧異之法律 見解加以爭執，而指摘原判決有違背法令情事，求予廢棄 ，難認為有理由，均應予駁回。
九、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前 段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 1 月 21 日 最高行政法院第四庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 江 幸 垠
法官 闕 銘 富
法官 楊 得 君
法官 沈 應 南
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 105 年 1 月 21 日 書記官 吳 玫 瑩