區段徵收方式取得用地者，雖土地所有權人得選擇領取補 償費，亦得申請發給抵價地，然依土地徵收條例第48條規 定準用同條例第11條規定，故需用土地人仍應於申請徵收 前，與土地所有權人進行協議價購或以其他方式取得之程 序。
3.查原審以原審參加人於本件申請徵收前，雖於99年4月19 日、99年4月21日分別開會與所有權人進行協議價購程序 ，且原審原告蕭義勇、蕭光志等人亦有出席並發言，然觀 諸協議價購會議紀錄全文，原審參加人僅係利用該次會議 ，告知參與會議之土地所有權人，本件依土地徵收條例第 30條規定之法定補償地價及原審參加人辦理區段徵收，不 予加成補償及一律按照土地徵收條例第30條第1項規定「 被徵收之土地，應按照徵收當期之公告現值」，補償本案 區段徵收土地地價之立場，並無就土地價格實質，或其他 方式取得土地，或另以有利於土地所有權人之條件進行協 商等事實，為原審依證據所確定之事實。基此事實，原判 決以需用土地人雖召開協議價購會議，究其內容，對土地 所有權人而言，與徵收並無不同，協議價購金額，係依當 期之土地公告現值計算，被徵收人僅有接受或不接受之選 擇，需用土地人並無就土地價格為實質協議，亦未對以其 他方式取得土地，或另外以有利於土地所有權人之條件進 行協商，認本件徵收難認已踐行行為時土地徵收條例第11 條規定之協議價購程序，揆諸前開說明，尚無不合。原審 被告上訴意旨，以原判決未審究實務作業及區段徵收與一 般徵收方式有別，驟認本件未進行實質協議價購程序，有 未盡調查能事及判決不備理由之違誤，尚難認為有理由。 4.再者，國家動用徵收權強制剝奪私人財產，所以能取得正 當性與合法性，實因「公共利益」需要，而經法定程序， 要求土地所有人為特別犧牲。惟私有土地因「公共利益」 而受權利限制，非僅於剝奪私人財產之徵收階段，於土地 利用階段，如土地使用變更或都市計畫新訂或變更時，即 涉及「公共利益」與「私益」之衝突與利益衡量問題。又 各階段之公共利益，因其計畫性質及目的差異，而有不同 之公共利益價值判斷，如土地使用計畫之形成或變更，在 於確立土地使用之種類與內容，故為地用的公共利益考量 ，其公益價值判斷，以土地使用為主；而申辦事業許可階 段，係就已確定之土地使用其興辦事業主體，進行合理、 適當性之審查，故為興辦事業的公共利益價值判斷，徵收 申請前事業許可之必要判斷為徵收公益之一；至土地徵收 階段，因係就採強制剝奪私人財產為手段取得需用地，而
對徵收之急迫及必要性為審查，故徵收手段之採取的公共 利益價值判斷，為剝奪產權的價值判斷。因此，尚難以於 申請開發時所為之「公共利益」與「私益」之衝突與利益 衡量結果，逕為徵收階段之擔保。從而，本案開發目的係 為因應高鐵彰化站特定區未來用地需求及周邊地區整體發 展需要而新訂都市計畫，雖具有公益性，然徵收核准機關 於審查時，仍應對於以徵收手段取得需用地，確認因興辦 公益事業所造成之損害與欲達成目的之利益並無顯失均衡 之情形，作為徵收是否合比例原則之判斷。查系爭土地， 面積合計174.0969公頃，其中百分之97屬「特定農業區」 土地，為原審所確定之事實，而所謂「特定農業區」，依 區域計畫法施行細則第13條第1款規定，係指優良農地或 曾經投資建設重大農業改良設施，經會同農業主管機關認 為必須加以特別保護而劃定者而言。足見系爭土地之徵收 係以犧牲屬於特定農業區之優良農地為代價，而該特定農 業區農地如原本即種植農糧，則值此世界糧食短缺，國家 重視糧食自足之時，被上訴人於核准徵收時，自應針對此 二者之公益為衡量，必須徵收所帶來之公益遠大於維持農 用所保護之公益及土地所有權人之私益時，其徵收始符合 比例原則。是原判決以本件徵收案審議時，原審被告徵委 會於第237次及第240次會議，均未就此加以審議、判斷， 認其所為系爭徵收處分顯有瑕疵，揆諸前開說明，即無不 合。
5.另按行為時土地徵收條例第13條規定：「申請徵收土地或 土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附 具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送 由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣(市)主管機 關。」而「本條例第13條規定之徵收計畫書，應載明下列 事項：一、徵收土地或土地改良物原因。二、徵收土地或 土地改良物所在地範圍及面積。三、興辦事業之種類。四 、興辦事業之法令依據。五、土地使用之現狀及其使用人 之姓名、住所。六、土地改良物情形。七、一併徵收土地 改良物。八、四鄰接連土地之使用狀況及其改良情形。九 、徵收土地區內有無古蹟，並註明其現狀及維護措施。十 、舉行公聽會或說明會之情形。十一、與土地所有權人或 土地改良物所有權人協議價購或以其他方式取得之經過情 形及所有權人陳述意見之情形。十二、土地或土地改良物 所有權人或管理人之姓名、住所。十三、被徵收土地之使 用配置。十四、興辦事業概略及其計畫進度。十五、應需 補償金額總數及其分配。十六、準備金額總數及其來源。
」為行為時土地徵收條例施行細則第17條第1項所規定。 雖土地徵收條例第13條第2項規定：「中央主管機關為前 項之審核，應審查下列事項：一、是否符合徵收之公益性 、必要性及是否適當與合理。……四、該事業計畫是否有 助於土地適當且合理之利用。……七、其他依法應為或得 為審查之事項。」為該條例101年1月4日修正時所增加； 然因徵收私有土地須符合徵收之公益性、必要性及符合比 例原則等要件，是核准徵收機關為核准時，對於徵收案是 否符合徵收之公益性、必要性及是否適當與合理，原應予 以審查，不因是否有土地徵收條例第13條第2項之規定， 而有不同。又「內政部土地徵收審議委員會(以下簡稱本 會)掌理下列事項之審議：……四、關於申請區段徵收土 地或土地改良物案件。……」「本會為審議土地或土地改 良物徵收或區段徵收有關案件，得推派委員或商請業務有 關機關指派人員實地調查，或組成專案小組審核。」「本 會開會時，得邀請需用土地人或與徵收業務有關機關、人 員列席說明，並於說明後退席。前項同一案件人員為多數 人時，僅得指定2人以下之代表列席。」為原審被告審議 系爭徵收案時內政部土地徵收審議委員會組織規程（已於 101年3月3日廢止）第2條第4款、第7條及第9條所規定。 準此，該委員會審議土地徵收案件，自應針對就各該徵收 案件之具體情形，核實審議，並依審議結果，作成是否「 核准」之判斷。原審依卷附之證據，以原審參加人所檢送 予原審被告之系爭「區段徵收計畫書」係供原審被告徵委 會審議、判斷該項徵收是否合於實質及程序要件之文件， 作為區段徵收之原因，未具體記載本件區段徵收之公益性 及必要性為何，並未就其「興辦之系爭特定區事業所欲達 成之公益」與「徵收特定區內特定農業區土地對政府農業 政策維護之公益」及「徵收範圍內土地暨土地改良物所有 權人私益」之影響，予以分析、比較及權衡利益輕重；又 以被告徵委會第237次及第240次會議之進行以平均每件僅 有4至5分鐘審查時間等事實，作為認定被告徵委會第237 次及第240次會議，未實質審議系爭徵收案是否符合徵收 之公益性、必要性及符合比例原則之依據，所為事實認定 ，尚難認有與證據及經驗法則不符之情形。是原判決認原 審被告核准系爭徵收案有程序上之瑕疵，亦難謂有不合。 6.基上，原判決認系爭徵收處分違法，自屬有據，而無不合 。
（二）關於情況判決部分：
1.按行政訴訟法第198條第1項：「行政法院受理撤銷訴訟，
發現原處分或決定雖屬違法，但其撤銷或變更於公益有重 大損害，經斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其 他一切情事，認原處分或決定之撤銷或變更顯與公益相違 背時，得駁回原告之訴。」規定，為學理上所稱「情況判 決」規定。此所謂「處分或決定撤銷或變更於公益有重大 損害」，係就判決時客觀之結果而言，惟該條對於行政法 院判斷原處分或決定之撤銷或變更是否顯與公益相違背， 除明定行政法院應斟酌「原告所受損害」、「賠償程度」 、「防止方法」作為例示外，尚概括規定應斟酌「其他一 切情事」，所謂「其他一切情事」，論理上，包括原處分 之內在情形、原處分之外在環境情形及當事人與社會之情 形等。又行政訴訟法第198條規定之立法意旨，係基於公 益之理由，認為不應因個人利益而使社會公益受重大之損 害，乃於行政法院於認定原處分或決定違法，且撤銷或變 更原處分或決定將造成公益之重大損害時，特別賦與行政 法院再就個別具體事件為公益與私益之廣泛衡量，其結果 如認撤銷或變更原處分或決定對公益之影響，已達「顯與 公益相違背」程度時，例外允許行政法院作成情況判決， 即駁回原告撤銷違法之原處分及訴願決定之請求，而僅於 判決主文中諭知原處分或決定違法。
2.又按「區段徵收」係指對一定區域內之私有土地為全部徵 收後，再重新規劃、整體開發之綜合性土地改良事業。因 此，行政法院於認區段徵收處分違法，在判斷徵收處分之 撤銷是否顯與公益相違背，有無為情況判決之必要時，承 前所述，除應斟酌原告所受損害之程度及能否對之為有效 補償外，行政法院尚應斟酌區段徵收處分違法之情形與其 程度；該徵收處分如撤銷是否有礙區段徵收土地改良事業 之進行，而致對社會公益發生不良影響；若維持違法之徵 收處分，公益是否因而受損害，其程度如何；又維持違法 之徵收處分是否影響原告以外第三人之權益，係受利益或 損害，其程度如何等事項，並為綜合之判斷。依上，可知 徵收私有土地應具備之公益性，與徵收處分違法，是否作 成情況判決所斟酌「公益是否有重大損害」之「公益」內 涵並不相同。
3.再按，高速鐵路為國家重大建設，「高鐵彰化站特定區」 既係依法完成之都市計畫，則該都市計畫範圍內屬公共設 施保留地之道路用地，依都市計畫法第48條規定，得以區 段徵收方式取得。原審參加人為開發「高鐵彰化站特定區 」而辦理系爭徵收案，原審被告作成核准徵收之原處分， 固有如前所述之瑕疵，而難認無違法，惟其違法情形，尚
非屬不得將系爭土地納入本件區段徵收範圍，或不得以區 段徵收方式開發等嚴重違法之情形，將之撤銷，如係屬都 市○○○道路部分，而為公共設施用地者，尚非不得再以 徵收方式取得；而原審原告因本件違法徵收所受之損害， 並無不能為有效補償之情形。再者，系爭徵收案區域內土 地計有私有土地928筆，合計面積174.2353公頃，所有權 人達1,128人，絕大多數被徵收土地所有權人，對系爭徵 收處分未主張違法，請求救濟，是本件徵收處分得撤銷者 ，僅限於系爭土地部分；又原審原告原有土地部分位於住 宅區、商業區或產業服務專區等可供建築用地上，已依法 定程序分配給其他地主，另原審原告原有土地零散分布於 系爭區段徵收範圍各處，各該宗地均有部分或全部位於公 共設施用地上；又原審原告蕭光志、蕭義明、蕭義勇原有 土地有部分位於連接至該站站體聯外道路重要之周邊道路 ，及位於直接連接聯外道路之周邊道路上等事實，為原審 依證據所確定。依此，可知原審原告原有土地與「高鐵彰 化站特定區」都市計畫之開發，已無法分離；因此，使系 爭土地終局退出本件區段徵收範圍，顯有礙本件區段徵收 土地改良事業之進行，而致對社會公益發生不良影響。衡 量本件撤銷徵收系爭土地之原處分對原審原告財產權之保 障，與造成公益損害之結果，應認撤銷徵收系爭土地之原 處分對公益所生影響，已達「顯與公益相違背」之程度。 職是，原判決認原處分關於徵收系爭土地及原地上物之撤 銷顯與公益相違背，而作成情況判決，揆諸前開說明，並 無不合。原審原告以如前所述之理由，指摘原審為情況判 決，顯有重大違誤，尚無可取。
（三）綜上所述，原判決以原處分核准高鐵彰化站特定區有關原 審原告原有系爭土地及原地上物之徵收，有未與原審原告 進行實質協議價購程序，且原審被告徵委會為審議時，未 就是否經實質協議價購程序及徵收所應具備之公益性、必 要性及符合比例原則等要件為實質審查、判斷，而有違法 ，惟以本件情形合於行政訴訟法第198條規定之要件，而 為情況判決，認事用法，核無違誤，並已明確論明其認定 事實之依據及得心證之理由，且對上訴人在原審之主張如 何不足採之論證取捨等事項，詳為說明，其所適用之法規 與應適用之法規，並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，尚 無所謂判決不適用法規或適用不當等違背法令之情形。原 審原告、原審被告及原審參加人前開上訴論旨，無非就原 判決業已論駁之理由，以及就原審證據取捨、認定事實之 職權行使事項，執其歧異之法律見解，加以爭執，指摘原
判決有違背法令情事，求予廢棄，均難認為有理由，均應 予駁回。
十一、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1 項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 7 月 30 日 最高行政法院第四庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 江 幸 垠
法官 闕 銘 富
法官 楊 得 君
法官 沈 應 南
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 104 年 7 月 30 日 書記官 吳 玫 瑩