公平交易法
最高行政法院(行政),上字,109年度,839號
TPAA,109,上,839,20220530,1

義厥為各IPP業者供電均應符合環保及安全之要求，在該等 條件滿足後，參加人實際之調度係以能量費率之高低為決定 依據。IPP業者間就此所競爭爭取者，係非保證時段內購電 數量多寡之交易機會。倘能量費率較低之前順位IPP業者無 法配合調度，參加人須迅即向次一順位IPP業者調度，以及 時進行電力供應。雖原判決論及參加人提出98年度起向各IP P業者購電資料所示調度電力情形，非保證時段費率較低之 第一、二階段燃氣IPP業者（即：新桃、嘉惠、長生公司） 調度較少之情，惟考其原因，係由於依參加人與各階段燃氣 IPP業者簽訂之PPA中，皆已載明以天然氣用量來限制全年最 高可購（售）電量，則參加人如要增加調度，須IPP業者願 意且符合本身能夠增發之天然氣用量，始得以配合調度，而 新桃、嘉惠公司函復參加人，以受限於發電燃料供氣合約（ 新桃、嘉惠公司）及能量電費不足涵蓋燃料成本（新桃公司 ）或環評規定限制（嘉惠公司）為由，不同意增發；另因參 加人與第三階段燃氣IPP業者簽訂PPA中之購電容量因素，即 IPP業者至少必須提供之發電量下限及參加人至少必須支付 之購電費用，參加人先調度第三階段IPP業者之故。縱以上 開年度呈現調度電力之情形，並不足以據之即遽爾否定能量 費率之高低，實為非保證時段之競爭因素，9家IPP業者彼此 間確具有潛在之水平競爭關係。本院前次發回意旨已闡述， 依「經濟調度原則」、「優良電業運行慣例」，能量費率之 高低，確為參加人是否優先調度購電之重要考量因素，參加 人除考量價格因素外，縱有考慮其他因素而決定交易與否， 惟價格如係參加人決定交易對象之重要因素，即不應忽視該 競爭因素，而逕予否認9家IPP業者彼此間有水平競爭之關係 ，惟原審悖於本院前次發回判決之法律上判斷，否定能量費 率為競爭因素，逕以「經濟調度所需考量之因素亦極為複雜 ，絕非僅有能量費率高低此一要素」，進而謂「經濟調度原 則所稱之『經濟』，實係考量機組運轉特性及輸電損失等因素 後綜合決定調度順位，而非……單以能量費率高低決定，即與 本件聯合行為之市場界定中之競爭，無直接關聯」云云，即 有判決不適用法規、適用法規不當、理由不備之違背法令。(五)IPP業者聯合行為之合意方式、合意內容及對市場之影響：　　因中油公司自95年12月22日起陸續調漲發電用天然氣價格， 國光公司、長生公司、嘉惠公司、新桃公司、森霸公司、星 能公司聯名向參加人要求修訂PPA之燃料成本（費率）調整 機制（被上訴人、和平公司為燃煤發電廠，星元公司當時尚 未商轉）。參加人自96年8月起陸續與上開6家IPP業者召開 協商會議，於96年9月11日協商會議作成結論，雙方同意將



燃料成本（費率）調整機制修訂為按即時反映調整機制，且 雙方未來應就影響購電費率之各項因素（如利率、折現率） 繼續協商，以符合購售電價格之公平性及合理性。嗣參加人 依上述協商會議結論及因被上訴人、和平公司分別於96年12 月發函要求調整購售電費率，自96年10月間起至97年間陸續 完成上開能量電費計價公式調整後，參加人持續與各家IPP 業者就購售電費率結構因利率調降部分研議調整機制進行協 商，分別於97年9月4日、10月9日、12月3日與渠等進行3次 「IPP購電費率隨利率浮動調整機制協商」會議，惟均無法 達成建立購售電費調整機制之合意。復經參加人於101年6月 15日報請能源局介入協處其與星能公司、國光公司、森霸公 司、星元公司等4家IPP業者間之購售電合約爭議，並經能源 局召開4次協處會議，惟迄能源局於101年9月26日召開第4次 協處會議，被上訴人及其他8家IPP業者仍未同意接受能源局 提出之協處方案。IPP業者之有上開一致拒絕調整PPA費率情 事，為渠等於97年間起至101年10月止逾4年期間，藉所組成 之協進會集會，達成各IPP業者均不同意調整購售電費率之 共識，而為「以拖待變」之種種方式，聯合拒絕與參加人協 商。查本院係法律審，固應以事實審判決確定之事實為法律 判斷之基礎，惟事實審言詞辯論筆錄已記載當事人陳述之事 實，而法院於判決中如未予認定，亦與言詞辯論之目的不符 ，為達公平裁判及訴訟經濟目的，民事訴訟法第476條第2項 乃明定言詞辯論筆錄記載當事人陳述之事實，法律審法院得 斟酌之，該項規定與行政訴訟性質不相牴觸，本院自得依行 政訴訟法第307條之1規定準用民事訴訟法第476條第2項規定 準用之。前揭有關各IPP業者利用協進會，達成不與參加人 完成調整購售電費率之合意行為乙節，於原審言詞辯論期日 上訴人已就協進會之會議時間、參與成員、決議內容及9家I PP業者如何為合意行為為具體陳明，被上訴人及其他8家IPP 業者亦就此為陳述（按9家IPP業者因違反公平交易法事件分 別提起9件行政訴訟，原審依行政訴訟法第127條第1項規定 命為合併辯論，原審訴更二卷二第1701頁、第1704頁至第17 62頁參照），並有被上訴人之行政訴訟更二審合併言詞辯論 意旨狀、上訴人之行政訴訟言詞辯論意旨狀及言詞辯論意旨 續狀附於原審訴更二卷二足稽，本院自得斟酌據以為裁判。 依卷附協進會歷次會議紀錄，IPP業者於97年8月21日集會， 議程主題即針對參加人協商會議之會前會，各方提出反對調 整之理由，並決議「各家回函提供予台電公司之資料，提供 於其他IPP參考」；而於97年9月4日與參加人協商後，IPP業 者於97年9月30日集會，針對該初次協商會議進行後續討論



，並作成「暫不回應台電公司有關97年9月4日初次協商會議 紀錄之函文」、「各IPP廠家皆不同意台電調整資本費率之 前提下，宜繼續朝調整資本費率為不符合合約精神之方向努 力（level 1），避免進入實質性公式合理與否之討論（lev el 2）」、「提供整理相關議題之題庫（2週內），以利IPP 廠家分工合作，將議題複雜化予以拖延甚或取消該議題」等 決議，具體達成拒絕調整購售電費率之合意；於98年9月22 日集會，決議由被上訴人、森霸、國光、新桃、星能等5家I PP業者共同委託財團法人臺灣綜合研究院（下稱臺綜院）進 行購售電費率之研究，另決議嘉惠、和平、長生、國光等4 家IPP業者共同委託麥肯錫研究，顯見渠等已有集體並共同 委託研究，並提出一致性觀點之作法；於98年12月29日集會 ，決議「購售電費率研究委託臺綜院與麥肯錫案，請各委託 研究者，分洽研究單位協調，於期末報告簡報時，互邀未委 託之IPP業者列席旁聽」；星元公司在98年6月正式商轉，98 年12月28日正式受邀加入協進會，依99年3月11日會議紀錄 揭櫫所有9家IPP業者參與集體與參加人協商購售電費率調整 之分工與任務分派事宜；99年12月3日、99年12月23日之集 會，99年12月3日獲致結論「俟收到能源局函後見招拆招，9 9年12月23日獲致結論「以拖延策略回應，各IPP可於台電所 提供意見單內回應：意見已在所送之『IPP購電費率隨利率浮 動調整機制』之研究報告內，台電若有意見可提出來」，換 言之，9家IPP業者以拖延策略回應參加人要求「IPP購電費 率隨利率浮動調整機制」之主張；100年3月24日、100年6月 21日之集會，100年3月24日決議由各IPP業者分別推派代表 組成工作團隊，100年6月21日決議各IPP業者密切注意參加 人動向，儘速分享其他IPP，謀求因應對策；101年5月30日 、101年7月18日、101年10月30日之集會，101年5月30日決 議包括「請各有外資之IPP，以外資身分去函政府部門關切 此一事件」、「嘉惠與麥寮就近先與能源局電力組了解其意 向，再通知各IPP採取一致動作並分別去函表達我方立場」 ，101年7月18日結論有「目前台電公司與台汽電公司不定時 舉行非正式會議，如有進展，會告知各IPP業者」，101年10 月30日針對相關議題「電價隨氣價浮動機制96年台電與各IP P電廠雙方完成協商，針對資金流較佳的反應機制，且未溯 及未浮動前電價無法反應氣價調漲部分，IPP各電廠配合台 電公司及經濟部能源局持續協調資本費率 （利率變動部分 ）各種調處方案」討論決議。據前述96年間由IPP業者先行 開高協商之背景可知，參加人原本欲將整體PPA之購售電費 率做併同協商，但先行修訂燃料成本，之後再就包括利率等



影響購售電費率之各項因素續行協商，協商範圍尚非僅僵化 侷限於利率（資本費率）。況既然開啟協商，則所有PPA合 約交易條件均有納入協商之可能，修約結果自可能包括影響 雙方購售電價格與數量之相關事項。本件IPP業者合意內容 屬於與競爭有關之事項，IPP業者實際上可以藉協商更改PPA 價量關係，而藉由不同之交易條件組合互為競爭。IPP業者 倘未達成聯合拒絕協商之合意，即有可能各自與參加人個別 議定不同之交易條件，以爭取更多的交易機會。各IPP業者 藉聯合行為採取一致性行動，避免競爭風險 ，使市場無法 透過競爭機制之運作而自然達到最適狀態，是上述合意自屬 限制IPP業者間與競爭有關之事業活動，足生使市場供需功 能受到影響之危險。又參與聯合行為事業之市場占有率總和 高低，反映該聯合行為可能對市場供需所產生之影響程度。 依參加人在發電市場之市占率表（以參加人淨發購電量為基 準計算，原審訴更二卷一第199頁參照）所示，包括被上訴 人在內之9家IPP業者在99年度與100年度於發電市場市占有 率總和近19%，且渠等售與參加人之電力更占參加人外購電 力76%（另參加人向汽電共生、再生能源業者外購電力占24% ），足見9家IPP業者對國內發電市場之供給具不可或缺之地 位，參加人為維持營運績效及電能供給，對於IPP業者具有 依賴性。且觀前述自96年間開始進行協商之過程，初始協商 緣由係IPP業者之要求，IPP業者於達成修訂燃料成本（費率 ）計價條款之目的後，復聯合拒絕協商修訂調整PPA購售電 費率，益可見IPP業者於實質上確有談判議約力量，並不因 參加人是否為渠等所指之獨占綜合電業而居於較劣之地位。 上訴人認定被上訴人及其他8家IPP業者因意思聯絡，達成一 致拒絕參加人要求調整PPA費率，相互拘束事業活動之合意 ，違反行為時公平交易法第14條第1項本文規定，以原處分 命被上訴人自原處分送達之次日起，應立即停止前開違法之 聯合行為，洵屬合法有據。被上訴人以參加人係唯一買受人 為由，否定9家IPP業者所為聯合行為之非難性及對市場可能 造成之影響，指摘上訴人之認定違誤云云，自非可採。(六)綜上所述，原判決執上述悖離本院前次發回意旨之法律上判 斷，以本件發電市場界定錯誤、IPP業者間並無水平競爭關 係、能量費率非為競爭因素及曲解修約購售電費率係IPP業 者一體適用，遂謂原處分認9家IPP業者合意拒絕協商購售電 費率之行為，均不可能發生限制競爭，亦不構成本件聯合行 為云云，據此撤銷訴願決定及原處分，自有不適用法規、適 用法規不當、理由不備及矛盾之判決違背法令。上訴人據以 指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。因本件事實已



臻明確，且兩造已就本件市場界定、被上訴人與其他8家IPP 業者間是否有水平競爭關係，及是否構成聯合行為，足以影 響市場功能之爭點，為充分攻防，本院自為判決，並不會對 兩造造成突襲，故由本院基於確定之事實已得認定，爰將原 判決廢棄，駁回被上訴人在第一審之訴。　　
五、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項 、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。　　中　　華　　民　　國　　111 　年　　5 　　月　　30　　日 最高行政法院第三庭
審判長法官 胡 方 新　
法官　林 妙 黛
法官　鍾 啟 煌
法官　蕭 惠 芳
　　　　　　　　　　　　　　　法官　曹 瑞 卿
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中　　華　　民　　國　　111 　年　　5 　　月　　30　　日　　　　　　　　　　　　　　　書記官　廖 仲 一