高雄高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第二庭
108年度訴字第313號
112年11月28日辯論終結
原 告 南一書局企業股份有限公司
代 表 人 蘇建中
原 告 蘇俊文
王金鑾
王欽昭
王蘭貞
江吳美慧
林許梅英
孫盟堯
張玲綿
許進榮
曾錦麟
黃戴素卿
葉王秀卿
蘇福成
鄭椅發
楊芳文
叢德仁
叢德莉
陳儀盆
蘇建元
蘇李玉梅
蔡謝慧琴
張文昭
張多巧
張文耀
胡慧泰
蘇秋香
張梅枝
王麗珠
陳明豐
陳耀南
劉美英
蔡吳月娥
林韡蓁
朱蔡玉葉
陳鈴櫻
陳麗珠
莊許于
王麗琴
陳致曉
王振珂
呂瑞成
呂秀美
潘青虹
張云譯
張雲鶯
呂榮井
呂玫勳
張陳愛玉
張可望
曾俊源
曾肇陽
曾俊壽
曾士芳
孫瑞津
曾永霖
林美淑
李文彥
沈照美
王田多美
劉繁致
林楊美玉
方杜鳳
洪天
陳蔡信美
共 同
訴訟代理人 簡凱倫律師
被 告 內政部
代 表 人 林右昌
訴訟代理人 王怡雯律師
參 加 人 臺南市政府
代 表 人 黃偉哲
訴訟代理人 許雅芬律師
複 代理 人 蔡宜君律師
參 加 人 交通部鐵道局
代 表 人 楊正君
訴訟代理人 黃豐玢律師
吳篤維律師
上列當事人間土地徵收事件，原告不服行政院中華民國108年6月
20日院臺訴字第1080179433號訴願決定，提起行政訴訟，本院判
決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面
一、被告代表人原為徐國勇，於本件訴訟審理中陸續變更為花敬 群、林右昌，均經其新任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷 六第217頁、第232頁），核無不合，應予准許。二、參加人交通部鐵道局（下稱鐵道局）代表人原為胡湘麟，於 本件訴訟審理中陸續變更為變更為伍勝園、楊正君，均經其 新任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷五第470頁、卷八第6 頁），核無不合，應予准許。
貳、實體方面
一、爭訟概要：
(一)參加人臺南市政府（下稱臺南市政府）為○○市區○路地下化 興建工程，依都市計畫法第27條第1項第4款規定，以民國10 4年7月30日府都綜字第00000000000號函檢陳經臺南市都市 計畫委員會同年5月14日第40次會議決議通過「變更臺南市 主要計畫（配合○○市區○路地下化計畫）案」（下稱系爭變 更計畫案）、「變更臺南市主要計畫（配合○○市區○路地下 化計畫）（部分鐵路用地、住宅區變更為公園道用地）案」 ，報經被告以105年9月10日台內營字第0000000000號函核定 ，臺南市政府據以105年9月20日府都綜字第00000000000號 公告前述2變更計畫案自105年9月21日零時起發布實施生效 （原告蘇俊文等不服，循序提起行政訴訟，業經最高行政法 院109年度上字第684號判決駁回確定）。(二)嗣鐵道局為辦理臺南巿區鐵路地下化計畫（東區）、（北區 ）工程，需用臺南巿東區育樂段1356-1地號等146筆（合計 面積0.689667公頃）及北區開元段3-3地號等65筆（合計面 積0.309301公頃）土地，乃分別檢附徵收土地計畫書、圖等
有關資料，由交通部報經被告土地徵收審議小組（下稱審議 小組）於107年9月19日第166次會議決議准予徵收，被告遂 以107年10月24日台內地字第00000000000號及第1070072936 2號函（以下合稱原處分）核准徵收，及一併徵收土地改良 物，交由○○市○○○○區部分以107年10月30日府地用字第00000 000000號公告、同日府地用字第00000000000號函知所有權 人；北區部分則以107年11月5日府地用字第00000000000號 公告，同日另以府地用字第00000000000號、第1071229871G 號函知所有權人。原告等不服原處分而提起訴願，除原告陳 儀盆、陳致曉經訴願決定不受理外，其餘原告均遭訴願決定 駁回，於是共同提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)本件徵收有違反比例原則之違法：
1、系爭變更計畫案關於用地取得之方式雖記載為徵收，然依最 高行政法院101年度判字第953號、102年度判字第371號判決 意旨，被告審議小組審議系爭之徵收案時，仍應就需用土地 人申請土地徵收案件是否合於比例原則予以審議判斷。又依 司法院釋字732號解釋理由書、最高行政法院107年度判字第 2號、109年度上字第816號、臺北高等行政法院110年度訴字 第860號判決意旨，可知對於攸關徵收必要性之重要事項， 例如需地機關是否有其餘可資交換之公有非公用土地？除徵 收外是否有諸如市地重劃、都市更新、區段徵收及聯合開發 等侵害較輕微方式可行？為被告徵審小組應核實審議之權責 ，倘若被告徵審小組均未衡量及評估，其審議程序即有違法 ，原處分即有違反比例原則。
2、就本徵收案得採取「以地易地」之較小侵害方式而論： (1)參加人臺南市政府固提出106年度至109年度公告，主張106 年度至109年度均無可供交換之公有非公用土地，故採以地 易地方式並不可行云云。惟上揭公告非行政處分或直接對人 民權利發生變動之措施而得提起救濟，要不能以此脫免比例 原則之拘束。
(2)本件都市計畫係規定採一般徵收作為用地取得手段，非屬都 市計畫私有公共設施保留地與公有非公用土地交換辦法（下 稱土地交換辦法）第4條所○○市○○○○區段徵收等整體開發方 式取得，且亦無土地交換辦法所定其他不得交換之情形，是 本件被徵收土地係屬得與公有非公用土地辦理交換之土地。 (3)臺南市政府所屬財稅局分別於108年及109年公告達8次公有 非公用土地之標售；尤其本件徵收之土地主要位於○○市○區 及東區，依「臺南市政府非公用土地清冊」可知，臺南市政 府位於北區之市有非公用土地達241筆，位於東區之市有非
公用土地則多達367筆，然鐵道局不僅於107年4月27日協議 階段聲稱「並無多餘土地可供辦理以地易地事宜」，復於徵 收計畫書記載「並無多餘之土地可供交換」、「經臺南市政 府表示並無餘裕之公有土地可供交換」等語。惟遍觀被告土 地徵收審議小組107年9月19日第166次會議紀錄，對於臺南 市政府上揭多達數百筆市有「非公用」土地，究竟有何土地 交換辦法第6條第2項所定7款不予列入交換之情形？是否存 在土地交換之客觀障礙？被告徵審小組均未核實審議；再依 土地交換辦法第5條第1項所定「應由中央政府取得之私有公 共設施保留地，以國有非公用土地辦理交換；無可供交換之 國有非公用土地者，以直轄市有非公用土地辦理交換」之原 則，可知無論臺南市政府是否有市有非公用土地可資交換， 均應優先審酌是否有國有非公用土地可資辦理，則於本件10 7年辦理協議及徵收程序同時，國有財產署卻多次公開標售 大量位於臺南市（包括東區、北區、南○○市○○○段）國有非 公用土地，則於本件協議階段及徵收審議階段是否確實沒有 可資交換之國有非公用土地？對此攸關徵收必要性或徵收最 後手段性之重要事項，亦未見被告徵審小組核實審議並附具 理由，本件徵收審議程序顯有瑕疵。
(4)依最高行政法院107年度判字第2號所揭示公有地互易方式取 得用地之方式，既係源於最小侵害原則之上位規範，可知互 易之土地自不侷限於依土地交換辦法第6條主動造冊羅列之 土地，否則形同有關機關得藉消極不作為（不造冊列入）以 規避最小侵害原則之實踐。於本件即清楚可見於107年間辦 理土地徵收時，一方面於徵收計畫書記載無可資交換之公有 非公用土地，卻同時透過國有財產署大量標售位於臺南市之 國有非公用土地；而臺南市政府則於106年至109年公告無可 資交換之公有非公用土地同時，卻另一手大量標售市有非公 用土地，足徵倘若容許國家得以消極不造冊方式規避最小侵 害原則之實踐，無疑將使徵收最後手段性形同具文。 (5)臺南市政府固提出資料稱107年度確實無可供交換之公有非 公用土地云云。惟臺南市政府財稅局僅以「本局目前無經管 可供交換土地」一語帶過，對於如何依土地交換辦法第6條 從事土地清查之程序？對於○○市○區達241筆市有非公用土地 ，東區達367筆市有非公用土地如何不得交換？又何以於隔 年（108年）即大量標售市有非公用土地？均不得而知，其 清查已有恣意之虞；財政部國有財產署同樣未能說明於當年 度（107年）國有財產署所多次公開標售大量位於臺南市（ 包括東區、北區、南○○市○○○段）國有非公用土地為何屬於 不適於列入交換之土地？可知其等依土地交換辦法所為清查
程序，根本不足以擔保原處分已符合徵收最後手段性原則， 被告於比例原則之拘束下，自應於徵收審議階段詳為評估及 釐清，然對此攸關徵收必要性事項，被告卻均未予評估，本 件審議程序顯有違法。
3、就本件得採取「市地重劃」之較小侵害方式而論： (1)本件徵收案所源之事業計畫，為行政院經濟建設委員會98年 8月19日都字第0000000000號函許可之○○市區○路地下化計畫 綜合規劃報告核定本（下稱系爭綜規報告），此亦有徵收計 畫書第1頁記載可稽。本件徵收既為源於上揭興辦事業計畫 ，則除徵收外，是否尚有其他較小侵害方式，自應就發動本 件徵收之源頭即系爭綜規報告為整體觀察。
(2)該事業計畫對鐵路地下化沿線係規劃為3個開發區段，即北 區、中區及南區。其中「中區：休閒文化、複合商業、轉運 核心區」之規劃，係將騰空出來之車站站區土地規劃為「住 商混合」、「旅館會議中心」、「辦公商業」等使用，可供 開發之土地面積約13.2公頃，遠較核定案總徵收面積5.14公 頃為多，且13.2公頃可開發土地大部分為公有地，其中達10 公頃則為交通部臺鐵局所管有，系爭綜規報告並載明「站區 未來開發時，需配合都市計畫變更」。
(3)依上述事實可知，該事業計畫之整體規劃係藉鐵路地下化工 程而創設北、中、南三區之廊帶，並藉此整合鐵路沿線土地 （尤其臺南車站站區土地）併為開發以提升土地利用價值， 其中關於鐵路地下化工程所需土地，主要採取一般徵收方式 取得，關於站區土地開發則多為利用交通部臺鐵局管有之公 有地，此亦有系爭綜規報告之計畫目標載明「促進都市整體 發展，提高土地利用價值」、「強化臺南古都風貌促進都市 整體發展」等語可稽。
(4)該事業計畫之本質既為結合鐵路地下化工程及站區土地而為 整體開發，以提○○市區○路沿線土地利用價值，依平均地權 條例第56條第1項第2款及土地徵收條例第4條第1項第2款等 規定，非不得採取較小侵害方式即市地重劃甚或區段徵收， 辦理取得包括地下化工程在內所需土地，使被徵收土地所有 權人得藉該等程序而配回至鐵路沿線（含站區）其他土地。 且重大交通建設結合周邊土地整併開發並○○市○○○○區段徵收 辦理者，我國相關案例比比皆是，例如高雄市第85期市地重 劃案、高速鐵路路線行經臺中市後期發展地區案。於實務上 ，「南港高鐵沿線」之區域軸帶更新，即採跨區市地重劃方 式辦理相關重大建設及公共設施用地取得，以符合徵收最後 手段性原則。
(5)本件同為藉重大交通建設整合周邊土地開發之案例，本即得
採市地重劃方式辦理，縱然工程有其施作期程之要求，亦得 藉由當地居民先行提供土地供鐵路地下化工程使用，並保留 將來實施重劃時之土地分配權辦理。則於本件徵收審議階段 ，是否有市地重劃之整體開發方式可資採行？或是否有與土 地所有權人先行協議取得於其土地施作工程之使用權，並保 留其將來得與臺南站區土地為整併開發之權利之可行性？凡 此均攸關徵收必要性或最後手段原則，然遍觀徵收計畫書對 於是否得採行市地重劃、聯合開發或都市更新等較小侵害方 式之可行性評估，不僅均付之闕如，被告徵審小組第166次 審議會議紀錄，其作成決議前對上揭重要事項亦完全未予審 議並附具理由，其審議程序顯有違法。
(6)至於被告辯稱本件用地取得，係需用土地人專為興辦○○市區 ○路地下化工程，並非針對一定區域內之土地進行重新規劃 ，而與市地重劃不同云云。惟被告為此抗辯，顯係僅對徵收 範圍為重複性說詞，但關於手段選擇，顯完全無視發動本件 徵收之源由即該興辦事業計畫，足證被告確自始未評估採取 市地重劃辦理之可行性。
(7)臺南市政府固抗辯若要取得鐵路地下化工程用地約17公頃， 以45%共同負擔之公共設施土地計，則重劃面積將超過30公 頃，將造成更多受拆戶云云。惟本件臺南鐵路地下化工程， 非鄰里性設施，依最高行政法院110年上字第487號判決揭示 重劃之共同負擔，應遵行「受益者負擔原則」之意旨，本件 鐵路地下化工程本即不得列為重劃工程費用而加諸於重劃區 之土地所有權人負擔，又何來應擴大拆遷範圍以增加抵償公 共工程費用之抵費地？更何況，臺南車站站區將來得開發土 地高達13.2公頃，其中大部分為公有土地，顯遠大於本件徵 收面積1.122893公頃（東區0.690298公頃＋北區0.432595公 頃）而足敷分配予受拆遷戶，從而得參酌前揭高速鐵路路線 行經臺中市後期發展地區案例，採取由土地所有權人先行提 供土地以供鐵路地下化工程施作，並保留將來參與重劃之權 利，或保留參與將來站區土地實施都市更新後權利變換之權 利。
4、就本件得採取都市更新之較小侵害方式而論： (1)系爭綜規報告關於臺南車站站區之開發構想，乃「未來配合 鐵路地下化，站區空間發展機能上應以大眾運輸導向來進行 ，而在滿足都市生活需求下，站區空間發展應提供交通轉運 、住商混合、辦公商業、會議旅館及創意文化等功能」，故 於計畫目標上，即包括「重新恢復站區應有的轉運機能，並 善加利用基地本身賦有的商業開發潛力引進複合式的開發」 、「透過更新機會提高站區土地使用的價值，緊鄰站區土地
給予較高之開發容積以提升商業經營的複合程度」等，從而 關於「土地使用分區劃定構想」，即規劃為「交通轉運」、 「住商混合」、「辦公商業」、「會議旅館」及「創意文化 」五大機能。
(2)基此，系爭綜規報告規劃採用之土地開發方式有二：即「聯 合開發」與「都市更新」。就「聯合開發」部分，係由臺南 市政府承諾將基地內取得之公私有土地，藉設定地上權方式 交付予民間業者進行開發；並就特許期間所收取之權利金、 土地租金及配合都市計畫變更之捐地，再依各公有土地管理 機關管領土地之公告現值占總值之比例，進行權利金及租金 之分配，並於特許期間期滿時，由民間開發業者無條件返還 土地與建物予各管理機關。在此開發模式下，係以創設土地 利用價值及營利為目的，而非專為特定公共建設，從而於本 質上即得納入被徵收戶參與。亦即臺南市政府及交通部本得 透過與鐵路地下化施工範圍之土地所有權人締結協議之方式 ，由所有權人先行提供土地供鐵路地下化工程使用，以滿足 工程施作期程之要求，而對於所提供土地及其價值，則保留 其將來於政府實施站區聯合開發時，得參與權利金分配及特 許期間期滿後分配土地及建物之權利。況且，此種「地主提 供土地供交通設施使用」之聯合開發方式，另一典型著例為 捷運系統之聯合開發，即由地主提供土地興建捷運設施，而 與政府共同分享獎勵樓地板面積，以增加地主提供土地參與 聯合開發之誘因。
(3)其次，系爭綜規報告關於都市更新，則係採取權利變換方式 ，於扣除共同負擔後，依各土地所有權人更新前權利價值比 例，取回更新開發後之土地及建物。依此，鐵路地下化工程 範圍之土地所有權人，即得藉提供土地供地下化工程使用之 方式，而參與都市更新；又或縱然非屬同一更新單元，地主 亦得藉先行提供土地供工程使用之方式，與政府締結協議， 保留將來站區實施都市更新後，對於政府所取得公有非公用 之土地及建物進行分配之權利。
(4)再者，臺南車站站區將來得開發土地高達13.2公頃，其中大 部分為公有土地，顯遠大於本件徵收面積1.122893公頃，足 徵將來站區無論採取市地重劃或都市更新權利變換及設定地 上權方式辦理開發，確實具有納入現行被徵收戶之可行性。 (5)尤其依臺南市政府所提「變更○○市○區細部計畫（第二次通 盤檢討）案」計畫書可知，臺南車站站區業經依都市更新條 例第6條規定優先劃設為「都市更新區」，且依循之劃定原 則為都市更新條例第6條第3款及第4款規定，即「建築物未 符合都市應有之機能」及「建築物未能與重大建設配合」之
劃設原則，可知臺南站區經劃設○○市○○區，目的係為配合本 件興辦事業計畫即鐵路地下化之重大建設而辦理。嗣交通部 臺鐵局隨即發布「臺南鐵路地下化站區騰空土地都市更新開 發暨招商規劃委託技術服務案」，將臺南車○○市○○區劃分為 「更新單元一」及「更新單元二」，其中更新單元一全區劃 為「重建區段」，採重建及權利變換方式為更新開發，更新 單元二則採部分「重建」、部分「整建維護」方式進行，並 以設定地上權方式辦理更新開發。且上揭都市更新方案內容 ，復與系爭綜規報告之規劃如出一轍，足徵臺南車站站區土 地確實為配合本件鐵路地下化工程，已有透過權利變換及設 定地上權之方式辦理都市更新之規劃。然對此攸關徵收必要 性之事項，被告於徵收審議階段，卻全然未評估於辦理都市 更新權利變換納入沿線被徵收戶（尤其東區）之可行性，足 徵本件徵收審議程序顯有重大瑕疵。
5、被告固辯稱本件之上位都市計畫業經判決確定，可知本件採 取徵收手段並無違法云云。然依最高行政法院101年度判字 第953號、102年度判字第371號判決意旨，都市計畫與土地 徵收分屬不同程序階段，有各自不同程序功能及目的，因此 都市計畫關於用地取得（例如徵收）之記載，無從藉此即擔 保徵收公益性及必要性之存在，被告也無從藉此即脫免關於 公益性及必要性之審查。
(二)被告就本件徵收案，未經辦理聽證程序即以原處分核准徵收 ，違反司法院釋字第709號及第739號解釋所揭正當法律程序 原則部分：
1、依葉百修大法官於釋字第732號解釋部分協同、部分不同意 見書意旨指出：「709號解釋所處理者，係人民是否及如何 參與都市更新，而本件解釋所涉及者，則係人民土地之徵收 ，相較之下，土地徵收不問當事人意思如何，強制剝奪其財 產權，且土地徵收程序完成，對於人民原有財產權係為原始 取得，人民財產權係完全歸於消滅，已較釋字第709號解釋 所涉及參與都市更新之情形更為嚴重。」陳新民大法官於釋 字第732號解釋部分協同部分不同意見書意旨指出：「鑑於 我國大法官在釋字第709號解釋，已經將保障人民財產權， 應給予充分的聽證權，使此正當行政程序提升到憲法的層次 ，且為立法者的義務。在都更僅是限制人民財產權的案例， 大法官對正當行政程序都持如此嚴肅與周全的精神，在本處 剝奪人民財產權的場合，卻採如此僵化與保守、不合論理邏 輯的心態，豈完全牴觸釋字第709號的初衷？」等語，足徵 釋字709及732號解釋關於相對侵害較輕微之都市更新及市地 重劃，尚且闡釋應踐行聽證之正當法律程序，遑論本件涉及
直接剝奪人民財產權與居住自由之徵收，自更應踐行聽證程 序。
2、本件徵收僅於都市計畫檢討階段，由被告假都市計畫委員會 審議程序，舉辦所謂之擴大專案小組會議，然稽諸該擴大專 案小組會議並未通知原處分相對人參加，僅開放部分公民團 體出席陳述意見，則對原處分相對人之程序保障，已難謂為 周全。且申請出席該小組會議之公民團體，雖於會議召開前 ，即向被告申請調取攸關判斷系爭地下化工程用地範圍之證 據資料，然當日僅得基於零碎的資訊為意見陳述，此與大法 官解釋所揭櫫之聽證內涵有悖。是本件原處分之作成，核與 前揭正當法律程序之保障旨趣不符，於法自有未洽。(三)本件協議價購不符合土地徵收條例第11條所定應以市價進行 之部分：
1、不動產估價技術規則第14條規定：「不動產估價師應兼採二 種以上估價方法推算勘估標的價格。但因情況特殊不能採取 二種以上方法估價並於估價報告書中敘明者，不在此限。」 。然證人即本件協議價購程序之估價師龔恆永於110年3月8 日準備程序證稱：「（問：不動產估價技術規則總共有4種 估價方法（比較法、成本法、收益法、土地開發分析法）， 本件除了比較法以外，還有採用其他什麼方法？）本件只有 採比較法。」另觀卷附冠信不動產估價師聯合事務所（下稱 冠信事務所）估價報告書，亦未見其說明為何本件無須採用 二種以上估價方法之原因，其估價成果自難認精確，於法應 有非洽。
2、縱認本件得採土地徵收補償市價查估辦法（下稱市價查估辦 法）所訂區段估價方式，惟本件估價程序實際上亦未遵守該 市價查估辦法規定，而任意適用各自獨立之估價作業規範， 無從擔保估價結果之客觀公正：
(1)鐵道局雖援引最高行政法院106年度判字第429號判決，辯稱 本件縱依前開市價查估辦法查估結果為協議價購之基礎，亦 屬合法云云。惟該判決係謂「市價本屬預估，只有『合理』與 否之問題。『合理』之判斷又是以其估價有無依循法定之估價 作業行事而已，如果有二套各自獨立之估價作業規範（本案 中之市價查估辦法與不動產估價技術規則），只要其依循其 中一個作業規範作成，其合理性均難否認。」循此，協議價 購之基礎價格，固非限以不動產估價技術規則查估為限，然 該價格形成仍須合於前開技術規則或市價查估辦法其中一種 ，始可擔保其合理性。蓋前開技術規則與市價查估辦法乃各 自獨立之估價規範，各自有其理論基礎，倘估價單位任意混 用二者，其價格形成原因即有衝突之虞，前述藉由遵守估價
規範以擔保價格合理性之目的即無法達成。
(2)市價查估辦法第19條明訂：「（第1項）比準地比較價格之 查估，應填載比較法調查估價表，其估計方法如下：一、就 第17條估價基準日調整後之土地正常單價中，於同一地價區 段內選擇一至三件比較標的。……（第2項）地價區段內無法 選取或不宜選取比較標的者，得於其他地區選取，估計時應 進行區域因素及個別因素調整。」故估價單位如按市價查估 辦法劃分地價區段之方式估價，其所選取之買賣實例（不動 產估價技術規則稱之為比較標的），應於比準地同區段內選 取，僅於該比準地所在地段無買賣實例時，始可於其他區域 選取並予以調整後，作為比較對象（參最高行政法院108年 度判字第539號判決）。
(3)然原告訴訟代理人於準備程序就卷四「區域因素比較表」內 各比較標的是否與比準地位於同一地價區段一節詢問證人， 經證人龔恆永證稱：「比較標的二不是，只有比較標的一、 三是同一地價區段。可參附件七比較案例的位置圖說第一頁 與附件四地價區段示意圖第一頁（卷四第14頁）。P004就是 毗鄰非公共設施的地價區段與案例圖比對，可知比較標的二 是沒有坐落在同一地價區段。」足見就P004地價區段而言， 與該區段比準地位於同一地價區段內即有編號一、三之比較 標的，依市價查估辦法第19條規定，自無需再參採位於該地 價區段外案例之餘地。
(4)況依市價查估辦法第19條規定，僅買賣實例與比準地位於不 同地價區段時，始有調整區域因素之必要，此亦與不動產估 價技術規則第19條第3款關於「區域因素調整」之規定相符 。然觀本件估價報告書所附「區域因素比較表」，不論各比 較標的（買賣實例）是否與比準地位於同一地價區段，一概 填寫在該比較表上，則本件進行區域因素調整者，是否僅限 於與比準地所在地價區段不同之比較標的？亦屬堪疑。 (5)再參內政部本於市價查估辦法查估辦法第19條所頒訂之「影 響地價區域因素分析明細表（住宅用地）」所示，如比準地 與比較標的（買賣實例）所在地段不同，應進行如該表所訂 各項目之調整，觀其中主要項目「交通運輸」內，即包含「 主要道路寬度」、「區段內道路平均寬度」、「接近大型車 站之程度」、「站牌之接近程度或密集程度」、「交流道之 有無及接近交流道之程度」、「區段內道路規劃及闢建程度 」等修正細項，則本件調整區域因素時，縱然形式上無須填 寫該明細表，但實質分析之精確程度應不得低於該表評估事 項，方可切確反應比準地之客觀市場交易價格。 (6)然觀本件估價報告附件之「區域因素比較表」，當中「交通
運輸」之次要項目僅有「區域主要道路寬度」、「公車之便 利性」、「鐵路運輸之便利性」、「主要聯外道路之有無及 接近程度」等4項，其精確度顯無法與市價查估辦法第19條 訂定之明細表比擬。從而，本件一方面採用市價查估辦法大 量估價之方式，另一方面於調整區域因素時，又未比照依市 價查估辦法下位規範精確調整，任意擷取估價規範便宜行事 ，揆諸前述最高行政法院判決，其估價合理性即無以擔保。 3、鐵道局雖援引臺北市不動產估價師公會發布之第一號估價作 業通則（下稱第一號估價通則），為本件估價混用兩種估價 作業規範之論據。惟第一號估價通則第（六）僅表示就協議 價購市價之查估，得依不動產估價技術規則第97條或「得參 考」市價查估辦法辦理；亦即其雖肯認估價師對此種價格查 估，得就上述兩種估價作業規範「擇一採取」，但並未表示 得任意擷取各自一部分混用，自無從據此推認本件混用兩種 估價作業規範之方式為合法，或為估價實務所慣行。(四)聲明︰訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰
(一)原告陳儀盆、陳致曉並非原處分核准徵收土地及其土地改良 物之權利人，其等並非原處分相對人，無法律上利害關係， 其等提起本件行政訴訟應欠缺原告適格。
(二)被告審議徵收過程均無不當，原處分並無違反比例原則： 1、鐵道局提出申請前已有自行審酌多種取得土地方式，認以一 般徵收為宜，並有向所有權人說明、回復其他方式不可行之 理由。且本件申請徵收前，曾有所有權人陳請以「區段徵收 」辦理，而鐵道局及臺南市政府事前均已評估並回覆陳情人 ，因本件徵收取得用地全部將作公共設施使用，無多餘土地 可作為抵費地，倘為符合法令要件，勢必增加徵收面積，故 客觀上無從以區段徵收辦理。
2、本件需地機關之開發目的為單一性、個別性，不宜以「區段 徵收、市地重劃、都市更新、聯合開發」等整體開發之手段 取得用地：
(1)需地機關取得用地方式之擇定，應與開發目的、興辦事業計 畫契合，而非倒果為因，為符合土地所有權人主觀上對於土 地配置之期望，先指定得使其等獲配土地之整體開發方法， 反過來變更、擴大開發目的及興辦事業計畫。
(2)依徵收計畫書所載本件申請徵收土地原因：「為興建○○市○ 路地下化計畫工程，必需使用本案土地。」可知，鐵道局興 辦事業目的僅為辦理單一公共事業計畫（將○○市區○路地下 化），取得用地係專為施作車站站體、軌道使用，並無同時 興辦其他公共設施，亦非針對一定區域內之私有土地進行重
新規劃、整體重新開發等綜合性之土地開發事業。又本件據 以徵收之都市計畫，業經最高行政法院109年度上字第684號 判決認定鐵道局按個別公共事業性質（鐵路交通建設）及實 際需要（永久軌工程範圍），勘選特定、適當之範圍後取得 用地，僅為「個別開發行為」。是以，被告審酌本件為個別 開發行為，鐵道局、臺南市政府、臺灣鐵路管理局就毗鄰土 地均無其他開發計畫或公共設施之新設規劃，被告自不宜為 達成原告等主觀期望，越權要求該等機關提出其他計畫與本 件併同辦理整體開發，鐵道局申請以「一般徵收」辦理用地 取得，與興辦事業計畫契合，應屬妥當，原告等爭執之「市 地重劃、區段徵收、聯合開發、都市更新」，則屬整體開發 方法，於本件均非適宜。
(3)至系爭綜規報告第1-3頁提及「促進都市整體發展」等語， 係指本件計畫工程將來可帶來促進都市整體發展之效益，原 告等將之解讀為本件開發目的為整體開發云云，顯係誤解系 爭綜規報告文義。
(4)復依本件徵收土地計畫書所載「鐵路地下化為永久性設施， 所取得土地之下方係供本計畫鐵路地下化隧道使用，為保護 隧道結構物以確保行車安全，隧道之上方不宜進行開發建設 ，土地所有權人即已無法繼續使用，故本計畫必須取得隧道
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