臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第二庭
111年度訴更一字第22號
112年8月17日辯論終結
原 告 林志憲
訴訟代理人 高華陽律師
被 告 行政院公共工程委員會
代 表 人 吳澤成
訴訟代理人 陳義昌
洪彥斌
高文良
上列當事人間技師法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華
民國107年7月23日工程覆字第107021301號及第107021302號覆審
決議，提起行政訴訟，前經本院107年度訴字第1156號判決前開
覆審決議不利原告部分均撤銷，被告不服提起上訴，經最高行政
法院109年度上字第657號判決廢棄原判決並發回更審，本院判決
如下：
主 文
懲戒處分1、懲戒處分2未經覆審決議1、覆審決議2撤銷部分，及系爭覆審決議不利於原告部分均撤銷。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告領有技師執業執照（編號：技執字第007013 號），為昊峪土木技師事務所負責人，於99年11月至101年5 月間，將事務所大小章及證件交付予訴外人陳文志，供其以 上開事務所名義參與政府採購投標，如附表所示6件採購案 均以上開模式得標（各次標案資料詳如附表所示）。嗣經採 購單位高雄市殯葬管理處（下稱高雄殯葬處）、屏東縣潮州 鎮公所（下稱潮州鎮公所）分別以原告上開行為違反技師法 規定移送被告所屬技師懲戒委員會懲戒，被告所屬技師懲戒 委員會乃認附表編號1、3、4、5及6之行為，違反技師法第1 9條第1項第1款，作成懲戒處分1，依同法第40條第3款規定 ，停止原告業務1年；又認附表編號2所示行為，同亦違反前 述技師法同條款規定，仍以技師法第40條第3款，作成懲戒 處分2，停止原告業務3個月。原告均不服，提起覆審，被告 所屬技師懲戒覆審委員會就懲戒處分1及2分別作成覆審決議 1及2，除將懲戒處分1及2撤銷外，覆審決議1就原告附表編 號1、3、4、5及6之行為，停止原告業務10個月，覆審決議2
就原告附表編號2之行為，停止原告業務2個月。原告仍不服 ，提起行政訴訟，經原判決撤銷覆審決議1及2不利於原告部 分，被告不服，提起上訴，經最高行政法院109年度上字第6 57號判決廢棄原判決，發回本院更為審理。
二、原告起訴主張：
(一)在現代分工社會中，一事業組織不可能一人將所有標案事務 親力親為，專業技師將部分工作委由合作者執行亦屬常態。 本案原告與陳文志間分工模式大致亦是如此，係外部合作分 工、工程顧問公司則是內部分工。
(二)次按法院向來見解，認所謂借牌或允以借牌者，係指該允以 借牌者本身初始即無意參與投標或競價之意思，自系爭6件 採購案之履約階段觀之，原告就技師核心職能之結構計算、 安全性審查不假手他人，足見原告確有投標之意願。被告於 系爭二案之懲戒程序中，曾函詢臺灣省土木技師公會意見， 其函復並稱以原告與陳文志間之合作關係，尚不得以技師法 第19條第1項第1款論之。
(三)本案原告與陳文志之合作模式與另案原告和訴外人劉世偉之 合作模式完全相同，僅因原告於本案審理過程中缺乏法律知 識且無律師陪偵，刑事審判結果即與另案獲不起訴處分而有 不同，可見原告與陳文志之合作參與政府採購案件模式，並 非政府採購法第87條第5項所稱之借牌投標，至於原告履約 工作之比例低於陳文志，並非借牌與否成立之因素。(四)並聲明：懲戒處分1、懲戒處分2未經覆審決議1、覆審決議2 撤銷部分，及系爭覆審決議不利於原告部分均撤銷。三、被告則以：原告為昊峪土木技師事務所負責人，於系爭6件 採購案，有容許陳文志借用其事務所名義及證件參與投標， 並提供事務所大小章、證件予陳文志，使陳文志得以該事務 所名義得標；並由陳文志聘僱未具專業技術人員證照之員工 實際從事製作服務建議書、出席評選簡報及繪製設計圖說等 規劃設計業務，並由陳文志決定投標價格，後續議價、簽約 及工程監造、驗收等程序，亦由陳文志及其聘僱之員工負責 等情形，業經刑事判決確定在案，足認原告有容許他人借用 本人名義執行業務情形，違犯技師法第19條第1項第1款規定 ，應堪認定。被告之技師懲戒覆審委員會所作系爭覆審決議 ，採系爭懲戒處分見解，於技師法第41條第1項第5款所定範 圍，就懲度酌情再為減輕，爰撤銷系爭懲戒處分而另為停止 業務10個月及停止業務2個月之裁量，核皆已充分審酌原告 相關違失情節、所生影響及犯後態度等情。並聲明：駁回原 告之訴。
四、如事實概要欄所述之事實，有原告之技師執業執照及技師證
書（前審卷一第385-389頁）、高雄殯葬處104年10月21日高 市殯處秘字第10470986600號函（原處分卷一第1-2頁）、臺 灣屏東地方法院103年度簡字第1353號刑事簡易判決及屏東 地檢署檢察官102年度偵字第8724號聲請簡易判決處刑書（ 原處分卷一第4-11頁）、潮州鎮公所104年10月19日潮鎮建 字第10431865600號函（原處分卷二第1-2頁）、屏東地檢署 檢察官102年度偵字第8724號緩起訴處分書（原處分卷二第3 -5頁）、懲戒處分1（前審卷一第45-73頁）、懲戒處分2（ 前審卷一第77-97頁）、覆審決議1（前審卷一第101-121頁 ）、覆審決議2（前審卷一第125-142頁）在卷可稽，核堪採 認為真實。
五、本院判斷如下：
(一)按為維護公共安全與公共利益，建立專業技師制度，提升技 術服務品質，健全專業技師功能，制定有技師法。該法第19 條第1項第1款規定：「技師不得有左列行為：一、容許他人 借用本人名義執行業務或招攬業務。」第40條第1項規定： 「技師之懲戒，應由技師懲戒委員會，按其情節輕重，依下 列規定行之：一、警告。二、申誡。三、2個月以上2年以下 之停止業務。四、廢止執業執照。五、廢止技師證書。」第 41條第1項第5款規定：「技師違反本法者，依下列規定懲戒 之：……五、違反第19條第1項第1款規定：應予停止業務、廢 止執業執照或廢止技師證書。」
(二)次按對於違反行政法義務之行為，雖由行政機關科處以刑名 以外之制裁，但其處罰係因具有特別身分之行為人，例如公 務員或特定之專門職業人員如本案之技師，違反因該身分所 特有之義務所致者，該處罰之本質雖為行政罰，但其處罰對 象、目的及程序，皆與一般人民違反行政法義務之處罰不同 ，可統稱為「懲戒罰」。其目的主要在於矯治違反職業身分 應為行為，期以回復該職業全體所應體現之倫理價值，此由 懲戒罰效果是為剝奪受懲戒人職業身分所得行使之權利（如 停權、廢照），而非行政罰之典型處罰（罰鍰）觀之即明。 懲戒處分1、2指稱原告容許陳文志借用其昊峪事務所名義投 標、承作標案執行業務，違反技師法第19條第1項第1款「容 許他人借用本人名義執行業務或招攬業務」之規定，並依同 法第40條第1項第3款予以停止業務之懲戒措施，應屬認定原 告違反技師倫理對其所為懲戒罰。又在公務員懲戒罰領域中 有所謂「違失行為一體性」原則，係指有監督權限之職務長 官於發現其所屬公務員有足夠嫌疑涉有違法失職而發動懲戒 程序時，應將所有已知之違法事實集中於一懲戒程序中，決 定懲戒措施，並非就被付懲戒人個別之違失事實切割評價，
而後加總其相應之懲戒內涵，而是針對全部之違失事實整體 評價，一次性的決定被付懲戒人於職業倫理上應負擔之責任 ，此實係回復該職業全員應體現之職業倫理價值之適當評價 模式。例如：被懲戒人有長期、多次而同質性，但可切割為 數自然行為之違失行為，究竟應依自然行為數而分別賦予懲 戒效果（如均各停業1個月），再機械化的予以加總（如有1 2次自然上行為，則停業為1年）；抑應衡量其長期之違失行 為於職業倫理上之破壞程度，總體一行為評價予以適當而足 以回復或管理職業秩序之懲戒效果（如：認12次自然行為屬 長期且高度違反職業秩序之違失，且違失行為情節因時間變 化欲趨重大，無予廢止執照，不足以收效；反之，也可能認 為各次行為破壞之職業倫理程度不高，機械式的加總12次行 為各停業1個月過苛，而採取折計停業6個月）。於懲戒法理 上，自應認以後者為較佳之評價模式；而此，雖屬懲戒機關 之裁量權限，但其仍有義務說明其裁量基礎，非得恣意。本 案屬與公務員懲戒性質類似之技師懲戒，均為懲戒罰，於本 案中適用上述違失行為一體性原則，於懲戒效果的裁量上， 有予援用之餘地。
(三)經查，高雄殯葬處以104年10月21日高市殯處秘字第1047098 6600號函，以原告辦理系爭高雄殯葬處5件採購案，涉有違 反行為時政府採購法第101條第1項第1款「容許他人借用本 人名義或證件參加投標者」規定之情形，故移請被告查處， 有高雄殯葬處上揭函文在卷可稽（原處分卷一第1-2頁）。 而潮州鎮公所則是以104年10月19日潮鎮建字第10431865600 號函稱原告涉嫌違反100年6月22日修正公布前技師法第19條 第1項第1款「使他人假用本人名義執行業務」規定，報請被 告懲戒一節，亦有潮州鎮公所上揭函文在卷可佐（原處分卷 二第1-2頁）。被告受高雄殯葬處及潮州鎮公所上揭二函文 通知後，經查處後分別以懲戒處分1、2予以停止業務處分。 觀諸上揭高雄殯葬處104年10月21日函文、潮州鎮公所104年 10月19日函文，及懲戒處分1、2所認定之事實，主要均同為 原告為昊峪土木技師事務所負責人，於系爭6件採購案，容 許陳文志借用其事務所名義及證件參與投標，並提供事務所 大小章、證件予陳文志，使陳文志得以該事務所名義得標。 是可知系爭6件採購案事實，時序高度接近，行為模式同一 ，於職業倫理之矯正而言，顯然援用違失行為一體性原則， 併同上述行為總體評價，較容易取得充足之應裁量資訊，而 給予總體性回應之適當懲戒效果，乃為較合乎懲戒法理之處 分。尤其，本院質之被告懲戒處分如何認定原告之行為數， 被告稱係因移送機關不同，行政作業程序所致（本院卷第53
3頁）。據此，被告認定原告違法失職發動懲戒程序時，不 僅未將所有已知之違法事實集中於一懲戒程序中決定懲戒措 施，未依循違失行為一體性原則進行懲戒程序，而僅因高雄 殯葬處、潮州鎮公所分別移請查處之事實，逕以移送機關之 不同，而以懲戒處分1就高雄殯葬處移送之原告違失行為予 以停止業務懲戒；另以懲戒處分2就潮州鎮公所移送之原告 違失行為予以停止業務懲戒，其就行為之割裂與評價模式， 完全依循移送機關之不同而為區隔，尤其懲戒處分2單獨將 附表編號2之行為抽出予以評價，在時間序的觀察上乃不具 合理性至明。而覆審決議1、覆審決議2未糾正懲戒處分1、 懲戒處分2上述關於違反違失行為一體性原則，覆審決議1、 覆審決議2雖分別撤銷懲戒處分1、懲戒處分2，覆審決議1予 以原告停止業務10個月、覆審決議2予以原告停止業務2個月 ，此種裁量方式仍是就被付懲戒人即原告個別之違失事實逐 一評價。
(四)承上所述，本案被告所認定原告應受技師懲戒的事實，就是 原告為昊峪土木技師事務所負責人，於系爭6件採購案，有 容許陳文志借用其事務所名義及證件參與投標，並提供事務 所大小章、證件予陳文志，使陳文志得以該事務所名義得標 。而潮州鎮公所、高雄殯葬處係於時間密接之104年10月19 日、104年10月21日，先後將上述事實移請被告處理，而懲 戒處分1、2均於107年1月25日同日作成；覆審決議1、2則均 於107年7月23日同日作成，顯然被告所設懲戒委員會、懲戒 覆審委員會在客觀上，並沒有無法將已知之違法事實集中於 一懲戒程序中，決定懲戒措施之情形，所以就本案情節而言 ，亦應適用違失行為一體性原則無疑。本院之所以強調指明 懲戒處分1、2，以及覆審決議1、2違反違失行為一體性原則 ，理由就在於當原告的應受懲戒行為遭到不當切割，而未整 體觀察予以評價時，將導致法律效果（即原告依技師法第40 條第1項規定，應受懲戒之種類、期間）裁量產生未完整評 價之違法。如同本案，不論是懲戒處分1、2以移送單位為標 準的切割方式，或是覆審決議1、2以個別標案為標準之切割 方式，均未將原告所涉應受懲戒之違法事實，集中於一懲戒 程序中進行整體評價，以決定懲戒措施，反而就原告個別之 違失事實逐一評價，以決定原告應負擔之責任，可認懲戒處 分1、2，及覆審決議1、2有法律效果有裁量瑕疵之違法。六、綜上所述，本件懲戒處分1、2，未適用違失行為一體性原則 ，將所有已知之違法事實集中於一懲戒程序中決定懲戒措施 ，純粹僅因移送機關不同，將高雄殯葬處與潮州鎮公所所移 送原告違失行為分別割裂處理，分別予以停止業務處分，其
在未完整評價整體事實下所為之裁量難認適法，覆審決定1 、2未加糾正，以一件標案停止業務2個月之方式為標準，系 爭6件採購案堆疊累加停止業務計12個月，仍有因評價基礎 事實切割，而生未完整評價整體事實據以裁量正確法律效果 之違法，應由本院將懲戒處分1、2未經覆審決議1、2撤銷部 分，及系爭覆審決議不利於原告部分均撤銷，以符法制。是 原告請求判決如訴之聲明所示，為有理由，應予准許。七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判 決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 9 月 7 日 審判長法 官 楊得君
法 官 李明益
法 官 高維駿
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭 提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內 補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者， 應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附 繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者， 逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟 法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不 委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。 中 華 民 國 112 年 9 月 7 日 書記官 陳怡如
附表
編號 標案 名稱 採購 單位 時間 懲戒、覆審之文號、依據及效果 1 「99年度深水山公墓及旗津納骨塔設施天然災害整修工程」委託規劃、設計及監造技術服務 改制前高雄市政府民政局殯葬管理所 99年11月12日上午10時 編號1、3、4、5及6： 1、懲戒文號：107年1月25日工程懲字第104111101號技師懲戒決議 2、懲戒依據及效果：違反技師法第19條第1項第1款規定，依同法第41條第1項第5款規定，原告應予停止業務1年 3、覆審文號：107年7月23日工程覆字第107021301號技師懲戒覆審決議 4、覆審效果：原決議撤銷。原告應予停止業務10個月 2 100年度潮州鎮基礎工程委託設計監造案 屏東縣 潮州鎮公所 100年2月24日上午10時30分 編號2： 1、懲戒文號：107年1月25日工程懲字第104111601號技師懲戒決議 2、懲戒依據及效果：違反技師法第19條第1項第1款規定，依同法第41條第1項第5款規定，原告應予停止業務3個月 3、覆審文號：107年7月23日工程覆字第107021302號技師懲戒覆審決議 4、覆審效果：原決議撤銷。原告應予停止業務2個月 3 「100年度公墓道路擋土牆及納骨塔設施改善工程」委託規劃、設計及監造技術服務 高雄市 殯葬管理處 100年9月6日上午9時 編號1、3、4、5及6： 1、懲戒文號：107年1月25日工程懲字第104111101號技師懲戒決議 2、懲戒依據及效果：違反技師法第19條第1項第1款規定，依同法第41條第1項第5款規定，原告應予停止業務1年 3、覆審文號：107年7月23日工程覆字第107021301號技師懲戒覆審決議 4、覆審效果：原決議撤銷。原告應予停止業務10個月 4 「100年度深水山公墓野溪護岸整治工程」委託規劃、設計及監造技術服務 高雄市 殯葬管理處 100年9月6日上午9時30分 5 100年度樹灑葬專區擋土牆改善工程委託規劃設計監造技術服務 高雄市 殯葬管理處 100年10月18日上午10時 6 101年度公墓道路擋土牆及納骨塔設施改善工程委託規劃、設計及監造技術服務 高雄市 殯葬管理處 101年5月1日上午9時