臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第四庭
111年度簡上字第143號
上 訴 人 臺灣電視事業股份有限公司
代 表 人 黃崧
訴訟代理人 林聖鈞 律師
被上 訴 人 國家通訊傳播委員會
代 表 人 陳耀祥
訴訟代理人 游正曄 律師
上列當事人間因廣播電視法事件，上訴人不服中華民國111年5月
31日臺灣臺北地方法院110年度簡字第32號行政訴訟判決，提起
上訴，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
一、事實概要：上訴人經營之臺灣電視電臺，於民國108年12月3 0日19時許，在台視主頻道「台視晚間新聞」節目播送標題 「嗆主管 工作態度差 打工少年遭私刑抽打」相關內容之新 聞(下稱系爭新聞)。被上訴人因認系爭新聞詳細描述及呈現 主管以私刑對少年施暴過程，提經109年7月21日109年第5次 「廣播電視節目廣告諮詢會議」(下稱系爭諮詢會議)討論， 並作成處理建議，復提經被上訴人109年11月4日第936次委 員會議審議後，認定系爭新聞播出主管以私刑對少年施暴過 程，並由主播及記者詳細口述事發情節，相關內容涉及非法 暴力傷害他人，並將施暴行為合理化，且未善盡公共利益角 度衡平報導，造成社會觀眾錯誤認知，妨害公共秩序或善良 風俗，違反廣播電視法(下稱廣電法)第21條第3款規定，依 同法第43條第1項第2款等規定，核處上訴人罰鍰新臺幣(下 同)20萬元，被上訴人據以109年11月25日通傳內容字第1090 0194380號裁處書(下稱原處分)裁罰上訴人。上訴人不服， 訴請撤銷原處分，經臺灣臺北地方法院(下稱原審)以111年5 月31日110年度簡字第32號行政訴訟判決(下稱原判決)駁回 其訴，上訴人不服，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及訴之聲明、被上訴人於原審之答辯及聲明 、原審判決認定之事實及理由，均引用原判決之記載。三、上訴意旨略以：
㈠、依國家通訊傳播委員會廣播電視節目廣告諮詢會議設置要點(
下稱會議設置要點)第7點第2項規定，被上訴人主任委員遴 選之委員至少有二分之一出席，始得開會，並未限定該委員 遴選人數以19人為上限，而被上訴人主任委員於系爭諮詢會 議召集前，已先自委員名單中遴選與會委員35位，原處分所 據之系爭諮詢會議僅有17位委員出席，有未達主任委員遴選 委員人數至少二分之一即18位委員出席之程序瑕疵，原判決 卻謂該情形合法，有未依證據認定事實之違誤，且上訴人已 於原審爭執被上訴人檢附之會議紀錄無法看出遴選過程，原 審未闡明詢問被上訴人提交遴選單查明是否有圈選與遴選過 程，原判決除適用法規顯有違誤外，更有理由不備之違誤。 再者，依會議設置要點第7點第1項規定須委員19人與會，系 爭諮詢會議實際到場委員僅17人，原判決誤認有19位委員與 會，適用法令亦有違誤。又被上訴人實務上多遴選超過19位 委員，再由行政人員調查其出席日期之方式確認最後繕發通 知單之人數，並稱其僅只需要19位之半數即10位委員出席即 符合會議設置要點規定，此類將諮詢會議組成取決於超額勾 選之委員隨機且不確定的回覆順序，已與會議設置要點第7 點第1項規定有違，且無法達到保障性別平等及多元意見形 成等目的，並侵奪被上訴人主任委員職權，擅自變更主任委 員已遴選出席之諮詢委員人選，被上訴人未維持其長期遵循 之行政實務，即屬無正當理由為差別待遇，違反平等原則， 原處分具有重大而應予撤銷之瑕疵，原審就此疏漏未察，未 加以說明，亦未註記不採納之理由，而有判決理由不備之瑕 疵，並有消極不適用平等原則之違誤。
㈡、依廣播電視節目廣告諮詢會議處理建議作業原則(下稱會議作 業原則)第3條、第4條第1項規定，被上訴人設置諮詢委員會 之功能乃在涵攝具體構成要件以認定違法事實，並作成處理 建議以供被上訴人作成行政處分，其組織設置與職權行使， 均應符合會議作業原則與會議設置要點規定。原處分認上訴 人違反廣電法第21條第3款規定，依系爭諮詢會議之諮詢意 見彙整表所示，該次會議共有17位委員出席，其中認為未涉 違法者有8位，認為違反廣電法第21條第2款情形普通者1位 ，違反廣電法第21條第3款情形嚴重者為5位，情形普通者為 2位，違反第26條之1第1項情形普通者為1位，是諮詢委員認 定違反廣電法第21條第3款者只有7位，未達出席17位委員之 半數，顯未形成過半數出席諮詢委員之共識，此為原審審理 程序中重要爭點，惟原判決就此爭執，並未記明其就構成要 件是否取得諮詢會議過半數委員之共識所得心證之理由，已 有理由不備之違法。再觀原審會議紀錄中存有「擬處內容： 予以核處」並未記錄在諮詢委員意見欄位，而是由被上訴人
行政人員紀錄結論，亦可知諮詢委員未對予以核處形成共識 。
㈢、會議設置要點第2點僅概括規範諮詢會議就「節目」提出諮詢 意見，然廣電三法中與節目相關之事項包山包海，形同概括 授權，況廣電法並未授權被上訴人得設置電視節目廣告諮詢 會議，系爭諮詢會議是否被授權審查廣電法規定之不確定法 律概念，並未具體明確，會議設置要點亦未制定對節目審查 方法、評價標準、決策方式，且系爭諮詢會議非原處分作成 機關，不能完整認定廣電法第21條第3款之不確定法律概念 ，其處理建議無判斷餘地之適用。而上訴人有無廣電法第21 條第3款所定行為之事實認定及上開規定之法律解釋，並非 高度屬人性、科技性、計畫性政策之事項，故原審對原處分 之適法性有為終局判斷之權責，並應參酌各種情狀作事實調 查與法律解釋及適用，而依被上訴人第936次會議紀錄所示 ，被上訴人確以系爭諮詢會議擬處方向為唯一依據，並無其 他憑據可證明被上訴人尚有實際評估或參酌本案相關事證而 獨立判斷，被上訴人未對系爭新聞實質審查而為自主判斷， 原處分縱係由被上訴人委員會經系爭諮詢會議後所作成，上 述事項亦無判斷餘地可言，系爭新聞是否確有違反公共秩序 或善良風俗，係原審進行司法審查之核心事項。㈣、系爭新聞呈現之整體意象並無施加任何殘忍、不人道或侮辱 之情境，且已將該來源畫面經過一定之處理，並隱蔽其內所 涉人別，且將謾罵言語全部予以消音，大幅減低該畫面對視 聽人之衝擊，則該影片畫面是否仍可稱為「施暴畫面」，不 無可疑。且影片採訪目擊群眾、店家還原事發經過，以客觀 、如實立場報導，並採訪勞工局人員宣導勞工權益保障之法 治觀念。原判決逕以系爭新聞以獵奇角度加工包裝暴力與私 刑，無異鼓勵殘害未成年人之人性尊嚴，復未檢討說明可能 違反之法律，更非以嚴肅導正並維護人性尊嚴之普世價值方 式報導，極可能會導致大眾及兒少模仿動用私刑，對社會秩 序或善良風俗嚴重產生不良影響云云，卻無引證加以說明， 實有理由不備之違誤。
㈤、被上訴人雖稱系爭諮詢會議出具之建議僅供參考，並未拘束 被上訴人或取代其行使職權，然被上訴人就原處分之作成， 欠缺委員會書面的具體討論及表決紀錄可供審查，此觀被上 訴人第936次委員會會議紀錄即明，若行政裁處不附理由或 所附理由與真正理由不符，即有違憲法上法治國原則之保障 。觀原處分之裁處理由如「除使社會對此違法暴力私刑產生 合理化之錯誤認知，更易引發有心人士模仿，成為違法行為 之宣傳工具」、「系爭新聞於報導中不斷重複播放抽打腳底
板過程，並以紅圈圈起當事人、放大畫面等來強化視覺效果 ，加以記者詳細口述事發經過，突顯少年受辱過程」等理由 ，均無法從被上訴人第936次會議紀錄中得知，反與系爭諮 詢會議委員所引述之理由大致相符，顯見原處分確有無法從 書面紀錄查知判斷理由之情形。系爭諮詢會議出具之建議縱 僅供參考，然既無法看出被上訴人委員會有進行實質討論， 並將之作為裁處理由，自不得主張係獨立作出原處分而豁免 於法院之審查。原判決未見及此，竟認本件有判斷餘地之適 用，顯有未依卷證認定事實之違誤。
㈥、社會秩序維護法第80條以下先具體明定各類妨害善良風俗之 行為態樣，再以抽象之不確定法律概念為概括規定，而其所 定裁處罰鍰金額遠低於廣電法第43條，則舉輕以明重，立法 者為規範新聞報導事項，更應交互運用具體要件與抽象之不 確定法律概念，據以訂定適當之規範體例，然廣電法第21條 第3款僅以公共秩序或善良風俗之不確定法律概念為抽象規 範，受規範者無從理解並預見受罰之可能性。本件至少7家 同業電視台播出系爭新聞同一影像來源，無論是以馬賽克、 霧化、抽格、消音或加註標語的處理方式，被上訴人全部、 統一認定為違法，造成上訴人無所適從，顯見被上訴人對廣 電法第21條第3款之裁處標準流於恣意，此法規並非上訴人 得以預見，違反憲法上之法律明確性原則，原判決對此略而 未查，適用法規亦有違誤。
㈦、並聲明：⒈原判決廢棄。⒉原處分撤銷。 四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，論以：㈠按通訊傳 播基本法第3條第1項、國家通訊傳播委員會組織法(下稱通 傳會組織法)第4條第1項、第3項、第8條第1項、第2項規定 可知，被上訴人之委員應超出黨派，獨立行使職權，且具專 業學識或實務經驗，又被上訴人為擴大公民參與及廣納社會 多元觀點，在專業觀念上與社會脈動與時俱進，依會議設置 要點第2條、第3條規定，設有諮詢會議，並置諮詢委員39至 51人，由專家學者、公民團體代表、內容製播實務工作者等 會外人員組成，任一性別代表不少於三分之一，依廣電法規 定，就無線廣播電視之節目事項，提出諮詢意見。而依會議 作業原則第2點、第3點規定，諮詢會議開會前，被上訴人幕 僚單位先就案件違法事實與法律構成要件之涵攝作分析整理 ，諮詢會議可參考幕僚單位之分析意見，協助審酌及確認個 案事實與法規範構成要件是否相符及其可能造成之影響，以 作成處理建議，供被上訴人委員會議審議之參考，另涉有違 反兒童及少年保護、公序良俗、內容分級或其他違法情節之 節目內容處理，先提請諮詢會議討論並作成處理建議後，再
提請被上訴人委員會議審議，足見被上訴人依法行使各項職 權所為之決定，核屬專業、獨立之判斷。㈡上訴人經營之臺 灣新聞台主頻道於108年12月30日19時許播出系爭新聞，被 上訴人於上訴人以109年4月23日提出陳述書後，經審酌系爭 新聞內容及系爭諮詢會議之處理意見，其由17位諮詢委員討 論，認為違反廣電法第21條第3款者共7位，認違反同條第2 款者為2位，違反同法第26條之1第1項者則有1位，再提經10 9年11月4日第936次被上訴人委員會議決議，認系爭新聞有 違反公序良俗情形，而評價該當廣電法第21條第3款之構成 要件，並經核定屬普通等級，而衡量上訴人違法情節及其係 2年內未曾違反相同違法構成要件行為遭裁罰情事，按裁處 違反廣播電視法及衛星廣播電視法案件違法行為評量表表2 ，依違法情節、事業2年內受裁處次數及其他判斷因素等考 量事項，分別採計10分、0分及0分，依廣電法第43條第1項 第2款規定，對照違法等級及適用裁處參考表4之2，屬第1級 ，於法定範圍內，對上訴人裁處罰鍰20萬元之決定，洵然有 據。㈢依原審勘驗系爭新聞錄影光碟以觀，系爭新聞係屬提 供民眾所知之新聞報導，具體描述餐廳主管因少年工作態度 問題，竟然抽打未成年員工的腳底板，且被打少年的父母並 不追究，因該名被打少年目前高中輟學，父母透過朋友介紹 讓他到這家餐廳打工，但因業者指控少年工作態度不好，公 開動用私刑傷害少年，以完整呈現私刑處理方式報導，顯係 以獵奇角度加工包裝暴力與私刑，無異鼓勵殘害未成年人之 人性尊嚴價值，復未檢討說明可能違反之法律，更非以嚴肅 導正並維護人性尊嚴之普世價值方式報導，極可能會造成大 眾尤其心智尚未成熟之兒童及青少年模仿動用私刑，對社會 秩序或善良風俗，嚴重產生不良影響，難認其呈現之內容有 公益性及新聞性可言。㈣原處分已載明系爭諮詢會議認已違 反廣電法第21條第3款規定，且諮詢委員意見明載「⑴新聞敘 事報導動私刑，但都強調父母不想提告，易造成誤導違法事 實。⑵建議就法律面來討論報導此事，方能有社會示警之效 」、「⑴女性鄰居未變音處理。⑵抽打動作仍清楚可以了解， 且甚長，對兒童身心影響極大」、「相關內容明顯違反廣電 法第21條第3款之規定，建議予以核處」、「⑴暴力行為的呈 現，與公共利益無關，但呈現的細節過於接近真實，有相當 的問題。在新聞的處理上，將對於青少年的暴力行為『合理 化』(如：父母允許)，但事實上不符合對兒少法的保護」、 「報導方式未能處理工作權及人格尊嚴等議題，未能善盡公 益目的」、「該台報導從標題上對於雇主施虐少年的歸因於 少年不服管教，明顯有誤導閱聽人責備受害人，也會淡化或
過度合理化雇主動私刑之正當性，導致認同父母不告的簡化 處理方式，其實該報導已違反少年職場受虐相關兒少法令之 詮釋，未盡到公共利益平衡的角度」、「畫面已處理，但無 需一再重複，觀感不適」，另有諮詢委員認為系爭新聞「對 兒少有不良影響，為普級所不行播出，雖有模糊處理，然惟 仍有詳細說明、畫圖等，有不良影響之可能」，顯已足使上 訴人知悉系爭新聞報導遭認定有妨害公序良俗之理由。況系 爭諮詢會議由不同屬性之代表組成，共同作成決定，應具客 觀性，其建議處理顯非主觀而片面之認定，被上訴人並依國 家通訊傳播委員會裁處違反廣播電視法及衛星廣播電視法案 件裁量基準據以裁罰，其裁量洵非恣意，認事用法並無違誤 及違反比例原則。㈤系爭諮詢會議召開前，被上訴人主任委 員先就第9屆廣播電視節目廣告諮詢會議委員名單共49人中 ，遴選出超過19位諮詢委員，之後詢問被遴選委員可開會日 期之出席意願，按照回復時間優先順序選擇至多19位委員， 後以簽呈確定19位諮詢委員名單經核示獲准後，隨後寄送開 會通知單，並將受遴選之19位委員姓名列於系爭諮詢會議之 簽到表，開會前有2位諮詢委員請假，當天出席之諮詢委員 人數為17位，是被上訴人遴選諮詢委員之過程及系爭諮詢會 議之出席委員人數，均符合會議設置要點第7點之程序規定 。而系爭諮詢會議開會通知單、簽到表、第9屆廣播電視節 目廣告諮詢會議委員名單暨遴(勾)選記錄、內部簽呈，乃屬 公文書，並無其他事證可否定該公文書於製作時之公信力， 被上訴人以之作為其確依會議設置要點第3點所定「諮詢會 議置諮詢委員39至51人」中遴選出19位諮詢委員召開系爭諮 詢會議之證據資料，難認不合。是以，原處分認事用法並無 違誤，而駁回上訴人在原審之訴。
五、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，尚無不合。茲就上 訴理由再予補充論述如下：
㈠、通訊傳播基本法第2條第1款規定：「本法用詞定義如下：一 、通訊傳播：指以有線、無線、衛星或其他電子傳輸設施傳 送聲音、影像、文字或數據者。」、第3條第1項規定：「為 有效辦理通訊傳播之管理事項，政府應設通訊傳播委員會， 依法獨立行使職權。」其立法理由謂：「三、為確保通訊傳 播管理之公正性與獨立性，通訊傳播委員會應有去政治力或 政治干擾之設計，使其得以獨立行使職權。……四、通訊傳播 委員會為獨立行使職權之管理機關，掌理專業管制性業務， 必須嚴守客觀、中立及專業立場，不受一般行政體系適當性 及適法性之監督。」、通傳會組織法第1條規定：「行政院 為落實憲法保障之言論自由，謹守黨政軍退出媒體之精神，
促進通訊傳播健全發展，維護媒體專業自主，有效辦理通訊 傳播管理事項，確保通訊傳播市場公平有效競爭，保障消費 者及尊重弱勢權益，促進多元文化均衡發展，提升國家競爭 力，特設國家通訊傳播委員會(以下簡稱本會)。」其立法理 由謂：「本會之設立目的為為彰顯憲法言論自由、維護媒體 專業自主，並參考通訊傳播基本法所揭示『尊重弱勢權益、 促進多元文化均衡發展、通訊傳播健全發展』；確保通訊傳 播市場有效競爭，保障消費者權益，提升國家競爭力。本會 為獨立機關，故行使職權必須嚴守客觀、中立及專業立場， 以確保前述公共利益之實現。」、行為時第3條第13款規定 ：「本會掌理下列事項：十三、違反通訊傳播相關法令事件 之取締及處分。」、第4條規定：「(第1項)本會置委員七人 ，均為專任，任期四年，任滿得連任，由行政院院長提名經 立法院同意後任命之，……。(第3項前段)本會委員應具電信 、資訊、傳播、法律或財經等專業學識或實務經驗。」、第 8條規定：「(第1項)本會依法獨立行使職權。(第2項)本會 委員應超出黨派以外，獨立行使職權。於任職期間應謹守利 益迴避原則，不得參加政黨活動或擔任政府機關或公營事業 之職務或顧問，並不得擔任通訊傳播事業或團體之任何專任 或兼任職務。」、行為時第9條規定：「(第1項)本會所掌理 事務，除經委員會議決議授權內部單位分層負責者外，應由 委員會議決議行之。(第2項)下列事項應提委員會議決議， 不得為前項之授權：……五、通訊傳播業務之公告案、許可案 與涉及通訊傳播事業經營權取得、變更或消滅之處分案之審 議。六、編制表、會議規則及處務規程之審議。……」、第10 條規定：「(第1項前段)本會每週舉行委員會議一次。(第3 項前段)會議之決議，應以委員總額過半數之同意行之。(第 4項)本會得經委員會議決議，召開分組委員會議。」、國家 通訊傳播委員會委員會議審議事項及授權內部單位辦理事項 作業要點第1點規定：「為兼顧人民權益及行政效能，國家 通訊傳播委員會依本會組織法第九條規定，特訂定本要點。 」、第3點第1項第17款規定：「下列處分案應由委員會議審 議：(十七)依廣播電視法、有線廣播電視法或衛星廣播電視 法裁處之罰鍰達法定罰鍰最高額三分之二以上者或罰鍰額度 達新臺幣一百萬元以上者，或併罰停播節目或廣告者。」、 第6點第1項第28款規定：「下列處分案應先經分組委員會議 審查後，提報委員會議審議：(二十八)依廣播電視法、有線 廣播電視法或衛星廣播電視法裁處之罰鍰逾新臺幣十萬元， 未達法定罰鍰最高額三分之二或罰鍰額度未達新臺幣一百萬 元者。」、第8點第1項規定：「除第二點至第七點規定外之
處分案或其他行政行為，授權主管業務單位辦理，其公文核 決層級依分層負責明細表辦理。」、第10點規定：「分組委 員會議，由委員三人組成之。分組委員會議每星期召開一次 為原則，其決議應以全體分組委員同意行之。」、第11點規 定：「分組委員會議審查之案件，於審查時有任一委員持保 留意見者，應將全案連同委員保留意見，提報委員會議審議 。」、第13點規定：「委員會議審議之案件，經議決通過者 ，由主管業務單位擬具函稿，依文書作業程序判發。經分組 委員會議審查之案件，由主管業務單位依分組委員會議議決 修正後，交由秘書室議事科將處理結果及相關文件彙整，提 報委員會議審議並確認，始得依前項規定判發。」是可知， 被上訴人屬於獨立行使職權之專業委員會，其成員具有電信 、資訊、傳播、法律或財經等專業學識或實務經驗。在行使 關於違反通訊傳播相關法令事件之取締及處分之職權方面， 原則上應由委員會議審議決議或確認；亦即，其以維護通訊 傳播領域多元價值思考為其設立目標，並依據法律獨立行使 職權、自主運作，所為決策不受行政院或其他行政機關之適 當性及適法性之指揮監督(中央行政機關組織基準法第3條第 2款參照)，此觀廣電法第3條規定：「本法之主管機關為國 家通訊傳播委員會。」、第50條之2第1項規定：「對主管機 關依本法所為之行政處分不服者，直接適用行政訴訟程序； 對主管機關依其他法律所為之處分不服者，亦同。」自明。㈡、通傳會組織法第10條第6項規定：「委員會議開會時，得邀請 學者、專家與會，並得請相關機關、事業或團體派員列席說 明、陳述事實或提供意見。」其立法理由謂：「第6項規定 開會時得邀請學者、專家及相關機關、事業或團體派員列席 提供意見，俾使委員會議能有充分之事實及佐證資料作為決 議之參考，同時反應多元意見，使委員會之決策更為周延。 」、國家通訊傳播委員會委員會議意見徵詢要點第2點規定 ：「提交委員會議之報告案、討論案或其他案件(以下簡稱 議案)，主管業務單位認有辦理意見徵詢之必要，於議案簽 請主任委員核定排定議程時，應將受邀請者之姓名或名稱， 以及辦理意見徵詢之事項一併提報。前項議案如係由本會委 員提案者，由相關主管業務單位比照前項規定辦理。」、第 4點第2項規定：「受邀請者如未能列席委員會議，得於委員 會議召開二日前以書面、傳真、電子郵件或其他方式，將應 提出之說明或資料交由主管業務單位提報。」其制訂理由謂 ：「按提請委員會議審議之議案均屬重大事項，受邀請者之 意見為本會之重要參考資料，爰於第2項規定若其未能如期 到場，明定其得於一定期限前，以書面、傳真、電子郵件或
其他方式將意見告知本會，以利主管業務單位報告。」、會 議設置要點第1點規定：「國家通訊傳播委員會(以下簡稱本 會)為擴大公民參與及廣納社會多元觀點，特設廣播電視節 目廣告諮詢會議(以下簡稱諮詢會議)。」、第2點第1款、第 4款規定：「諮詢會議，依廣播電視法、有線廣播電視法、 衛星廣播電視法及本會主管之相關法令規定，就下列事項提 出諮詢意見：(一)無線廣播電視之節目、廣告。(四)其他依 本會交付諮詢事項。」、第3點規定：「諮詢會議置諮詢委 員39至51人，諮詢委員由下列會外人員組成，其中任一性別 代表不得少於三分之一：(一)專家學者19至23人。(二)公民 團體代表15至19人。(三)內容製播實務工作者5至9人。」其 98年9月10日修正理由謂：「為擴大諮詢委員之多元代表性 ，爰修正諮詢委員之組成，並建立諮詢委員名單，由專家學 者(包括新聞傳播、廣告、社會學、心理學及法律等五領域) 、公民團體(包括消費者保護團體、兒少團體、婦女團體、 弱勢團體、社會福利團體及心理諮商團體等六類)、內容製 播實務工作者組成。」、第4點第1項規定：「諮詢委員由本 會主任委員遴聘之，任期二年，期滿得續聘之。」、第5點 第1項規定：「諮詢會議召集人，由本會主任委員指定本會 代表一人擔任，召集並主持諮詢委員會議，但不參與議案建 議處理方式勾選及簽註意見。」、第7點規定：「諮詢會議 委員由本會主任委員視議案需要，自第三點諮詢委員名單中 遴選十九人與會。前項遴選之委員至少有二分之一出席，始 得開會。」其98年9月10日修正理由謂：「修正每次出席諮 詢會議之委員，得由本會視議案需要，自第3點諮詢委員名 單中邀請諮詢委員出席。另鑒於諮詢委員名單中，包含專家 學者有五類、公民團體有六類及內容製播實務工作者等，考 量出席委員之多元性以及議案討論之效率，爰規定每次邀請 19人與會，且至少有二分之一之委員出席始得開會。」、第 9點第1項規定：「出席委員應就當次議案提出書面審查意見 ，並就涉嫌違法議案，勾選下列建議處理方式並簽註意見： (一)應予核處，並加註違規情節輕重。(二)發函改進。(三) 不予處理。」其102年12月3日修正理由謂：「一、諮詢會議 召開非僅於違規個案之審查，酌作文字修正。二、按本會『 裁處廣播電視事業罰鍰案件違法行為評量表』所列考量事項 列有『違法等級』判斷(普通、嚴重或非常嚴重)，且於第11項 『節目、廣告妨害公共秩序或善良風俗、傷害兒少身心健康』 之說明，違法等級係由『廣播電視節目廣告諮詢會議』視情節 輕重提出處理建議，爰明示審查意見倘為『應予核處』，並應 加註其違規情節輕重。」、第10點規定：「諮詢會議之意見
，得供本會委員會議審議之參考。」綜上可知，諮詢會議設 置目的在擴大公民參與及廣納社會多元觀點，任務主要在提 出諮詢意見，其召開不以違規個案之審查為限。諮詢委員由 被上訴人會外人員組成，包括專家學者、公民團體代表、內 容製播實務工作者，以聽取外部專家學者多元意見。諮詢會 議之召集人非由諮詢委員擔任，而係由被上訴人主任委員指 定被上訴人代表一人擔任，召集並主持諮詢委員會議，但不 參與議案建議處理方式勾選及簽註意見。諮詢委員建置名單 為39人至51人，由被上訴人主任委員視議案實際需要，自常 設諮詢委員名單中遴選邀請19人與會，且受邀委員須有二分 之一以上出席，始得開會。
㈢、此外，會議作業原則第2點規定：「涉有違反兒童及少年保護 、公序良俗、內容分級或其他違法情節之節目或廣告內容處 理，先提請諮詢會議討論並作成處理建議後，再提請本會委 員會議審議。」、第3點規定：「諮詢會議開會前，本會幕 僚單位應先就案件違法事實與法律構成要件之涵攝作分析整 理；諮詢會議可參考幕僚單位之分析意見，協助審酌及確認 個案事實與法規範構成要件是否相符及其可能造成之影響， 以作成處理建議，其餘涉及行政裁罰之裁量等，仍由本會委 員會議依職權為之。」其修正理由謂：「為求每一個案做出 適切、周延的處理，本會負有對涉嫌違規事實涵攝於法律構 成要件之分析權責，再提供諮詢委員斟酌判斷個案違規事實 與法規範構成是否符合及其可能造成之影響，以提高外界對 行政裁罰的信賴；至於行政裁罰之裁量仍應由行政機關本於 權責辦理。」、第4點規定：「本會就諮詢會議所提處理建 議作業原則如下：(一)獲過半數出席諮詢委員共識之處理建 議，依其建議提請本會委員會議審議。(二)未獲過半數出席 諮詢委員共識之意見，其處理建議『予以核處』加上『發函改 進』意見之人數，合計多於『不予處理』者，以『發函改進』處 理建議提請本會委員會議審議。(三)出席諮詢委員提供之處 理建議，因票數相同致無法依前述原則作成處理建議時，會 議主持人得對該議案重新討論。本款所稱票數相同情形指： 1.『予以核處』加上『發函改進』與『不予處理』處理建議票數相 同。2.『予以核處』之違法情節處理建議票數相同。(四)未獲 過半數出席諮詢委員共識且無第二款之情形，或經重新討論 票數仍然相同時，得依會議主持人意見，擬訂處理建議提請 本會委員會議審議。」、第5點規定：「本會委員會議之決 議與諮詢會議處理建議不同時，得將該決議內容提供諮詢會 議討論案件參考。」是可知，諮詢會議之處理建議僅作為被 上訴人之參考意見，對於被上訴人並無拘束力，被上訴人仍
負有對涉嫌相關違規事實涵攝於法律構成要件分析及行政裁 罰裁量之權責。即使被上訴人採納諮詢會議之處理建議，只 要在法律上已將諮詢會議之意見經過一定程序轉換成被上訴 人本身之意見即可，因此諮詢會議處理意見並非作成處分之 依據，而是被上訴人併審酌參考諮詢會議建議意見後，本於 職權自行獨立判斷所作成之決定，始為處分作成之憑據。㈣、上訴人雖主張原判決就系爭諮詢會議委員出席人數未過已遴 選委員35位之半數、未使被上訴人提交諮詢委員遴選單致圈 選與遴選過程不明、到場人數未合須19位委員與會之規定、 超額勾選委員及行政人員隨機通知與擅自決定、諮詢委員未 形成予以核處之共識，有未依證據認定事實、判決理由不備 、消極不適用平等原則及適用法規違誤之違法云云。惟依前 所述，系爭諮詢會議之相關意見及處理建議，僅作為被上訴 人之參考意見，並無拘束力，系爭諮詢會議之意見，核屬被 上訴人依通傳會組織法第10條第6項所取得之審議資訊，被 上訴人委員本可依其專業學識或實務經驗，自行取捨擇棄而 為處分作成之基礎。簡言之，僅須被上訴人委員會議之審議 決定本身係經由正當程序所形成，自無因系爭諮詢會議組織 成員是否不合於會議設置要點第3點、第7點所定之建置遴選 及與會門檻所示，遽認被上訴人委員會議據以形成判斷之事 實資訊不完全，而當然有決策上之瑕疵，是上訴人上開主張 ，俱難採憑。
㈤、上訴人主張原判決逕以系爭新聞內容妨害社會秩序或善良風 俗，並未引證予以說明，有判決理由不備之違誤云云。經查 ：
⒈按行政法院對行政機關就不確定法律概念所為之判斷，原則 上應予審查，但對於行政機關就具有高度屬人性之評定(如 國家考試評分、學生的品行考核、學業評量、教師升等前的 學術能力評量等)、高度科技性之判斷(如與環保、醫藥、電 機有關的風險效率預估或價值取捨)、計畫性政策之決定及 獨立專家委員會之判斷，則基於尊重其不可替代性、專業性 及法律授權之專屬性，而承認行政機關就此等事項之決定， 有判斷餘地。然而，並非所有不確定法律概念形式上合乎上 述判斷因素之事件，都應該一律尊重行政機關之判斷而認有 判斷餘地，仍應視其性質而定。例如不涉及風險預估、價值 取捨或政策決定之事實認定及法律之抽象解釋，本來就屬於 行政法院進行司法審查之核心事項，行政機關自無判斷餘地 可言，而且不因為它是經由獨立專家委員會所作成之行政處 分，而有所不同(最高行政法院109年度判字第583號判決意 旨參照)。查本件被上訴人係以上訴人播送系爭新聞之節目
內容有廣電法第21條第3款妨害公共秩序或善良風俗之違規 行為予以裁罰，而上訴人播送之系爭新聞是否確有上述違規 行為之事實認定，以及上開規定之法律解釋，並非不能經由 社會一般通念予以判斷及認定，並可由司法審查予以確認， 無涉判斷餘地之問題。
⒉原審業已勘驗系爭新聞報導光碟，勘驗內容略以：主播：「 新北市三重的一間餐廳打工，疑似是因為工作態度不佳，主 管一氣之下就拿出了棍棒不斷朝他的腳底板抽打，附近的民 眾呢發現之後拍下來PO上網爆料，雖然店家低調表示不清楚 這件事情，父母親也不願意提出告訴，不過目前勞工局已經 介入調查」。記者旁白：「白衣襯衫男子手拿著長條棍子， 狠狠就往少年腳底板直接抽打，一下還不夠一連打了四下， 少年根本不敢抵抗，整個凶狠過程全被民眾用手機紀錄下來 (接著現場民眾出聲說話)。當時還有兩名男子站在旁邊，但 他們不但不制止，其中一人手上甚至還拿著水管，透著教訓 ，就在新北市三重這間寵物餐廳。住戶發現少年躺著被一群 人包圍任由對方不斷抽打，但這樣的狀況疑似還不只一次， 懷疑有員工遭到虐待，(附近鄰居聲音：就好像有拉頭髮， 有被踹，晚上還是另外一位被打，應該是兩位，或是兩位以 上被打)，根據了解，這名被打的少年，高中輟學後，家長 透過朋友介紹，7月份開始讓孩子到店裡工作，因為事後發 現他的工作態度不好，加上喜歡頂嘴，老闆火大才會給他一 個教訓。店家提到急忙撇清表示完全不清楚這件事情，雖然 少年的家長沒有打算提告，但警方調查後，目前已經轉交由 勞工局處理，因為員工犯錯，雇主也不能動用私刑，就怕少 年受到嚴厲懲罰，將來會留下難以抹去的陰影」(見原審卷 第259-260頁)，並於言詞辯論期日提示上開勘驗結果予兩造 當庭表示沒有意見等語在卷(見原審卷第322、402頁)。且於 原判決論以：依前開勘驗筆錄內容，可見即在強調系爭新聞 係屬提供民眾所知之新聞報導，非屬一般之綜藝性、娛樂性 節目，竟具體描述寵物店的餐廳主管，因為少年工作態度問 題，竟然抽打未成年員工的腳底板，而且被打少年的父母並 不追究，因為這名被打少年目前高中輟學，父母透過朋友介 紹讓他來到這家餐廳打工，但因業者指控少年工作態度不好 ，公開動用私刑傷害少年，以完整呈現私刑處理方式報導， 顯係以獵奇角度加工包裝暴力與私刑，無異鼓勵殘害未成年 人之人性尊嚴價值，復未檢討說明可能違反之相關法律，更 非以嚴肅導正並維護人性尊嚴之普世價值方式報導，極可能 會造成大眾，尤其心智尚未成熟之兒童及青少年模仿動用私 刑，對社會秩序或善良風俗，嚴重產生不良影響，難認其呈
現之內容有公益性及新聞性可言。上訴人為以經營頻道為專 業之新聞臺，對於新聞報導規範自知之甚稔，本應本於專業 判斷，決定是否報導及其呈現之內容、方式，以符法令規定 及社會責任，卻以上述助長私刑貶抑人性尊嚴方式報導，違 悖廣播電視設置及通訊傳播之功能與目的，任令系爭新聞節 目違法播出，規避新聞守門人之公共利益注意義務及社會責 任，其所為縱非故意，亦有過失等語，並據以認定系爭新聞 合致廣電法第21條第3款妨害公共秩序或善良風俗之要件， 核與卷內資料相符，未違反證據法則、經驗法則或論理法則 ，難認有何理由不備、認事用法違誤之處。上訴人此部分指 摘，自非可取。
㈥、又觀諸系爭諮詢會議之會議紀錄及諮詢意見彙整表等件，本 件遴選受邀之諮詢委員共計19位，由17位委員出席當次會議 ，其中認定系爭新聞「已違法」之9位委員中，固然對於系 爭新聞究係違反廣電法第21條第2款、同條第3款或同法第26 條之1第1項規定，看法稍有出入，惟綜觀該等諮詢委員之意 見，認係違反廣電法第21條第3款者表示：①「⑴新聞敘事報 導動私刑，但都強調父母不想提告，易造成誤導違法事實。 ⑵建議就法律面來討論報導此事，方能有社會示警之效。」 、②「⑴女性鄰居未變音處理。⑵抽打動作仍清楚可以了解，
, 台灣公司情報網