有線廣播電視法
最高行政法院(行政),上字,111年度,28號
TPAA,111,上,28,20230921,1

最 高 行 政 法 院 判 決
111年度上字第28號
上 訴 人 國家通訊傳播委員會

代 表 人 陳耀祥
訴訟代理人 魏啓翔 律師
被 上訴 人 陽明山有線電視股份有限公司


大安文山有線電視股份有限公司

共 同
代 表 人 凱擘股份有限公司 指定代表人：盧榮輝

被 上訴 人 金頻道有線電視股份有限公司


代 表 人 凱擘股份有限公司 指定代表人：龔邦泰

被 上訴 人 新台北有線電視股份有限公司


代 表 人 凱擘股份有限公司 指定代表人：廖啟凱

共 同
訴訟代理人 曾至楷 律師
輔助參加人 壹傳媒電視廣播股份有限公司


代 表 人 練台生
輔助參加人 臺北市政府
代 表 人 蔣萬安
輔助參加人 亞洲衛星電視股份有限公司


代 表 人 王志隆
上列當事人間有線廣播電視法事件，上訴人對於中華民國110年1
0月28日臺北高等行政法院108年度訴字第395號判決，提起上訴
，本院判決如下：
　　主 文




原判決廢棄，發回臺北高等行政法院高等行政訴訟庭。　　理 由
一、被上訴人為凱擘股份有限公司控股之有線廣播電視系統經營 者（下稱系統業者），於臺北市各區設置有線廣播電視系統 ，播送影像、聲音或數據，提供公眾收視、聽或接取之服務 。前於民國107年5月7日，依有線廣播電視法（下稱有廣法 ）（原判決誤載為有線電視廣播法）第29條第3項規定，各 自提出「數位基本頻道營運計畫變更申請書」，向上訴人申 請其等營運計畫中「頻道之規劃及其類型」基本頻道變更之 許可，其中部分內容為：「壹電視新聞台」自第49台變更至 第149台；原屬數位付費頻道之「寰宇新聞台」調整移至第4 9台（下稱系爭申請）；並於107年11月21日陳報規劃新闢第 146台至第150台為新聞區塊。上訴人108年1月2日召開第837 次委員會決議否准系爭申請，就各被上訴人分別以108年1月 31日通傳平臺字第00000000000號函、108年2月1日通傳平臺 字第00000000000號函、108年2月11日通傳平臺字第0000000 0000號函、108年2月12日通傳平臺字第00000000000號函（ 下合稱原處分）作成不予許可上開頻道變更申請案之處分（ 該等處分中另包括其他移頻申請之否准），理由略謂：「本 案基本頻道變更，尚無違反有線廣播電視系統經營者申請頻 道規劃及其類型變更許可辦法（下稱頻道規劃許可辦法）第 3條第1項各款規定，但經綜合評估，如經許可變更，影響消 費者收視習慣，無法維持消費者權益，不予許可」等語。被 上訴人不服，提起行政訴訟，並聲明：原處分關於否准「壹 電視新聞台」頻道位置異動、「寰宇新聞台」使用方式與頻 道位置異動之部分，均撤銷；上開否准部分，上訴人應就被 上訴人系爭申請所提出數位基本頻道營運計畫變更申請書關 於「『壹電視新聞台』頻道位置異動、『寰宇新聞台』使用方式 與頻道位置異動」之部分，作成許可之行政處分。案經臺北 高等行政法院（下稱原審）108年度訴字第395號判決（下稱 原判決）：原處分關於否准被上訴人申請「壹電視新聞台」 頻道位置異動、「寰宇新聞台」使用方式與頻道位置異動之 部分，均撤銷；上開撤銷部分，上訴人應依原判決之法律見 解作成決定；被上訴人其餘之訴駁回。上訴人不服，遂提起 本件上訴，並聲明：原判決關於撤銷原處分否准被上訴人申 請「壹電視新聞台」頻道位置異動、「寰宇新聞台」使用方 式與頻道位置異動之部分，及命上訴人就上開撤銷部分應依 原判決之法律見解作成決定均廢棄；前開廢棄部分，被上訴 人在第一審之訴駁回，或發回更審。
二、被上訴人起訴主張、上訴人在原審的答辯及輔助參加人於原



審之陳述，均引用原判決的記載。
三、原判決理由略以：
　㈠通訊傳播應維護人性尊嚴、尊重弱勢權益、促進多元文化均 衡發展，乃廣電三法（即廣播電視法、衛星廣播電視法及有 廣法）之核心價值，而各該法律共同揭示促進各通訊傳播事 業健全發展、保障公眾視聽權益、增進公共利益與福祉、維 護多元文化等立法目的，其內涵及範疇，則有必要在前揭核 心價值之脈絡下予以理解。通訊傳播所承載之意見匯流，直 接指涉言論自由之真諦，而國家關於通訊傳播產業的政策目 標，其重點非止於「通訊傳播事業健全發展、保障公眾視聽 權益」，而應著重於言論自由，甚至不能僅止於消極的言論 自由保障，尚必須積極確保各種多元意見可由此發聲，並令 其可自由、有效為一般國民所接收。從而，通訊傳播產業中 之營業自由或言論自由（如被上訴人所強調之系統業者之「 排頻權」），相對於個人言論自由，僅係工具性基本權利， 類似於憲法上之「制度性保障」，係為實現個人言論自由所 由設，與言論自由受絕對保護，不應作相同對待，而應從功 能角度，以利益權衡而非絕對保護之方法為之。　㈡多元寬容的社會，有賴言論市場自由競逐以凝聚共識而形成 ，但媒體市場之自由競爭並不等同於言論市場之自由競爭， 有時反而有礙於言論市場自由競爭。是不論就促進民主思辯 、訊息多樣化、弱勢者免於汙名化等角度以觀，攸關言論傳 播之媒體經營權，都有進行管制之必要，惟管制重點不在於 維護媒體市場中各產業競爭之公平性，而在於媒體市場中多 元言論並呈之可能性。又通訊傳播產業不是政府，而是參與 市場經濟，以商品、服務、技術及價格競爭，為消費者提供 更多選擇及更好產品服務，以取得經濟優勢之企業主，故期 待其捨棄利潤之追求以承擔過重之公眾任務，於產業本質有 違，且不利其商業競爭。再者，限制產業從事競爭所採取的 各項手段，除可能妨礙經濟主體於利潤之追求，也可能扼殺 創意新知之發想交流，長遠以觀，於消費者未必有利。職是 ，為形成多元寬容的社會文化，政府當然得對通訊傳播產業 之市場競爭，為有異於公平交易法視角之管制，但業者商業 策略如未涉及不正競爭，且於媒體市場中多元言論之並呈無 礙時，予以管制即失其正當性。至於其管制之正當性如何建 立或確認，應依所處世代通訊產業結構實況、社會文化科技 進程、意見交流模式、以及不同區域人口、年齡、教育、職 業結構等各項資料，綜合判斷以分析說理，而非空泛之主觀 臆測，乃事理之當然。
　㈢通訊傳播基本法既設計上訴人為獨立機關以捍衛多元價值，



則上訴人管制通傳產業以保障言論多元所為之決策，法律保 留原則與法律可預見性的要求，或可適度放寬，以獨立機關 的多元專業性及決策程序的公開與說理補足其判斷之正當性 ，其判斷並成為通訊傳播產業遵循之方向，法院基於憲法之 功能分配，當非得以本身之見解取代上訴人之見解，但上訴 人就其管制通傳業者經營自由之正當性，仍必須說理，至少 應達到一般國民足以理解其管制與多元言論保護之關聯性。 如經法院為有限度之審查，認上訴人其說理未達此程度，或 未遵循一般之評價標準，或納入與多元價值維護無關事項之 考量，其合法性仍屬無可維持。
　㈣有線廣播電視系統經營者營運計畫變更申請許可或報請備查 辦法（下稱營運許可或備查辦法）及頻道規劃許可辦法關於 審查系統業者頻道規劃之規定，屬於細節性、解釋性行政規 則，且無悖於有廣法第29條第1項、第3項之授權，自可援用 。又基本頻道之變更乃營運計畫變更之一環，是以，申請頻 道規劃許可涉及基本頻道變更時，上開二辦法之規範，上訴 人均得援用予以審查。另頻道規劃許可辦法第3條第4項雖係 上訴人108年1月2日召開第837次委員會決議後始公布，但法 文中所謂基本頻道變更應綜合考量「增進或維持整體市場競 爭、消費者權益、頻道內容之多樣性及其他公共利益」，只 是重申有廣法第1條之立法意旨，故上訴人適用有廣法第29 條以管制有線電視系統業者頻道規劃時即當然應予考量，無 待於上開辦法明文，且未就該等因素斟酌所為之裁量，應認 有悖於行政程序法第9條規定，有思慮不週之瑕疵。只是， 在捍衛多元價值核心下，所謂增進或維持整體市場競爭，重 點不在於維護通訊傳播市場中水平產業（系統業者）或垂直 產業（系統業者與頻道業者）競爭之公平性，而增進或維護 消費者權益更不是特定消費族群喜愛偏好之固化，或收視習 慣之尊重，而是在促使媒體市場中多元言論並呈。亦即，一 方面因系統業者提供多樣性內容頻道服務以爭取消費者之公 平競爭，全民因此能有多元文化彼此理解與相互溝通之機會 ，另方面，系統業者不能只是基於爭取消費者之商業考量， 或特定立場之把持，而為特定頻道之上下架或移頻，以致阻 礙甚至剝奪經濟、政治、文化或族群上相對弱勢言論之發聲 管道，俾令其產業維持競爭以增進消費者權益，且各種言論 均得藉此參與公眾討論，有機會凝聚全民共識而成為意見主 流，形成政策。
　㈤頻道上下架或移頻均屬系統業者之營業策略，若未違反公平 交易法相關規定，應屬營業自由。只是，頻道上下架，涉及 頻道業者經由某一特定系統業者發聲管道之剝奪，而移頻，



並非全然阻絕言論管道（因消費者之收視習慣而攸關遭異動 頻道業者言論影響力及收視率所帶來的經濟效益），以通訊 傳播應以多元價值並呈為管制核心之理念而論，上下架或移 頻容或均應予管制，但二者管制強度顯然不應相同。將上下 架之規範要求，加諸於移頻申請許可之審查，於營業自由之 侵害與言論自由之保護而言，是否符合比例原則，實不無疑 義。上訴人於107年8月16日訂定有線廣播電視系統經營者訂 定上下架規章參考原則（下稱上下架規章參考原則）供系統 業者依法訂定上下架規章時有所參考。上下架規章參考原則 規範內容原應限於「上下架」之標準，惟其卻在第9點將移 頻之頻道異動予以規定，加以，頻道規劃許可辦法第3條第1 項第9款未區分頻道異動為上下架或移頻，一律規定系統業 者之基本頻道變更，應符合「依經中央主管機關備查之上下 架規章實施」，而且同辦法第4條第1項第6款規定，系統業 者申請頻道之規劃時應檢具變更之頻道符合上訴人備查之上 下架規章自評表，以致被上訴人系爭申請雖限於移頻而非上 下架頻道，但實務操作上，仍須檢具該等自評表及資料，以 「證明」擬異動至前段頻道位置之「寰宇新聞台」優於被取 代之原頻道「壹電視新聞台」。尤其，前述得予頻道異動之 要件，大致可簡化為「優質頻道排序於前」，並「尊重消費 者習慣」兩個原則。而所謂優質者，不外以「收視滿意度」 或「得獎紀錄」為標準。然而，文化難論優劣，其優劣端視 評價者之立場而論，以收視滿意度與得獎紀錄作為評價標準 ，無非屈從於「優勢族群」所採取之「優勢言論」視角，將 目前已立於優勢之文化放諸於消費者較為青睞之前區段頻道 ，更加鞏固強化其優勢地位，而弱勢族群之少數言論淪為後 區段頻道，使之更處於劣勢，根本無從改變消費者習慣，或 影響消費者之價值。這樣的移頻原則，恐怕與通訊傳播基本 法所宣示「維護人性尊嚴、尊重弱勢權益、促進多元文化」 之理念，背道而馳。而輒以尊重消費者習慣為詞，以致各系 統業者一旦規劃頻道經報准後，其頻譜幾無更動可能，如此 ，能否促進系統業者、頻道業者二產業之水平競爭，以回饋 於消費大眾，達成市場機制中所謂維護消費者權益之效能， 令人質疑。本件被上訴人系爭申請為「移頻」，並非頻道上 下架，是不論係被上訴人制訂送上訴人備查之上下架規章， 或上訴人基於行政指導而制訂之上下架規章參考原則，均非 系爭申請應否准許所應援引之審查標準。但是，系爭申請所 涉及之頻道異動，於媒體市場之多元價值之並呈既未必全無 影響，上訴人當然得綜合「增進或維持整體市場競爭、消費 者權益、頻道內容之多樣性及其他公共利益」等因素，以決



定是否准許系爭申請。
　㈥上訴人就被上訴人或輔助參加人壹傳媒電視廣播股份有限公 司（下稱壹傳媒公司）所提出收視數據、問卷調查之採擇， 無非用以論證「寰宇新聞台」及「壹電視新聞台」之「優劣 」，據以駁斥被上訴人以前者替代後者頻道之正當性。然而 ，言論難論優劣，以收視滿意度來評論言論之優劣，更是屈 從於主流強勢文化的標準，於弱勢文化之扶助，於多元文化 之融合，恐怕均是弊多於利。因此，關於收視滿意度資料論 證與取捨，原審認於本事件中並不具討論價值，也與是否得 予移頻之判斷無涉。
　㈦依有線廣播電視規範，有線電視是典型的製播分離平台，頻 道業者製作節目及廣告以一定頻道授權系統業者播送，彼此 之競爭係以製作優質節目以爭取系統業者購買頻道授權播出 ，而系統業者經營有線廣播電視服務，其競爭力則表現在網 路傳輸品質與視訊內容之優劣，業者根據不同產品組合與成 本提供消費者不同選擇之服務，以凸顯平台節目內容特色、 爭取用戶，確保競爭優勢。然而，因我國有線電視系統業者 提供用戶收視的頻道呈現高度同一性，故無法進行內容差異 化競爭而僅存價格競爭，寡占成為產業最佳的生存獲利之道 ，市場機制極度扭曲，而如此之市場現況，難謂與系統業者 之頻道編排受有高度管制全然無關。尤其，在數位頻道增加 ，且訂戶可循電子表單自行收視其慣用頻道之情況下，如猶 以「尊重訂戶收視習慣」為由，不允許系統業者為頻道重為 編排，只是固化消費者消費模式，使民眾方便觀賞到符合其 既定立場與意見之頻道，趨向自我視野窄化，更難以接收到 與其理念不同論點與資訊之刺激；而已占有所謂優勢頻道之 頻道業者，既無須致力於節目製作以吸納不同思考之消費者 ，即可持續其優勢言論地位，甚者傾向提供更合於原本收視 群眾立場之極端主張，以鞏固其於言論市場之地位，進而激 化社會不同立場群體間之互不理解與對立，凡此種種，莫不 有礙多元寬容社會文化之形成。而此，確實有相當程度是肇 因於實務見解將特定消費者習慣偏好之維護（即以尊重訂戶 收視習慣為名，不容許頻道重為規劃）誤解為消費者權益， 大幅削弱系統業者透過服務品質競爭之可能，此不僅無助於 消費者權益，更妨礙了多元文化的融合。　　
　㈧上訴人為達成促進多元文化並呈之政策目標，就被上訴人頻 道規劃當否為管制，勢必建立在所處世代通訊產業結構實況 、社會文化科技進程、意見交流模式、以及不同區域人口、 年齡、教育、職業結構等各項因素之資料蒐集，綜合分析， 始能竟其功，而與此相關之資料大致由地方主管機關掌握。



被上訴人系統經營區域位於臺北市，輔助參加人臺北市政府 就系爭申請之當否掌握相當之資訊得提供上訴人參考，就系 爭申請對其文化政策之影響，亦能予以評估而有所臧否，是 以，歸納輔助參加人臺北市政府先後三個函文之意見，其並 未就系爭頻道規劃之申請，提供任何具有時代性或地域性指 標意義（如臺北市民使用有線電視系統、ＩＰＴＰ、ＯＴＴ－ＴＶ等等 網路系統取得新聞資訊之人口比例，其與職業、教育、年齡 層間之連動關係）之資訊，亦未基於首都地位，期許為臺灣 政治、經濟及國際文化匯流中心之文化想望，如何致力於系 統業者頻道規劃中求以實現之策略，提供上訴人參考，其所 謂：「移頻幅度過大（壹電視由49台移至149台）、不符合 區塊化原則（49台至55台頻道區間為原有新聞區塊）及應尊 重訂戶收視習慣」等意見，大致是基於特定族群消費者立場 來觀察系爭移頻申請所產生之收視障礙而已，並非基於促成 寬容多元社會之立場，以宏觀角度來評價系爭申請就被上訴 人經營區域之社會所預估可能之效應。同時，其意見也欠缺 形成之事實面基礎呈現，如：系統業者乃將壹電視新聞台移 往新闢之新聞區塊，何以仍認違反（新聞）區塊化原則？又 個案是否移頻幅度過大，導致收視障礙，端視有線電視之閱 聽者是否嫻熟於使用電子表單自行搜尋收視其慣用頻道而定 ，以此而觀，同一移頻，於臺北，於南投、或臺中各地區所 生影響，乃有不同。而此，也未見輔助參加人臺北市政府基 於主管機關之地位，提出證據予以論述。從而，原處分所謂 綜合評估，認為系爭申請「影響消費者收視習慣，無法維持 消費者權益」，有將「頻道優劣」及「消費者選台習慣」誤 解為「消費者權益」之疑慮，顯然未能掌握管制通傳事業， 解釋通傳法令應以多元文化之維護為其核心價值之脈絡思考 ，其據此否准，無從正當化其何以管制被上訴人頻道規劃之 營業自由。
　㈨我國有線電視之產業結構，包含上游頻道業者，中游頻道代 理商以及下游有線電視系統業者，而有線電視系統業者因過 往法令限制，市場高度集中，已形成分區獨占或寡占的局面 ，復因於資力雄厚之集團進駐，基於市場利益的競逐，上中 下游已然產生複雜的水平垂直整合情形，這樣的結構特徵， 本質上就不利於良性之市場競爭，更可能危害媒體市場之多 元與多樣發展。因此，從前述上訴人得管制通傳業者營業自 由之理論而言，上訴人如擬否決被上訴人移頻的申請，最有 可能的論點，應該是凱擘集團所屬12家系統業者（含被上訴 人）基於市場地位，具有可操控頻道權限，系爭移頻申請乃 對不具整合關係的獨立頻道業者，施以不當的壓力或歧視的



考量所作成，而有導致該獨立頻道業者言論有被邊緣化乃至 自言論市場消失之可能。對此，輔助參加人壹傳媒公司雖有 指摘，但原處分卻毫無論述，既未質疑被上訴人在本案中濫 用市場地位，也未檢視其行使頻道規劃權利，使「寰宇新聞 台」與「壹電視新聞台」移頻，是否操弄言論市場，以致妨 礙多元言論並呈可能。是就上訴人為通訊傳播基本法所賦予 之獨立機關職權而言，原處分就其判斷應具備之理由及證據 ，可謂全然欠缺。　　
　㈩綜上，原處分以「影響消費者收視習慣，無法維持消費者權 益」為由，否准被上訴人系爭申請，欠缺以維護言論多元價 值而管制其營業自由之正當性，乃無可維持，被上訴人訴請 撤銷，為有理由，應予准許。惟被上訴人訴請判命上訴人應 就其申請作成許可部分，基於我國有線電視之產業結構之特　　殊性，被上訴人該等移頻規劃是否利用其經濟市場地位而操 弄言論市場，涉及上訴人基於獨立機關地位所為之判斷權限 ，原審無從以司法權之角度替代。被上訴人所提起之課予義 務訴訟，尚未達全部有理由之程度，爰依行政訴訟法第200 條第4款規定，判命上訴人應依原判決之法律見解對於被上 訴人申請作成決定，其餘部分，不應准許，應予駁回。四、本院按：
　㈠憲法第11條所保障之言論自由，其內容包括通訊傳播自由， 亦即經營或使用廣播、電視與其他通訊傳播網路等設施，以 取得資訊及發表言論之自由。憲法所保障之通訊傳播自由之 意義，非僅止於消極防止國家公權力之侵害，尚進一步積極 課予立法者立法義務，經由各種組織、程序與實體規範之設 計，以防止資訊壟斷，確保社會多元意見得經由通訊傳播媒 體之平台表達與散布，形成公共討論之自由領域（司法院釋 字第613號解釋意旨參照）。惟憲法對言論自由及其傳播方 式之保障，並非絕對，應依其特性而有不同之保護範疇及限 制之準則，國家尚非不得於符合憲法第23條規定意旨之範圍 內，制定法律為適當之限制（司法院釋字第617號、第678號 解釋意旨參照）。準此，為了讓通訊傳播媒體真正能發揮其 制度性功能，政府對通訊傳播產業中提供有線廣播電視服務 之系統業者，得以「促進有線廣播電視事業之健全發展」、 「保障公眾視聽之權益」、「增進公共利益與福祉」，「維 護視聽多元化」（有廣法第1條規定參照）作為具體的管制 目的並進而制定相關管制規範，確保頻道業者間的公平競爭 ，維謢多元節目來源，進而保障閱聽大眾取得資訊的權利， 凡此均有助於憲法保障言論自由（通訊傳播自由）目的的實 現。　




　㈡依有廣法第2條第6款規定：「本法用詞，定義如下：……六、 基本頻道：指訂戶定期繳交基本費用，始可收視、聽之頻道 。」第29條第1項、第3項規定：「系統經營者應依其營運計 畫營運，其申請書及營運計畫內容於取得經營許可執照後有 變更時，應向中央主管機關申請許可變更或報請備查；其應 經許可項目、應報請備查項目及許可基準之辦法，由中央主 管機關定之。」「系統經營者依第1項規定申請頻道之規劃 及其類型之變更時，其許可辦法由中央主管機關定之。」上 訴人依有廣法第29條第1項、第3項之授權，分別訂定營運許 可或備查辦法、頻道規劃許可辦法。依營運許可或備查辦法 第2條第1項第4款及第2項規定：「有線廣播電視系統經營者 （以下簡稱系統經營者）之申請書及營運計畫內容，除本法 授權訂定之法規命令另有規定者外，其變更應經許可項目如 下：……四、本法第11條第2項第5款依有線廣播電視系統經營 者申請頻道規劃及其類型變更許可辦法，應申請許可之事項 。」「申請書及營運計畫內容變更，除前項規定外，應向中 央主管機關報請備查。」第4條第3項前段規定：「中央主管 機關審查系統經營者申請營運計畫變更許可時，應考量並綜 合判斷其能否增進或維持整體之市場競爭、消費者權益及其 他公共利益，予以准駁；……。」頻道規劃許可辦法第2條規 定：「除因頻道供應事業終止經營而須停播該基本頻道外， 有線廣播電視系統經營者之基本頻道新增、停播、位置異動 ，應申請頻道之規劃及其類型變更許可。」第3條第1項第9 款、第4項規定：「系統經營者之基本頻道變更後，應符合 下列規定，違反者不予許可：……九、依經中央主管機關備查 之上下架規章實施。」「系統經營者依前條申請頻道之規劃 及其類型變更，中央主管機關應綜合考量是否增進或維持整 體市場競爭、消費者權益、頻道內容之多樣性及其他公共利 益。」第4條第1項第6款及第2項規定：「系統經營者申請頻 道之規劃及其類型變更時，應檢具下列文件向中央主管機關 申請許可：……六、變更之頻道符合經中央主管機關備查之上 下架規章自評表。」「系統經營者依前項規定應填具之資料 不全或記載內容不完備時，中央主管機關得限期命其補正； 屆期不補正或補正不全者，得不予受理。」上下架規章參考 原則第9點規定：「頻道位置異動參考指標：㈠異動至前段頻 道位置之新頻道經客觀證明優於被取代之原頻道。㈡區塊化 原則：變更頻道應依頻道節目屬性規劃區隔。㈢尊重消費者 收視習慣，將收視滿意度較高之頻道置於較前段頻道。㈣頻 道供應事業最近一次經本會評鑑之結果、得獎與近3年裁處 紀錄及製播本國節目比例情形。」準此，系統經營者之頻道



規劃及其類型變更，若涉及「基本頻道」之新增或頻位變更 ，此既屬其經許可之營運計畫內容發生異動，依前揭營運許 可或備查辦法、頻道規劃許可辦法規定，即應申請取得上訴 人許可，且於申請程序上，系統經營者應依其報請上訴人備 查之「上下架規章」實施，並向上訴人提出「變更之頻道符 合經中央主管機關備查之上下架規章自評表」之文件，上訴 人受理後應依頻道規劃許可辦法，綜合考量該變更是否增進 或維持整體市場競爭、消費者權益、頻道內容之多樣性及其 他公共利益以為准駁。又系統業者對於頻道供應事業應自行 訂定公平、合理及無差別待遇之上下架規章報請上訴人備查 後遵行之，如系統業者對於頻道供應事業所提供之頻道，未 符合其所自行訂立之上下架規章情形時，上訴人即得不予許 可其基本頻道規劃變更之申請。原判決認原處分無可維持， 無非以「增進或維持整體市場競爭，重點不在於維護通訊傳 播市場中水平產業（系統業者）或垂直產業（系統業者與頻 道業者）競爭之公平性而已；增進或維護消費者權益更不是 特定消費族群喜愛偏好之固化，或收視習慣之尊重；而在於 促使媒體市場中多元言論並呈」，因認原處分以「影響消費 者收視習慣，無法維持消費者權益」為由，否准被上訴人系 爭申請，欠缺以維護言論多元價值而管制其營業自由之正當 性。原審此一見解，無異將前揭法律及法規命令所揭諸之各 項應考量事項及規範目的，均限縮指向「維護視聽多元化（ 頻道內容之多樣性）」（促使媒體市場中多元言論並呈）為 單一事項或指稱為唯一目的，然維護視聽多元化（頻道內容 之多樣性）僅係其中一項，且衡諸國內有線電視市場在現行 有廣法規範下，係採分區經營之許可制，業已形成各縣市地 區為一家獨占或少數寡占的有線電視經營現實，頻道供應業 者及消費者，均全然仰賴系統供應者之頻道通路，縱係維護 視聽多元化，所應考量亦不應僅就系統經營者即被上訴人之 頻道規劃之營業自由或言論自由而已，尚應考量被上訴人之 移頻規劃是否利用其市場地位而操弄言論市場，致妨礙「頻 道業者」言論有被邊緣化乃至消失可能，危害媒體市場之多 元與多樣發展。因此，有廣法第1條立法目的，即明確載明 為促進有線廣播電視事業之健全發展，保障公眾視聽之權益 ，增進公共利益與福祉，維護視聽多元化。原判決據以撤銷 處分，所考量僅限縮至維護視聽多元化此因素，且僅就「系 統經營者」層面而論，而未考量「頻道業者」層面，已有偏 失，亦忽略尚須考量是否增進或維持整體市場競爭、消費者 權益及其他公共利益等因素以為准駁，自有適用法規不當之 違背法令。




㈢依有廣法第37條第1項至第3項規定：「系統經營者對衛星頻 道節目供應事業、他類頻道節目供應事業、境外衛星廣播電 視事業、無線電視事業，應訂定公平、合理及無差別待遇之 上下架規章，並應依該規章實施。」「前項上下架規章應於 實施前3個月，報請中央主管機關備查；變更時，亦同。」 「第1項上下架規章有妨礙公平競爭或消費者權益者，中央 主管機關得限期令系統經營者修正之。」上訴人為辦理有廣 法第37條第1項至第3項規定事項，並供系統經營者訂定、修 正上下架規章時參考，特訂定上下架規章參考原則。依有廣 法第64條第3款規定：「系統經營者有下列情形之一者，處 新臺幣10萬元以上2百萬元以下罰鍰，並令其限期改正；屆 期不改正者，得按次處罰，或廢止其經營許可並註銷其執照 ：……三、違反第37條第1項或第2項規定。」準此，系統經營 者所為頻道規劃及其類型變更，除前述㈡之申請程式外，若 系統經營者非依經上訴人備查之上下架規章實施者，則系統 經營者另將受有前開裁罰。
　㈣關於課予義務訴訟事件，行政法院係針對「法院裁判時原告 之請求權是否成立、行政機關有無行為義務」之爭議，依法 作成判斷。其判斷基準時點，與行政法院對行政機關所作行 政處分違法性審查之撤銷訴訟不同，除法律另有規定外，不 得僅以作成處分時之事實及法律狀態為準，事實審法院言詞 辯論程序終結時之事實狀態的變更，以及法律審法院裁判時 之法律狀態的變更，均應綜合加以考量，以為判斷。裁判基 準時決定後，將在此基準時點以前所發生之事實及法律狀態 的變化納入考慮範圍，解釋個案應適用之實體法規定及法律 適用原則以為法律適用作成裁判（本院109年度大字第3號裁 定意旨參照）。法律除明定具有溯及效力者外，其適用以 不溯及既往為原則，此為法律適用之原則。中央法規標準法 第18條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時， 除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前， 據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當 事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。 」明示行政機關受理人民申請許可案件，在處理程序終結前 ，新的法規範公布，原則上應適用變更後的新法；例外適用 變更前的舊法者，則限於舊法有利於當事人而新法未廢除或 禁止所申請事項之情形，皆不生法律溯及既往問題。又中央 法規標準法第18條所稱「處理程序」，係指主管機關處理人 民申請許可案件之程序而言，並不包括行政救濟之程序在內 。本件被上訴人於107年5月7日提出申請，上下架規章參考 原則於107年8月16日訂頒、108年1月17日修正頻道規劃許可



辦法第3條第1項第9款「依經中央主管機關備查之上下架規 章實施」、第4項「系統經營者依前條申請頻道之規劃及其 類型變更，中央主管機關應綜合考量是否增進或維持整體市 場競爭、消費者權益、頻道內容之多樣性及其他公共利益。 」、第4條第1項第6款「變更之頻道符合經中央主管機關備 查之上下架規章自評表」，上訴人於108年1月31日、2月1日 、11日、12日作成否准之原處分，處理程序終結前，上下架 規章參考原則、頻道規劃許可辦法雖有訂頒及修正，惟前開 訂頒及修正無非在闡釋有廣法第1條、第29條、第37條、第6 4條及營運許可或備查辦法第4條第3項之原意，舊法規並未 有利於當事人，因此本件在處理程序終結前，據以准許之法 規有變更者，自應適用新法規。故本件被上訴人向上訴人申 請營運計畫中「頻道之規劃及其類型」基本頻道變更之許可 ，自應以處理程序終結時之上下架規章參考原則、頻道規劃 許可辦法，以為認定應否許可之評核基準，行政法院亦應以 此作為裁判時，判斷被上訴人之請求權是否成立、上訴人有 無行為義務之應適用法令。
　㈤上訴人於原處分已載明：壹傳媒公司所附壹新聞台與寰宇新 聞台收視比較表，難據以得出寰宇新聞台收視滿意度優於壹 電視新聞台，且被上訴人問卷調查亦有引導式提問之疑慮， 復系統經營區所在地之地方政府提出意見亦包括被上訴人提 供之調查數據資料有不盡客觀中立之虞，綜上，被上訴人所 提供資料未達客觀標準，尚難據以作為頻道位置異動之基礎 等語（原審卷1第97、100、104、108頁）。因此，被上訴人 基本頻道之異動移頻是否合於「異動至前段頻道位置之新頻 道經客觀證明優於被取代之原頻道」，且有「客觀證明依據 」等事項，即必須納入其考量之指標，此更與輔助參加人壹 傳媒公司於本件訴訟提出有利於「壹電視新聞台」之主張所 關頗切，原審自應依處理程序終結時之上下架規章參考原則 、頻道規劃許可辦法，以為認定應否許可之評核基準，據以 判斷被上訴人之請求權是否成立、上訴人有無行為義務。惟 原審未詳予調查釐清，對前開有利於上訴人之事證恝置不論 ，逕以本件被上訴人系爭申請乃為「移頻」，並非頻道上下 架，是以不論係被上訴人依有廣法第37條規定而制訂送請上 訴人備查之上下架規章，或上訴人基於行政指導而制訂之上 下架規章參考原則，均非系爭申請應否准許所應援引之審查 標準，遽認上訴人所為否准處分無可維持，而予以撤銷，自 嫌速斷，核有判決不備理由及適用法規不當之違背法令。　㈥按行政法院針對行政機關基於裁量權所為之行政處分，除法 律或司法院解釋別有規定外（如司法院釋字第298號解釋所



謂「就行政機關對公務員所為懲戒處分之違法或不當加以審 查」），司法審查範圍應僅限於裁量之合法性，而不及於裁 量行使之妥當性。本件是被上訴人依有廣法第29條第3項規 定向主管機關即上訴人申請基本頻道之變更，而由上訴人依 相關法律規定裁量決定，性質上屬裁量處分。原判決以兩造 爭執無非上訴人以原處分理由否准系爭申請，以限制被上訴 人頻道規劃該等營業行為，是否具有「正當性」，為本件爭 點（原判決第11頁），並論述得出「原處分以『影響消費者 收視習慣，無法維持消費者權益』為由，否准被上訴人系爭 移頻申請，欠缺以維護言論多元價值而管制其營業自由之正 當性，乃無可維持。」之結論（原判決第20頁），原審核係 在審查上訴人否准申請案件之「妥當性」，而非「違法性」 ，有違行政法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司法審 查範圍應僅限於裁量之「合法性」，而不及於裁量行使之「 妥當性」，自有適用行政訴訟法第5條第2項規定不當之違背 法令。
　㈦否准處分之課予義務訴訟類型乃人民因中央或地方機關對其 依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受「 違法」損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該 機關應為行政處分或特定內容行政處分之訴訟。其訴訟目的