高雄高等行政法院判決
111年度訴字第362號
民國112年7月11日辯論終結
原 告 徐安正
鄭鳳珠
徐安良
徐美玲
徐孟堂
徐明陽
徐耀明
徐勝欽
共 同
訴訟代理人 呂坤宗 律師
被 告 臺南市政府地政局
代 表 人 陳淑美
訴訟代理人 陳陽進
輔助參加人 臺南市政府農業局
代 表 人 李建裕
訴訟代理人 曾昭勳
上列當事人間區域計畫法事件，原告不服臺南市政府中華民國11
1年7月6日府法濟字第1110819454號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：
㈠緣原告所有○○市○○區（下同）崙子頂段866-2地號土地（面積 1.7400公頃，部分為農地、部分為水塘，下稱系爭土地）編 定為一般農業區農牧用地，前經被告於民國110年10月12日 會同輔助參加人、○○市○○區公所（下稱歸仁區公所）等機關 會勘，發現系爭土地未經申請設有鐵皮圍牆、固定基礎鐵管
鐵絲網，及回填碎紅磚塊、混凝土塊、石頭等物，不符合農 業使用，乃認原告違反區域計畫法第15條規定，爰依同法第 21條及臺南市政府辦理違反區域計畫法案件裁罰基準（下稱 裁罰基準）第3點第1項附表1規定，以111年1月13日南市地 用字第0000000000號處分書（下稱前處分）裁處新臺幣（下 同）9萬元罰鍰，並令停止一切非法開發、使用行為，及於 處分書送達之次日起3個月內申請合法使用或恢復原狀。原 告不服提起訴願，經臺南市政府111年6月9日府法濟字第000 0000000號訴願決定（下稱前訴願決定）駁回後，復提起行 政訴訟，經臺灣臺南地方法院（下稱臺南地院）112年度簡 字第13號行政訴訟判決駁回原告之訴，原告未提上訴而告確 定。
㈡嗣輔助參加人於111年3月15日會同原告徐明陽、被告、歸仁 區公所等機關再至系爭土地會勘，發現其上回填鐵路東移之 土方，並有混凝土塊，不符農業發展條例（下稱農發條例） 第69條第1項及其施行細則第2條之1、非都市土地使用管制 規則（下稱非都管制規則）第6條附表1等規定，另違規面積 不僅未改善且持續增加。被告乃認原告違反區域計畫法第15 條規定，且違規情節重大，爰依同法第21條及裁罰基準第2 點第1款、第3點附表1、2、第4點及第7點規定，以111年3月 16日南市地用字第1110379637號函附處分書（下稱原處分） 裁處24萬元罰鍰，並令停止一切非法開發、使用行為，及於 處分書送達之次日起7日內拆除圍籬等非法構造物並恢復原 狀。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政 訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
㈠主張要旨︰
1.原告於系爭土地上回填土作業已向輔助參加人提出申請，非 屬未經申請違法回填之行為，且該回填土係為交通部鐵路東 移之土方，非屬營建剩餘土石方，縱為營建剩餘土石方，在 檢察官開庭後，原告與輔助參加人作成協議，只要有經合法 土石方資源堆置處理場（下稱土資場）篩過、處理後，該土 方即可以使用，並非來源不合法即不能用，原告並無違法。 而被告所查獲之磚塊、混凝土塊、石頭等物，係先前他人傾 倒廢棄物所遺留，非原告回填土，自與原告無涉。又鐵絲網 圍牆部分，係為防止他人隨便輕易進入系爭土地傾倒廢棄物 所設，且該圍牆為無固定基礎之臨時性設施，依農發條例第 8條之1第1項規定，免申請容許使用及免申請建築執照，且 鐵皮圍牆已拆除，均無違法。
2.於被告111年3月15日會勘後，原告遭禁止任何施工行為，何
來被告所述水塘遭填埋面積不斷擴大而有情節重大之情形， 其認定事實有誤。又原告違規行為第1次裁罰9萬元，按裁量 標準規定，第2次裁罰應為12萬元，被告卻裁罰為24萬元（ 等同違規第6次裁罰），被告未具體考量原告是否有改善， 予以嚴厲之處分，與平等原則及比例原則不符，有裁量濫用 。
㈡聲明︰訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰
㈠答辯要旨︰
1.系爭土地於111年3月15日稽查時，發現有混凝土塊及鐵道東 移土方，不符農發條例施行細則第2條之1規定，認原告違反 區域計畫法第15條第1項及非都管制規則第6條附表1之容許 使用規定，且自109年4月17日起至111年3月15日止，原告不 僅未改善且違規面積持續增加，應認屬情節重大案件，依區 域計畫法第21條及裁罰基準第2點第1款、第4點規定，以原 處分裁處原告24萬元罰鍰，並令停止一切非法開發、使用行 為，及限期拆除圍籬等非法構造物並恢復原狀，自無不合。 原告雖主張其已申請填土云云，惟110年10月12日稽查時， 現地回填鐵道東移之土方，表面可見碎紅磚塊、混凝土塊、 石頭等物，經輔助參加人確認不符農業使用，原告於110年1 1月26日提出申請填土計畫業經輔助參加人退回，是原告於 會勘後始申請填土，其違規行為在先，復其申請遭退回，是 原告所述並不足採。至原告表示現場碎紅磚塊、混凝土塊、 石頭等物非回填土云云，然原告為土地所有權人，當善盡管 理義務，且現地原為水塘，現勘時水塘已縮減，其違法填埋 土石事實明確。
2.另原告表示111年3月15日會勘後，其已停止作業，何來系爭 土地水塘內遭填埋面積不斷擴大云云。查本案109年4月17日 會勘時，發現水塘內填埋土石、水塘旁堆置土石，違規面積 約4,650平方公尺，110年10月12日會勘時違規面積約9,000 平方公尺，然111年3月15日會勘時，違規面積略減，約7,69 3平方公尺，係因原堆置水塘旁土石「部分淨空」而填埋水 塘內所致。本案違規主因係原告將原水塘範圍未經申請即自 行填平，水塘遭填埋面積不斷擴大，向西延伸，原告不理會 前處分裁處，未停止違規之行為，應認屬情節重大案件，第 2次裁罰12萬元以加重2倍計，處24萬元罰鍰，於法尚無不符 。至於原告架設鐵絲網圍牆部分，未見該圍牆與農業生產有 相關，與農發條例第8條之1第1項規定「無固定基礎之臨時 性與農業生產有關之設施」不符，是原告架設圍牆並未申請 ，自屬違法。
㈡聲明︰原告之訴駁回。
四、輔助參加人陳述要旨：
於109年4月17日會勘時，現場有磚塊、混凝土塊、AC刨除物 、石頭等，妨礙耕作，不符農業使用；111年3月15日會勘現 場有混凝土塊、鐵道東移之土方等，不符農發條例施行細則 第2條之1規定，且違規面積增加。原告填土後雖有申請查驗 ，但其土方來源為交通部鐵路改建局C213標林森站路段地下 化工程，依行政院農業委員會（下稱農委會）112年2月20日 農企字第0000000000號函（下稱112年2月20日函），該土方 來源屬公共工程進行中所產出之剩餘土方，歸類為營建剩餘 土石方，不得為填土物質，故輔助參加人建議原告清除完畢 ，如有農業經營上需求，另為回填申請查驗。有關農發條例 第8條之1規定，必須與農業生產相關的臨時性設施，例如溫 室、網室、棚架，始符合此規定，如與農業生產無關者，不 可隨意搭設，否則臺灣農地上將全部為鐵絲網。五、爭點︰
㈠原告所有系爭土地上堆置混凝土塊、鐵道東移土方，並設有 未經申請之圍牆，是否違反區域計畫法第15條第1項規定？ ㈡被告以原處分裁罰原告24萬元罰鍰，並令停止一切非法開發 、使用行為，及限期拆除圍籬等非法構造物並恢復原狀，有 無違誤？㈡
六、本院之判斷︰
㈠前提事實︰
如爭訟概要欄所示之事實，有土地登記簿謄本（本院卷一第 125至129頁）、前處分（本院卷一第139至141頁）、前訴願 決定（本院卷一第145至152頁）、臺南地院112年度簡字第1 3號行政訴訟判決（本院卷二第161至168頁）、111年3月15 日會勘紀錄及相關資料（本院卷一第155至163頁）、訴願決 定（本院卷一第91至99頁）等附卷可稽，應堪認定。 ㈡原告於系爭土地之使用情形，確有違反區域計畫法第15條第1 項之管制規定：
1.應適用法令︰
⑴區域計畫法
第15條第1項：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都 市土地，應由有關直轄市或縣(市)政府，按照○○市○○○區使 用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地， 報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其 管制規則，由中央主管機關定之。」
⑵區域計畫法施行細則
第13條第1項第5款：「直轄市、縣（市）主管機關依本法第
15條規定編定各種使用地時，應按非都市土地使用分區圖所 示範圍，就土地能供使用之性質，參酌地方實際需要，依下 列規定編定，且除海域用地外，並應繪入地籍圖；其已依法 核定之各種公共設施用地，能確定其界線者，並應測定其界 線後編定之：……五、農牧用地：供農牧生產及其設施使用者 。……」
⑶非都管制規則（依區域計畫法第15條第1項規定訂定） 第6條第1項前段及第3項：「（第1項）非都市土地經劃定使 用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使 用細目使用。（第3項）海域用地以外之各種使用地容許使 用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表1……。」其附表1 「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」：使用地類 別：五、農牧用地。容許使用項目：(一)農作使用、(二)農 舍、(三)農作產銷設施等22項。其中「農作產銷設施」附帶 條件：一、本款應依申請農業用地作農業設施容許使用審查 辦法規定辦理。
⑷農發條例
①第3條第10款第1目：「農業用地：指非都市土地或都市土地 農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：(一) 供 農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者。」
②第8條之1第1至3項：「（第1項）農業用地上申請以竹木、稻 草、塑膠材料、角鋼、鐵絲網或其他材料搭建無固定基礎之 臨時性與農業生產有關之設施，免申請建築執照。……（第2 項）農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業 設施之容許使用，並依法申請建築執照。……（第3項）前項 農業設施容許使用與興建之種類、興建面積與高度、申請程 序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關 定之。」
③第69條第1項：「農業用地違反區域計畫法或都市計畫法土地 使用管制規定者，應依區域計畫法或都市計畫法規定處理。 」
⑸農發條例施行細則（依農發條例第76條規定授權訂定） 第2條之1：「（第1項）前條農業用地為從事農業使用而有 填土需要者，其填土土質應為適合種植農作物之土壤，不得 為砂、石、磚、瓦、混凝土塊、營建剩餘土石方、廢棄物或 其他不適合種植農作物之物質。（第2項）違反前項規定者 ，應依本條例第69條規定處理。」
⑹申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法（依農發條例第8 條之1第3項規定授權訂定）
第13條第1項第6款及第2項：「（第1項）農作產銷設施分為
下列各類：六、其他農作產銷設施：指供與農業經營使用有 關之設施。（第2項）前項各類設施之許可使用細目，應符 合附表1相關規定。」其附表1農作產銷設施分類別規定：其 他農作產銷設施之許可使用細目，包含農路、駁崁、圍牆、 擋土牆等。
⑺營建剩餘土石方處理方案：「貳、適用範圍：本方案所指營 建剩餘土石方之種類，包括建築工程、公共工程、其他民間 工程及收容處理場所產生之剩餘泥、土、砂、石、磚、瓦、 混凝土塊等，經暫屯、堆置可供回收、分類、加工、轉運、 處理、再生利用者，屬有用之土壤砂石資源。本方案所指收 容處理場所，包括土石方資源堆置處理場、目的事業處理場 所及其他經政府機關依法核准之場所等，其定義如下：一、 土石方資源堆置處理場（以下簡稱土資場）係指經直轄市、 縣（市）政府或公共工程主辦（管）機關審查同意，供營建 工程剩餘土石方資源暫屯、堆置、填埋、轉運、回收、分類 、加工、煆燒、再利用等處理功能及其機具設備之場所。二 、目的事業處理場所係指經直轄市、縣（市）政府或公共工 程主辦（管）機關審查同意，可收容處理營建剩餘土石方為 原料之既有磚瓦窯場、輕質骨材場、土石採取場、砂石堆置 、儲運、土石碎解洗選場、預拌混凝土場、水泥廠及其他回 收再利用處理場所。」
2.得心證理由：
⑴原告所有之系爭土地為非都市土地，經編定使用分區為一般 農業區，使用地類別為農牧用地，有系爭土地查詢資料在卷 可稽（本院卷一第125頁），依上揭農發條例及非都管制規 則第6條第3項附表1規定，系爭土地之使用受有管制，農業 用地應限作農業使用，且應依其編定之容許使用之項目及許 可使用細目使用。又依農發條例施行細則第2條之1規定，農 業用地填土土質應為適合種植農作物之土壤，即非屬適合種 植農作物之物質均不能回填於農業用地，以避免該物質與土 壤混雜，難以移除，影響農業用地之永續利用，且依申請農 業用地作農業設施容許使用審查辦法第13條附表1規定，圍 牆屬於農作產銷設施之一，須申請農業設施容許使用，方得 為之。經查，系爭土地經被告於109年4月17日辦理現場會勘 ，會勘結果為：「回填及堆置磚塊、混凝土塊、AC刨除物、 石頭等物，不符農業使用」，被告於109年4月17日以違反區 域計畫法第15條第1項規定，對訴外人楊偉智處6萬元罰鍰並 命停止一切非法開發、使用行為；復於110年10月12日會勘 時發現，原告於系爭土地上回填鐵道東移土方，該土方表面 可見碎紅磚塊、混凝土塊、石頭等物，經輔助參加人認定不
符農業使用，且現場有未經申請農業設施容許使用之鐵皮圍 牆及有固定基礎鐵管鐵絲網圍牆，違反區域計畫法第15條第 1項規定，被告於111年1月13日以前處分對原告處9萬元罰鍰 並命停止一切非法開發、使用行為，於處分書送達之次日起 3個月內申請合法使用或恢復原狀，原告不服，循序提起行 政訴訟，經臺南地院112年度簡字第13號行政訴訟判決駁回 ，原告未提上訴而告確定；嗣被告於111年3月15日稽查時， 發現系爭土地有混凝土塊，且現場原告挖土機仍繼續違法之 鐵道東移土方回填作業，輔助參加人重申該土方不符農發條 例施行細則第2條之1規定，及圍牆亦未申請，違反區域計畫 法第15條第1項規定等情，有109年4月17日、110年10月12日 及111年3月15日會勘紀錄各1份（本院卷一第231、167、155 至156頁）、被告109年4月17日處分書（本院卷一第243頁） 、前處分（本院卷一第141頁）、臺南地院112年度簡字第13 號行政訴訟判決及本院紀錄科電話紀錄單（本院卷二第161 至168、201頁）在卷可參，應堪認定。準此，系爭土地上所 堆置之混凝土塊及鐵道東移土方，均不屬於適合種植農作物 之土壤，依農發條例施行細則第2條之1規定，不得作為填土 物質，且原告架設之圍牆亦未經申請農業設施容許使用，有 違非都管制規則第6條第3項附表1規定，自屬違反土地使用 管制規定案件，被告以原處分認定原告使用系爭土地有違反 區域計畫法第15條第1項規定之事實，於法有據。 ⑵原告雖主張其已向輔助參加人提出回填土申請，並非違法回 填，且該回填土係為交通部鐵路東移之土方，非屬營建剩餘 土石方，應為合法云云。惟查：
①土壤為天然化育而成，農業生產自以原生土壤為佳，衡情應 無農地須填埋大量外來物質以進行農地改良之必要，農業用 地倘確為農業使用目的而有農地改良需要者，其填土土質， 依農委會103年1月15日農企字第1030200286號函（本院卷二 第39頁）釋略以：「說明：……二、有關農業用地之填土，應 為適合種植農作物之土壤，不得為砂、石、磚、瓦、混凝土 塊、營建剰餘土石方或其他有害物質等。至農業用地從外地 移入土石回填並整地種植農作物之處理，應就個案事實就農 地立地條件是否確有進行回填土石之改良必要，土石回填施 作是否符合農業生產之合理需求及最終使用目的確供農業使 用等方面綜合研判等審認原則，……。三、有關農業用地倘已 回填土方，……要求行為人依行政院環境保護署102年8月16日 環署土字第1020071220號函示，檢具該署認證之檢測機構以 該署環境檢驗所公告之標準土壤採樣及重金屬檢測方法進行 採樣之檢測報告等佐證文件，作為裁量審認之參，應屬適法
。」此為農發條例之中央主管機關農委會歷年來為確保農業 生產環境之完整、農地資源之永續利用，避免地下水或土壤 污染，推動安全農業施政所為解釋，與農發條例之立法目的 相符，自得援用。故農業用地如以砂石、磚、瓦、混凝土塊 、營建剩餘土石方或其他有害物質等作為填土，已屬土地違 規使用，依農發條例第69條之規定，應依區域計畫法或都市 計畫法規定裁處，嗣更於110年12月23日農發條例施行細則 增訂第2條之1第1項規定，將此予以明文化。可見農委會多 年來一再強調農業用地填土之來源應為適合種植農作物之土 壤，凡違反上開規定或回填無法認定來源之物質即屬違反土 地使用管制規定。職是，農地填土所使用之土壤性質、合法 來源等，係填土行為所應考量的重要之點。
②原告於110年11月26日向輔助參加人提出系爭土地填土計畫（ 本院卷二第157頁），並檢附土方來源C213標林森站路段地 下化工程契約書（本院卷二第41至51頁），經輔助參加人以 110年12月3日南市農工字第1101466906號函（本院卷一第17 3頁）復原告：「……填土計畫書土方來源為C213標林森站路 段地下化工程，屬營建剩餘土石方不符前開規定」等語，並 檢還填土計畫書。嗣被告於111年3月15日稽查時，發現現場 有2台挖土機執行填土工作，工作人員宣稱土方來源是鐵道 東移之土方（本院卷一第157、159頁），經輔助參加人重申 該土方不符農發條例施行細則第2條之1規定，不得作為回填 物質（本院卷一第155頁）。其後，原告再於111年3月21日 提出農地農作填土查驗申請書（本院卷二第159至160頁）， 主張於系爭土地填土目的係種植玉米及果樹等語，惟經輔助 參加人會同被告、原告徐明陽等人於111年3月25日至現場會 勘（本院卷二第75至76頁），發現回填土方查有混凝土塊、 磚頭、石頭及部分線材等，不符農業使用，且土方來源不符 規定，建議清除乾淨，並隨函檢還填土查驗相關資料等情， 亦有輔助參加人111年4月1日南市農工字第1110447835號函 （本院卷二第56頁）在卷足憑。參以輔助參加人就上揭原告 系爭土地回填土方之疑義函詢農委會，經農委會112年2月20 日函（本院卷一第379至380頁）釋說明：「民眾檢附回填土 方來源為交通部鐵路改建工程局C213標林森站路段地下化工 程，查屬公共工程進行中所產出之剩餘土方，既歸類為營建 剩餘土石方，則為本細則第2條之1規定，不適合種植農作物 之物質」等語，足見原告回填之鐵路工程剩餘土方，屬營建 剩餘土石方，而非屬法所容許填土之土壤，且輔助參加人詳 細審查原告提出相關資料並經多次現場勘驗後，一致否准原 告所請，是原告上開回填違法土方之行為，違反區域計畫法
第15條第1項規定甚明。此外，原告迄未提出任何積極證據 足資佐認其土方來源非屬營建剩餘土石方，則其空言主張： 本件回填合法云云，顯非可取。
③再原告主張磚塊、混凝土塊、石頭等物，係先前他人傾倒廢 棄物所遺留，非原告所回填之土方云云。惟查，系爭土地前 於109年4月17日經查獲遭堆置磚塊、混凝土塊、AC刨除物、 石頭等物，嗣被告於111年3月15日至現場稽查時，原告委任 於現場處理事務之廖尉廷已明確表示：原稽核之土石磚塊已 移除，只剩鐵道東移之土方等語（本院卷一第155、159頁） ，且觀被告提出111年3月15日現場照片（本院卷一第325至3 33頁）可知，雜草茂密之處有混凝土塊，數量多且堆置時間 較久，另一處無雜草且面積較大的土堆上，地面有混凝土塊 、碎紅磚頭、石頭及雜物，堆置時間較近，在遠端現場施工 車輛胎紋旁且地面平坦之處，甫堆置並經整地完畢，其表面 可見較大的石頭，數量眾多，甚有部分線材等物，足見系爭 土地上混凝土塊、碎紅磚頭、石頭、線材等物，確係原告回 填之鐵路東移土方，該土方組成物複雜，非單純為適合種植 農作物之土壤，違反農發條例施行細則第2條之1規定，至臻 明確。原告另主張鐵路東移之回填土，並非全部是營建剩餘 土石方，在檢察官開庭後，其與輔助參加人作成協議，只要 有經合法土資場篩過、處理後，即可使用，並非來源不合法 即不能用云云（本院卷二第119頁），然原告迄本院審結為 止，皆未能提出土資場出具之合法證明文件，益證原告回填 上揭土方並未依「營建剩餘土石方處理方案」規定處理，原 告前開主張，顯乏依據。況縱認有部分混凝土塊等物非原告 所堆置，惟原告既為系爭土地所有權人，對於土地具有管理 、使用及支配之權能，於109年4月17日起系爭土地被堆置後 至被告本案稽查止，原告仍未清除完畢並恢復原有狀態，尚 不因原告非原始違規行為人即可免除土地所有權人應盡之法 定義務，而使系爭土地長久處於違規使用之狀態，此部分亦 難據為對原告有利之認定。
⑶原告復主張鐵絲網圍牆部分，係為無固定基礎之臨時性設施 ，依農發條例第8條之1第1項規定，免容許及免申請建築執 照，且鐵皮圍牆已拆除，並無違法云云。惟按農發條例第8 條之1第2項所稱之「固定基礎」，法律並未明文以水泥基座 為限，有固定之基礎定著，且非短期使用後即拆除之地上物 ，即不屬該條第1項無固定基礎之臨時性設施。而該條第2項 但書所定有固定基礎且得免申請建築執照之農業設施，仍應 申請農業設施容許使用。查系爭土地上未經申請架設「鐵皮 圍牆」及「有固定基礎鐵管鐵絲網」部分，已據前處分記載
明確（本院卷一第139頁），原處分固僅記載「圍牆未申請 」等語，惟依被告陳述：當初會勘時，鐵絲網圍牆是在擋土 牆上，是在固定基礎上等語（本院卷二第173頁），復經原 告陳明：該固定基礎非原告做的基礎，原告用鐵絲網搭上去 ，之後被告及輔助參加人說不可以，就拆掉，後退到系爭土 地上再搭起來等語（本院卷二第173頁），核與110年10月12 日、111年3月15日及112年4月14日現場照片（本院卷一第25 3、323頁、本院卷二第95頁）所示情形相符。再參酌財政部 國有財產署南區分署臺南辦事處110年5月7日台財產南南三 字第11006067840號函文內容（本院卷一第179頁）可知，早 自105年4月起原告占用系爭土地外之國有土地（即崙子頂段 899-5地號土地），經該署追繳使用補償金，原告向該署說 明其使用國有土地設立圍籬係為防止遭傾倒垃圾。綜上，足 見鐵絲網圍牆原係架設於國有土地擋土牆上，以擋土牆為基 座固定其上，係具有固定基礎，於被告稽查後，原告始變更 圍牆位置於系爭土地上，故不論被告稽查前後，原告均有未 經申請私自架設圍牆之事實甚明。又依原告陳稱其架設上開 圍牆之用途，乃為防止被不明人士傾倒垃圾（本院卷一第17 7頁），是該圍牆顯非作為農業設施使用，且該圍牆存在已 有相當期間，依其使用性質，自不屬臨時性設施，尚難認符 合農發條例第8條之1第1項規定；上述圍牆既非作為農業設 施所設立，亦無農發條例第8條之1第2項之適用，是原告前 揭主張，洵屬無據。至原告另稱系爭土地上之鐵皮圍牆已拆 除，並無違法云云，惟本件稽查時，系爭土地上確有上述圍 牆未經申請，此觀111年3月15日稽查現場紀錄表及現場照片 （本院卷一第265、323至325頁）甚為明確，則被告以原處 分認定該圍牆未經申請，有違反區域計畫法第15條第1項規 定之情形，並無違誤，縱原告嗣已依原處分拆除，惟此乃事 後改善之行為，尚無從據以免責。
㈢被告以原處分裁罰原告24萬元罰鍰，並令停止一切非法開發 、使用行為，及限期拆除圍牆等非法構造物並恢復原狀，於 法有據：㈢
1.應適用法令：
⑴區域計畫法
第21條第1項：「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該 管直轄市、縣(市)政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰 ，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原 狀。」
⑵裁罰基準
①第2點第1款：「違規案件視違規態樣及違規行為對社會治安
、公共安全之危害情形，分類並定義如下：(一)情節重大案 件：指經各目的事業主管機關認定有嚴重妨礙公共安全或環 境保護之違規案件。」
②第3點：「違規案件依區域計畫法第21條規定處以罰鍰者，其 裁罰基準如附表1。依區域計畫法第21條規定限期變更使用 、停止使用或拆除地上物恢復原狀者，其裁量基準如附表2 。」其附表1：「違反使用面積5千零1平方公尺至1萬平方公 尺，裁處行為人，裁罰基準：第1次裁罰新臺幣9萬元、第2 次裁罰新臺幣12萬元……。」附表2：「情節重大案件，裁罰 基準：第1次依附表1處以罰鍰，並令其立即停止違規使用或 恢復原狀，同時通知負土地使用管理責任之人，請其善盡管 理義務。」
③第4點：「情節重大案件，得按附表1所定罰鍰額度加重2倍以 上處罰。但最高不得逾新臺幣30萬元。」
④第7點：「個別案件有特殊情況者，得敘明理由，酌予加重或 減輕處罰。」
2.得心證理由：
⑴非都市土地經劃定並編定為農牧用地者，僅得供農牧生產及 其設施使用，違反區域計畫法第15條第1項規定，即逾越非 都管制規則第6條附表1容許使用範圍，屬違反土地使用管制 之規定，主管機關得依區域計畫法第21條第1項規定，對違 反土地管制之使用人，裁處「罰鍰」，並得為「限期令其變 更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀」之限期改善處 分。其中「罰鍰」，性質上係屬行政罰，而「限期令其變更 使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀」，則係課予處分 相對人除去違法狀態或停止違法使用行為，旨在防止危害之 發生或擴大，不具非難性，性質上則屬預防性不利處分。又 上揭裁罰準則乃臺南市政府為辦理違反區域計畫法案件，建 立公平合理適當之行政裁量，減少裁罰爭議及促成行政目的 之達成所訂定，以供下級機關作為裁處同法罰鍰之依據，核 屬依法律授權就其職掌事項所為細節性、技術性之統一行政 規則，該裁罰準則詳列各種違規態樣（含違規使用面積、違 規次數等），按違規情節區分為一般案件及重大案件，於裁 處罰鍰額度行使裁量權時，協助各機關執法時有客觀參考標 準，核未增加法律所無之限制或負擔，未逾越同法第21條第 1項罰鍰額度範圍規定，自得援引適用。
⑵查原告於系爭土地上違法回填土方及施作圍牆，有不符農業 使用及農業用地容許使用項目以外之行為，違反區域計畫法 第15條第1項規定，已如上述，應依同法第21條規定處罰， 且本案違規情節重大，依裁罰基準第2點第1款、第3點附表1
、2、第4點及第7點規定，被告以原處分裁處24萬元罰鍰， 並令停止一切非法開發、使用行為，及於處分書送達之次日 起7日內拆除圍牆等非法構造物並恢復原狀，符合法定裁量 範圍，即無違誤。原告雖主張被告裁罰24萬元，等同違規第 6次裁罰，且未考量原告有無改善，與平等原則及比例原則 不符，有裁量濫用云云，惟被告所為原處分對原告作成罰鍰 24萬元之裁罰理由，係以系爭土地違規面積約7,693平方公 尺，按裁罰基準附表1違規面積介於5,001平方公尺至10,000 平方公尺之間，且屬第2次違規，又因原告不理會前次於110 年10月12日稽查後，被告所為前處分（第1次違規）命其停 止一切非法開發、使用行為，於本次111年3月15日稽查時發 現原告仍持續回填違法土方，致水塘面積減少。原告不理會 歷次裁處並請其停止違規之行為，持續將水塘填埋，故其水 塘違填面積持續增加，有108年至111年航照圖附卷可參（本 院卷一第277至283頁），自屬違規情節重大案件，依區域計 畫法第21條第1項及裁罰基準第2點第1款、第4點規定裁處原 告24萬元，故被告就本案情節輕重，已斟酌原告違規態樣及 違規行為，參酌上揭裁罰基準規定，本件裁處為罰鍰2倍之 處分（即第2次違規罰鍰12萬元，以2倍計算為24萬元），即 難謂有裁量瑕疵及違反比例原則、平等原則可言。原告上揭 主張，並無理由。
⑶至原告主張被告111年3月15日會勘後，原告被禁止任何施工 行為，何來水塘面積不斷擴大而有情節重大之情形，被告認 定事實有誤云云。但查，系爭土地經被告於109年4月17日辦 理現場會勘，違規使用面積為4,650平方公尺，於110年10月 12日稽查時，違規使用面積約9,000平方公尺，面積有顯著 增加，輔助參加人明確告知原告回填之土方，其表面可見碎 紅磚塊、混凝土塊、石頭等物，不符農業使用，被告作成前 處分令停止一切非法開發、使用行為並限期回復原狀，之後 原告向輔助參加人申請回填土方查驗，經輔助參加人一再告 知其回填之土方違反農發條例施行細則第2條之1規定，不得 作為回填土，然本件被告111年3月15日會勘時，現場仍有原 告挖土機繼續違法土方回填作業，水塘內及周遭填埋土石面 積約7,693平方公尺，整體面積固略有減少，然此係因水塘 旁原堆置之土石已移除而部分淨空，但水塘內遭填埋面積卻 不斷擴大，並向西延伸，此觀被告提出110年及111年空拍圖 （本院卷一第281、283頁）甚明。本件違規係將原水塘範圍 未經申請即自行違法填平，原告上揭所為主觀上具有故意， 水塘前經原告長期違法回填大量土方，使水塘內水位較淺， 當久未降雨時，水塘即完全消失，迄至112年4月14日被告前
往復勘時，系爭土地上完全未見水塘存在（本院卷二第89至 101頁），原告亦不否認於檢察官會勘，已經都沒有水等語 （本院卷二第115頁），足見原告受前處分裁處後，全無改 善之意願，亦未停止違法使用，仍執意回填上開違法土方， 使水塘面積不斷減少，幾近消失，嚴重破壞農地原始生產環 境，是被告認定原告違規使用系爭土地，情節重大，作為應 受加重懲罰之理由，亦具體明確，復無與本案無關事項之考 量，本院自應肯認被告裁量結果，原告此部分之主張，核屬 無據。
七、綜上所述，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合 。原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。又本件為判決基礎之 事證已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟 酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要。 八、結論︰原告之訴無理由。
中 華 民 國 112 年 8 月 8 日 高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 孫 國 禎
法官 曾 宏 揚
法官 林 韋 岑
以上正本係照原本作成。