臺灣臺北地方法院行政訴訟判決
111年度簡字第266號
原 告 民間全民電視股份有限公司
代 表 人 王明玉
訴訟代理人 陳倩芸律師
被 告 國家通訊傳播委員會
代 表 人 陳耀祥
訴訟代理人 施汎泉律師
盧于聖律師
上列當事人間衛星廣播電視法事件，原告不服被告中華民國111
年10月24日通傳內容字第11100283030號裁處書，提起行政訴訟
，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
原告不服被告民國110年10月24日通傳內容字第11100283030 號裁處書(下稱原處分)所裁罰新臺幣（下同）40萬元罰鍰而 涉訟，是本件爭訟之罰鍰數額既在40萬元以下，屬行政訴訟 法第229條第2項第2款規定之簡易行政訴訟事件，應適用簡 易訴訟程序，以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院。 二、事實概要：
原告經營之民視新聞台110年12月20日「辣新聞152」節目， 播出以下内容，違反事實查證原則，致損害公共利益，涉違 反衛星廣播電視法第27條第3項第4款規定： ㈠來賓陳世凱視訊連線發言（約22時4分至7分許）： ⒈標題：「監票員下限變上限？盧秀燕選務不公？抽籤決定？ 官派！？」、「獨！收身分證重複投票！？開票動手腳塞票 ！？顏家作票好簡單？」
⒉陳世凱：「……我聽到的傳言是，有人會拿身分證，同一個民 眾拿了一二十張的身分證進來投票，那個驗票的人也沒有仔 細看，就讓你進去了，就說那個照片也沒有仔細看，看跟本
人到底有沒有符合，如果有這狀況，其實他們根本也不用買 票，他們現在只要去收身分證就可以了，身分證只要收得足 夠，基本上票數就一定會非常地夠，所以我覺得這樣子，造 成選務上面的疑慮。」
⒊陳世凱：「……是不是本人這個我們也不曉得，因為過去有很 多傳言，有人跟我說什麼，議員，你跟他們競選的時候，有 一個人拿了十幾張身分證，這樣陸續陸續進來投，他們也讓 他投，就有人跟我檢舉這樣子的事情，那如果我們沒有内監 人員，根本，如果他們要做這種動作，無法阻擋嘛，我們完 全無法阻擋，沒有人看在眼裡，根本也沒有人有辦法去阻擋 。」
㈡來賓陳奇勳等人發言（約22時20分許至22分許）： ⒈標題：「獨！防止作票歪風！？陳奇勳曾拿武器盯場！？保 護投票人權益！？」、「獨！收身分證重複投票！？開票動 手腳塞票！？顏家作票好簡單？」
⒉周玉蔻：「……所以他們可能會讓要投給林靜儀的人，不讓他 進場投票，然後他們自己的人拿著身分證一疊進去投票，可 能有這狀況。」
⒊陳奇勳：「他不會讓他不進去，他只是說會催出他們的人， 就是如果你沒回來，只要身分證寄回去就可以了。……他說疊 票，我年輕的時候也幹過。所以他們現在就是，怎麼講呢？ 反正他進去，他裡面的人，基本上都是他們的人，尤其現在 是盧秀燕在掌權。」
⒋周玉蔻：「盧秀燕在執政。所以換句話講，林靜儀沒有派監 票員的地方，全部都是顏家的人在場，選務什麼都是，所以 人家拿的身分證就是一疊身分證或是一個人拿幾十張身分證 一直巡迴投票的這個狀況，是沒有人會監督的。」 ⒌周永鴻：「我補充一下，靜儀不夠不足額的地方，依規定是 市政府請區公所....。」
⒍周玉蔻：「對，區公所的人都是顏家指揮。」 系爭節目討論選舉議題，由主持人及來賓以過往選舉活動之 傳聞及經歷，且未提出具體證據，以不完整偏頗訊息，臆測 臺中第二選區立法委員補選事務不公，誤導民眾認知及判斷 ，損害國民對民主選舉之信賴，致損害公共利益，此有本會 節目側錄光碟可稽，已違反衛星廣播電視法第27條第3項第4 款規定，依同法第53條第2款規定，處罰鍰新臺幣40萬元。 原告不服原處分，遂提起本件訴訟。
三、本件原告主張下述事由，並聲明：撤銷原處分。 ㈠系爭節目應受言論自由及新聞自由保障：
⒈按「為確保新聞媒體能提供具新聞價值之多元資訊，促進資
訊充分流通，滿足人民知的權利，形成公共意見與達成公共 監督，以維持民主多元社會正常發展，新聞自由乃不可或缺 之機制，應受憲法第11條所保障」，司法院大法官會議釋字 第689號解釋理由書參照。「本件之公共利益，就是新聞自 由與民眾得以接近使用新聞資訊並判斷新聞真實性之權利或 利益。新聞自由之真實意涵，是在保障新聞媒體的獨立及完 整性，以維持新聞媒體之自主性，使其能提供未被政府控制 或影響之資訊、意見及娛樂，以促使民眾對政府及公共事務 關心，並進而引起公眾討論，達善盡監督政府之功能。為能 讓閱聽大眾可以透過新聞媒體獲得更多資訊以促使民眾對政 府及公共事務之關心，並進而引起公眾評論，新聞媒體在資 訊之接近取得方面，應比一般言論自由享有更多之保障。若 要真正讓新聞媒體發揮監督政府之功能，新聞媒體需有免於 國家干預之外部自主性，以使新聞媒體免於淪為政治利益之 工具，使其真正成為社會公器，更得以使新聞媒體能提供未 被政府控制或影響之資訊、娛樂及意見供一般大眾接近使用 ，促進資訊多元化與不同意見之充分交換機會」，前司法院 大法官林子儀教授所著期刊「新聞自由的意義及健全之道」 參照（律師通訊第166期）。
⒉另依司法院釋字第577號、第656號解釋及蘇俊雄大法官釋 字 第509號解釋協同意見書之意旨，新聞媒體應受憲法最高度 的保障，也因此對於必須廣泛提供各種資訊給多元社會下 品味不同、關心點不同、教育程度、專業不同等讀者需求之 媒體，就必須考量其必須「快速且大量」提供資訊之行業特 色，否則就會被消費市場所淘汰。若要求行為人（尤其是新 聞媒體）必須確認所發表資訊之真實性，其可能必須付出過 高之成本，或因這項要求而畏於發表言論而產生所謂之「寒 蟬效果」，違背憲法保障言論自由的意旨。
⒊系爭節目係邀請來賓陳世凱及陳奇勳，就過去於臺中沙鹿地 區之選舉經驗進行分享，其中陳世凱為現任臺中市議員，於 臺中地區有多年選舉經驗，發言具有相當之可信度，故系爭 節目邀請2 位來賓討論。
⑴陳世凱部分：
該段討論係針對「中二補選!綠議員質疑半數開票所無自己 人監票」報導進行討論，陳世凱於發言前，系爭節目先播放 上開報導，緊接著邀請市議員陳世凱分享過去2次立委選舉 經驗，陳世凱發言時間約有10分鐘，整段言論之重點在於「 質疑臺中市政府對於投開票所監察員安排名額不足，然裁處 書所擷取部分，乃陳世凱於質疑過程中，提及過去地方選民 曾向他檢舉之狀況，且有表明僅為「傳言」，即分享過去選
舉之所見所聞供民眾參酌，並非該段言論之重點。簡言之， 陳世凱係以臺中市議員之身分質疑臺中市政府對於選務安排 之問題，並一再提醒監票之重要性，並無臆測臺中第二選區 立法委員補選事務不公，原裁處書僅擷取部分言論，而未將 整段文意通盤考量，逕予認定該段節目誤導民眾認知及判斷 ，損害公共利益等，實有違誤。
⑵陳奇勳部分：
陳奇勳於發表裁處書所載之言論前，有提及「我16歲就去過 ，臺中大安區選代表的時候…那個已經陳年老事，50多年了. ..我有參加過這種經驗...疊票...我年輕的時候也幹過」， 惟裁處書内均未提及，以致影響後續整段發言之判斷。 ⒋承上，2位來賓均僅係於節目中分享個人過去於地方選舉上之 所見所聞，並未誤導民眾認知判斷，且於2位來賓發言後， 系爭節目有進行衡平報導，即請來賓鄭照新（前高雄市新聞 局長），針對陳世凱質疑之部分提出回應即「但是他們對於 規定的理解，可能因為沒有在立法院，所以不夠深 入，在 地方的選舉，比如說九合一選舉，人數的核定是地方的選委 會，但是中央等級的，比如說立委補選跟立委選舉，人數是 誰核定的，不好意思，是臺北的中央選委會，並不是地方選 委會，所以我完全支持應該5個人，因為顏寬恒也只能派104 人，林靜儀也只能派104人，臺灣股票黨派了95人，我也覺 得這樣不對，所以我要拜託世凱議員跟永鴻議員去請託，包 括蔡其昌副院長跟鄭運鵬委員，禮拜三就可以在立法院變更 議程，邀請中選會主委李進勇來，痛罵他為什麼中選會只核 定2個人，我也覺得不對…」。依據上開内容，更可證系爭節 目及陳世凱之發言重點，皆在於質疑該次補選之監票人員安 排問題，而非指述或影射有選務不公一事。
⒌被告擷取來賓發言之部分内容及新聞標題，並未將整段内容 連貫意義整體檢視，顯有疑義，該段節目係藉由過去之選舉 經驗與地方傳聞，促使民眾關心在地選舉之公平性，理解地 方開票所監票之重要性，善盡監督政府之目的。再者，2位 來賓之發言内容屬個人主觀之價值判斷，以公平合理方式提 出主觀之評論意見，而非事實陳述，應受言論自由之保障， 國家應給予最大限度之維護，俾其實現自我、溝通意見、追 求真理及監督各種政治或社會活動之功能得以發揮。 ⒍退步言之，政論節目參與來賓之言論並非原告所為，來賓之 言論本亦不受原告或主持人之監督與管制，原告基於新聞評 論中立原則，尊重節目來賓分享内容，並將發言内容之重點 以疑問句之方式製作標題，使節目内容更加多元化，且於陳 世凱發表言論後，主持人接著表示「好，世凱的指控是非常
嚴重的，叫低級…最後再問你的就是…」，並再請其他來賓回 應該指控，簡言之，陳世凱及陳奇勳之言論僅為分享過去選 舉經驗與地方傳聞，且有請其他來賓發言以進行衡平報導， 被告裁處書認定「臆測臺中第二選區立法委員補選事務不公 ，誤導民眾認知及判斷，損害國民對民主選舉之信賴」一情 ，實有違誤，原處分顯有違法，應予撤銷。
㈡原處分違反比例原則，顯有裁量瑕疫，應予撤銷： ⒈按行政程序法第7條規定「行政行為，應依下列原則為之：一 、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成 目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之 方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡」、「 行政程序法第7條為比例原則之規定，所謂比例原則，係指 行政機關之行政行為手段與目的，必須合乎比例衡平，否則 有違反比例原則；亦即行政行為須考量其『妥當性』、『必要 性一最小損害性』及『手段損害與目的間之均衡一狹義比例性 原則』」，最高行政法院104年度判字第342號判決要旨參照 。
⒉被告依法擁有是否裁罰之裁量權，多次就具體案件對原告等 相關媒體業為行政指導，是對於新聞報導處理之適當與否， 如情節非屬重大，本應優先以行政指導之方式發函要求改善 較為妥適，惟被告捨此不為，逕行處以罰鍰40萬元，其所為 顯悖比例原則，不利於其目的之達成。
四、被告則以下述理由資為抗辯，並聲明：駁回原告之訴。 ㈠系爭節目片段1屬奠基於事實之新聞報導，非僅是單純之主觀 評論意見，應遵循事實查證義務，原告未踐行合理之事實查 證，且已損害公共利益，自有違反衛廣法第27條第3項第4款 規定：
⒈來賓陳世凱之言論內容中含有「臺中地區選舉時曾有同一人 拿十幾張身分證重複投票，而未遭驗票人員阻擋」此一事實 陳述，客觀上顯係可受事前、事後檢證之事：
⑴參酌大法官吳庚於釋字第509號解釋提出協同意見書謂：「按 陳述事實與發表意見不同，事實有能證明真實與否之問題， 意見則為主觀之價值判斷，無所謂真實與否，在民主多元社 會各種價值判斷皆應容許，不應有何者正確或何者錯誤而運 用公權力加以鼓勵或禁制之現象，僅能經由言論之自由市場 機制，使真理愈辯愈明而達去蕪存菁之效果。對於可受公評 之事項，尤其對政府之施政措施，縱然以不留餘地或尖酸刻 薄之語言文字予以批評，亦應認為仍受憲法之保障。蓋維護 言論自由即所以促進政治民主及社會之健全發展，與個人名 譽可能遭受之損失兩相衡量，顯然有較高之價值。惟事實陳
述與意見發表在概念上本屬流動，有時難期其涇渭分明，若 意見係以某項事實為基礎或發言過程中夾論夾敘，將事實敘 述與評論混為一談時，始應考慮事實之真偽問題」。是以， 當意見評論之基礎為客觀事實或其內容已兼論事實陳述時， 司法權仍應審酌事實真偽之問題，而不可一律概括認定屬於 單純意見發表，而規避適當管制。
⑵系爭節目片段1進行同步連線來賓陳世凱，節目標題為「監票 員下限變上限？盧秀燕選務不公？抽籤決定？官派！？」、 「獨！收身分證重複投票！？開票動手腳塞票！？顏家作票 好簡單？」，由來賓陳世凱陳稱：「有一些民眾他，我聽到 的傳言是，有人拿身分證，同一個民眾拿了一二十張的身分 證進來投票，那個驗票的人也沒有仔細看，就讓你進去了， 就說那個照片也沒有仔細看，看跟本人到底有沒有符合，如 果有這狀況，其實他們根本也不用買票，他們現在只要去收 身分證就可以了，身分證只要收得足夠，基本上票數就一定 會非常地夠，所以我覺得這樣子，造成選務上面的疑慮」， 並同時播放民眾至投票所投票之畫面。接著，來賓陳世凱之 後又二度提及此事，陳稱：「是不是本人，這個我們也不曉 得，因為過去有很多傳言，有人跟我說什麼，議員，你跟他 們競選的時候，有一個人拿了十幾張身分證，這樣陸續陸續 進來投，他們也讓他投，就有人跟我檢舉這樣子的事情，那 如果我們沒有內監人員，根本，如果他們要做這種動作，無 法阻擋嘛，我們完全無法阻擋，沒有人看在眼裡，根本也沒 有人有辦法去阻擋」。足見系爭節目片段1之來賓陳世凱陳 述「臺中地區選舉時曾有同一人拿十幾張身分證重複投票， 而未遭驗票人員阻擋」一事，顯然為事實陳述，客觀上得證 明真實與否，縱然其言論參雜其個人對臺中市政府、盧秀燕 、顏家之主觀評論，但其主要論述之基礎仍為傳述前揭「臺 中地區選舉時曾有同一人拿十幾張身分證重複投票，而未遭 驗票人員阻擋」之事實，與單純意見發表或評論並不相同， 該言論客觀上顯係可受事前、事後檢證之事。因此，原告主 張系爭節目片段內容為來賓之主觀評論意見，非事實陳述云 云，自不足採。
⒉原告事前完全未確認消息來源之可信度，亦未向選務機關確 認，原告事後自行召開之自律委員會亦認定其查證不周，自 構成衛廣法第27條第3項第4款「違反事實查證原則」之要件 ：
⑴經查，據系爭節目片段1之側錄畫面，系爭節目來賓陳世凱僅 依據「傳言」、「有人跟我說」等語，隨即表示「臺中地區 選舉時曾有同一人拿十幾張身分證重複投票，而未遭驗票人
員阻擋」一事，而此言論客觀上係可受檢驗之事，應落實事 實查證義務。然而，原告完全未確認傳言可信度，即播出系 爭節目片段1，且主持人周玉蔻亦未阻止或進一步詢問消息 來源，反而唱和陳世凱發表之言論，穿鑿附會指述「所以你 的意思是，154個投開票所，如果林靜儀的監票人員沒有辦 法進去，而只有2個人，這2個人又由所謂的顏市長的代理人 ，盧秀燕市長派人進去的話，你們擔心這154個投開票所都 會發生投票出現有違規的狀況，在開票的時候，可能也會有 這種狀況對不對。」（系爭節目側錄畫面光碟12：23至12： 47部分），足見系爭節目片段1中，完全沒有確認來賓陳世 凱所謂傳言之來源與可信度，缺乏客觀事證交互確認之過程 ，來賓陳世凱或主持人周玉蔻僅依未經查證之傳言，並憑藉 其主觀臆測及相互唱和，營造出「臺中地區選舉時曾有同一 人拿十幾張身分證重複投票，而未遭驗票人員阻擋」一事為 真實之效果。
⑵次查，原告2022年1月24日民視(新)字第2022012401號函檢送 之2022年第一次自律委員會會議紀錄指出：「(1)來賓的言 論也應符合事實查證的要求；(2)對來賓未經查證之言論， 主持人不宜隨意呼應，而應要求其揭露消息來源；(3)若未 能於現場查證，應該在後製時做適當的處理，或是在節目結 束之後，若發現有錯時，應於同一節目澄清之；(4)節目的C G直接敘述「盧秀燕替顏寬恆”量身訂做”監票人數！？154投 票所成灌票中心？」，雖然有加問號，但是沒有消息來源， 會變成電視台的立場，並不合適」，可見原告之自律委員會 已證實系爭節目內容未經事實查證，且節目主持人對節目來 賓未經查證之言論，不僅未向渠等確認消息來源，反而與其 唱合，並放任系爭節目內容播出，足證原告針對系爭節目片 段1並未事前踐行事實查證程序甚明。
⒊原告未對系爭節目片段1進行事實查證，除誤導閱聽眾對選舉 事務認知及判斷外，亦影響大眾對民主投票公正性之信賴， 已構成衛廣法第27條第3項第4款「損害公共利益」之要件： ⑴按實務見解已指出，「致生損害於公共利益」之內涵包含藉 由未經事實查證之資訊，影響公眾對政府執行公權力之信賴 以及參與政治事務之判斷（最高行政法院110年度上字第115 號判決參照）、「使民眾與社會對國家政治制度及秩序產生 懷疑，並影響選民判斷與選舉公平性」（臺北高等行政法院 109年度訴字第941號判決參照）。
⑵查選舉活動相關議題之公開討論，屬於公眾參與民主選舉活 動之重要過程，攸關公共利益，系爭節目片段1除誤導閱聽 眾對選舉事務認知及判斷外，亦影響人民對選舉制度公平性
及選務單位之信賴，致使民眾對選舉結果或國家政治秩序產 生懷疑，甚至加深政治對立，損及民主社會之進步與發展， 自構成衛廣法第27條第3項第4款「損害公共利益」之要件。 ㈡系爭節目片段2亦屬奠基於事實之新聞報導，應遵循事實查證 義務，原告未踐行合理之事實查證，且已損害公共利益，亦 有違反衛廣法第27條第3項第4款規定：
⒈經查，節目來賓陳奇勳於系爭節目片段2陳稱：「他不會讓他 不進去，他只是說會催出他們的人，就是如果你沒回來，只 要身分證寄回去就可以了。……他說疊票，我年輕的時候也幹 過。所以他們現在就是，怎麼講呢？反正他進去，他裡面的 人，基本上都是他們的人，尤其現在是盧秀燕在掌權」。主 持人周玉蔻緊接回應：「盧秀燕執政，所以換句話講，林靜 儀沒有派監票員的地方，全部都是顏家的人在場，選務什麼 都是，所以人家拿的身分證就是一疊身分證或是一個人拿幾 十張身分證一直巡迴投票的這個狀況，是沒有人會監督的」 。是以，原處分所提及之來賓陳奇勳與周玉蔻之言論重點在 於談論「臺中地區選舉曾發生有人拿著數張身分證重複投票 」此一客觀事實甚明。
⒉次查，陳奇勳等人於系爭節目片段2所述言論亦係敘述「臺中 地區選舉曾發生有人拿著數張身分證重複投票」一事，屬於 客觀可查證之事實，並非單純之主觀評論，理應踐行事實查 證之程序。惟來賓陳奇勳僅表示「那已是陳年老事，五十多 年了」、「我年輕的時候也幹過」等語焉不詳之詞，主持人 周玉蔻未確認其所述自身經驗之可信度，或是否與客觀事實 相符，反而與之唱和，實已違反事實查證原則。又，系爭節 目片段2之言論亦涉及選舉活動議題，攸關公共利益，而原 告未善盡事實查證即播出系爭節目片段2，誤導閱聽眾對選 舉制度之認知，破壞人民對民主選舉之信任，損害公共利益 ，顯已違反衛廣法第27條第3項第4款規定。 ㈢原處分有助於達成衛廣法第27條第3項第4款之立法目的，符 合適當性原則，且原處分為避免原告濫用傳播媒體而損害公 共利益，依法裁罰原告，且已考量原告於2年內曾受同類型 違規處分1次，自未違反最後手段原則及比例原則： ⒈司法院釋字第364號、第509號與第689號解釋已揭示，傳播媒 體具社會公器性質，若其播出之節目內容已妨害個人權利或 公共利益，國家依法得合理限制；且衛廣法第27條第3項第4 款之立法理由，是為避免製播新聞因未查證或查證不確實， 致使片斷取材、煽情、誇大、偏頗而損害公共利益，已如前 述。是以，被告裁罰原告之目的，實為避免濫用傳播媒體而 損害公共利益。查，系爭節目片段並非對公共事件之合理評
論，而是向閱聽眾錯誤傳達選務作業之可操作性，且無助於 追查真相，反而促使閱聽眾對民主政治之不信任，原告並未 善盡事實查證之責，被告因而裁罰之，實符合適當性原則。 ⒉次查，原告於109年時曾違反衛廣法第27條第3項第4款規定， 而遭被告以109年10月22日通傳內容字第10900192930號裁處 書裁罰（參前附件1、附件2第84頁），其違法事實乃原告經 營之「民視新聞台」於109年3月16、17日「臺灣最前線」節 目中，節目主持人未經查證，即表示某確診高中生自國外旅 遊回來後，未經檢疫便返校上課、打球、與同學吃飯，致全 班停課等語，已誤導閱聽眾對防疫事務之認知，可見原告先 前受裁罰事由與本件高度相似，顯示原告未因先前管制而導 正其新聞製播與查證流程，竟屢違反同一法條規定，違規行 為難謂輕微。再者，被告裁處違反衛廣法案件之裁量基準中 考量項目「2年內裁處次數(含警告)」（參前附件1、附件2 第78頁），係以行為人因違反相同違法構成要件之所受裁處 次數作為裁罰額度之審酌因素，寓有行為人違規情節輕重之 考量，符合行政罰法第18條第1項「應受責難程度」範疇， 從而被告並無濫用行政裁罰之情形，自未違反最後手段性原 則。
⒊末查，被告完全未禁止原告評論公共事務，原告僅需播出系 爭節目前，確認消息來源之可信度、詢問選務機關並核對相 關證據，絕非原告踐行事實查證義務，即無法善盡監督政府 之目的，反而奠基於事實之訊息，始具有追求真理、監督政 治或社會活動之功能。從而，被告為避免傳播媒體被濫用之 負面效果，依法裁罰原告，並未違反比例原則。 五、本件爭執及不爭執事項如下（見本院卷第106至107頁）： ㈠不爭執事項：
⒈原告經營之民視新聞台「辣新聞152」節目，於110年12月20 日播出被告112年2月16日行政答辯（一）暨陳報狀提出之被 證1、2、3、4所示畫面，並包含原處分事實欄一記載之節目 標題與來賓發言內容。
⒉被告依行政程序法第102條與行政罰法第42條規定，由111年5 月11日通傳內容決字第11148012940號函，函請原告就系爭 節目內容違反衛廣法第27條規定一事，提出意見陳述書，而 原告則由111年5月19日民視（新）字第2022051901號函，函 復其意見陳述。
⒊被告111年7月21日召開111年第3次「廣播電視節目廣告諮詢 會議」，當天共有17位諮詢委員出席，其中13位諮詢委員認 為系爭節目內容已違反衛廣法第27條第3項第4款規定，建議 應予核處，且當天出席之全數諮詢委員之意見，均記載於會
議記錄。
⒋原告於109年10月22日時，因製播新聞違反事實查證原則，致 損害公共利益，已違反衛廣法第27條第3項第4款規定，經被 告109年10月22日通傳內容字第10900192930號裁處書，裁處 罰鍰新臺幣60萬元在案。
⒌被告於111年9月28日「國家通訊傳播委員會第1034次委員會 議」，由被告委員共同決議系爭節目內容違反衛廣法第27條 第3項第4款規定，並依同法第53條第2款，核處新臺幣40萬 元之罰鍰。
⒍原處分於理由及法令依據欄一至五中，記載事實欄一、(一) 與（二）之系爭節目內容，被告認定違反衛廣法第27條第3 項第4款規定，並裁罰新臺幣40萬元之法令依據與理由。 ㈡爭執事項：
⒈原處分事實欄一、(一)之系爭節目片段1，是否違反衛廣法第 27條第3項第4款規定？
⒉原處分事實欄一、(二)之系爭節目片段2，是否違反衛廣法第 27條第3項第4款規定？
⒊被告認為原處分審酌原告於2 年內已遭裁處1 次，屬「違法 等級及適用裁處參考表」之第2 級違規，有無違誤？被告之 處分是否有違反比例原則？
六、本院之判斷：
㈠本件應適用之法令：
⒈衛廣法第1條規定：「為促進衛星廣播電視健全發展，保障公 眾視聽權益，維護視聽多元化，開拓我國傳播事業之國際空 間，並加強區域文化交流，特制定本法。」第2條第10款規 定：「本法用詞，定義如下：……十、節目：指依排定次序及 時間，由一系列影像、聲音及其相關文字所組成之獨立單元 內容」、第3條規定：「本法之主管機關為國家通訊傳播委 員會」、第27條第2項、第3項第4款規定：「（第2項）製播 新聞及評論，應注意事實查證及公平原則。（第3項）衛星 廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業之分公司或代理商播 送之節目或廣告內容，不得有下列情形之一：……四、製播新 聞違反事實查證原則，致損害公共利益」。其立法理由為： 「三、……明定製播新聞及評論應注意事實查證及公平原則。 四、……另考量事實查證為製播新聞之必要程序，為避免因未 查證或查證不確實，致新聞製播發生被片斷取材、煽情、誇 大、偏頗等失衡情事，致生損害於公共利益者，爰增訂第4 款，至所定事實查證原則，參酌司法院釋字第509號解釋意 旨，係指衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業之分公 司或代理商就其所提供之資訊來源及所提出之證據資料，雖
不以能證明其真實為必要，惟仍應有相當理由確信其為真實 」、同法第53條第2款規定：「衛星廣播電視事業、境外衛 星廣播電視事業之分公司、代理商或他類頻道節目供應事業 有下列情形之一者，處新臺幣20萬元以上200萬元以下罰鍰 ，並得令其停止播送該節目或廣告，或採取必要之更正措施 ：……二、違反第27條第3項第2款至第4款或第64條第1項準用 第27條第3項第2款至第4款規定」。
⑵被告依廣電法第34條之3第2項及衛廣法第33條第2項授權訂定 之管理辦法第2條第5款規定：「本辦法用詞，定義如下：…… 五、新聞節目：指以事實為基礎之新聞報導、評論或其他形 式之節目。」核屬主管機關對於衛廣法第4章節目及廣告管 理（衛廣法第27條至第41條）所訂定子法之規定，足為衛廣 法第27條第3項第4款所稱製播「新聞節目」定義之參考。 ⑶司法院釋字第364號解釋理由書第1段揭示：「言論自由為民 主憲政之基礎。廣播電視係人民表達思想與言論之重要媒體 ，可藉以反映公意強化民主，啟迪新知，促進文化、道德、 經濟等各方面之發展，其以廣播及電視方式表達言論之自由 ，為憲法第11條所保障之範圍。惟廣播電視無遠弗屆，對於 社會具有廣大而深遠之影響。故享有傳播之自由者，應基於 自律觀念善盡其社會責任，不得有濫用自由情事。其有藉傳 播媒體妨害善良風俗、破壞社會安寧、危害國家利益或侵害 他人權利等情形者，國家自得依法予以限制。」又司法院釋 字第509號解釋：「言論自由為人民之基本權利，憲法第11 條有明文保障，國家應給予最大限度之維護，俾其實現自我 、溝通意見、追求真理及監督各種政治或社會活動之功能得 以發揮。惟為兼顧對個人名譽、隱私及公共利益之保護，法 律尚非不得對言論自由依其傳播方式為合理之限制。」 ⑷準此，以廣播及電視方式表達言論之自由，固為憲法第11條 所保障之範圍。惟廣播電視無遠弗屆，對於社會具有廣大而 深遠之影響，應基於自律觀念善盡其社會責任，不得有濫用 傳播自由情事。其有藉傳播媒體妨害善良風俗、破壞社會安 寧、危害國家利益或侵害他人權利等情形，國家得依法予以 限制。故立法者為保障公眾視聽權益，考量事實查證為製播 新聞之必要程序，為避免因未查證或查證不確實，致新聞製 播發生被片斷取材、煽情、誇大、偏頗等失衡情事，致生損 害於公共利益，故於廣電法第27條第3項第4款明定禁止廣電 事業及境外廣電事業之分公司或代理商播送之節目或廣告內 容，不得有製播新聞違反事實查證原則，致損害公共利益之 情形，如有違反，應依同法第53條第2款規定，處20萬元以 上200萬元以下罰鍰，並得令其停止播送該節目或廣告，或
採取必要之更正措施。
⑸又行政法院對行政機關就不確定法律概念所為之判斷，原則 上應予審查，但對於行政機關就具有高度屬人性之評定（如 國家考試評分、學生的品行考核、學業評量、教師升等前的 學術能力評量等）、高度科技性之判斷（如與環保、醫藥、 電機有關的風險效率預估或價值取捨）、計畫性政策之決定 及獨立專家委員會之判斷，則基於尊重其不可替代性、專業 性及法律授權之專屬性，而承認行政機關就此等事項之決定 ，有判斷餘地。然而，並非所有不確定法律概念形式上合乎 上述判斷因素之事件，都應該一律尊重行政機關之判斷而認 有判斷餘地，仍應視其性質而定。例如不涉及風險預估、價 值取捨或政策決定之事實認定及法律之抽象解釋，本來就屬 於行政法院進行司法審查之核心事項，行政機關自無判斷餘 地可言，而且不因為它是經由獨立專家委員會所作成之行政 處分，而有所不同（最高行政法院109年度判字第583號判決 意旨參照）。本件被告係以原告有衛廣法第27條第3項第4款 「製播新聞違反事實查證原則，致損害公共利益」之違規行 為裁罰，而原告是否確有上述違規行為之事實認定，以及上 開規定之法律解釋，並非不能經由社會通念加以認定及判斷 ，並可由司法審查予以確認。故原告提起本件訴訟後，行政 法院既然有對原處分之適法性為終局判斷之權責，審判時就 應該參酌各種情狀作事實調查與法律解釋及適用。從而，原 處分縱由獨立專家委員會之被告所作成，上述事項亦無判斷 餘地可言。
㈡本件如事實概要欄所示事實，除下述所示爭點外，其餘為兩 造所不爭執，並有國家通訊傳播委員會裁處書影本、送達證 書、國家通訊傳播委員會111年5月11日通傳內容決字第1114 812940號函、送達證書、民間全民電視股份有限公司111年5 月19日民視（新）字第2022051901號函、民視公司2022年第 一次新聞自律諮詢委員會會議紀錄、國家通訊傳播委員會11 1年1月5日通傳內容決字第11000862750號函、民間全民電視 股份有限公司111年1月24日民視（新）字第202201240號函 、111年第3次廣播電視節目廣告諮詢會議議程、線上會議截 圖簽到諮詢意見彙整表、會議紀錄、國家通訊傳播委員會裁 處違反廣播電視法及衛星廣播電視法案件裁量基準違法等級 及適用裁處參考表、行政處分明細表（衛星電視）、國家通 訊傳播委員會第1034次委員會議紀錄等件在卷可稽（見原處 分卷可閱覽部分第1至88頁），堪認與事實相符。又本件所 應審究之主要爭點厥為：㈠原處分事實欄一、(一)之系爭節 目片段1，是否違反衛廣法第27條第3項第4款規定？㈡原處分
事實欄一、(二)之系爭節目片段2，是否違反衛廣法第27條 第3項第4款規定？㈢被告認為原處分審酌原告於2 年內已遭 裁處1 次，屬「違法等級及適用裁處參考表」之第2 級違規 ，有無違誤？被告之處分是否有違反比例原則？茲分述如下 ：
⒈原處分事實欄一、(一)之系爭節目片段1，是否違反衛廣法第 27條第3項第4款規定？
原告雖主張原處分事實欄一、(一)之系爭節目片段1之言論 為來賓陳世凱個人以過去選舉之見聞供民眾參酌，重點在以 臺中市議員之身分質疑臺中市政府對於選務安排之問題，並 一再強調監票之重要性，並無臆測臺中第二選區立法委員補 選事務不公，應受言論自由之保障，原裁處書只擷取部分言 論，而未將整段文意通盤考量，其言論並未誤導民眾之判斷 ，且為衡平報導，請來賓鄭照新針對陳世凱質疑部分提出回 應，更遑論政論節目參與來賓之言論本不受原告之監督或管 制，原處分顯有違法云云。然：
⑴依前述原處分事實欄一、(一)之系爭節目片段1之內容可知， 該段節目標題為：「監票員下限變上限？盧秀燕選務不公？ 抽籤決定？官派！？」、「獨！收身分證重複投票！？開票 動手腳塞票！？顏家作票好簡單？」。來賓陳世凱則於節目
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