臺北高等行政法院判決
110年度訴字第1019號
111年2月2日辯論終結
原 告 美商亞洲美樂家有限公司台灣分公司
代 表 人 孫沛偉
訴訟代理人 牛豫燕 律師
複 代理 人 陳奎霖 律師
訴訟代理人 李劍非 律師
被 告 衛生福利部食品藥物管理署
代 表 人 吳秀梅（署長）
訴訟代理人 杜家駒 律師
葛顯仁 律師
上列當事人間食品安全衛生管理法事件，原告不服衛生福利部中
華民國110年7月1日衛部法字第1100013709號及同年9月3日衛部
法字第1103160305號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
本件原告代表人原為柯邁凱，訴訟中變更為孫沛偉，業據原 告新任代表人孫沛偉提出承受訴訟狀聲明承受訴訟（本院卷 一第517頁），核無不合，應予准許。
二、事實概要：
㈠原告於民國110年1月10日自美國輸入「美樂家活力棒（酥脆 花生巧克力口味）」（下稱系爭產品1）1批，並於同年1月1 2日委託報驗代理人東北報驗行填具「食品及相關產品輸入 查驗申請書」（申請書號碼：IFB10-GK-00662-0-0，下稱系 爭申請書1）向被告申請輸入查驗（下稱系爭申請1），經被 告查驗結果，以該「產品成分中添加有『共軛亞麻油酸（con jugated lionleic acid；下稱CLA）』，其非屬傳統性食品 原料」，未經確認其食用安全性前，不得供作食品原料使用 ，而依食品安全衛生管理法（下稱食安法）第15條第1項第9 款規定，以110年2月5日FDA北字第IFB10GK0066200A號食品 及相關產品輸入查驗不符合通知書（下稱原處分1-A）通知 原告系爭產品1不合格而不同意輸入；惟因上開原處分1-A誤 載查驗結果為「案內產品含80%CLA（50：50比例組成之c9,t
11及t10,c12之CLA isomer）非屬傳統性食品原料」，被告 遂將該原處分1-A收回作廢，另於同日核發載明「產品成分 中添加有『共軛亞麻油酸（conjugated lionleic acid；下 稱CLA）』，其非屬傳統性食品原料，未經確認其食用安全性 前，不得供作食品原料使用」等旨之FDA北字第IFB10GK0066 200B號食品及相關產品輸入查驗不符合通知書（下稱原處分 1-B），通知原告系爭產品1不合格而不同意輸入。 ㈡原告又於110年1月20日自美國輸入「美樂家活力棒（酥脆花 生巧克力口味）」（下稱系爭產品2，與上開系爭產品1合稱 為系爭產品）1批，並於同年2月2日委託報驗代理人東北報 驗行填具「食品及相關產品輸入查驗申請書」（申請書號碼 ：IFB10-GK-02131-0-2，下稱系爭申請書2）向被告申請輸 入查驗（下稱系爭申請2），經被告查驗該產品成分添加有C LA之非屬傳統性食品原料，未經確認其食用安全性前，不得 供作食品原料使用，乃依食安法第15條第1項第9款規定，將 系爭產品2評定為不合格，並以110年2月23日FDA北字第IFB1 0GK0213102A號食品及相關產品輸入查驗不符合通知書（下 稱原處分2，與上開原處分1-B合稱為原處分）載明「產品成 分中添加有『共軛亞麻油酸（conjugated lionleic acid； 下稱CLA）』，其非屬傳統性食品原料，未經確認其食用安全 性前，不得供作食品原料使用」等旨，通知原告系爭產品2 不合格而不同意輸入。
㈢原告不服原處分1-B及原處分2而分別提起訴願，復經衛生福 利部分別以訴願決定1【涉及原處分2】及訴願決定2【涉及 原處分1-B】（與上開訴願決定1合稱為訴願決定）駁回其訴 願，原告對之均不服，遂合併提起本件行政訴訟。三、就前揭事實概要㈠原告系爭申請1部分，被告原係以原處分1- A予以否准，嗣被告廢止原處分1-A，並對系爭申請1另行作 成原處分1-B等節，業據被告於本院112年2月2日言詞辯論中 陳明確認在卷，並為原告所不爭執，有本院言詞辯論筆錄在 卷可稽（本院卷㈡第301頁），爰兩造合意就系爭申請1以原 處分1-B作為事實概要㈠之爭訟標的，合先敘明。四、原告之主張及聲明
㈠主張要旨
⒈系爭產品所含CLA成分並無食安法第15條第1項第9款所定「 從未於國內供作飲食且未經證明為無害人體健康」之情形 ：
⑴解釋法規應不得背離法條之通常文義或表面文義，需以 文義解釋文本，蓋人民無從預見行政機關違反文義解釋 之相關法規解釋，如此方符合法安定性原則及法治國原
則。按「食品添加物」，係指「為食品著色、調味、防 腐、漂白、乳化、增加香味、安定品質、促進發酵、增 加稠度、強化營養、防止氧化或其他必要目的，加入、 接觸於食品之單方或複方物質。」，食安法第3條第3款 定有明文。又觀諸食安法第15條第1項第9款規定係使用 「且」連接前後條件，依照表面文義及通常文義之合理 解釋，需同時發生「從未於國內供作飲食」以及「未經 證明為無害人體健康」之情形，依照本款規定方不得輸 入。
⑵系爭產品之CLA成分來源為巴斯夫歐洲公司（BASF SE，下稱巴斯夫公司）生產之「Tonalin®」（透過專利技術提煉紅花籽油所含天然CLA成分）。據巴斯夫公司提供之「Tonalin®」物質安全資料表（Material Safety Data Sheet）可知，系爭產品CLA成分係源自於天然紅花籽油，所含CLA成分（c18:2, c9, t11及C18:2 t10, c12），並非原告另行添加，且與天然食品（肉類、牛奶和乳製品）提煉之CLA（cis-9, trans-11、trans-10, cis12）具有完全相同之分子結構，自屬同一物質而具備相同之化學性質與物理型態，不因其來源而有異，足徵系爭產品所含CLA並非食安法第3條第3款所定之食品添加物。 ⑶關於「從未於國內供作飲食」部分：
①被告向來均核准含有紅花籽油、CLA、共軛亞麻油酸成 分之膠囊食品（原證7）輸入臺灣，且根據原證7號《 輸入膠囊錠狀食品核備查詢結果》清單及後附之各查 詢結果頁面（參本院卷一第75頁以下），就項次1「 紅花籽油膠囊食品」產品係於99年12月28日完成食品 查驗登記核備並首次發證、有效期間至114年12月28 日止之記載，可知此含有CLA成分之膠囊錠狀食品， 業經被告核准於我國供食用至少達15年（參本院卷一 第77頁）；同樣地，根據項次8「ORGANIKA紅花籽油 膠囊食品」、項次11「營養生活愛纖紅花籽油軟膠囊 食品」、及項次14「必賜力紅花籽油(含CLA)膠囊」 等產品之相關記載，亦顯示被告已核准此些膠囊錠狀 食品於我國供食用長達10年（參本院卷一第93、99、 105頁）。
②又自被告110年2月5日作成原處分1-B起，直至今日已 逾一年半載，吾人仍得於各網路購物平臺上查得為數 眾多之含有CLA成分之產品。包括被告之後竟陸續核 准進口之「雪舒樂紅花籽油膠囊CLA」、「TonalinCL A1000紅花纖子膠囊」產品在內，其品名或成分說明 均明揭「Tonalin®」、「共軛亞麻油酸」、「CLA」 、「ConjugatedLinoleicAcid」等文字。 ③由上可知，CLA成分係廣泛存在於國內多項營養輔助食 品中，且多年來於國內廣泛供作飲食之用，顯不符合 食安法第15條第1項第9款「從未於國內供作飲食」之 要件。被告以系爭產品含有CLA成分為由作成原處分 否准輸入，自與法規要件不合而屬違法。
④被告固於訴願程序主張原告不得援引其他含有CLA成分 之產品而主張不法之平等云云，然CLA成分是否曾於 國內供作飲食之用，乃食安法第15條第1項第9款明文
規定之要件，為判斷被告之認定是否符合法規要求， 自須探求國內市場是否存在其他含有CLA成分的食品 ；若存在其他含有CLA成分的食品，即足證明CLA成分 已有在國內供作飲食之慣例，自無違反食安法第15條 第1項第9款規定之不法，從而亦無所謂不法之平等云 云。是以，原告所主張者與不法之平等完全無涉，併 此敘明。
⑤被告雖又以「從未於國內供作飲食」，係指「未曾合 法、大規模之商業銷售」；惟其所謂之「從未於國內 供作飲食」之意涵，並無任何立法理由或說明作為依 據，亦顯然與相關修法歷程所示法規意旨不符。參照 立法院公報第88卷第54期公報委員會紀錄（原證16） ，可知食安法第15條第1項第9款所欲規範者係「轉基 因食品」等透過生物技術而改造生物基因等新興食品 ，並不包括「經過多年食用之食品」：
A.「賴委員清德：……第九款中，從未供於飲食且未經 證明無害人體健康者，請處長舉例說明。陳處長樹 功：今天早上楊副署長曾舉一例子，說明現在科技 十分發達，以人工技術改變基因、DNA，從另一個 品種轉成我們需要的品種，如黃豆、玉米等，此種 技術於國外已發展成熟，產品都已上市。因此我們 現在先把他明文規定……是希望界定以後新的科技產 品，在過去並未吃過的新的東西。」（原證16，第 257至258頁）
B.「朱委員立倫：……對『從未供於飲食且未經證明無害 於人體健康者』，本席延續賴委員的說法，民間有許 多中藥材或野菜等食品，衛生署對此要如何規範？ 張副署長鴻仁：……屬於傳統飲食的食品，因已經過 多年的食用，所以於食品衛生管理上的重要原則是 ，過去我們所吃的東西，假設其無害。因為我們不 可能再回去證明其是否有害。」（原證16，第261頁 ）
C.系爭產品所含CLA並非類如透過基因改造等新興科技 技術而製成之食品成分，而係我國國人日常生活本 即存在之天然成分，此有我國食品科技領域研究報 告：「共軛亞麻油酸(ConjugatedLinolenicAcid，C LA)是具有共軛雙鍵之十八碳烯酸幾何異構物，在肉 類、牛奶和乳製品就可發現，我們日常中可接觸的 主要是cis-9, trans-11和trans-10,cis-12兩種結 構（Aparna Purushothametal.,2007）。」可稽。
（原證17）（註：系爭產品所含CLA之結構亦為cis- 9,trans-11和trans-10, cis-12，此參原證5號「To nalin®物質安全資料表」記載「內含50比50的定量 活性共軛亞麻油酸（C18:2, c9, t11與C18:2, t10, c12）」）
D.由上可知，系爭產品所含CLA顯非食安法第15條第1 項第9款所欲規範對象，被告所稱食安法第15條第1 項第9款所定「從未於國內供作飲食」之要件，係指 「未曾合法、大規模之商業銷售」之食品，乃創設 法律所無之限制，顯然牴觸法律之規定，更牴觸立 法者對於食安法第15條第1項第9款之規範真意，自 屬違反法律保留原則而無可採。
⑥被告固以乙證11「禁止共軛亞麻油酸相關產品輸入案例 列表」主張被告向來均認CLA屬非傳統性食品原料而不 得輸入云云，惟乙證11形式真正性尚有疑，實質上亦無 從為本案比附援引：
A.被告乙證11雖列表記載「IFD09R20184205（109年6月 ）」（下稱「109年6月案例」）與「IFT09FL0976304 （109年9月）」、「IFT09FL0976406（109年9月）」 （下合稱「109年9月」案例），惟被告均未提出處分 書及相關函文，原告無從檢視該等報驗申請書、案件 內容與審核情形是否屬實，亦無從表示意見。況被告 「邊境檢驗不符合食品資訊查詢」資料庫亦未能查得 「紅花籽油」、「共軛亞麻油酸」或109年6月與109 年9月之禁止輸入產品案例（參原證22號），則被告 乙證11列表所載案例是否屬實，自非無疑。原告爰爭 執乙證11之形式真正性，不得作為本件裁判之基礎。 B.何況，無論109年6月案例與109年9月案例是否為真實 案件（假設語氣），該等個案所涉產品及所含CLA之 比例或其他原料與成分，均與系爭產品大不相同，自 無從比附援引。縱然屬實，至多亦僅與本件訴訟所涉 相關處分同有違法瑕疵：
(a)依乙證11之記載，109年6月案例所涉產品之成分 分析報告記載「案內產品含80.1%Conjugated Li noleic Acid（其中-c9,t11 CLA佔38.9%；t10,c 12 CLA佔39.2）。另製程使用甲醇（Methanol） 作為溶劑使用……」。惟系爭產品所含CLA僅57%（ 參原證5號），更未使用甲醇作為溶劑。是系爭 產品與乙證11之109年6月案例自有區別，不應恣 意比附援引。
(b)另109年9月案例，係因該個案申請人自行申請退 件，亦難資為被告所謂「經抽驗查核其中含有非 傳統性共軛亞麻油酸相關產品，被告機關即會認 定謂經安全性評估者，均不得輸入」一語之證明 ，而有魚目混珠之嫌。況原告前於申請輸入程序 中業已提供系爭產品製程與安全資料表等詳盡文 件，自與該案例情形大不相同。
⑦被告仍於此一事實以外另以「塑化劑」為不當比擬，主 張不應認CLA已於國內供作飲食。惟CLA在食品成分上有 無安全性問題，與「是否已於國內供作飲食」乃不同法 規要件，其認定自不可混為一談。而塑化劑業經國內外 政府及研究機構確認對人體具有嚴重危害，於多年前即 已明文禁止添加於食品中，自難相提並論，被告恣意比 附援引，顯無可採。
⑷關於「未經證明為無害人體健康」部分：
①系爭產品之CLA成分，據巴斯夫公司提供之「Tonalin®」 物質安全資料表（Material Safety Data Sheet），已 充分揭露系爭產品CLA成分係源自於天然紅花籽油且於 全球各國廣泛應用為膳食補充劑成分之意旨：「Tonali n®取自於紅花籽油，包含50:50比例組成之活性共軛亞 麻油酸同分異構物（c18:2, c9, t11及C18:2 t10, c12 ）……共軛亞麻油酸在絕大多數的國家均經核准用於膳食 補充劑成分。」（Tonalin is derived from safflowe r oil. Tonalin® 60 WDP contains a 50:50 ration o f the active conjugated linoleic acid isomers (C 18:2, c9, t11 and C18:2 t10, c12). Conjugated li noleic acid is approved for use as a dietary sup plement ingredient in most countries.）（原證5） 。而系爭產品除輸入臺灣以外，亦在美國、韓國、歐洲 等地區銷售，並經該等國家確認系爭產品無害人體健康 。美國食品藥物管理局（Food and Drug Administrati on, FDA，下稱美國FDA）於2008年間經審查CLA的科學 檢測程序為基礎後認定為「公認安全」（Generally Re cognized as Safe, GRAS，下稱公認安全《GRAS》）的食 品成分（原證10）。歐洲食品安全局（European Food Safety Authority，EFSA，下稱歐洲食品安全局《EFSA》 ）於西元2012年間出具「科學意見」（Scientific Opi nion）確認Tonalin®型態的CLA（註：即系爭產品使用 原料及成分）得作為食品原料（原證11）。韓國2021年 保健食品法典（Health Functional Food Code 2021）
公告CLA為合法的功能性食品成分：「健康聲明：可幫 助過重成年人降低體脂肪」（Health claims: May hel p to reduce body fat in the overweight adult）（ 原證12）。
②此外，紅花籽與紅花籽油均經被告公告為可供食品使用 之原料（原證6），足證紅花籽、紅花籽油及其所含CLA 成分，均無可能存在有害人體健康之可能性，否則被告 亦無可能將該等公告為可供食用之原料。且被告及其轄 下單位多次表明共軛亞麻油酸不具健康負面效應，即屬 「證明CLA無害人體健康」之最佳適例：
A.被告在104年5月24日《食藥署闢謠：反式脂肪有兩種 人工的才有害》新聞報導公開表示：「共軛亞麻油酸 （CLA），並不具健康的負面效應。」（原證18） B.被告於105年出版《食品標示法規手冊》中明確揭示： 「『共軛反式脂肪酸』（如共軛式亞油酸），並不具 健康負面效應。」（原證19）
C.被告於106年11月23日《食品藥物研究年報》中明確表 示：「『共軛亞麻油酸(Conjugated Linoleic Acid, )』，不具健康負面效應。」（原證20）
③且查，早於86年以降，行政院國家科學委員會於「食品 科技」領域之相關委託及專題研究，即表明cis-9,tran s-11及trans-10,cis-12型態之CLA（即系爭產品所含CL A成分）對人體健康有益無害：
A.「共軛亞麻油酸（conjugated linoleic acid,CLA） 為一群天然存在具十八個碳，含共軛雙鍵（9,11-; 10,12-; 11,13-octadecadienoic acids）之亞麻油 酸（linoleic acid,LA）異構物。因其具有抗癌（H a et al., 1987; Pariza & Hargraves,1985）與抗 氧化作用（Parodi, 1994），能降低血中膽固醇含 量（Huang et al., 1994)，並為一生長促進因子（ Chin et al., 1994），對於人體健康具有助益；因 此，近年來相關研究逐漸受到食品研究學者的重視 」（林棟雍，乳品菌原微生物對共軛亞麻油酸形成 之影響(II)，行政院國家科學委員會補助研究計畫 ，87年，第2頁；參原證21號）。
B.「共軛亞麻油酸（conjugated linoleic acid, CLA ）中的順式(cis)-9,反式(trans)-11異構物(c9,t11 -CLA, rumenic acid)，已經被認為對人類健康有益 處，包括預防癌症、血管硬化和腫瘤，另外有改善 胰島素過高與免疫功能的作用。至於其他的CLA，t1
0,c12-CLA可以降低人體脂肪對肌肉的比率，以及改 變低密度對高密度脂蛋白膽固醇的比率」（行政院國 家科學委員會專題研究計畫：四碳雙羰酸對瘤胃脂 肪酸生物氫化作用以及羊乳順式-9,反式-11-共軛亞 麻油酸和反式-11-十八碳烯酸的影響研究成果報告( 精簡版)，96年10月31日；參原證27號）。 ④再者，明列於被告「輸入膠囊錠狀食品核備查詢結果」網頁上含有CLA成分之膠囊錠狀食品（參本院卷一第75頁原證7號），包含被告於作成原處分後復准予輸入之2款同樣含有CLA成分之膠囊錠狀食品（參本院卷一第545頁原證23號、第549頁原證25號），全部都是經過被告逐一依食安法第21條第1項規定完成查驗、確認安全性無虞後核發許可文件而准予輸入之產品！迺被告對於膠囊錠狀食品之輸入查驗登記程序，以「許可輸入的許可是自動核發的，沒有抽到就不會人工比對」云云置辯，顯然與「膠囊錠狀食品輸入查驗程序」事實不符，殊非可採。 ⑤至被告再辯稱：「有關輸入錠狀、膠囊狀食品查驗登記 案件，係依據申請廠商於申請案中所檢附書件，就產品 成分及含量是否為我國准用之食品原料或食品添加物進 行書面審查，並無經過檢驗程式，倘依申請廠商所繳交 之產品資料，經審查符合食安法相關規定，則得核予食 品查驗登記許可及許可檔展延……有關本案原證7所指16 件核備之輸入膠囊錠狀食品，均依據前述審查原則辦理 」云云（參被告111年11月2日言詞辯論意旨狀第9頁） 。姑不論被告公告之「輸入膠囊錠狀食品查驗登記核准 、駁回、補件處理原則」（參原證34號）已就新案申請 、展限申請、變更登記、許可文件轉移及補發等事項， 明定各式被告應予審酌認定之情事，作為被告予以核准 、駁回或命其補件之處理原則，被告就此膠囊錠狀食品 之查驗登記程序，可否僅以書面審查為由，解免其應要 求申請廠商提供詳實且正確之產品資訊、以進行實質審 查之責任，已非無疑；依被告之說法，無疑是鼓勵有意 取得膠囊錠狀食品查驗登記許可之廠商，於向被告提出 查驗登記相關申請時選擇提供概略、模糊、甚至與客觀 事實未盡相符之產品資訊，以順利取得查驗登記許可， 自非可採。
⑥被告固以「各國飲食習慣不同，食用方式與食農認知亦 有天差地別，因此各國有不同之管制規定為世界上之慣 例，均係各國依其國情所為之適切之管制措施，故不能 以他國有許可之先例即要求我國一定要開放。」等語置 辯，惟被告亦同時援引「美國FDA之公認安全GRAS概念 」為其論據（參被告行政訴訟答辯狀第9頁第15行以下 ），顯已承認他國食品之管制，亦可作為輔助食品安全 判斷參考之輔助。而被告一方面援引美國FDA之公認安 全（GRAS）概念，卻刻意忽略CLA係經美國FDA認定為公 認安全（GRAS）之食品成分（原證10），即屬自相矛盾 ；而被告枉顧其先前已於國內公開表示CLA經證明不具 健康負面效應之事實，逕謂其尚難由現有資料認定系爭 產品所含CLA成分並不具危害人體健康風險，更係立場
反覆矛盾，自難憑採。
⑦再者，據歐洲食品安全局（EFSA）於西元2012年出具之 科學意見，確認Tonalin®型態的CLA得做為食品原料（ 原證11）已如前述，該份科學意見晚於被告所爰引歐洲 食品安全局（EFSA）之西元2010年之科學意見（乙證9 ），且該2010年之科學意見所評估標的為「Clarinol® 」，業非系爭產品所使用之原料，自與系爭產品安全性 之判斷無涉，況該份科學意見之結論亦明確表示紅花籽 油原料Clarinol中由等比例c9, t11及 c10, t12異構物 組成之CLA安全性業經證立。職是，被告所舉歐洲食品 安全局（EFSA）科學意見，尚難資為被告主張系爭產品 所含CLA成分食用安全性尚未明確之證據。
⑧於本件審理程序，被告辯稱其認定系爭產品存有食安疑 慮係因「原告的申請裡說產品中的CLA比例上是定量的 ，但天然成分中的CLA不可能是定量的」云云。惟查， 被告此揭主張欠缺任何證據支持，且被告核准輸入含有 CLA成分之膠囊錠狀食品，亦不乏CLA比例為定量者（例 如：本院卷二原告111年8月22日補充理由(三)狀附表3 號編號22、編號53之產品），足證定量CLA比例對於人 體安全並無危害。實則，被告一再指摘系爭產品及其所 含CLA成分危害人體健康，卻未曾提出任何實據或具體 事證資料，顯然違反前揭判決所揭示之證據法則。被告 無任何具體憑據即稱CLA「從未於國內供作飲食且未經 證明為無害人體健康」，並作成原處分否准系爭產品之 查驗輸入申請，自有不依證據認定事實之違法瑕疵（最 高行政法院61年度判字第70號判例、107年度判字第70 號判決意旨參照）。
⑨由上可知，系爭產品所含CLA成分，既經被告、國外食品 安全主管機構及國內科學研究一再證實無害人體健康， 自不符合食安法第15條第1項第9款「未經證明為無害人 體健康」之要件。迺被告對此恝置不顧，逕謂其尚難由 現有資料認定系爭產品所含CLA成分並不具危害人體健 康風險云云，進而以「系爭產品所含CLA成分未經證明 為無害人體健康」為由作成原處分，否准系爭產品之輸 入，不僅無任何實據作為判準，更與前述CLA食用安全 性業經證立之客觀事實不符，自非適法。
⒉系爭產品歷次輸入查驗紀錄均合格且產品成分未曾違反食安法，被告更從未不予核准相關紅花籽油與CLA產品進口，今被告於未予提出任何相關證明及科學依據之情形下，逕為認定系爭產品違反食安法而不得輸入，顯有違反誠信原則與行政自我拘束原則之違法： ⑴按行政機關作成行政處分時，對於相同或具同一性之事 件，為保障人民之正當信賴，並維持法秩序之安定，應 受合法行政先例或行政慣例之拘束，如無實質正當理由
，即應為相同之處理，此即所謂行政自我拘束原則，故 行政機關於法律效果之選擇裁量即應依循此原則，方為 適法之行政處分（最高行政法院100年度判字第2044號 判決意旨參照），換言之，行政機關對相同之事件，不 得作成不同於以往之決定，此即源自於行政法上平等原 則之「行政自我拘束原則」，最高法行政法院91年度判 字第1079號判決意旨亦同此理。
⑵次按，行政程序法第8條規定：「行政行為，應以誠實信 用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」此一 規定所表現之「誠實信用原則」係基於法律社會成員之 共識，無需另有其他社會條件即可導出之「一般法律原 則」，為各法領域所共通適用。高雄高等行政法院92年 度訴更字第8號判決指出：「誠信原則指每個人對其所 為承諾之信守，而形成所有人類關係所不可缺之信賴基 礎。也就是『在善良思考之行為人間，相對人依公平方 式所可以期待之行為。』違反誠信原則之行政處分係屬 違法之處分，當事人自得依行政訴訟法第四條第一項規 定提起撤銷訴訟。」
⑶本件系爭產品歷次輸入查驗紀錄均合格，產品成分亦未 曾違反食安法，均有歷次書面輸入查驗紀錄在案可資證 明（原證13）。而被告向來均核准含有紅花籽油、CLA 、共軛亞麻油酸成分之膠囊食品（原證7）輸入臺灣， 市面上亦存在諸多使用紅花籽油與CLA作為主要成分之 營養輔助食品，詎被告竟未予提出任何相關證明及科學 依據之情形下，逕就系爭產品突襲性地加以禁止輸入， 顯與系爭產品歷來輸入查驗合格之行政慣例不符，況被 告否准系爭產品進口後，竟又分別於110年6月15日、同 年7月28日核准品名為「雪舒樂 紅花籽油膠囊 CLA」、 「Tonalin CLA 1000 紅花纖子膠囊」等2款含定量CL成 分之膠囊錠狀食品進口（原證23至26），且後者更與系 爭產品同樣使用巴斯夫公司供應之Tonalin®（透過專利 技術提煉紅花籽油所含CLA成分之原料）。可見被告顯 有針對系爭產品給予差別待遇、恣意性執法等違反誠實 信用之瑕疵。是以，被告作成原處分，顯然違反行政程 序法第6條及第8條之行政自我拘束原則與誠信原則。 ⒊被告雖於訴願程序中援引非傳統性食品原料申請作業指引 （下稱系爭申請作業指引，原證14）與被告108年7月26日 FDA食字第1080016274號函（原證15即乙證8，下稱108年7 月26日函），惟其二者均屬欠缺法律授權、違反法律保留 原則，無從成為原處分之法律基礎：
⑴按法律保留原則，係要求行政機關之行為須以具備法律 依據為必要，尤其是限制人民權利之干預行政，必以有 法律規定或法律之授權為限；倘欠缺法律依據而仍干預 或剝奪人民權利，則構成法律保留原則之違反。被告如 擬禁止含有CLA的食品或限制其含量，自應以有法律依 據為前提。被告於訴願程序主張CLA業經系爭申請作業 指引所定相關程序評估後，以被告108年7月26日函認定 不同意將「萃取自紅花籽油之共軛亞麻油酸（游離型及 甘油酯型）列為食品原料管理」云云，然遍查我國食安 法規，並無任何禁止於食品中使用CLA或限制其含量之 法令規定；被告網站有關「邊境檢驗不符合食品資訊查 詢」公示資料中，亦查無任何含有CLA輸入食品經被告 認定查驗不合格之紀錄。是以，被告自不得因系爭產品 含有CLA而禁止其輸入，否則即屬法律保留原則之違反 。
⑵按系爭申請作業指引無論係依據其名稱、形式、內容， 充其量僅為行政程序法第165條「不具法律上強制力」 之行政指導行為（如以勞動職業安全衛生署網站為例， 相關「處理要點」或「作業指引」、「預防指引」，均 指明為「行政指導有關文書」；另如被告109年5月20日 所訂定之「保健營養食品優良製造作業指引」，亦於前 言中明揭「本指引屬行政指導文件，非強制文件」，亦 已足徵類此「作業指引」類之行政機關文件，其性質均 屬於行政指導，並不具備法律拘束力，此觀系爭申請作 業指引第貳點之目的：「本指引係規範非傳統性食品原 料之定義、申請程序及作業流程、安全性評估須檢具之 資料及申請書，供食品業者遵循，以確保食品安全及兼 顧產業發展，並利衛生機關審核作業。」顯然系爭申請 作業指引僅係訂出供相關食品業者參考並決定是否遵循 ，並不具備法律拘束力，更無從成為原處分之法律依據 。尤有甚者，依照行政程序法第166條之規定，相對人 明確拒絕指導時，行政機關除應停止指導外，更不得為 不利之處置，惟被告除以行政指導為違法之依據外，更 無視於原告之明確拒絕依循系爭申請作業指引，而作成 不利之原處分，顯已違反行政程序法第166條第2項之規 定。
⑶如被告欲主張系爭申請作業指引具備強制力並將對人民 產生拘束力，則系爭申請作業指引須通過法律保留原則 之檢驗。綜觀系爭申請作業指引全文，並未揭示該作業 指引之法規授權依據，被告自不得援引系爭申請作業指
引干預或限制原告權利，否則即有牴觸法律保留原則之 違法。進一步言，倘若特定原料或成分經系爭申請作業 指引審查後評定為可供作為食品之用，其法律效果亦僅 為「刊登於『可供食品使用原料彙整一覽表』」（註：即 被告公告紅花籽與紅花籽油屬於可供食品使用原料之公 示資料），與食安法第15條第1項第9款或食品輸入查驗 作業均無關聯，更與食安法第15條第1項第9款「未曾在 國內供作飲食且未經證明無害人體健康」法定要件之解 釋與適用無涉。是以，被告在訴願程序中援引系爭申請 作業指引並主張原處分並無違法，顯無可採。
⑷系爭申請作業指引欠缺法律授權依據，與食安法第15條 第1項第9款之解釋與適用亦無關聯，業如前述，則被告 依據系爭申請作業指引而作成之108年7月26日函，亦當 屬欠缺法律依據之函文，被告無從據此限制或干預原告 權利。首先，108年7月26日函既表示不同意將CLA列為 食品原料管理，自屬對製造、加工、調配、包裝、運送 、貯存、販賣、輸入、輸出含有CLA成分食品之業者（ 或對將之作為贈品或公開陳列之業者）產生憲法營業自 由及財產權限制之干預性行政行為。此種干預性行政行 為，應有法律或法律明確之授權為依據，被告始得據以 為之。而由食安法第2條規定：「本法所稱主管機關： 在中央為衛生福利主管機關；……」；衛生福利部組織法 第5條第1項第2款規定：「本部之次級機關及其業務如 下：……二、食品藥物管理署：規劃與執行食品、藥物與 化粧品之管理、查核及檢驗事項」可知，被告僅為衛生 福利部之次級機關，其職掌雖包含「規劃與執行食品、 藥物與化粧品之管理、查核及檢驗事項」，但因未受食 安法明確授權，自欠缺對外作成「通案性不同意將特定 物質列為食品原料管理」之法規命令、藉此限制人民前 揭基本權利之權限。是以，被告108年7月26日函即因違 反法律保留原則而無效，尚不得資為被告作成原處分之 依據。其次，被告108年7月26日函未依行政程序法第15 0條第1、2、第157條第3項規定登載於政府公報或新聞 紙，僅刊載於網際網路，按目前實務見解，網際網路不 是文書。且行政機關針對特定申請人就特定案件之回覆 函文，僅對於該個案申請人發生效力，無從作為行政機 關對其他人民作成他案決定之裁量依據（本院105年度 訴字第1352號判決意旨參照）。被告108年7月26日函僅 對於被告所函覆之第三人有效力，從未對外公告而成為 得以對外發生法律效力之行政行為，僅為個案具體之行
政行為，而無從通案對原告及本件訴訟發生拘束力。此 觀之即使於被告108年7月26日函之後，被告仍持續核准 含有紅花籽油、CLA、共軛亞麻油酸成分之膠囊食品（ 原證7號）輸入臺灣，市面上亦存在諸多使用紅花籽油 與CLA作為主要成分之營養輔助食品，即證被告108年7 月26日函從未對外發生通案效力，自非得通案適用於其 他個案。此外，被告108年7月26日函固謂：「本案業經 評估，共軛亞麻油酸具有潛在之健康不良風險，依據申 請者所提申請資料及目前所能獲得之研究文獻或科學證 據等安全性資料，尚不足據以評估申請品項之長期食用 安全性，故本署不同意將『萃取自紅花籽油之共軛亞麻 油酸（游離型及甘油酯型）』列為食品原料管理。」惟 該案據以評估申請之品項，無法判斷與系爭產品所含CL A成分是否屬於相同組成型態之原料成分，又CLA成分業 經多國肯認為無害人體健康之食品原料，且於系爭產品 中並無涉及萃取之過程，而僅為提煉，業如前述。是以 ，被告108年7月26日函之釋示標的既與系爭產品所含CL A成分非屬同一事，則被告108年7月26日函自無從適用 於本案或作為系爭產品是否該當食安法第15條第1項第9 條所定要件之判斷依據。
, 台灣公司情報網
, 台灣公司情報網
, 台灣公司情報網