環境影響評估法
臺北高等行政法院(行政),訴字,110年度,589號
TPBA,110,訴,589,20221117,2

臺北高等行政法院判決
110年度訴字第589號
111年10月27日辯論終結
原 告 先鋒材料科技股份有限公司等19人（名稱、代表人
及地址詳如附表）
共 同
訴訟代理人 詹順貴 律師
簡凱倫 律師
被 告 行政院環境保護署

代 表 人 張子敬（署長）
訴訟代理人 凃邑靜
陳渤丰
陳修君 律師
參 加 人 臺北市政府捷運工程局

代 表 人 張澤雄（局長）
訴訟代理人 陳希佳 律師
張詩芸 律師
上列當事人間環境影響評估法事件，原告提起行政訴訟，本院判
決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
　　事實及理由
一、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他 訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」行 政訴訟法第111條第1項定有明文。本件原告即如附表所示先 鋒材料科技股份有限公司等19人於起訴時，訴之聲明為：「 被告應作成命臺北市政府捷運工程局於6個月內提出『臺北捷 運系統環狀線建設計畫』之環境影響調查報告書及因應對策 送審，及於被告完成審查並通過前，不得實施『臺北捷運系 統環狀線建設計畫』於北環段原Y19站至Y19A站間開發行為之 行政處分。」(本院卷一第49、50頁)；上開聲明嗣經多次變 更或修正，於本院言詞辯論時變更為：「被告應作成命臺北 市政府捷運工程局於未提出環境影響差異分析並經被告完成 審查通過前，停止實施『臺北捷運系統環狀線建設計畫』於北 環段原Y19站至Y19A站間開發行為之行政處分。」（本院卷 四第79頁），被告行政院環境保護署並同意上開訴之變更( 本院卷四第79頁)，揆諸前揭規定，原告所為訴之變更，於



法並無不合，應予准許。
二、事實概要：
㈠緣「民間參與台北捷運系統環狀線先期規劃」環境影響說明 書(開發單位為改制前臺北縣政府)前經有條件通過環境影響 評估(下稱環評)審查，並經被告於92年2月17日以環署綜字 第0920011817號公告審查結論(下稱92年環說書)，依該開發 行為計畫內容，Y7站至Y17站為高架路段，Y1站至Y7站以東 、Y17站以北至Y29站為地下路段。嗣因「中正國際機場聯外 捷運系統中正國際機場至三重站段建設計畫環境影響說明書 」經有條件通過環評審查，其中中正機場線A3站與上開捷運 環狀線計畫Y19站共站，並經協調A3站位於車站地面第三層 、Y19站位於地面第五層，臺北縣政府乃變更開發行為內容 ，並作成「民間參與台北捷運系統環狀線先期規劃環境影響 差異分析報告」(下稱94年環差報告或第1次環差報告)，報 經被告環境影響評估審查委員會(下稱環評會)第132次會議 審核通過後，由被告以94年7月15日環署綜字第0940055353 號函通知開發單位即臺北縣政府。其中，上開環差報告關於 「變更內容」部分載明：「本計畫…，計有三個區段擬予變 更，分述如次。…。三、變更區段三：…。因應Y19站由地下 車站轉為高架車站之縱坡線型，原計畫里程17K+628~20K+17 5由地下轉為高架，…。本區段原規劃為第二階段工程，變更 為高架後將提早至第一階段施工，…。」等語，亦即將Y17站 至Y19站間路段，由地下形式變更為高架形式。 ㈡嗣開發行為名稱、開發單位經分別變更為「臺北捷運系統環 狀線建設計畫」(下稱系爭計畫或系爭開發行為)、「臺北市 政府捷運工程局」後，參加人臺北市政府捷運工程局分別提 出並經被告環評會審核通過第2次(101年7月)、第3次（106 年6月）、第4次(108年7月)及第5次(110年6月)環差報告， 其所提「臺北都會區大眾捷運系統環狀線北環段及南環段暨 周邊土地開發」綜合規劃報告書(下稱108年綜合規劃書)， 亦經行政院108年5月31日院臺交字第1080088530號函准予辦 理。原告認第1次環差報告所為之開發行為變更，涉及新增 之出土路段，其選址與規劃設計，將對原告權益影響重大， 乃分別於110年3月3日、3月16日、4月1日(公民告知人：均 如附表編號1至編號3之原告)、同年3月19日(公民告知人： 如附表編號4至編號19之原告)提出公民告知書、補充理由書 ，請求被告依環境影響評估法(下稱環評法)第18條第1項、 第3項規定，命參加人於6個月內提出系爭計畫開發行為之環 境影響調查報告書及因應對策送被告審查，並於被告完成審 查通過前，命參加人不得實施系爭計畫中北環段原Y19站至Y



19A站之開發行為。經被告分別以110年4月29日環署督字第1 101033271號函、環署督字第1101033271A號函復略以：本署 將持續依環評法第18條規定進行監督作業，並要求開發單位 依環評書件所載內容及審查結論切實執行；如查有與環評書 件所載內容或審查結論不符之情事，將依法辦理等語。原告 認被告上開函復內容形同拒絕上開公民告知事項，遂提起本 件行政訴訟。
三、原告起訴及聲明：
　㈠原告具備當事人適格：本件出土路段預計設置在五工路於五 權一路口至五權三路口間(下稱系爭出土段；參見外放「附 件3號」第5次環差報告第4-2頁至第4-3頁)，依開發行為環 境影響評估作業準則(下稱環評作業準則)第10條之附件五、 附表六，於系爭出土段範圍內之相關重大設施、計畫等，皆 可能受到系爭開發行為之影響，而有將之納入並記載於環說 書或評估書上之必要。原告雖非自然人，然公司作為法律上 權利主體，亦應保障其權利主體之地位，原告均坐落於系爭 開發行為影響範圍之內，自具備當事人適格。
　㈡參加人違反之法令與違法之事實：
　　⒈92年環說書原將出土段設置於Y17站至Y18站之間(即新北市 ○○區○○路○○○○00巷路口)，Y17站以北路線則規劃為地下化 路段。然參加人於94年環差報告將原本Y17站至Y19站地下 化的規劃調整為高架化，卻未對Y19站以北後續路線規劃 進一步說明，亦即94年環差報告「變更內容」之「變更區 段三」，僅記載參加人計畫調整Y18站至Y19站從地下段（ 里程17K+628~20K+175）改為高架段，並未包括將改於Y19 站至Y19A站間五工路設置出土段，直至108年綜合規劃書 始明確表示將出土段改設於五工路段，然對於出土段選址 變動，卻未見參加人於歷次的環差報告中，就該變更內容 提出申請並加以評估其對周遭環境之影響，既然94年環差 報告之申請變更內容並不包括系爭出土段，亦未曾針對出 土段的變更所產生之交通、振動等影響進行評估，自非該 次環境影響差異分析(下稱環差分析）之範圍，被告亦無 從加以審查核准，是參加人未依法就出土段位置之調整申 請變更原申請內容，與環評法第16條、第17條規定有違。 ⒉無論是否應環評而未環評，或變更開發行為內容有無申請 核准，審酌判斷之重點仍應回到開發行為相關書件之記載 ，尤其法律已明文規定之應記載事項。本件94年環差報告 第1-1、1-2頁確實均未將出土段記載於申請變更之範圍， 且參加人亦無法提出證據證明其有將變更後之出土路段納 入申請變更之範圍，而從94年環差報告已就「變更區段三



」之範圍以標示里程數之方式予以特定，亦難認有無法精 確標示而有難以特定之情況，故若當時參加人確已規劃將 出土段改設於五工路段，自應將之列入變更內容。 ⒊被告辯稱94年已辦理過路線規劃，108年綜合規劃書係工程 細部設計等語，與工程實務不符，因工程細部計畫須提出 路線工程圖，將路線里程數、高度、建築工法等明確標示 註記，使得標廠商得以按圖施作，108年綜合規劃書內容 根本無法作為招標機關指示得標廠商施工之依據，充其量 僅係對於路線之設計構想，屬環評法第4條第1款所稱開發 行為中之規劃，是出土段實際規劃係直至108年方始定案 ，參加人於94年既尚未提出，被告自不可能於94年辦理環 差分析時即對此加以審查。
㈢被告疏於執行之法令與具體內容：
　　⒈對於參加人未依環評法第16條規定，於變更開發行為設計 規劃時，向被告申請變更原申請內容並經核准，即公開招 標，顯已違反環評法第17條規定，依同法第23條第1項、 第2項規定，被告即應命參加人停止正在進行之開發行為 ，惟被告至今仍未有任何作為，有疏於執行職務之具體事 實。
⒉被告援引多則司法實務見解，辯稱環評法第16條並未規定 違反之法律效果等語：
　　　⑴然依環評法第16條規定，非經主管機關核准，不得變更 原申請內容，亦即開發單位擬變更設計，於未辦理環差 分析並經審查通過前，依同法第17條規定，仍應維持原 環評通過之開發行為內容施工，否則開發行為即有未依 環說書所載內容與環評結論切實執行之情事，依同法第 23條第1項第1款規定，主管機關自得對開發單位加以裁 罰、命限期改善，並進一步命其停止擅自變更之開發行 為。是從環評法第16條第1項、第17條及第23條第1項、 第2項之體系解釋，可知對於開發單位任意變更已通過 環評審查之開發行為內容卻未向主管機關申請核准者， 環評法確實有得對其進行裁罰並命其停止開發行為加以 規範（完全法條）。
　　 ⑵依參加人於92年所申請之開發行為，Y19站至Y19A站間之路段規劃為地下段，而今108年綜合規劃書重新調整環狀線第二階段工程規劃設計（包含將Y19站至Y19A站間原地下化之設計改增設出土段），參加人僅得依此經行政院核准之設計方案與預算進行施工，理論上已無依原始核定方案進行施工之可能性，於此情形下，被告已無裁量權，僅得命參加人盡速就變更設計部分以向被告申請核准之方式達成限期改善之目的。又因系爭開發行為現已實際進行中，有迫切停止之必要，故應由被告逕命參加人停止實施開發行為。　　　⑶從環評法風險預防的立法意旨，環評法第22條既明定主 管機關對於開發行為違法未辦理環評者，應命其停止開 發行為，依舉重明輕原則，當開發單位擬變更原先已通 過環評的開發行為內容，如未經過主管機關核准，亦應 為相同之處理（亦即此時環評法第16條與第17條應合併 使用來產生法律效果），否則環評制度即會出現漏洞，



致所欲達成之風險預防立法目的蕩然無存。
⒊參加人固以原告所提之公民告知書中未完整詳載本件應適用之法條，而質疑原告未完整踐行公民告知程序。然查，依被告所公告「環境影響評估法公民訴訟書面告知格式」（下稱公民告知書格式），僅係就公民告知書之書寫方式提供方向與建議，其重點毋寧在於可得特定開發單位違反法令與事實及主管機關疏於執行職務情事即可，而非作為構成要件，強制框限公民告知書之內容範圍。細繹公民告知書格式，可發現格式就各說明事項所要求之說明程度有所不同，對於開發單位違反法令與事實及主管機關疏於執行職務項目，僅要求內容「儘可能」、「有助於」主管機關理解。反之，對於「受害原因說明」及「公益團體之證明」則分別要求「應說明其受害情形」及「應敘明其團體成立之宗旨，並於附件中提供相關證明文件」，要求之證明程度顯然有別，足見其格式設計上確實對於受害人民舉證責任之要求有所調整。本件原告提出之公民告知書，業已指出參加人違反環評法之事實（即變更出土段位置一事，未向主管機關申請變更原核准內容），並告知被告疏於執行職務的情事，並無參加人所稱未完整告知之情。　㈣原告權利暨周遭環境因參加人變更開發行為內容而受影響：　　⒈有關交通影響部分：出土段改址於五工路後，將大幅度縮減五工路之路幅（含縮減人行道），該路段即完全無法使每日數十輛次以上之大型聯結車，以符合道路交通安全規則之方式行駛及左右轉，且除施工及列車振動影響外，出土段的設置亦將大幅度改變當地的交通模式，甚至影響到忠孝大樓廠房車輛的進出，若要求警衛協助指揮引導，將增加警衛所無力負荷之業務，且此舉不啻將參加人輕易變更開發行為內容所引發之交通危險轉嫁與民間廠商與警衛。　　⒉有關振動影響部分：
　　　⑴關於原告先鋒材料科技股份有限公司、科邁斯科技股份有限公司主張系爭出土段通車後，列車運行產生之振動將影響工廠精密製程一事，參加人雖以系爭出土段將配置浮動式道床(FST)，本件開發行為實施之工程不會對於原告造成影響等語。然上開兩家公司之精密儀器與設備，其精度要求都已在1奈米以下，參加人稱減振效益可達無感地震或可適用精度在3微米之製版印刷或檢測儀器等語，根本不符需求，且要求廠商事後增加工廠對於精密儀器的減振設備，將本應由開發單位負擔的環境影響對策轉嫁於原告，亦顯然本末倒置。再者，系爭出土段完工後，大客車、貨櫃車依然會行經該路段，此時貨櫃車所產生的振動與捷運列車通過所產生之振動，兩者相加只會更加大振動，與開發單位假設完工後車潮會減少而提出環狀線大坪林站至十四張站出土段平時鮮少貨櫃車經過之情形，顯有不同，其以此推估系爭出土段完工後的振動情形，即有不當。　　　⑵參加人固舉94年環差報告之等音線圖等資料，辯稱該次 環差評估時已經把Y19站至Y19A站納入評估，才會在五 工路進行振動測試等語。惟依環評作業準則附表七「開 發行為環境品質現況調查表」，有關噪音與振動項目之 調查地點，應以「開發行為影響範圍內（含開發行為鄰 近一公里內之敏感受體、取棄土場周界及運輸道路等） 。」而調查項目應包含敏感受體(學校、醫院、住宅區 、精密工廠)。是94年環差報告之所以在五工路進行噪 音振動測試，正因為變更範圍為Y18站至Y19站，參加人 依規定須針對變更範圍周遭1公里內之敏感受體進行調 查，若參加人當時確將系爭出土段納入變更範圍，則其 應該再以出土段為中心針對１公里範圍內之周遭敏感受 體進行測量，上開資料根本無從證明當時已經把系爭出 土段納入評估。又環評作業準則附表十「環境影響預測 及評估方式」，明文應以現場量測說明施工中及營運後 之振動量，與國外之振動管制標準比較，並說明是否影 響建物結構安全及人體生理心理健康，以民宅餐廳前作 為其測試地點，而未針對新北產業園區內精密工廠進行 監測，亦與上開規定之要求不合。
　　　⑶由94年環差報告3.2噪音振動章節中變更區段之表格，可 知「五工路旁住宅」係「變更區段三」範圍之檢測點， 而「變更區段三」之範圍，依報告上之記載：「區段三 Y18站、Y19站及其間之高架段，選取各區段旁豪美大樓 、恩源路Y18車站前住宅、頭前國中、思源路中山路口 住商大樓及五工路旁住宅為代表受體，…。」，且其預 測之振動係「高架化」之路線設計，並非以「高架－地 下」間平面出土段之路線設計作為預設振動之基準，是 此部分並無參考價值。
　　⒊系爭出土段施工方式從潛盾工法變更為明挖覆蓋法，施工 方法大幅增加對於周遭環境之影響：按92年環說書所載， 地下化路段採取潛盾法，即係希望施工方式降低對於路線 交通衝擊影響，而今出土段位置變更後，採用明挖覆蓋法 ，施工期間必須就明挖範圍築起施工圍籬，按一般經驗， 系爭出土段選址變更對五工路周遭環境及交通產生之變化



顯然已經超越92年環說書之評估，絕非被告與參加人所稱 變更內容對於周遭環境並無造成重大影響。
　　⒋上開變更內容對於周遭環境可能造成之影響，參加人皆未 實際進行評估：參加人固以94年環差報告中，審查委員張 長義之審查意見內容，可看出當時已考量出土段調整後對 環境之影響等語。然觀諸該審查意見，可知審查委員已預 見該次變更設計，後續第二階段工程路線銜接可能發生問 題，要求當時的開發單位對此應為說明，開發單位雖稱可 參見94年環差報告第3.6節及第3.7節，因應對策可參見第 4章等語，然上開章節均未提到路線變更後可能影響將來 出土段選址變更的問題，及變更申請內容後對於周遭交通 、振動噪音以及施工方式變化所產生之影響。至參加人所 指等音線圖，已明確表示測試之路段限於Y18站至Y19站間 高架路段，遑論原告所爭執者，並不限於振動噪音之問題 ，尚包含系爭出土段設置後對於五工路交通之影響、施工 方式變更對於周遭環境之影響性，94年環差報告就此部分 之評估均付之闕如。
　㈤聲明：被告應作成命參加人於未提出環差分析並經被告完成 審查並通過前，停止實施系爭計畫於北環段原Y19站至Y19A 站間開發行為之行政處分。
四、被告答辯及聲明：
　㈠原告於本件歷經多次變更訴之聲明後，其最終訴之聲明，與公民告知書所載「請貴署依環境影響評估法第18條第1項及第3項規定…」等內容，完全不同，是原告訴之聲明不在原公民告知書之請求事項中，不符告知前置原則，本件起訴為不合法，應予駁回。退步言之，縱認如附表編號1至編號3所示原告等3人，曾於後續公民告知補充理由書中敘及第16條規定，而與原告訴之聲明有關，亦僅限於環評法第16條部分，至於其餘部分（即環評法第17條規定及第23條法律效果部分）及其餘16名原告未為該等補充，不符告知前置原則，故該等部分之起訴仍不合法。　㈡至如附表編號1至編號3所示原告等3人關於環評法第16條部分之聲明，參照相關實務見解，認為環評法並未規定違反第16條之法律效果，且環評法並未規定開發單位就申請變更負有提出「重新進行環境影響評估」或進行「環境影響差異分析報告之環評審查」之作為義務，而被告也無權命開發單位就申請變更必須「重新進行環境影響評估」或進行「環境影響差異分析報告之環評審查」，人民或公益團體對該等狀況亦無由提起公民訴訟，故本件原告聲明「被告應作成命參加人於未提出環境影響差異分析並經被告完成審查並通過前…」部分，因不符公民訴訟之內在界限，顯無理由。　㈢再退步言，縱認原告之請求合法，依相關學說及實務見解， 環評法第23條各項間之適用乃法律明文賦予行政機關就個案 裁量之權力，此種按情節輕重採取循序漸進之處分，符合比 例原則，因顯無裁量權萎縮至零之情形，原告亦不能依此規 定，直接請求本院判令如其聲明後段「停止實施系爭計畫於 北環段原Y19站至Y19A站間開發行為之行政處分」之最重處 分，故該部分請求亦因不符公民訴訟之外在界限，而顯無理 由。
　㈣於94年環差報告中，Y18站、Y19站已從地下段變更為高架段 ，Y19A站仍為地下段，可知該次變更包括Y19站與Y19A站之 間的出土段，從94年環差報告中，也可以看到委員審查過程 中明確知悉地下變更為高架的變化，委員應明確知悉出土段 會在Y19站與Y19A站之間，且94年環差報告針對出土段的噪 音、空污及振動都有加以評估。至於原告所述書件中記載方 式、圖示或箭頭或許有未盡精確之處，但不影響該次變更後 ，Y19A站仍然屬於地下段的事實，也不影響94年環差報告有 及於出土段的變更，故參加人並無原告所述之違法。況環評



書件記載縱有不足，參諸最高行政法院96年度判字第715號 判決意旨，亦非本件爭訟標的。再者，94年環評書件之審查 是否盡如人意，除無從於處分確定近20年後再為翻案外，環 評審查之主管機關，並非開發單位，無論該審查結論實質上 具有瑕疵與否，均無從據以指稱開發單位具有環評法第23條 第8項所定之違規行為情形。
　㈤關於原告公民告知書及本訴訟中所提及開發行為相關事項， 被告除基於法定職責與永續發展理念持續監督外，亦於參加 人提出環評書件變更時依法辦理，在充分資訊公開與民眾參 與之前提下，透過被告環評會針對書件內容進行相關審查， 有關振動、交通影響部分，參加人並無違反環評法或授權命 令，且並非第5次環差報告審查之範圍，惟被告環評會第395 次會議亦已決議請參加人將之納入定稿以積極回應民眾陳情 ，參加人亦已遵循為之，被告絕無「怠於職務之行為」。 ㈥聲明：原告之訴駁回。
五、參加人陳述:
　㈠原告於公民告知書中所請求之意旨與原告於本件訴訟之請求 不一致，屬起訴不備法定要件且無從補正：
　　⒈本件原告訴之聲明與原告110年3月3日、3月19日公民告知 書所載不符，參諸最高行政法院109年度判字第562號判決 意旨，應屬於起訴不合法。縱原告主張110年4月1日公民 告知補充理由㈡書已提出被告「亦有依環評法第16條規定 ，命臺北市政府捷運工程局提出環境影響差異分析報告」 之義務等語，然該次告知人僅如附表編號1至編號3所示原 告等3人，並非本件原告全體；且原告於公民告知書中亦 未曾提及參加人涉有違反環評法第17條、第23條之情事， 於本件訴訟中始為請求，與公民告知書之請求內容也不一 致。
　　⒉按環評法第16條第1項係課予開發單位未經核准不得變更原 申請內容之義務，並賦予主管機關審查變更申請之權責， 然環評法並未規定開發單位違反第16條之法律效果，可知 該條文乃訓示規定。環評法第17條則係課予開發單位應依 照環評通過內容執行開發行為之義務。若開發單位違反該 義務，依環評法第23條第1項第1款及第2項定其法律效果 。由此可知，第16條、第17條是截然不同的規範，分別明 定開發單位及主管機關不同義務及權限，二者之間並不存 在相關聯的適用關係。原告若欲爭執本件開發行為之五工 路出土段選址未經申請變更，即應針對94年環差報告通過 之處分提起撤銷訴訟，該次環差報告通過之處分既未經撤 銷或廢止，更未因其他事由而失其效力，自具備形式存續



力及實質存續力，原告無權藉公民訴訟制度爭執其合法性 。
　㈡參加人未違反環評法第16條第1項及第17條規定，被告自無怠 於執行職務之情事：
　　⒈94年環差報告係針對92年環說書內容所辦理之必要變更，而92年環說書有關環狀線開發行為之目的及其內容，均無單獨記載「出土段」之工程項目，故94年申請變更時，亦無法就「出土段」一項進行單獨變更或內容比較。關於五工路段之申請變更內容(包含於「變更區段三」)，係將Y19站變更為高架，Y19A站則維持地下車站，變更前後已標示於94年環差圖1.3-1、1.3-2、1.3-6。此次變更中，Y19站北移約100公尺與機場捷運A3站共構(已完工之A19站地址為五工路35號），而Y19A站自92年環評時即為地下車站，位於五工路上，橫交五權五路與五權六路，與目前設計完成之位置相同，是出土路段必然位於兩車站之間的五工路上。且於環評審查時，張長義委員、黃乾全委員、交通部運輸研究所代表均有就其專業範圍詢問「變更區段三」高架至地下變更等相關意見，當時參加人已清楚說明有關重要影響情形，並經審查委員同意後通過，可見環評委員均已知悉申請變更內容包含五工路出土段，並已探討變更項目對於後續環境可能之影響。　　⒉捷運環評主要係針對捷運車站、路線、機廠等重大設施對 環境整體之影響進行評估，環評法及其施行細則並無規定 須以「出土段」作為評估項目，歷年辦理環評變更，尚無 環評委員或環評主管機關要求將「變更路段中之出土段」 列為變更項目單獨進行環差調查、分析、評估之案例。因 「出土段」（或稱漸變段）為高架車站及地下車站銜接之 必然結構設施，出土段為高架—地下間轉換之必要漸變結 構，其結構上屬於開放式之明挖結構，施工方式與地下明 挖隧道相同，僅因深度隨著捷運進入地下的過程中，會有 部分結構體突出地面。至於出土段確定之長度及位置則須 於後續設計階段，前後兩車站高程差確定，並考量行經路 段道路之路型後，方能進一步於細部設計階段定案。再加 上出土段並非特殊路段或結構，故並不會於環說書特別標 示其精確位置，須待環評通過後、施工前再由細部設計顧 問進行設計確定。又出土段噪音、振動、景觀等影響經採 用隔音牆、浮動式道床、擋土壁等減輕措施後，其影響相 對於高架段更輕微，五工路出土段周邊亦無醫院、學校、 純住宅等環境敏感點，故無須另以出土段為「變更內容」 項目，進行局部環評。
　　⒊原告所稱Y19站以北突出之部分仍為高架路線等語，乃參加 人基於工程分標點與營運功能之考量，故尚未施作至94年 環差報告「變更區段三」之里程20K+175。環狀線第一階 段施作至Y19站，其高架突出部分為車輛必要之停車長度 ，並供設置營運安全必要之止衝檔，同時達到和機場捷運 轉乘之功能。倘若繼續施作該斜坡路段，於營運安全無益 ，更須進行路軌設施之維護保養，反而增加營運單位負擔 。至於第5次環差變更內容「…Y19站至Y19A站間高架段路 線恢復納入原環說第二階段工程範圍」，是依法申請將原 預計於第一階段施工之一小段高架段納入第二階段施工， 高架段後續即須藉由出土段漸變接續至Y19A地下車站，並 非原告所指五工路出土段不在94年環差申請變更之範圍。　　⒋以空氣品質為例，94年環差報告「變更區段三」內空氣品質之主要受體為臺北醫院、頭前國中、興化國小；噪音振動部分，「變更區段三」選取了周遭受高架橋施工以及未來營運影響較大的頭前國中、車站旁住宅、商業大樓、及五工路工業住宅等代表受體。又出土段為地下段與高架段銜接之結構，出土段一端為地下，無噪音影響，另一端為開口端有「噪音」影響需評估，且出土段噪音相較於高架段影響範圍較小，至於振動、交通項目則影響更小，並可經由細部設計考量改善至符合相關法規要求。92年環說書北環段出土段噪音係評估隧道口附近敏感點之影響，其噪音模擬等噪音線圖亦僅標示「地下段、隧道口、高架段」，並無特別標示「出土段」。而94年環差報告「變更區段三」，考量五工路出土段北側為地下型式，且沿線兩側為工業區廠房，其噪音影響與92年環評相同；而五工路出土段南側則緩升漸變為高架型式，且鄰近有五工路工業住宅，故於新北產業園區服務中心前「五工路旁工業住宅」之測點進行營運期間列車行駛噪音評估模擬，模擬結果屬可忽略影響，而出土段之位置與「五工路旁工業住宅」之測點距離相近，得以證明參加人於辦理94年環差分析時確實已就五工路出土段之周圍進行評估。　　⒌又關於五工路周邊交通及振動影響部分，94年環差報告亦 已分別就交通影響(包括施工期間、營運期間）、振動影 響(包括施工期間之營建工程振動、運輸車輛交通振動及



營運期間之振動)為調查及分析。至原告所引環評作業準 則附表七「開發行為環境品質現況調查表」，並非94年當 時有效之法令，且五股工業區非精密園區，原告工廠亦非 精密工廠，自無上開規定之適用。
　　⒍捷運系統環評章節並非依據機廠、車站、通風口或出土段 等結構形式進行撰寫。因環評資源有限，實無法因應各方 要求於指定地點或針對個別廠家特殊要求，於環評或環差 分析通過後再行辦理法規規定外之環差分析作業。環境背 景調查及預測分析選點係環評專業顧問基於各區段土地使 用分區綜合考量後選定，並非單純依照結構形式選點，94 年環差報告就「變更區段三」已清楚記載噪音敏感點之選 點依據，並以較易受影響之「住宅區」辦理環境音量補充 調查，「住宅區」對於環境品質的要求高於「工業區」， 相較於原告要求選擇「五工路出土段」作為預測分析、後 續監測點更具環評代表性。 　　
　　⒎綜上，參加人並無違反環評法第16條第1項規定之情事，所 實施之開發行為係依94年環差報告切實執行，亦無違反同 法第17條規定，自無從構成環評法第23條第8項所稱「主 管機關疏於執行」及「怠於執行職務」之情事。　㈢退步言，縱認參加人有上述法令之違反，原告之請求並非被告之權責事項：依環評法及相關規定，被告無權命參加人就變更部分進行環差分析之環評審查，是原告無得據以請求被告命參加人提出環差分析報告之請求權基礎，其於本件訴訟之請求事項顯無理由。又環評法及相關規定並未規範違反環評法第16條之法律效果，故縱認參加人有違反該條的情事，被告亦無權命參加人於提出環差分析並經被告審核通過前，停止實施開發行為。至環評法第17條之法律效果為同法第23條，屬被告之裁量權限，並非可提公民訴訟之事項。縱然參加人違反第17條規定，被告亦僅能依環評法第23條第1項第1款或第2項之規定，對參加人處以罰鍰並命限期改善、情節重大者命其停止實施開發行為等，環評法第23條既涉及被告裁量權之行使，並無裁量減縮至零之情事，原告之請求，自屬於法無據。 ㈣退萬步言，縱認參加人違反上述法令，且原告之請求屬被告 之權責範圍，原告所請求事項亦已由參加人落實並經環評會 審查通過：縱認參加人於94年環差報告未就五工路出土段申 請變更，參加人於第5次環差分析變更時，仍依環評委員建 議就原告陳情事項慎重補充回應並納入環差報告中，更將五 工路出土段納入捷運環狀線第二階段工程施工期間與營運期 間之環境監測計畫表內，提出五工路出土段之噪音振動減輕 對策、復舊路型配置檢討等防制措施，並於「7.2節環境監 測計畫之檢討及修正」新增五工路出土段施工及營運期間之 噪音振動監測，經環評委員確認後審查通過，且章節內容均 依環評法施行細則第37條之1所訂應記載事項辦理，辦理過 程及文件格式均符合法令規定。是原告之請求若經允准，參 加人亦只能再次進行上述監測與評估，並由被告就完全相同 之內容進行審查，造成行政資源之浪費，罔顧市民權益與國 家經濟發展。
㈤聲明：原告之訴駁回。
六、本院之判斷：
㈠如事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，並有92年環說 書定稿本(外放「附件1號」)、94年環差報告定稿本(本院卷 二第21頁至第231頁)、第2次至第4次環差報告定稿本節本(



本院卷二第457頁至第482頁)、108年綜合規劃書(外放「附 件2號」)、第5次環差報告定稿本(外放「附件3號」)、110 年3月3日公民告知書(本院卷一第117頁至第126頁)、3月16 日公民告知補充理由書(本院卷三第213頁至第216頁)、110 年3月19日公民告知書(本院卷一第127頁至第139頁)、110年 4月1日公民告知補充理由㈡書(本院卷二第233頁至第249頁) 、被告110年4月29日環署督字第1101033271號函、環署督字 第1101033271A號函(本院卷一第175頁至第178頁)在卷可考 ，此部分之事實，可以認定。
　㈡本件原告均不具當事人適格：
　　⒈按行政訴訟法第9條規定：「人民為維護公益，就無關自己 權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得 提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。」揭示公益 訴訟在訴訟法上的一般性基礎。我國受美國影響，於各環 境法領域引進公民訴訟條款(最早為88年1月間修正之空氣 污染防制法)，環評法於92年1月8日修正時，亦於第23條 增列公民訴訟條款，並規定為：「(第8項)開發單位違反 本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時 ，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書 面告知主管機關。（第9項）主管機關於書面告知送達之 日起六十日內仍未依法執行者，人民或公益團體得以該主 管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法 院提起訴訟，請求判令其執行。」上開規定即為行政訴訟 法第9條但書所謂「法律有特別規定」。該等訴訟之目的 不再限於個人權利之救濟，填補私人個人的損害，而是為 了維護社會整體的環境利益，允許受到環評法所禁止之環 境傷害所衝擊之私人，得藉由訴訟之提起，填補政府執法 上之不足，以公民的力量回應政府的失靈。
　　⒉回應政府失靈，被廣泛認為是公民訴訟機制背後的政策考 量，此一機制與當事人適格之判斷關係密切，蓋引入公民 來矯正政府失靈，讓公民作為追求環境公益之執法機制的 一環，其意涵是只要法律未被遵循，即使不見得直接侵害 各該公民之權利或法律上利益，只要其因政府執法不力所 生環境危害之範圍，包括生活、自然、社會、文化、生態 等各層面受影響所及者，即廣泛承認其得基於環境保護之 立場而具有訴訟權能，不再侷限主觀訴訟之權益受損標準 來解釋及界定。但相對上，如此廣泛之訴訟權能也必須予 以適當調控，在我國行政訴訟裁判費用門檻不高的情況下 ，如此輕易地啟動司法程序，恐形成政府機關窮於應訴， 而無暇顧及應有的行政作為，亦可能造成行政法院過度負



擔，影響其他訴訟權人實體權利的保障。是擴張與限縮公 民訴訟兩股力量的衝突，必須為某種程度的妥協，也就是 採納公民訴訟機制之同時，勢必就原告之當事人適格為適 當的調控，始能切合實際，真正保障人民之訴訟權。　　⒊揆諸環評法第23條第9項規定，具備當事人適格者被區分為 兩種類型，一係個人，另一係團體。在個人部分，須以受 害為前提；在團體部分，限於以追求公益為目的者，兩者 均以先行告知而政府未適當回應其告知為其要件。關於個 人，法律規定為「人民」，雖未明文限定為「自然人」， 然解釋上，不應包括自然人為發揚其人格及實踐憲法所保 障之基本權，所延伸以人或財產聚合而依法律規定所成立 之各種法人團體(社團法人、財團法人)或非法人團體。蓋 ：
　　 ⑴回歸憲法奠基於人本主義的思維，環境基本權應當被視 為自然人之生命權、健康權、財產權及工作權等基本權 保障範圍，而成為具有複合性質的基本權，此乃自然人 追求人性尊嚴所專屬之權利，難以想像為法律上所擬制 之人格所得享有，自不宜承認為政府未踐行環境保護相 關法律之法律上、經濟上，甚或情感上之被害人。　　　⑵團體存續依其所據法律定之，自僅於其設立所據之法律 範圍內，被「比照」自然人享有實體上權利以及為實現 其實體上權利所應具備之訴訟權能。環境基本權不論是 從滿足生態上最低生存需求，或未來合乎人性尊嚴之永 續發展等視角觀之，環境法領域原不承認「團體」具有 受害適格，本無從令其該當環境公民訴訟之權能。然鑒 於臺灣環境保護實務上，以環保為宗旨的團體，比個人 更有資源與專業能力進行訴訟，對於促成環保法規的實 現具有重要的價值。因此，乃於自然人之外，另允許公 益團體(指經立案核准以環境保護為宗旨之公益團體)無 須受限於自然人以「受害」為適格之要件，於踐行告知 程序且政府無適當回應時，即得提起公民訴訟，以強化 自然人回應政府失靈之力道。　
　　⒋綜上，環評法第23條第9項以「受害人民或公益團體」為公 民訴訟原告之適格規定，應適當詮釋為自然人須以受害為 前提，團體則以環保為宗旨者為限，一則限縮過於廣泛之 公民訴訟權能，二則強化回應政府失靈之力道。本件原告 均非自然人，或為以營利為目的之社團法人(除附表編號3 以外之原告)，或為公寓大廈管理委員會(如附表編號3所 示之原告)之非法人團體(依公寓大廈管理條例第3條第9款 規定，管理委員會係由區分所有權人選任住戶若干人為管



理委員所設立之組織，旨在執行「區分所有權人會議決議 事項」及「公寓大廈管理維護事務」，於完成社團法人登 記前，僅屬非法人團體)，概念上均屬「利己團體」，應 認不具環評法上公民訴訟之當事人適格，是原告之訴，核 無權利保護必要。　
　㈢原告之訴於實體上亦無理由：
　　⒈原告訴之聲明內容與「書面告知」之請求事項並無不符：　 　 ⑴考諸前揭環評法第23條第8項、第9項規定賦予「受害人 民或公益團體」對主管機關怠於執行職務之行為，直接 向行政法院提起訴訟之權利，最主要乃係為避免因政府 囿於有限的財政、人員及專業支援而執行不足，或受制 於外力因素之考量而執行意願低落，導致無力履行立法 者所課予環境執法之職責，藉由私部門力量的引入，以 貫徹立法意旨的實現。然為尊重行政機關執行任務之規 劃，並使其有自我審查之機會，以改善行政效率並避免 訟累，「受害人民或公益團體」依環評法第23條第8項 、第9項規定提起訴訟前，應先以書面催告行政機關， 以促使其儘速採取必要之行政措施，若未踐行此先行程 序即提起訴訟，其訴訟乃不合法；且上開訴權乃法律特 別規定，其訴權範圍自應限於法律所明定，是「受害人 民或公益團體」訴請法院判令主管機關執行之職務，自 應與書面告知主管機關應依法執行之內容一致，始符法 意。至訴請法院判令主管機關執行之職務與書面告知事 項的內容是否一致，應審酌個案情節定之，如訴請法院 判令主管機關執行之職務已包含於書面告知所要求主管 機關執行之職務中，即難認其訴為不合法。
　　 ⑵本件被告及參加人固辯稱原告訴之聲明與公民告知書所 載不符等語。然查：
　　　 ①原告於110年3月3日(公民告知人：均如附表編號1至編 號3之原告)、同年3月19日(公民告知人：如附表編號 4至編號19之原告)所提公民告知書「主旨」欄均記載 ：「一、請貴署（按：即被告，下同）依環境影響評 估法(下稱環評法）第18條第1項及第3項規定，命台 北市政府捷運工程局(下稱開發單位)在6個月內提出『 台北捷運系統環狀線建設計畫』開發行為(下稱本件開 發行為)之環境影響調查報告書及因應對策送貴署審 查。二、於貴署未完成前項審查並通過前，並命臺北 市政府捷運工程局不得實施前開開發計畫中北環段原 Y19站至Y19A站之開發行為。」(本院卷一第117、118 頁、第130頁)，是上開公民告知書認被告疏於執行而



告知應依法執行之具體內容為「命參加人於一定期限 內提出環境影響調查報告書及因應對策送審」、「在 審查通過前，命參加人不得實施北環段原Y19站至Y19 A站之開發行為」等2項內容。
　　　 ②原告於本件訴之聲明內容則為：「被告應作成命臺北 市政府捷運工程局於未提出環境影響差異分析並經被 告完成審查通過前，停止實施『臺北捷運系統環狀線 建設計畫』於北環段原Y19站至Y19A站間開發行為之行 政處分。」原告訴訟代理人並於準備程序時陳稱：上 開訴之聲明重點是在後段的不得（按：原告嗣於言詞 辯論程序修正為「停止」，見本院卷四第79頁）實施 Y19站至Y19A站間變更後的開發行為，前段「於未提 出環境影響差異分析並經被告完成審查通過前」只是 依環評法第16條設定一個解除條件，故訴之聲明前段 只是呼應環評法第16條的法律效果，並沒有強制參加 人應提出環差分析報告來送審等語(本院卷三第103頁 )，是原告於本件訴訟所為訴之聲明，乃係以參加人 提出環差分析報告送被告審查通過為解除條件，訴請 被告應命參加人停止實施北環段原Y19站至Y19A站間 開發行為（前開公民告知書固未如訴之聲明載明「行