最 高 行 政 法 院 判 決
110年度上字第42號
上 訴 人 陳坤生
訴訟代理人 涂榮廷 律師
被 上訴 人 經濟部水利署第五河川局
代 表 人 張庭華
訴訟代理人 張顥璞 律師
田欣永 律師
洪懷舒 律師
上列當事人間水利法事件，上訴人對於中華民國109年11月11日
高雄高等行政法院107年度訴字第448號判決，提起上訴，本院判
決如下：
主 文
原判決廢棄，發回高雄高等行政法院。
理 由
一、本件事實經過：
㈠緣經濟部水利署（下稱水利署）依水利法第78條、第78條之1 、河川管理辦法第3條、第4條、行政執行法第27條、第29條 、第32條及行政程序法第75條規定，以民國105年4月13日經 水政字第10553079030號公告（下稱105年4月13日公告）： 「為維護河防安全，凡於急水溪斷面22-1（臺19線宅港橋） 至54斷面（臺1線急水溪橋）間河川區域內，違規種植植物 、施設工廠、房屋、建造物使用者，請於105年5月30日前自 行移除回復原狀，逾期視為廢棄物逕行拆（鏟）除，不另通 知，特此公告。」上訴人因其所有臺南市○○區○○○段607、○○ ○○段160、159（104年10月31日重測前為○○○段35、35-3）及 ○○區○○○段648、651、653、655、654、720（重測前為○○段8 6、87、87-2、88、88-1、104）地號等9筆土地（下稱系爭 土地），位於上述公告急水溪河川區域內，且未經申請許可 即種植桑葚樹，乃於105年8月9日透過民意代表向被上訴人 陳情暫緩鏟除以協商補償價格。經被上訴人以105年10月26 日水五管字第10502103260號函（下稱105年10月26日函）及 105年10月31日水五管字第10502105110號函（下稱105年10 月31日函）通知其於河川區域內未經許可所種植之桑葚樹， 已造成妨礙水流致影響他人權利並違反水利法相關規定，歉 難再暫時保留，請其儘速領取農林作物救濟金，並訂於105 年11月8日鏟除桑葚樹。上訴人不服105年10月26日函及105 年10月31日函，隨即於105年11月1日、2日、3日提出異議， 並向原審聲請停止原處分之執行（原審105年度停字第28號 ，經上訴人於105年11月15日準備程序中撤回），經被上訴
人以105年11月17日水五管字第10550139820號函復略謂：所 執行「105年度本局轄區域河川區域內高莖植物鏟除計畫」 ，係依據水利法第78條之1等相關規定辦理，河川區域內種 植行為應經許可，未經許可者視為違規作物，但因上訴人已 向原審聲請停止執行，原處分暫緩執行，將俟判決後，再依 規定續辦相關程序。
㈡嗣被上訴人知悉上訴人撤回停止執行之聲請後，再以105年11 月24日水五管字第10502115470號函通知上訴人略謂：因上 訴人當庭撤回停止執行之聲請，被上訴人仍將依據原處分執 行鏟除作業，若不服105年10月26日函，請於30日內提出訴 願等語。上訴人隨即於105年11月24日提起訴願，遭經濟部1 06年6月5日經訴字第10606304630號訴願決定，以105年10月 26日函及105年10月31日函乃依行政執行法予以強制執行所 為之通知，而作成不受理決定，上訴人遂提起行政訴訟，經 原審106年度訴字第324號判決（下稱原審106訴324號判決） 略以：105年10月26日函文實質內容，顯係作成確認上訴人 在系爭土地種植桑葚樹已該當足以妨礙水流而影響他人權利 之情事，除否准上訴人暫緩鏟除之申請外，亦訂期日執行鏟 除工作，並將其決定結果通知上訴人，已屬具行政處分性質 之執行命令，依行政執行法第9條及本院97年12月第3次庭長 法官聯席會議決議、107年4月份第1次庭長法官聯席會議決 議意旨，上訴人於執行程序終結前向被上訴人就105年10月2 6日函聲明異議，法定管轄機關應為水利署，應由水利署作 成相當於訴願決定之異議決定，故上訴人訴請撤銷經濟部作 成之訴願決定為有理由，應予准許；至上訴人訴請撤銷原處 分之實體主張，因其異議決定程序尚未完成，尚無審究之必 要等由，而將前述經濟部之訴願決定撤銷，兩造均未上訴而 告確定。嗣水利署依該判決意旨，以107年9月10日經水政訴 字第10706095410號異議決定駁回上訴人之聲明異議，上訴 人仍表不服，以105年10月26日函及105年10月31日函為原處 分，向原審提起行政訴訟，請求「原處分及聲明異議決定均 撤銷」，惟因上訴人所種植之桑葚樹於原審審理中已經被上 訴人鏟除，是原處分已執行完畢，而無回復原狀之可能，上 訴人乃於109年10月14日原審行言詞辯論時變更訴之聲明為 ：「1、確認原處分違法。2、被告應給付原告新台幣（下同 ）14,783,040元及自本訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按 年息5%計算之利息。」，惟仍遭原審以原處分並無違誤，請 求賠償失所附麗，而予以判決駁回後，乃提起本件上訴。二、上訴人起訴之主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決 所載。
三、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：
㈠查急水溪河川區域前由臺灣省政府依79年8月29日修正發布 之舊臺灣省河川管理辦法第10條規定，以80年12月24日80 府建水字第177392號公告在案，有被上訴人提出之該公告 及急水溪第61號、第64號河川圖籍可稽（原審卷第97-101 頁）。細繹卷附之該公告及急水溪第61號、第64號河川圖 籍，及被上訴人提出之河川區域截圖、斷面圖（原審卷第 105-109頁），系爭土地確實位於急水溪河川區域內，且 是在急水溪堤防內之行水區內。是上訴人82年至89年間陸 續購入系爭土地種植農作物，即應受水利法相關規定之限 制。
㈡審視當時有效施行及其後修正公布之水利法相關規定之法 制於後。由其變更歷程可知，92年2月6日修正公布增訂水 利法第78條之1第4款規定前，於河川區域內之私有土地種 植植物之行為，雖不需申請許可，但依當時有效之臺灣省 政府79年9月2日府建水字第159083號函釋及當時有效施行 之河川區域種植規定第4點規定，於河川區域內之私有土 地僅得種植高度不超過50公分之草本作物，並不得種植長 年生喬木或灌木：
⒈72年12月28日修正公布之水利法第10條規定：「省 （市 ）、縣（市）各級主管機關辦理水利事業，於不牴 觸 本法範圍內，得訂定單行章則。……。」第78條第1項第1 款規定：「主管機關為保護水道，應禁止左列各事項： 一、在行水區內建造、種植……足以妨礙水流之行為。」 第92條之1規定：「違反第78條第1項各款情形之一者， 除通知限期回復原狀、清除或廢止違禁設施外，……。」 79年8月29日修正發布之舊臺灣省河川管理規則（88年1 1月9日廢止）第17條規定：「（第1項）為保護河防安 全禁止左列事項：……四、在河川行水區域內種植，足以 妨礙水流之農作物者。……（第2項）前項第4款足以妨礙 水流之農作物種類或高度由省管理機關會同糧食主管機 關擬訂報本府核定公告之。」臺灣省政府79年9月2日府 建水字第159083號函釋：「修正之臺灣省河川管理規則 第17條第1項第4款所指定以妨礙水流之農作物，其種類 或高度在省管理機關會同糧食主管機關擬定前，仍請禁 止在行水區內種植超過50公分之農作物，但軟莖作物對 水流不影響者不在此限之規定辦理。」（參本院88年度 判字第3299號判決）。
⒉嗣經濟部於88年6月30日訂定發布新臺灣省河川管理規則 第15條規定：「（第1項）為保護河防安全，禁止下列
事項：……四、在行水區域內種植，足以妨礙水流之植物 者。……（第2項）前項第4款足以妨礙水流之植物由中央 管理機關會同農業主管機關擬訂報本部核定公告之。」 第31條第1項第1款規定：「河川區域內之下列行為應向 河川管理機關申請許可：一、種植植物者。但私有土地 不在此限。」（91年5月29日訂定發布之河川管理辦法 第28條第1項第1款規定相同），並於89年9月6日依前述 第15條第2項規定訂定發布之「河川區域種植規定」， 其第4點規定：「河川區域內種植農作物之處理方式如 下：……（二）長年生……作物禁止種植。（三）收成期在 汛期期間內(每年5月1日至同年11月30日)之短期作物， 以種植高度不超過50公分之草本作物，且對水流不妨礙 者為限。……（四）汛期結束前1個月內(每年11月1日後) 播種，而收成期在翌年汛期開始前(4月30日前)之短期 作物，應視作物類別及其生長期、收成期認定，並以種 植草本作物為限，且不論是否已可收成，如有超過50公 分以上者，或對水流有妨礙者，應於汛期開始前自行砍 除。」（經濟部於95年3月23日以經授水字第095202028 70號令修正發布全文17點前，規定均同）
⒊其後，經濟部為配合行政程序法之施行，乃將上述新臺 灣省河川管理規則第31條規定，提昇至法律位階，並經 立法院審議通過，於92年2月6日以總統華總一義字第09 200019210號令修正公布增訂水利法第78條之1（詳見立 法理由）第4款規定：「河川區域內之下列行為應經許 可：……四、種植植物。」第78條之2規定：「河川整治 之規劃與施設、河防安全檢查與養護、河川防洪與搶險 、河川區域之劃定與核定公告、使用管理及其他應遵行 事項，由中央主管機關訂定河川管理辦法管理之。」第 93條之4規定：「違反……第78條、第78條之1……規定者， 主管機關得限期令行為人回復原狀、拆除、清除……。」 ，並於92年12月3日配合修正發布河川管理辦法全文66 條，其中第33條第2項規定：「……但屬本法第78條之1第 4款之使用……者，且其使用符合本法及本辦法規定者， 得補辦申請，……；其使用未符合本法及本辦法規定者， 應依本法處罰鍰並命其回復原狀，……。」（現行條文第 33條第3項規定：屬本法第78條之1……，未獲許可於私有 土地為同條第4款之使用，且其使用符合本法及本辦法 其他相關規定者，得補辦申請許可，……。但其使用不符 合本法及本辦法規定或未於管理機關通知期限內補辦許 可者，應依本法裁處。）
⒋綜合上揭規定，上訴人主張縱系爭土地屬河川區域，但 其係於購得系爭土地後，隨即於92年2月6日前即已種植 桑葚樹，水利法於92年2月6日修正前，並無關於在私有 土地種植作物須經許可之規定，僅於第78條第1項第1款 規定禁止在行水區內為足以妨礙水流之種植行為，而其 所種植桑葚樹之行距及株距寬達3至5公尺，且固定於每 年收成後5月初進行低割矮化作業，將植株鋸除至僅餘1 0-50公分主幹，故在溪水較有可能漫升之每年7月至9月 間颱風季節，實際上對於水流並無妨礙，是其於系爭土 地上種植桑葚並無違法等情，顯誤解前述水利法等相關 規定，亦不足採。
㈢又經濟部於95年3月23日修正發布「河川區域種植規定」 第5點規定：「種植灌木應符合下列規定：(一)符合附表 三之限制。(二)距堤外坡腳20公尺區域內之成木高度不得 超過50公分。(三)沿河川縱列種植者，種植縱長不得超過 100公尺，每一列植之間格需留50公尺以上之空地。但草 本、蔓藤植物之植株高度低於50公分且未設置支持之棚架 ，於空地種植者，不在此限。(四)環狀種植其環形直徑需 大於30公尺。」第6點規定：「種植喬木應依下列規定：( 一)採單木種植，並依附表四喬木植栽之限制辦理。(二) 於計畫洪水位時之高灘地水深超過五公尺，禁止種植。」 再於103年3月17日修正發布「河川區域種植規定」第5點 規定：「種植木本植物應符合下列規定：（一）符合附表 三之限制。（二）沿河川縱列種植者，種植縱長不得超過 100公尺，每一列植之間隔需留50公尺以上之空地。但種 植於空地之草本、蔓藤植物其植株高度低於50公分且未設 置支持之棚架，及臨深槽50公尺區域內於沿河流方向連續 列植長度並配合防洪需求者，不在此限。」，雖放寬於河 川區域內得種植木本植物，但因上訴人未經申請許可，擅 自於前述時間在河川區域內之私有土地種植桑葚樹，而桑 葚樹為喬木作物，且上訴人已自承其所種植之桑葚樹行距 僅3至5公尺，並有現場照片附卷（原審卷第63頁、第67頁 、第507-511頁）可證，顯不符前述「每一列植之間隔需 留50公尺以上之空地」之規定，故上訴人縱事後補辦申請 許可亦不能獲准。則被上訴人以原處分認上訴人於其所有 位於河川區域內之系爭土地上，未經許可種植桑葚樹，已 造成妨礙水流，違反水利法相關規定，而應鏟除，觀之前 述水利法第93條之4規定，即無違誤。上訴人訴請確認原 處分違法，為無理由，應予駁回。
㈣又依行政訴訟法第7條規定併為請求時，必其所據以合併之
行政訴訟，已經行政法院實體審究且為勝訴之判決，行政 法院始得就該當事人依行政訴訟法第7條所為請求，為實 體審究並為勝訴之判決甚明。本件原處分並無違法，則上 訴人以原處分為違法為前提，併為請求被上訴人應給付其 14,783,040元及自109年10月15日起至清償日止，按年息5 %計算之利息部分，即乏依據，此部分亦無理由，應併予 駁回。
四、上訴意旨略謂：
㈠按臺灣省政府於71年1月4日修正公布之臺灣省河川管理規 則第17條第4款雖明定:「為保護河防安全，禁止左列事項 :四、在行水區域內經許可種植之農作物高度超過50公分 者。」但該款規定業已經臺灣省政府於79年8月29日修訂 改為「為保護河防安全禁止左列事項:在河川行水區域內 種植，足以妨礙水流之農作物者」，換言之，該款規定於 79年8月29日修法後業已刪除關於「農作物高度不得超過5 0公分之限制」，改以行為人所種植農作物是否「足以妨 礙水流」等供作認定行為人有無於河川行水區域內違規種 植農作物之標準。
㈡原判決所援引之臺灣省政府79年9月2日府建水字第159083 號函釋及本院88年度判字第3299號判決，考其內容，無非 係因79年8月29日所修訂之臺灣省河川管理規則第17條第2 項「前項第四款足以妨礙水流之農作物種類或高度由省管 理機關會同糧食主管機關擬定報本府核定公告之」，該項 所述足以妨礙水流之農作物種類及高度之認定標準，遲遲 未由省管理機關會同糧食主管機關擬定報臺灣省政府核定 公告，在無標準可資判定農作物有無妨礙水流之虞情形下 ，上開函釋及本院判決以71年1月4日之臺灣省河川管理規 則第17條第4款「農作物高度不得超過50公分」規定，供 作機關認定行為人於河川行水區內所種植作物是否有足以 妨礙水流之違規情事，實乃出於不得已之作法！然此究非 合理妥適之判定標準，故已由立法者於79年8月29日加以 修法刪除！現行河川區域種植規定第5點業已明確規範關 於木本植物種植之具體標準，國立成功大學並基於現行有 效之河川區域種植規定第5點規定，認定上訴人於系爭土 地上每公頃種植株數未逾744株之範圍內即無妨礙水流之 虞(詳見該校109年5月6日函文，原審卷第393頁)。依此， 基於法律保留原則，現行河川區域種植規定第5點規定既 已就上訴人所種植桑葚是否違法，提供機關明確之判定標 準，顯見上開函釋及本院判決現行已無適用餘地，詎料， 原審竟仍援引之而作為判決基礎，明顯有違法律保留原則
。又原判決並未依現行有效之河川區域種植規定，認定上 訴人所種植桑葚是否足以妨礙水流，竟援引以71年1月4日 臺灣省河川管理規則第17條第4款為基礎之上開函釋，及8 9年9月6日發布之河川區域種植規定第4點作為其判決理由 ，認定上訴人所種植桑葚因超過50公分而屬違規種植乙情 ，已違反法不溯及既往原則。凡此，均足徵原判決顯有不 適用法則或適用不當之違法。
㈢又原審雖援引103年3月17日修正發布之「河川區域種植規 定」第5點第2款「沿河川縱列種植者，種植縱長不得超過 一百公尺，每一列植之間隔需留五十公尺以上之空地」， 以上訴人自承所種植之桑葚樹行距僅3-5公尺，因而不符 前述「每一列植之間隔需留50公尺以上之空地」云云為由 ，認定上訴人所種植桑葚樹屬違法種植。惟上開規定第5 點第2款所謂之種植縱長，其定義依該規定第2點第19款， 係指「沿河川水流方向連續列植之長度」；至連續列植之 定義，依第2點第17款規定，乃指「木本植物種植成列時 ，該列植各株成木之枝葉能互相接觸」。本件上訴人於10 7年11月9日之行政訴訟起訴狀第5頁所記載內容乃:「桑椹 之行距、株距亦寬達3-5公尺」，自文義上觀之，上訴人 所指乃所種植桑葚，其各株間前、後、左、右之間距均寬 達3-5公尺，故無可能有「各株成木之枝葉互相接觸」之 情形，換言之，上訴人所種植桑葚並無「連續列植」情況 ，故與「種植縱長」之定義不符，自無上開規定第5點第2 款之適用。
㈣惟上開有關「河川區域種植規定」第5點第2款之適用爭議 ，兩造均未曾於原審訴訟程序中提及，該法律適用之爭議 亦未經原審列為爭點而由兩造於訴訟程序中進行適當完全 之辯論。再者，上訴人於行政訴訟起訴狀第5頁所載桑葚 之「行距」及「株距」均寬達3-5公尺一事，乃關乎「河 川區域種植規定」第5點第2款有無適用之重要事項，原審 未就此向上訴人發問或曉諭，令上訴人就此為事實上及法 律上陳述、聲明證據，或令上訴人就此敘明或補充，以瞭 解上訴人所種植桑葚是否符合該款所訂「縱列種植」及「 種植縱長」之要件，並由兩造就此為充分適當之辯論，即 逕自片面擷取上訴人自承所種植桑葚樹之「行距」僅3-5 公尺乙節，而未就「株距」亦寬達3-5公尺一事加以探求 瞭解，遽而認定上訴人所種植桑葚因違反該款規定，縱事 後補辦申請許可亦不能獲准，明顯對上訴人造成「突襲裁 判」，明顯違反行政訴訟法第125條第2項、第3項有關闡 明權行使之規定，自有不適用法則或適用不當之違法。
㈤為此請求廢棄原判決，並確認原處分訂期鏟除桑葚樹違法 ，且被上訴人應賠償上訴人14,783,040元及自109年10月1 4日起至清償日止，按年息5％計算之利息。
五、本院按：
㈠本件緣起於被上訴人前以105年4月13日公告通知於急水溪斷 面22-1（臺19線宅港橋）至54斷面（臺1線急水溪橋）間河 川區域內，違規種植植物、施設工廠、房屋、建造物使用者 ，限期於105年5月30日前自行移除回復原狀，上訴人於陳情 暫緩鏟除之過程中，接獲被上訴人105年10月26日函、105年 10月31日函，促其儘速領取農林作物救濟金，並另訂105年1 1月8日鏟除桑葚樹，乃開始進行之行政救濟程序。原審106 訴324號判決以105年10月26日函為具行政處分性質之執行命 令，經濟部非法定訴願管轄機關，且以該函非屬行政處分而 作成不受理決定，乃屬違法，而撤銷訴願決定，經水利署另 為異議決定駁回上訴人之異議。此為原審所確定之事實，核 與卷證亦相符合，本院自得採為裁判基礎。
㈡按本院97年12月第3次庭長法官聯席會議（三）決議意旨，固 指出執行義務人就執行機關對於其依行政執行法第9條第1項 規定，所提出之異議，送交直接上級主管機關作成異議決定 ，未獲滿足，非不得以行政訴訟對執行機關之作為請求救濟 ，惟應依個案判斷何種執行行為可以提起何種類型之行政訴 訟。易言之，上開決議在宣示有權利即有救濟之訴訟權本旨 ，發揮行政訴訟制度設置目的，以維護人民公法上之權利或 法律上利益。惟此由行政執行法第9條第1項衍生之行政救濟 ，不脫法律明文之關於「執行命令、執行方法、應遵守之程 序或其他侵害利益之情事」，係對於執行機關以合法成立之 執行名義（行政處分）所進行之執行程序，有侵害執行義務 人之權利或法律上利益時而為（參見行政執行法110年4月草 案已為修正，修訂得以訴訟請求救濟之7種執行程序中侵犯 人民權利之事由於草案第12條第1項：「義務人、受執行人 或利害關係人對於下列事項不服前條第二項聲明異議之決定 者，得於決定送達之次日起三十日內，以原執行機關為被告 ，逕向管轄行政法院提起訴訟：一、命繳納代履行費用、直 接強制所生費用及其他應繳納之執行費用。二、科處怠金。 三、限制住居、出境及出海。四、拒絕終止執行之申請。五 、無執行名義或逾越執行名義所為之執行。六、第二十七條 第一項之公開、依第二十八條申請刪除公開之資訊經拒絕及 第二十九條第一項之公告。七、其他執行程序中侵害權利或 法律上利益之行政處分」）。此與現行制度，為消滅為執行 名義之行政處分所規制之給付內容，原則上視執行名義之障
礙事由係發生於執行名義成立前或後，分別循撤銷訴訟（視 案情而可能包括確認訴訟）或債務人異議之訴而為，二者有 本質上之不同。乃由本件原審判決理由以觀，乃認定被上訴 人105年10月26日函、10月31日函為行政處分，其法律上效 果為上訴人於其所有位於河川區域內之系爭土地上，「未經 許可種植桑葚樹，已造成妨礙水流，違反水利法相關規定， 而應鏟除，觀之前述水利法第93條之4規定，即無違誤」（ 見原判決第19頁），係以之為下命上訴人應容忍被上訴人鏟 除地上桑葚樹之行政處分，而進行合法性之審查，無關何等 執行程序侵害上訴人之權益。復從本件上訴人循訴訟途徑請 求保護之目的以觀，其初於提出異議書3份中，雖有暫緩執 行之請求，另爭執其樹株有妨害水流、影響他人權益之情事 ，並主張被上訴人之處分侵害其財產權，要求立即「廢止」 該處分等節（見原審106訴324號案卷第67-72頁附異議書） ，核其真意乃主張原處分為違法請求撤銷，非對執行程序有 所違法之主張。是以，原審以105年10月26日、10月31日函 為具有執行名義性質之行政處分所為之合法性審查，較之原 審另案106訴324號判決理由以105年10月26日函、10月31日 函為具行政處分性質之執行命令，對之提起撤銷或確認違法 之訴，並無法消滅被上訴人105年10月26日、10月31日函為 執行名義之給付內容，當屬有效之權利保護途徑，應予肯認 ；並應將異議程序看待為訴願程序。至初始被上訴人所為10 5年4月13日公告之性質如何，未經兩造予以辯明；核此公告 內容所稱「凡於急水溪斷面22-1（臺19線宅港橋）至54斷面 （臺1線急水溪橋）間河川區域內，違規種植植物、施設工 廠、房屋、建造物使用者」，既無相對人，亦未確定違規事 實，且無教示期間，又未經踐行一般送達程序；被上訴人以 公告為之，並以公告為送達方式，致受規範者之範圍不明， 所持之法律上依據為何等節，均有未明。是本件原處分之作 成並送達，方得謂有被上訴人具體確認上訴人之違章情事及 下命上訴人回復原狀義務之法律效果，首予指明。 ㈢次按司法院釋字第525號解釋理由書就信賴保護原則之法理及 其適用，闡述如下：「法治國為憲法基本原則之一，法治國 原則首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之 遵守。人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予 以適當保障，此乃信賴保護之法理基礎，亦為行政程序法第 一百十九條、第一百二十條及第一百二十六條等相關規定之 所由設。行政法規（包括法規命令、解釋性或裁量性行政規 則）之廢止或變更，於人民權利之影響，並不亞於前述行政 程序法所規範行政處分之撤銷或廢止，故行政法規除預先定
有施行期間或經有權機關認定係因情事變遷而停止適用，不 生信賴保護問題外，制定或發布法規之機關固得依法定程序 予以修改或廢止，惟應兼顧規範對象值得保護之信賴利益， 而給予適當保障，方符憲法保障人民權利之意旨。」「制定 或發布法規之機關基於公益之考量，即社會整體利益優先於 法規適用對象之個別利益時，自得依法定程序停止法規適用 或修改其內容，若因此使人民出於信賴先前法規繼續施行， 而有因信賴所生之實體法上利益受損害者，倘現有法規中無 相關補救規定可資援用時（如稅捐稽徵法第四十八條之三等 ），基於信賴之保護，制定或發布法規之機關應採取合理之 補救措施或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害。」即從法安 定性原則及誠實信用原則出發，指出國家之行政作為包括行 政法規（法規命令、解釋性或裁量性行政規則）之廢止或變 更，應注意保障人民之信賴利益；如經衡量人民之信賴利益 難認重於公共利益時，國家對於人民信賴利益的「價值保障 」，應採取訂立過渡條款期間或給予合理補救措施，以為衡 平。
㈣原審梳理本件相關法令之沿革如前㈡⒈⒉⒊所述，而依原審所確 定之事實，上訴人自82年至89年間陸續買受系爭土地而有種 植行為，則當時可為上訴人信賴之法律狀態為①72年12月28 日修正公布之水利法第78條第1項第1款規定（迄今未再修正 ）：「主管機關為保護水道，應禁止左列各事項：一、在行 水區內建造、種植……足以妨礙水流之行為。」；②79年8月29 日修正發布之舊臺灣省河川管理規則（88年11月9日廢止） 第17條規定：「（第1項）為保護河防安全禁止左列事項：… …四、在河川行水區域內種植，足以妨礙水流之農作物者。… …（第2項）前項第4款足以妨礙水流之農作物種類或高度由 省管理機關會同糧食主管機關擬訂報本府核定公告之。」③ 經濟部於88年6月30日訂定發布新臺灣省河川管理規則第15 條規定：「（第1項）為保護河防安全，禁止下列事項：…… 四、在行水區域內種植，足以妨礙水流之植物者。……（第2 項）前項第4款足以妨礙水流之植物由中央管理機關會同農 業主管機關擬訂報本部核定公告之。」第31條第1項第1款規 定：「河川區域內之下列行為應向河川管理機關申請許可： 一、種植植物者。但私有土地不在此限。」；④89年9月6日 依前述第15條第2項規定訂定發布之「河川區域種植規定」 ，其第4點規定：「河川區域內種植農作物之處理方式如下 ：……（二）長年生……作物禁止種植。（三）收成期在汛期期 間內(每年5月1日至同年11月30日)之短期作物，以種植高度 不超過50公分之草本作物，且對水流不妨礙者為限。……」等
。即於上訴人82年至89年間在系爭土地上種植行為期間，相 關法令禁止在行水區域內之種植標的為「足以妨礙水流之植 物者」，迄89年9月6日始有行政規則「河川區域種植規定」 第4點明示禁止種植之作物為「長年生作物，及收成期在汛 期期間內(每年5月1日至同年11月30日)之高度不超過50公分 草本作物，且對水流不妨礙者之短期作物」。
㈤次查，雖原審適用在本院88年度判字第3299號判決中所引之 臺灣省政府79年9月2日府建水字第159083號函釋：「修正之 臺灣省河川管理規則第17條第1項第4款所指定以妨礙水流之 農作物，其種類或高度在省管理機關會同糧食主管機關擬定 前，仍請禁止在行水區內種植超過50公分之農作物，但軟莖 作物對水流不影響者不在此限之規定辦理。」之意旨，認定 79年當時即已明文限制在行水區內種植超過50公分之非軟莖 農作物。惟查，本院88年度判字第3299號判決所審理者，係 關於人民以臺灣省水利局堤防設計不當，致賀伯颱風來襲而 損其土地、農作物，請求高雄縣政府予以補償之事件，個案 判斷該函釋得予援用，尚不得據此指該函釋即得普遍適用於 各種不同事實之個案。按臺灣省河川管理規則第17條第4款 於79年8月29日修正前之原規定為:「為保護河防安全，禁止 左列事項:四、在行水區域內經許可種植之農作物高度超過5 0公分者。但軟莖作物對水流不影響者，不在此限」（見原 審卷第229頁）亦即關於在行水區域內種植農作物之禁止， 原以高度50公分為限制標準，79年8月29日則修改為以「足 以妨礙水流」為限制標準，核此修正結果與當時母法即水利 法第78條第1項第1款所禁止之事項「在行水區內建造、種植 ……足以妨礙水流之行為。」之文義相同，應係改以實質有效 保護河防安全之有無防礙水流為標準，以符合母法意旨。是 以，從水利法第78條第1項第1款之規定，及臺灣省河川管理 規則第17條第4款於79年8月29日修正之沿革以觀，臺灣省政 府79年9月2日府建水字第159083號函釋意旨，仍係沿用79年 8月29日修法前之舊臺灣省河川管理規則第17條第4款文義， 泛從作物之高度判斷妨礙水流之狀態，恐屬限制母法之適用 而有牴觸；原審就此實有必要命被上訴人闡述法規意旨，以 審查臺灣省政府79年9月2日府建水字第159083號函釋適用於 本件之合法性。
㈥再查，倘前述臺灣省政府79年9月2日府建水字第159083號函 釋屬牴觸母法而不予適用，又從被上訴人於原審提供之各項 相關法令中，可知在79年8月29日舊臺灣省河川管理規則第1 7條第1項規定修正以後，並無何等足供判斷「足以妨礙水流 」之標準，迄89年9月6日經濟部始發布「河川區域種植規定
」，區別樹種之類別，分別規定其種植高度、密度，及種植 配置等等，尚於第13點要求河川管理機關「應定期評估其妨 害水流程度」（參見89年9月6日發布之「河川區域種植規定 」全文），以為準據。該規定第4點雖指明於河川區域內之 私有土地僅得種植高度不超過50公分之草本作物，惟其發布 於89年9月6日以供執法之依據，僅得向後適用，在此之前之 10年間並無具體標準，而僅得個案審查農作物有無妨礙水流 。乃原審即有必要究明本件上訴人於82年至89年間陸續種植 行為中，何區域之桑葚樹該當該禁止標準，應予移除回復原 狀；其餘部分之移除義務，是否因法規變更由以妨礙水流為 判斷依據，變更為89年9月6日「河川區域種植規定」之依其 高度為判斷標準，因生移除義務？如果肯定，則上訴人因信 賴原標準以妨礙水流之有無為違章判斷準據，而依其陳述其 種植桑葚樹，固定於每年收成期後之4月底、5月初進行低割 矮化作業，將植株鋸除至僅餘10-50公分主幹，實際上在溪 水較有可能漫升之颱風季節（每年7月至9月間），對於水流 並無妨礙等情，如果屬實，則上訴人似有信賴表現，原審即 應審酌本件有無信賴保護原則之適用？
㈦承司法院釋字第525號解釋理由書之意旨，對於衡平人民因信 賴利益非重於公共利益，應需接受國家公權力之行使時，國 家應有過渡期間或給予合理補償。查本件處分作成時之水利 法第78條之1第4款（即現行法，按此規定於92年2月6日增訂 ，並同時刪除原第78條第1項禁止有足以妨礙水流之種植行 為）已將在河川區域「種植植物」之行為採事先許可制，容 許人民提出申請；另依水利法第78條之2第1項授權訂定之河 川管理辦法第33條第3項規定（即現行規定）：「屬本法第 七十八條之一第一款、第四款、第六款之圍築魚塭、插、吊 蚵之使用期滿未依第一項規定申請展限，或未獲許可於私有 土地為同條第四款之使用，且其使用符合本法及本辦法其他 相關規定者，得補辦申請許可，管理機關於其補繳使用期間 之使用費後，依新案許可之。但其使用不符合本法及本辦法 規定或未於管理機關通知期限內補辦許可者，應依本法裁處 。」（按此為102年12月27日修正，於92年12月3日修正時即 有相似規定：「許可期限屆滿未申請展期或其使用未經申請 許可者，應依本法處罰鍰並命其回復原狀，且一年內不得申 請許可使用河川公地。但屬本法第七十八條之一第四款之使 用或第一款之使用期滿未依前項規定申請者，且其使用符合 本法及本辦法規定者，得補辦申請，管理機關於追繳使用期 間之使用費後，依新案許可使用；其使用未符合本法及本辦 法規定者，應依本法處罰鍰並命其回復原狀，且一年內不得
申請許可使用河川公地。」），其修法理由敘明：「使用期 滿未申請展限繼續使用者，考量圍築魚塭、插、吊蚵等與種 植均涉及農民生計，倘其使用符合本法及本辦法其他相關規 定者，給予補辦申請之機會，並增列經管理機關通知仍不申 辦許可而繼續使用者，一律依本法裁處。另為遏止公有土地 佔用行為，現行未獲許可種植使用得補辦申請之規定，修正 為僅限私有地之種植使用。爰修正第三項規定。」準此可知 在92年間水利法增訂第78條之1第4款允許申請許可於河川區 域種植，已提供原未申請許可而已為合法種植之人民補辦之 機會，其意旨即蘊涵有信賴利益之保護。從而，原處分作成 前即應參酌前開規定並依信賴保護原則之法理，允給上訴人 補辦之機會，至是否得獲許可，尚待調查、認定等行政程序 決之，惟究不得於處分執行完畢後，藉詞補辦許可之申請不 致獲得准許，推卻應給予上訴人過渡條款保障其利益之誠信 作為。此外，被上訴人於原審陳稱已依臺南市農作改良物徵 收補償費查估標準，補償889,955元予上訴人，此一補償作 為之性質為何？是否對於信賴利益之補償，如是，其補償是 否已足？以上各點關係本件有無及如何適用信賴保護原則， 涉及原處分合法性之判斷，影響判決結果之勝敗，原審均未 予調查，即有應予調查之事項而未予調查之違誤。