最 高 行 政 法 院 判 決
109年度上字第822號
上 訴 人 桃園市政府
代 表 人 鄭文燦
訴訟代理人 王唯鳳 律師
被 上訴 人 臺灣永光化學工業股份有限公司
代 表 人 陳建信
訴訟代理人 黃帥升 律師
林庭宇 律師
上列當事人間區域計畫法事件，上訴人對於中華民國109年6月18
日臺北高等行政法院106年度訴更二字第67號判決，提起上訴，
本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、事實概要：
㈠程序方面：
⒈查被上訴人起訴時，原僅提起撤銷訴訟，訴請撤銷訴願決 定及上訴人以民國102年9月2日府地用字第10202145561號 公告（下稱系爭河川區變更公告）關於被上訴人所有坐落 改制前桃園縣大園鄉（現為桃園市大園區）內海墘段特工 區小段40、42地號等2筆土地（下稱系爭土地）由「工業 區丁種建築用地」變更為「河川區丁種建築用地」（該公 告關於系爭土地部分，下稱原處分）。
⒉嗣於訴狀向上訴人送達後，被上訴人追加確認之訴之備位 聲明為：「確認上訴人以系爭河川區變更公告將被上訴人 所有系爭土地編定為河川區之法律關係不存在。」上訴人 雖表明不同意其追加之意旨，但考量被上訴人上開訴之追 加與原撤銷訴訟之基礎事實相同，且其追加是因上訴人否 認系爭河川區變更公告為行政處分，為解免系爭土地受系 爭河川區變更公告對其河川區法律地位界定之不利益危險 ，因而以備位訴訟提起之上述確認之訴，對同一基礎事實 紛爭解決有益，應屬適當，其備位之訴的追加，應予准許 ，合先敘明。
㈡實體方面：
被上訴人所有系爭土地原土地使用分區是編定為「工業區丁 種建築用地」。其後：
⒈上訴人以水利法地方主管機關地位，依水利法第9條及河川 管理辦法第7條第1項規定，以98年6月11日府水河字第098 02221292號公告（下稱上訴人98年公告），變更老街溪水 系主流老街溪（自出海口起至龍南排水與大坑坎排水合流 口處）之河川區域。
⒉內政部以99年6月15日臺內營字第0990804311號公告「變更 臺灣北、中、南、東部區域計畫（第一次通盤檢討）─因 應莫拉克颱風災害檢討土地使用管制」（下稱99年區域計 畫通盤檢討），要求通盤檢討變更區域計畫範圍內之土地 使用分區管制，其中包含關於「河川區」之土地使用分區 劃定，以「經水利主管機關依法公告之河川區，包括水道 治理計畫用地範圍內之土地」為標準。
⒊經濟部以水利法上級主管機關地位，依水利法第82條規定 ，以99年12月9日經授水字第09920214681號公告核定「桃 園縣管河川老街溪水道治理計畫線及堤防預定線河川圖籍 （出海口至斷面56）（第一次修正）」（下稱經濟部99年 公告），將系爭土地部分範圍劃歸於老街溪堤防預定線範 圍內。
⒋上訴人依據區域計畫法第15條、第15條之1及行為時「製定 非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」（下 稱編定作業須知）第7點及第11點至第16點規定，以101年 6月14日府地用字第1010145887號函（下稱上訴人101年變 更土地使用分區報准函），檢送「改制前中壢市芭里段、 大路段及洽溪段等3地段計94筆土地及大園鄉許厝港段等8 地段計363筆土地及平鎮市北勢段等3段計32筆土地，擬由 特定農業區、一般農業區、工業區、森林區，調整為河川 區案」（下稱系爭河川區變更案），報經內政部以102年8 月20日台內營字第1020808113號函准予核備後，上訴人即 以系爭河川區變更公告公告系爭河川區變更案之使用分區 圖、使用編定圖暨編定清冊，公告期間自102年9月23日起 至102年10月23日止；其中系爭土地部分由原編定之「工 業區丁種建築用地」變更為「河川區丁種建築用地」。 ⒌另上訴人在系爭河川區變更公告之外，以102年9月2日府地 用字第1020214556號函（下稱囑請地政事務所送達通知函 ）通知桃園縣中壢市、平鎮市、大園鄉等鄉鎮市公所（現 分別改制為中壢區、平鎮區、大園區公所），將系爭河川 區變更公告貼於各公所之公告欄，並將編定圖冊陳列於適 當地點展示，副本同時抄送中壢地政事務所、平鎮地政事 務所及蘆竹地政事務所，協助將土地使用編定結果通知書 送達土地所有權人或土地登記簿所載管理人或管理機關。
改制前桃園縣蘆竹地政事務所遂以102年9月17日蘆地行字 第1021003862號函（下稱系爭地政通知函）檢附非都市土 地使用分區調整編定結果通知書，通知被上訴人系爭土地 之土地使用分區變更之上情。被上訴人對囑請地政事務所 送達通知函及系爭地政通知函亦有不服，提起訴願遭決定 不受理後，所提起撤銷訴訟部分，經臺北高等行政法院（ 下稱原審）以103年度訴字第1256號裁定駁回其訴後，未 據被上訴人抗告而確定。
㈢本件被上訴人訴請撤銷訴願決定及原處分，經原審以103年度 訴字第1256號判決，就其對原處分所提撤銷訴訟部分，判決 駁回其訴（下稱「前審判決」），被上訴人提起上訴，經本 院以104年度判字第400號判決（下稱「第一次發回判決」） 廢棄前審判決，發回原審更為審理，又經原審以104年度訴 更一字第83號判決（下稱「更一審判決」）駁回被上訴人之 訴，被上訴人不服，再提起上訴，本院復以106年度判字第4 31號判決（下稱「第二次發回判決」）廢棄更一審判決，發 回原審更為審理。經原審以106年度訴更二字第67號判決（ 下稱原判決）將訴願決定及原處分均撤銷，上訴人不服，遂 提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張、上訴人於原審之答辯，均援引原判決所 載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以： ㈠系爭河川區變更公告（含關於系爭土地部分）應為行政處分 ：
⒈依行政程序法第92條、區域計畫法第15條第1項、第15條之 1第1項第1款、第17條、第21條第1項、第2項及區域計畫 法施行細則第11條第9款規定可知，區域計畫完成通盤檢 討公告實施後，為加強保護水道、確保河防安全及水流宣 洩等資源保育目的而檢討變更使用分區，由直轄市政府報 經上級主管機關核定，對特定範圍內之非都市土地使用分 區變更為河川區，併予公告對外生效者，即已對公告變更 為河川區範圍內之土地，就其屬區域計畫範圍內河川區之 法律地位為規制性決定，並限制人民僅得按主管機關所定 分區管制規則而使用該等河川區，如有違反者，即應受區 域計畫法第21條第1項、第2項下命改正，回復該法對土地 管制之秩序，或受行政罰。
⒉依據前開規定，直轄市政府報經上級主管機關核定，對特 定範圍內非都市土地使用分區變更為河川區之公告，當然 屬於對物之行政處分。至於此等河川區土地使用分區管制 的效果，縱或在具體個案中，其對土地使用權能之限制，
可能與水利法主管機關對同筆土地公告為河川區範圍，依 水利法所受之限制相當，但此等實際上受規制效果的同一 ，分別來自區域計畫法與水利法規範效果的競合，且土地 受區域計畫法土地使用分區管制為河川區之地位，其法律 地位與依水利法公告為河川區域之法律地位及性質，仍有 不同，自不因水利法主管機關先對同筆土地公告為水利法 上之河川區域，受有一定之土地使用限制，即謂同一土地 再受區域計畫法上土地使用分區之公告管制，並非行政處 分。
⒊上訴人在99年區域計畫通盤檢討之後，依區域計畫法第15 條、第15條之1等規定，對老街溪所流經改制前中壢市芭 里段、大園鄉許厝港段及平鎮市北勢段等地段數筆可得特 定範圍之土地，由原農業、工業、森林等使用分區，變更 為河川區，報經內政部核備後，以系爭河川區變更公告（ 含關係系爭土地之原處分）予以發布生效，參照前開說明 ，自屬對物之行政處分，不因經濟部99年公告對系爭土地 也曾依水利法公告為河川區域，即有不同。上訴人辯稱系 爭土地之前已經水利主管機關公告劃定為河川區域，原處 分對其使用限制並未較水利法更多，故非行政處分等語， 容有誤會，並不可採。又本件被上訴人先位之訴因原處分 不法限制其對系爭土地之財產權，因而提起撤銷訴訟以資 救濟，其訴訟種類之選擇亦屬合法，併予敘明。 ㈡系爭河川區變更公告（含原處分）前，是否已依編定作業須 知規定，會同水利主管機關辦理？
⒈依行為時編定作業須知第7點(一)9.(1)原則規定，經水利 主管機關依法公告之河川區域內或水道治理計畫線或堤防 預定(用地範圍)線內之土地，區域計畫法主管機關欲依區 域計畫法、編定作業須知等規定，劃定或檢討變更其土地 使用分區為河川區，自應會同水利主管機關為之。 ⒉關於前述應會同之水利主管機關，行為時水利法第78條之2 及水利法中央主管機關經濟部依此授權訂定之河川管理辦 法第2條規定，河川屬直轄市或縣(市)管理之河川者，依 水利法第4條之規定，即由直轄市政府或縣市政府為其主 管機關。
⒊經查老街溪於系爭河川區變更公告時，屬於改制前桃園縣 之縣管河川，上訴人所屬地政局擬具系爭河川區變更案， 由上訴人報請內政部核備前，有以101年5月16日桃地用字 第1010013381號函請所屬水務局表示意見，經所屬水務局 以同年月18日桃水河字第1010009677號函復其比對桃園縣 縣管河川老街溪公告之河川區域線、水道治理計畫線及堤
防預定線結果尚符，有水務局上揭函復存卷可憑。且上訴 人101年5月21日召開101年度第2次非都市土地使用分區劃 定及調整案件審議專案小組會議，討論系爭河川區變更案 時，也有通知所屬水務局派員到場參與討論。可見系爭河 川區變更案在報核備並公告生效前，的確有履踐會同縣管 河川之水利主管機關之程序。
⒋至於經濟部99年依水利法第82條核定公告對老街溪之水道 治理計畫，則是以水利法該條所定上級主管機關之地位， 從事核定與公告，經濟部本身並非縣管河川之主管機關。 被上訴人主張老街溪水道治理計畫由經濟部核定公告，故 應會同經濟部，才得依區域計畫法進行系爭河川區變更公 告，容有誤會。
㈢原處分違反正當行政程序原則，且足以影響原處分實體決定 之正確性而侵害人民權利，應予撤銷：
⒈上訴人依區域計畫法第15條之1第1項第1款規定所為系爭河 川區變更公告，因其對公告範圍內土地使用分區歸屬河川 區之性質及法律地位有所規制，且對土地所有權人等利害 關係人對該等土地之使用權能形成重大限制，核屬行政處 分，且應屬負擔處分，依行政程序法第102條規定，本應 給予公告範圍內土地所有權人陳述意見之機會。 ⒉且基於依法行政之法律優越原則，行政機關所訂定之行政 命令，應不得違反該規定。而區域計畫法第23條雖有授權 內政部擬定報請行政院核定區域計畫法施行細則，但其授 權意旨，至多僅授權得以訂定施行區域計畫法所須細節性 、技術性之法規命令，並未授權內政部得另以施行細則為 授權母法基礎，再轉授權訂定法規命令或行政規則，以資 對人民權利或自由，增加法律所無之限制。而查現行編定 作業須知第1點雖稱該作業須知是依區域計畫法施行細則 第14條第1項之授權所訂定，但如上所述，立法者藉由區 域計畫法並未授權內政部得再轉授權訂定足以限制人民權 利之規定，故其性質應是內政部本於其職權，對所屬下級 機關所發布，就非都市土地使用分區圖及各種使用地之編 定作業，統一作業處理方式及裁量基準之行政規則，應不 得對人民自由或權利增加區域計畫法所無之限制。 ⒊然而依行為時編定作業須知第13點之1「公開展覽及說明會 」第1項、第3項、第14點第1項至第3項、第16點第1項、 第17點第1項規定，可知：
⑴非都市土地使用分區之劃定及土地使用項目之編定在草 圖與清冊完成後，原則上應先舉行公開展覽及說明會， 其目的除向相關之土地所有權人或公民團體公告使用分
區與使用項目編定草案之內容外，顯然更藉此使將來核 定後公告，土地權利受公告土地使用分區管制影響之利 害關係人，得有陳述意見之機會，落實行政程序法第10 2條聽審權之正當行政程序保障，並使其本於土地權利 人之利益所陳述之意見，得以納入此等區域計畫關於土 地使用計畫之公私益綜合衡量，以協助計畫機關得以適 當合理地平衡其對土地分區使用規劃之公私益衡量，符 合憲法法治國平等原則及比例原則對計畫行政之要求， 避免裁量瑕疵。就此部分，編定作業須知的行政規則與 行政程序法規定尚未牴觸，可予援用。
⑵另就行為時編定作業須知第13點之1第3項規定，關於配 合目的事業主管機關相關業務辦理使用分區劃定或變更 之情形，其中第1款規定目的事業主管機關已舉行公開 展覽及說明會者，得免重複辦理，此部分因受將來可能 受土地使用分區管制影響其權利之利害關係人，已得有 表示意見之機會，也堪認與行政程序法第102條規範意 旨相符，而得援用。但就同點項第2款規定而言，配合 水利主管機關變更河川區域線或水道治理計畫線而辦理 變更者，不論目的事業主管機關是否曾舉行公開展覽及 說明會，就逕免舉辦公開展覽及說明會，而行為時水利 法第78條之2規定關於河川區域之劃定與核定公告及其 他應遵行事項，授權中央主管機關訂定河川管理辦法管 理之，經濟部依此授權所訂定河川管理辦法，就河川區 域劃定及變更經核定公告前，應如何聽取利害關係人之 意見，則欠缺相關規範。由此顯見，配合水利主管機關 之河川區域變更因而辦理土地使用分區之河川區編定或 變更者，對於土地利用權利將因使用分區變更為河川區 而受影響之利害關係人，不管在水利主管機關變更河川 區域線或水道治理計畫線劃定階段，或者區域計畫法主 管機關依區域計畫變更土地使用分區與使用項目之階段 ，都無從享有表示意見的機會，其代表土地利用之私益 因素，無法納入土地分區使用計畫之計畫衡量當中，得 以進行公私益均衡之適當合理考量。
⑶上訴人雖辯稱配合水利主管機關變更河川區域線或水道 治理計畫線而辦理變更使用分區者，因所根據之事實， 客觀上明白足以確認，故無庸給予利害關係人陳述意見 之機會。但如前所述，水利法主管機關變更河川區域線 或水道治理計畫線階段，就物（土地）之性質與法律地 位之規制性決定，也從未給予利害關係人陳述意見的機 會。而水利法主管機關依水利法令變更河川區域之決定
，亦足以變更所涉及土地之性質及法律地位，本應給予 利害關係人陳述意見之權利，系爭河川區變更公告所依 據之99年區域計畫通盤檢討關於河川區劃定之使用說明 內，也要求「(宜)由水利主管機關於公告河川區域及河 川圖籍資料時，加強與民眾之溝通、協調」，更足見河 川區劃定、變更之土地使用計畫事務，確有聽取民眾意 見，進行公私益協調之必要，並非純然由水利主管機關 依水利法令規定之劃定標準，即得明確作出判斷與決定 。
⑷尤其參照經濟部為規範河川區域劃定及變更之劃設原則 與審查程序所訂定公布之「河川區域劃定及變更原則與 審查要點」（下稱河川劃定審查要點）第2點第2項規定 ，河川區域之檢討變更，須調查、蒐集河川區域之水道 、地形、地貌、水文地理變遷等資訊，始得對預計洪汛 重現時所須河道之規劃，作正確衡量決定。而地形、地 貌常受鄰近土地使用活動之影響，水道、水文地理變遷 等資訊，則為鄰近土地所有、使用權人所熟知，保障鄰 近受影響土地權利人之聽審權，對於河川區域劃設之計 畫考量的正確決定，也有助益。
⑸況且，諸如系爭老街溪在系爭河段不採水道治理計畫線 及堤防預定線共線劃設，肇致系爭土地有部分範圍經原 處分公告變更為河川區，但在其他共線劃設河段以及斷 面5-1、6-1河段等，則採共線劃設，使河川區域之河道 範圍相較大幅縮減，其原因如上訴人所自承，並非單純 河川自然樣貌之因素，主要是考量老街溪流經此等區域 之人口密集程度、人類活動的利用狀態，採非共線劃設 將致徵收費用不合比例，以及有無施作護岸或堤防等水 利設施防洪的必要，才為不同的河道幅寬、河道型態（ 天然或人工河渠道）、防洪工程的決定，並因此影響河 川區域範圍的劃設。
⑹再者，依河川劃定審查要點第4點第2項、第9點規定，採 水文分析報告內之2年及25年重現期距洪水流量，並以 直接採用或利用面積比法推算等方式計算該河段之洪水 流量；對於未訂定河川治理計畫且無堤防、護岸建造物 河段者，遇有高崁時，得為重現期距25年洪水到達之範 圍劃設，所謂高崁指崁頂高程高於重現期距25年洪水位 加1.5公尺出水高。但經濟部99年公告之老街溪水道治 理計畫之防洪保護標準，卻採50年重現期距洪水位加1. 5公尺計算，亦顯見河川區域範圍的劃設，包括不同區 域河川狀況之利益衡量，須經適當計畫裁量才得決定，
並非單純以河川天然樣貌資訊之調查、蒐集，毫無任何 利益衡量之裁斷，就能依河川劃定審查要點等水利法令 之規定，決定河川區域之劃設範圍。
⑺綜上，河川區劃定之計畫性決定，不論依水利法令所為 河川區域之劃定或變更，或依區域計畫法令對土地使用 劃為河川區之編定或變更，均非完全無庸聽取所涉土地 權利人之利害關係意見，不必保障其聽審權利，不將其 代表土地權利人使用土地對河川影響之利益納入考量， 就得對河川區之規劃設定或變更，能有完整正確的利益 衡量決定。因此，即使如行為時編定作業須知第13點之 1第3項第2款情形，當配合水利主管機關變更河川區域 線或水道治理計畫線而辦理變更者，並非屬行政程序法 第103條第5款所謂「事實客觀上明白足以確認」之情形 ，當採行具負擔處分性質之河川區域劃定變更或土地使 用分區變更之計畫行為時，仍應給予利害關係人陳述意 見之機會，方得以保障其正當行政程序之聽審權，且使 其本於土地權利人之利益所陳述之意見，得以納入此等 計畫裁量之公私益適當衡量中，作成正確的計畫決定， 以符合憲法法治國平等原則及比例原則對計畫行政之要 求。
⑻就此而言，系爭河川區變更公告（含原處分）所依據之9 9年區域計畫通盤檢討（性質上屬法規命令），以及行 為時編定作業須知第13點之1第3項第2款規定，均未經 授權得違背行政程序法第102條之規定，而得以罔顧負 擔處分利害關係人之聽審權的正當程序保障，基於法律 優越原則，均應採合憲性限縮解釋，在水利法主管機關 劃定河川區域範圍時，未曾給予利害關係人陳述意見機 會者，在依區域計畫辦理土地使用分區編定或變更時， 即使不辦理公開展覽及說明會之形式聽取意見，也應依 行政程序法第102條之規定，以其他方式，使受負擔處 分影響之利害關係人，於河川區變更計畫決定作成生效 前，能事先知悉其內容，並有向計畫機關表示意見，使 其利益能納入依區域計畫變更河川區之計畫利益衡量的 機會。若未能依循此程序要求辦理者，如前所述，其違 反正當行政程序之聽審權要求，且因相關計畫行政之決 定欠缺其利益之妥善平衡考量，有計畫裁量瑕疵，且足 以影響計畫內容的正確性，而侵害利害關係人之土地利 用權利，應予撤銷。
⒋經查，本件系爭河川區變更公告是依區域計畫法令及99年 區域計畫通盤檢討，所為之土地使用分區變更，性質上屬
負擔處分，在處分作成前，並未踐行公開展覽或說明會之 聽取意見程序，也未依行政程序法相關規定，給予被上訴 人陳述意見之機會，或舉行聽證，且此項配合水利主管機 關經濟部99年公告對老街溪水道治理計畫線及堤防預定線 河川圖籍之修正，水利主管機關在作成該公告之計畫行政 決定前，也未曾讓被上訴人有表示意見的機會，上訴人甚 至迄至本院第一次發回判決發回原審法院更為審理後，於 105年2月26日所提答辯（四）狀，才查明清楚系爭土地現 今由水利法主管機關核定公告為河川區範圍者，是依經濟 部99年公告所為；而被上訴人雖然在102年10月24日所提 訴願書中，對系爭土地縱使依水利法規定而遭劃入河川區 ，也表明不服之意，經核應已於當時就對經濟部99年公告 表明不服之意，而得視為對之已提起訴願，但被上訴人也 是直至上訴人於更一審程序答辯中陳明並提出該公告影本 ，才明確知悉有該水利主管機關依水利法所為河川區變更 公告存在，實際上在系爭河川區變更公告前，尚不確知系 爭土地部分曾經水利主管機關依水利法為河川區域之公告 。
⒌由此可知，經濟部依水利法第82條以水利法上級主管機關 核定99年公告之前，從未踐行通知相關利害關係人使其表 示意見之程序。參照前開說明，以系爭河川區變更公告對 系爭土地部分範圍之土地使用分區變更為河川區之原處分 ，既然配合目的事業水利主管機關修正河川區範圍，因而 進行土地使用分區編定之變更，水利主管機關未舉行公開 展覽及說明會等形式之意見聽取程序，上訴人又未通知被 上訴人對依區域計畫法所為系爭河川區變更公告事前表示 意見，原處分已違反行政程序法第102條對被上訴人聽審 權之程序保障規定，而有程序瑕疵。又：
⑴依區域計畫法第15條、第15條之1、編定作業須知第14點 第1項至第3項、第16點第1項規定，非都市土地使用分 區之變更，在經公開展覽及說明會之意見徵詢程序後， 還須經專案小組審議並將人民陳述意見處理情形一併報 請內政部核備等程序，才得核定公告。且依區域計畫法 第4條第2項規定，各級主管機關更依行政院訂定之「各 級區域計畫委員會組織規程」，設立區域計畫委員會審 議區域計畫。是故，人民對非都市土地遭變更為河川區 之資源型使用分區所表示之意見，還須經專案小組審議 ，且須經報核及核備機關之區域計畫委員會審議，納入 計畫之利益衡量，才得作成決定。故此等違反程序規定 ，未給予當事人陳述意見之機會，並不容許嗣後在訴願
程序中，由當事人提起訴願陳述其不服理由之方式，而 得予補正其程序瑕疵。
⑵就此程序瑕疵對原處分計畫實體內容之正確性的影響， 以抽象層次而論，如前所述，原處分之土地使用規劃， 本應納入被上訴人意見所代表利益之考量，才能進行完 整之公私益利益衡量，使計畫裁量無所瑕疵而正確無誤 ，原處分未事前參納被上訴人得以陳述之意見，已足以 影響其計畫實體內容之正確性，而侵害被上訴人對系爭 土地利用之財產權利。具體而論，以本件來說： ①系爭土地所在之老街溪斷面6、7河段，並非如上訴人 所辯，多屬經濟效益不大之農業使用區域，系爭土地 原屬工業區，且系爭土地遭原處分變更為河川區部分 ，其上有廠房及污水處理設施，有現場空拍照片及廠 區使用執照標示圖存卷可供核對，該等廠房及污水處 理設施經原處分劃定為河川區後，目前使用地僅暫編 定為丁種建築用地，將來勢須改編定為水利用地，該 地上物即不合土地分區使用計畫，而得經政府令其變 更使用或拆除，對被上訴人造成之損害甚鉅，絕非僅 徵收該部分土地時，土地或其地上物所有權遭剝奪時 之損失適當補償，更包括該部分廠房無法繼續合法使 用時，使被上訴人工廠整體經營利益上所蒙受之損失 更鉅，據被上訴人依購入土地與投入興建廠房之費用 ，已達4億餘元，更遑論廠房、污水處理設備無法繼 續運作所致之營業損失究竟多少，上訴人本應於作成 原處分前，聽取被上訴人意見之陳述，才能進行客觀 公允調查以資認定，但上訴人竟僅單方利用土地公告 現值之資訊，以其1.4倍估算土地市價損失，作為被 上訴人因原處分所受損害之範圍，並依此認定系爭河 段不採共線劃設方式劃定河川區域，與其他共線劃設 河段相比，並未不合理比例造成被上訴人損失，由此 足見上訴人未給予被上訴人陳述意見之機會，即作成 原處分，在計畫裁量時，已有衡量不足、衡量錯估及 衡量不合比例之瑕疵，且足以導致公私益調和之計算 上錯誤，其計畫裁量瑕疵足以影響最終計畫內容。 ②依上訴人所屬水務局103年12月22日桃水河字第103004 5794號函附老街溪治理基本計畫在系爭斷面6、7河段 之地表高程分別為10.48公尺(原判決誤載為10.46公 尺)、12.7公尺(見前審卷第180頁)，以此而言，應高 於50年期洪水位之高度，縱使採50年重現期距洪水位 +1.5公尺出水高之保護標準，斷面7部分系爭土地地
表高程，仍高於該保護標準(見更二審卷一第480頁) 。上訴人卻稱據其調查結果，系爭土地地表高程約僅 10.62至11.86公尺不等，與水務局在老街溪治理基本 計畫中所示不同，究竟何者客觀可信，上訴人也未提 出可資憑信比較判斷之基礎，亦可見上訴人在原處分 之計畫裁量上，對於被上訴人系爭土地利益之調查， 顯有怠惰疏誤。
③系爭河川區變更公告是依憑經濟部99年公告老街溪水 道治理計畫之老街溪河川區域劃設所為，而經濟部99 年公告之河川區域，即該次水道治理計畫修正檢討之 水道治理用地範圍，在系爭河段部分，與省政府76年 公告之水道治理用地範圍相同，此屢經上訴人陳明， 且依上訴人所提76年及99年水道治理計畫線及用地範 圍線套繪圖，兩者相比，99年公告之「水道治理計畫 線」（黃線），較諸76年公告之「水道治理計畫線」 （黃線）部分，右岸部分更向系爭土地方向凸進擴張 ，至於「堤防預定線」（紅線）部分，99年所公告者 則與76年公告者重疊，作為前後相隔23年所公告一致 之水道治理計畫用地範圍線（即河川區域範圍），並 有99年公告所附老街溪右岸各河段水道治理計畫線及 堤防預訂線修訂表、省政府76年公告、經濟部99年公 告對系爭土地面積影響比對圖表等在卷可參。然而： a.河川區域之變更檢討，須依據變更檢討當時之水文 分析及水理演算結果辦理，此參河川劃定審查要點 第2點第2項第1款規定即明，上訴人也稱水道治理 規劃應考慮現況地形、地貌、流路、河性，並維持 河道自然平衡，儘量利用河川公地之原則。
b.但依被上訴人所提老街溪75、85、95、104年之農 林航空測量空照圖，以及本件訴訟中對系爭土地沿 老街溪之俯照圖顯示，此20餘年來老街溪在系爭河 段之流路與沿岸地形、地貌，一望即知該河段歷來 明顯往系爭土地隔溪對（左）岸之農地部分越發突 出擴展，並逐漸遠離系爭土地所在右岸部分，右岸 沿岸在被上訴人廠區外此期間更因此生成有茂盛植 披於其上之陸地。顯見經濟部99年公告之老街溪水 道治理計畫對老街溪之河川區域變更檢討，對現況 地形、地貌、流路、河性之調查、考量上，並未維 持天然河道平衡、盡量使用河川公地之原則。
c.即使該兩次公告之河川區域之劃設，都是參照河川 劃定審查要點第12點之規定，取足以影響河川區域
範圍認定範圍較寬之堤防預定線（紅線）為界，而 所謂堤防預定線，且依行為時水利法施行細則第58 條後段規定，堤防預定線，指自堤外之堤址線起， 包括堤基、堤內水防道路、歲修養護保留使用地及 應實施安全管制地之境界線。惟老街溪在經濟部99 年公告前之流路樣貌既然與省政府76年公告當時相 比，已有極其明顯變更，水利主管機關預定劃設之 堤防位置，亦應適度將之納入考量，如能依天然河 道平衡樣貌，在盡量使用河川公地原則下，往已向 左岸農地方向偏離之天然流路沿岸規劃，則包括堤 防本體、堤基、堤內水防道路、歲修養護保留使用 地及應實施安全管制地之境界線等，亦均得往左岸 農地方向偏離，而使堤防預定線所占用系爭土地之 面積範圍減少，亦足以影響整體河川區域劃設對系 爭土地之影響。
d.比對上訴人於更一審程序所提省政府76年公告前， 由臺灣省政府水利局所提供之老街溪治理規劃報告 （外置綠皮報告書）顯示，當時對老街溪流域位置 之劃設，則參考老街溪雨量、水位流量、洪水頻率 曲線、洪水到達區域等因素為綜合考量，且其間涉 及各斷面河心距與洪水位之估算；但上訴人所提容 泰工程顧問有限公司（下稱容泰公司）之規劃測量 報告，對老街溪位置之測量評估，則顯然欠缺此等 根據水文、水理資訊之計算評估。且省政府76年公 告與經濟部99年公告兩時段老街溪流路既有明顯差 異，河心位置亦顯然有變，另雨量、水位流量、洪 水頻率曲線、洪水到達區域等因素亦皆有不同，在 此前提下，老街溪之水道範圍，包括水道治理計畫 線、堤防預定線之規劃，怎可能與省政府76年公告 完全一致。
e.再者，依被上訴人所提系爭河段於101年因泰利颱 風來襲之系爭河道照片顯示，在因颱風水位高漲期 間，老街溪並未將右岸逐漸生成有植披之陸地淹沒 ，而是往左岸地表高程較低之農地方向漫延，對此 ，上訴人卻未能提出系爭河段於高水位遭洪水侵襲 時，系爭土地所沿右岸廠房外新生植披陸地有遭洪 水漫淹成河道之任何跡證，僅提出其他河段或其他 河流堤外灘地遭洪水淹沒之照片，以及一般對「高 灘地」之水理說明，實難採信該等新生陸地僅為高 灘地，老街溪從76年至99年間流路均未變更之情節
為真正。
f.綜上，經濟部99年公告之老街溪水道治理計畫對老 街溪之河川區域變更檢討，對現況地形、地貌、流 路、河性之調查、考量上，顯然未按維持天然河道 平衡、盡量使用河川公地等原則而規劃。上訴人依 區域計畫法、99年區域計畫通盤檢討等法規，就系 爭土地使用分區變更為河川區計畫之合理性，在進 行公私益計畫衡量之前，本應聽取所涉利害關係人 即被上訴人之意見，就此現場勘查並與歷史水情資 料比對即得發現之事實，給予適當分量之評估，並 於會同水利主管機關之時，即得將此情反映予水利 主管機關，請其提出合理之解釋，以供上訴人得就 所涉公、私益正確認識並予適當比重評估考量，而 納入其為土地使用分區變更之計畫裁量。惟上訴人 因未給予被上訴人陳述意見之機會，未能適當調查 、蒐集老街溪河川區域歷來變化之正確資訊，就逕 以水利主管機關經濟部99年公告之老街溪水道治理 計畫所擬河川區域範圍，劃定系爭土地應變更為河 川區使用之範圍，顯然前述侵害被上訴人聽審權之 程序瑕疵，確已影響系爭河川區變更公告之土地使
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