電信法
臺北高等行政法院(行政),訴字,108年度,389號
TPBA,108,訴,389,20201224,2

臺北高等行政法院判決
108年度訴字第389號
109年11月19日辯論終結
原 告　陽明山有線電視股份有限公司


代　表　人　盧榮輝（董事長）
原 告　永佳樂有線電視股份有限公司


代　表　人　林之晨（董事長）
原 告　南桃園有線電視股份有限公司


代　表　人　黃信煒（董事長）
原 告　吉隆有線電視股份有限公司

代　表　人　揭朝華（董事長）
共 同
訴訟代理人　黃旭田律師
複 代理人 翁翊華律師
共 同
訴訟代理人 陳姿穎律師
被 告　國家通訊傳播委員會

代　表　人　陳耀祥（主任委員）
訴訟代理人　李明忠
李獻德
李元德律師
參 加 人　中華電信股份有限公司


代　表　人　謝繼茂（董事長）
訴訟代理人　楊大德律師
方瑋晨律師
廖國翔律師
上列當事人間電信法事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。




　　事實及理由
一、程序事項：
　㈠原告永佳樂有線電視股份有限公司代表人原為鄭俊卿，於訴 訟進行中變更為林之晨，有經濟部商工登記公示資料為證， 並已具狀聲明承受訴訟（本院卷2第3-5頁），應予准許。　㈡原告吉隆有線電視股份有限公司代表人原為紀乃維，於訴訟 進行中變更為揭朝華，有經濟部商工登記公示資料為證，並 已具狀聲明承受訴訟（本院卷2第9-11頁），應予准許。　㈢被告代表人原為詹婷怡，於訴訟進行中變更為陳耀祥，有行 政院民國108年5月30日院授人培字第1080035920號函（本院 卷1第309頁）及109年7月29日院授人培字第10900382441 號 函（本院卷4第529頁）為證，並已具狀聲明承受訴訟，應予 准許。
二、事實概要：
　　參加人於106年12月21 日向被告申請變更「中華電信股份有 限公司多媒體內容傳輸平臺（下稱ＭＯＤ）服務營業規章」 （下稱系爭規章），經被告審議及參加人以107年12月25 日 信匯一字第1070000601號函提出最終修正版本後，被告 108 年1月23日第840次委員會議同意系爭規章的變更，作成 108 年2月1日通傳平臺字第10700526920 號函（下稱原處分）。 原告為有線廣播電視系統經營業者（下稱系統經營者），認 為原處分關於核准系爭規章第25條第6項〔原規定於第25 條 第7 項：「除法律另有規定者外，本公司有前項所列之政府 、政黨、其捐助成立之財團法人及其受委託人不得直接、間 接投資之情形者，不得直接、間接或委託之方式經營頻道， 亦不得自行提供單一或組合多數頻道，向用戶收取收視費用 。但依頻道營運商之請求，協助其組合頻道、宣傳行銷或代 向用戶收取收視費用者，不在此限。」（下稱修正前條款Ａ ）經原處分核准後，變更為第25條第6 項：「除法律另有規 定者外，本公司有前項所列之政府、政黨、其捐助成立之財 團法人及其受委託人不得直接、間接投資之情形者，不得直 接、間接或委託之方式經營頻道。」（下稱修正後條款Ａ） 〕及第29條第2 項〔原規定：「本公司不干預頻道營運商之 內容服務規劃與組合、銷售方式及費率訂定。營運商之銷售 方式，得讓用戶自行選購單一或不同組合之內容服務。內容 費率有異動時，應依雙方約定之日為調整生效日。」（下稱 修正前條款Ｂ）經原處分核准後，變更為：「本公司不干預 頻道營運商之內容服務規劃與組合、銷售方式及費率訂定。 但為確保營運商之銷售方式，得讓用戶自行選購單一或不同 組合之內容服務，本公司或頻道營運商得辦理不同類型之頻



道組合，並由雙方約定相關宣傳行銷、代向用戶收取收視費 用及代為處理營收攤分等事宜。」（下稱修正後條款Ｂ）〕 部分，違反固定通信業務管理規則第50條、第60條之1第3款 、通訊傳播基本法第7條、有線廣播電視法第5條、第10條第 1至3項、第11條第1項、第2項、第12條第1項第5款及第20條 第3 項等規定，侵害原告的公平競爭地位及通訊傳播自由， 故提起本件撤銷訴訟。
三、原告起訴主張及聲明：
㈠原告為原處分的法律上利害關係人，有提起撤銷訴訟的訴訟 權能：
　⒈固定通信業務管理規則第60條之1第3款規定是參加人提供Ｍ ＯＤ服務與原告提供有線電視廣播服務的重要區別。原處分 核准系爭規章條款Ａ及條款Ｂ的修正，允參加人自行組合頻 道，已違反固定通信業務管理規則第60條之1第3款規定，亦 違反通訊傳播基本法第7 條揭示的技術中立原則。綜合司法 院釋字第613號解釋及通訊傳播基本法第7條立法理由可知， 技術中立原則旨在保障人民於公平管制基礎上，發展不同傳 輸技術，藉此行使通訊傳播自由。固定通信業務管理規則第 60條之1 即本於技術中立原則，對ＭＯＤ營運為必要限制。 原告為通訊傳播基本法第7條及固定通信業務管理規則第 60 條之1的保護對象，得對原處分提起撤銷訴訟。 ⒉依歷史解釋，前新聞局認定參加人提供ＭＯＤ服務為有線廣 播電視業者，應依有線廣播電視法取得執照，但業務移交被 告主管後，被告透過委員會決議及固定通信業務管理規則第 60條之1 規定，將ＭＯＤ定性為完全開放平臺，排除參加人 管理、規劃與組合頻道的可能，以與原告等系統經營者區隔 ，方免除參加人應依有線廣播電視法取得執照的義務。由此 可知，固定通信業務管理規則第60條之1 規定有保障系統經 營者公平競爭地位與通訊傳播自由的意義。就目的解釋而言 ，通訊傳播基本法第7 條技術中立原則也有避免參加人有與 原告相同權限，提供相同內容服務的意思。又依體系解釋， 固定通信業務管理規則第60條之1 應立基於通訊傳播基本法 第7條規定為解釋，自亦有保障系統經營者的意旨。　㈡原處分核准系爭規章條款Ａ及條款Ｂ的修正，違反固定通信 業務管理規則第60條之1、通訊傳播基本法第7條及有線廣播 電視法相關規定：
　⒈參加人受限於有線廣播電視法關於黨政軍條款的限制，無法 取得有線廣播電視執照，被告才將ＭＯＤ定位為完全開放平 臺，限制參加人不得自組頻道，以與系統經營者提供的服務 區別。目前ＭＯＤ共有206 個頻道，頻道類型幾與系統經營



者相同，兩者有極高的重疊性與相似性。據參加人統計資料 ，ＭＯＤ用戶數於近年已大幅成長，市場佔有率持續攀升。 又依學者及財團法人臺灣經濟研究院107年12 月「數位匯流 下視訊服務市場界定及有線電視監理議題之研究期末報告」 顯示，有線廣播電視與ＭＯＤ服務已屬於單一的相關市場， 具有水平競爭關係。此外，也有許多學者或評論文章指出， 開放參加人自組頻道，等同允許參加人直接經營系統經營者 相同業務，卻不必受有線廣播電視法的管制，已違反通訊傳 播基本法第7條技術中立原則。
　⒉所謂「排頻權」即頻道規劃，對系統經營者而言，為媒體事 業的核心，且影響公眾可得收視聽的內容，因涉及多元言論 的自由流通，故有管制必要。又所謂組合頻道，是將特定頻 道組合成套餐，在ＭＯＤ上販售，消費者購買套餐後，只能 收視聽套餐內的頻道，因此，特定頻道是否被挑選組合成套 餐，就會影響消費者收視聽的內容。因此，被告允許參加人 經營ＭＯＤ時，以固定通信業務管理規則第60條之1第3款及 委員會決議禁止參加人自組頻道，以避免參加人提供服務與 系統經營者相同。原處分核准系爭規章條款Ａ及條款Ｂ的修 正，已打破ＭＯＤ與系統經營者的服務區分，形成原告與參 加人的服務內容相同，但原告受有線廣播電視法的高度監管 ，被告卻不受有線廣播電視法的拘束，形成不合理的差別待 遇，自已違反通訊傳播基本法第7條規定。
　⒊被告訴訟代理人於108年9月18日準備程序中自承：被告第20 2 次委員會決議意旨為參加人不應擁有排頻權等等，可見被 告亦認知完全開放平臺的屬性不容許參加人擁有排頻權。但 被告訴訟代理人又稱：現在情形與第202 次委員會決議的時 空背景不同、定義亦有不同等等。然被告未具體指出有何不 同，亦未說明所謂「不得自組頻道」的意義為何，自不能認 為所謂「不得自組頻道」不包含「不得將頻道組為套餐」。 又依聯合報96年10月25日報導可知，參加人ＭＯＤ於當時有 組合套餐頻道的概念，足證被告上開所辯與事實不符。　⒋參加人辯稱：頻道營運商上架ＭＯＤ時，參加人不能拒絕， 而原告等系統經營者則無相關限制等等，並非事實。特定頻 道是否上架到ＭＯＤ，仍須雙方合意。學者指出，只要ＭＯ Ｄ有上架程序，就屬於頭端封閉的有線廣播電視服務。況依 參加人ＭＯＤ頻道營運商上下架作業規定第13條第2 項可知 ，ＭＯＤ有可能面臨頻道建設容量不足或其他因素而無法滿 足所有上架需求的情形，且上架的標準也由參加人判斷，難 認參加人經營ＭＯＤ就頻道上架全無介入空間。參加人聲稱 是完全開放平臺，並不實在。參加人透過原處分爭取自組頻



道的權限，就是要介入頻道的經營，不願再受限於頻道營運 商自主決定的完全開放平臺地位。參加人欲維持完全開放平 臺，須依被告第73次委員會議決議內容辦理，不只是開放頻 道業者在ＭＯＤ上、下架，還包含頻道的實際經營應交由各 營運商自行管理與推動，組合頻道作為頻道營運商管理與推 動的內容，自不容許參加人干涉，甚至取代頻道營運商進行 頻道規劃及組合，或決定銷售方式及費率。
　⒌原告主張的公平競爭地位是受通訊傳播基本法第7 條保障， 故政府不應透過管制差異阻礙特定技術的發展或偏袒特定技 術。詳言之，通訊傳播基本法第7 條保障的公平競爭地位， 是以不同技術提供相同服務為前提，與公平交易法保障的經 濟活動利益仍有不同，不得以公平交易法對於相關市場的認 定，逕認被告的差別管理未侵害原告的公平競爭地位。縱認 本件公平競爭地位的認定得援用公平交易法的概念，然被告 援用的本院106年度訴字第1438號及第1439 號判決，均是於 原處分作成前所為，與原處分作成後，造成參加人與系統經 營者競爭地位不平等的情形，已有不同。且公平交易委員會 作成的有關處分，對原處分而言，不具構成要件效力，自無 拘束本件的效力。況依財團法人臺灣經濟研究院107年12 月 及109年6月提出的最新研究報告，均顯示有線廣播電視與Ｍ ＯＤ為單一相關市場，兩者具有替代性。原處分允許ＭＯＤ 提供與系統經營者相同的服務，卻有不同管制，確已違反通 訊傳播基本法第7條、固定通信業務管理規則第50條、第 60 條之1第3款及有線廣播電視法相關規定，侵害原告的公平競 爭地位。
㈢聲明：
　⒈⑴先位聲明：原處分關於核准系爭規章修正後條款Ａ及修正 後條款Ｂ變更部分撤銷。
⑵備位聲明：確認原處分關於核准系爭規章修正後條款Ａ及 修正後條款Ｂ變更部分違法。
⒉被告依電信管理法第83條第2項及第37條第1項規定就參加人 陳報營運計畫的核准處分，關於參加人ＭＯＤ服務部分撤銷 。
⒊被告依電信管理法第83條第3項及第37條第1項規定就參加人 陳報網路設置計畫的核准處分，關於參加人ＭＯＤ服務部分 撤銷。
四、被告答辯及聲明：
㈠原告不是原處分的法律上利害關係人，其起訴不合法： ⒈原處分作成後，參加人仍不得干預頻道節目內容服務提供者 的內容服務規劃與組合、銷售方式及費率訂定，ＭＯＤ仍屬



開放平臺，提供的服務與系統經營者自行組合頻道後傳送內 容給消費者不同，兩者間無競爭關係可言。本院106 年度訴 字第1438號及第1439號判決均認定ＭＯＤ與系統經營者非屬 同一市場。參加人依系爭規章第25條第3 項規定，亦不能對 擬上架ＭＯＤ的頻道業者為差別待遇。且ＭＯＤ是透過寬頻 網路提供服務，無頻道數的限制。而有線廣播電視系統因技 術限制，頻道數有限，始產生頻道位置如何編排的問題。原 處分作成後，ＭＯＤ仍屬開放平臺，而與有線電視系統有別 。
⒉原告援引臺灣經濟研究院109年6月的研究成果，主張有線廣 播電視與ＭＯＤ屬同一市場等等。但依公平會109年9月18日 公服字第1090015087號函，該研究成果僅憑假設性獨佔者檢 測此一分析方法，論證兩者屬同一市場，並未全面檢視「公 平交易委員會對於相關市場界定之處理原則」第4點規定所 列各項因素，尚難予以援用。又參酌臺中高等行政法院94年 度訴字第592號及最高行政法院96年度判字第1904號判決意 旨，具競爭同業身分的第三人僅具經濟上利害關係，而無法 律上利害關係，原告就原處分不具有法律上利害關係。 ⒊參酌通訊傳播基本法第16條規定的立法理由，該法第7 條規 定僅是揭示法規調整的政策及原則，並無保護特定人的意旨 ，與司法院釋字第469 號解釋揭示的保護規範不符。通訊傳 播基本法第7 條所定「政府應避免因不同傳輸技術而為差別 管理」，是指在數位匯流下，不同傳輸技術提供相同服務內 容時，應避免差別管理。惟ＭＯＤ提供服務的方式具有開放 平臺特性，此與有線電視系統單向以自己名義，提供頻道節 目服務給訂戶的內容不同。在不同傳輸技術及不同服務內容 的情形下，被告基於各自的管制需求而為差別管理，符合通 訊傳播基本法第7條規定。
⒋原處分作成後，參加人仍不得干預頻道營運商的內容服務規 劃與組合，無違固定通信業務管理規則第60條之1第3款規定 。況該規定是為確保ＭＯＤ的開放特性，不得干預頻道營運 商，並無保護系統經營者的意思。又無論是歷史解釋、體系 解釋或目的性解釋，均不得超越法條文義所得涵蓋的範圍。 既然在文義上，上開第60條之1第3款規定與系統經營者無關 ，系統經營者即非該規定的保護對象。原告也不因原處分而 增加營運限制或減損其經營媒體的自由程度，亦未侵害原告 依憲法第11條所享有的通訊傳播自由。原處分並未違反司法 院釋字第613號解釋意旨。
㈡原處分沒有違反固定通信業務管理規則第60條之 1、通訊傳 播基本法第7條及有線廣播電視法相關規定：




　⒈如被告認為參加人不得自行組合頻道，被告可在固定通信業 務管理規則第60條之1 增訂參加人系爭規章應記載事項包含 「不得自行組合頻道」。由此可知，開放平臺特性與「不得 自行組合頻道」無關。原告忽略系爭規章第29條第2 項與固 定通信業務管理規則第60條之1第3款規定相符，原處分自無 可能違反固定通信業務管理規則第60條之1第3款規定。　⒉頻道營運商依「ＭＯＤ頻道營運商上下架作業規定」向參加 人申請上架時，參加人依系爭規章第25條第3項及第29條第2 項規定，應無差別受理申請，且於頻道營運商上架後不干預 頻道營運商的內容服務規劃與組合、銷售方式及費率訂定。 前開規範皆與95年6月12日被告第73 次委員會議中關於開放 平臺的內容相符，故ＭＯＤ迄今仍為開放平臺。又原處分作 成後，各頻道營運商仍得提供頻道組合的套餐供消費者選擇 ，參加人協助頻道營運商組合的套餐亦僅為用戶選項之一， 而得與ＭＯＤ平臺上的各套餐相互競爭，此與有線廣播電視 系統的各套餐僅得由系統經營者提供有別。
　⒊參加人無法依廣播電視法、有線廣播電視法或衛星廣播電視　　法取得執照，依固定通信業務管理規則第60條之1第3款、系　　爭規章第25條第4項及第29條第2項規定，自不得提供頻道節　　目內容給消費者。原處分作成後，參加人僅能協助有意願的　　頻道營運商組合套餐，但頻道節目內容仍是由頻道營運商提　　供用戶收視，尚難謂參加人具有頻道營運商身分。ＭＯＤ提　　供的服務，與系統經營者是將各頻道內容整合後，直接由其　　系統傳送訊號頻道內容予訂戶，顯有差異，尚難認系統經營　　者的業務與參加人ＭＯＤ相同。
⒋被告於96年11月23日核准參加人經營ＭＯＤ前，當時臺灣並 無任何多媒體內容傳輸平臺，且無現今所謂由頻道營運商自 行組成的套餐可供消費者選擇。在此情境下，被告為確保參 加人ＭＯＤ是以平臺形式發展，在法無明文的情形下，於96 年10月18日被告第202 次委員會議特別提及參加人經營ＭＯ Ｄ業務不得自行組合頻道，避免ＭＯＤ發展成類似有線電視 系統單一組合頻道的型態。時至今日，ＭＯＤ已有諸多套餐 及單一頻道可供消費者選擇，參加人於ＭＯＤ提供自組套餐 ，仍須與其他套餐競爭，參加人已難藉由自組頻道使ＭＯＤ 成為類似有線電視系統的型態。基於此一事實背景的變更， 在用戶選擇權不受影響的前提下，原處分乃核准參加人刪除 系爭規章中不得自行組合頻道的規定，以符合電信法及固定 通信業務管理規則的規定。況參加人刪除系爭規章中不得自 行組合頻道的規定，並不意味參加人如同頻道營運商一般， 得作為套餐組合的一員，而僅是允許可由參加人主動徵詢頻



道營運商的意願，協助頻道營運商組合套餐，參加人仍不得 干預頻道營運商的內容服務規劃與組合、銷售方式及費率訂 定。
㈢聲明：原告之訴駁回。
五、參加人的陳述及聲明：
㈠原告不是原處分的法律上利害關係人，其起訴不合法：　⒈原處分所依據的固定通信業務管理規則第50條第1 項規定， 規制對象僅限於固定通信業務經營者，與他人無涉，無法得 出有保護原告等系統經營者的意思。固定通信業務管理規則 第60條之1第3款規定，規範主體為參加人，規範客體為頻道 營運商，文義上亦不包括有保護原告等系統經營者的意思。 通訊傳播基本法第7 條規定僅是原則性、綱領性與方針性的 規範，用以指引立法及政策方向，並未課予行政機關特定作 為或不作為義務。又參酌通訊傳播基本法第16條規定，原處 分所依據的固定通信業務管理規則自被告95年2月22 日成立 迄今已修正18次，原告主張的有線廣播電視法亦修正4 次， 應已妥適考量通訊傳播基本法的各項原則。
⒉參酌本院108年度訴字第576號判決意旨，電信法、固定通信 業務管理規則相關條文，是為廣大消費者公益所訂定，無保 護特定人的意思。且該案原告是ＭＯＤ的頻道營運商，其不 具訴訟權能，為系統經營者的原告更不可能具備訴訟權能的 起訴要件。再者，本院106年度訴字第1438號、第1439 號判 決認定系統經營者與參加人ＭＯＤ提供的服務內容尚未達到 高度需求或供給替代性的程度，不能將二者劃為同一市場。 又依公平交易委員會109年6月12日公服字第1090010169號函 所示，該會仍維持系統經營者與參加人ＭＯＤ非屬同一市場 的見解，沒有變更。原告雖提出臺灣經濟研究院109年6月的 研究成果，但該研究成果僅依單一因素即認為有線廣播電視 與ＭＯＤ間具有需求替代性，顯有不足，且該研究是社團法 人臺灣有線寬頻產業協會出資委託作成，而原告均屬此協會 會員，該研究成果因出資者的既定立場，在研究方法與研究 資料的取材上，刻意採取偏頗資料，難認公正客觀。 ㈡原處分沒有違反固定通信業務管理規則第60條之 1、通訊傳 播基本法第7條及有線廣播電視法相關規定：
　⒈固定通信業務管理規則第60條之1第3款要求參加人不得干預 的對象是頻道營運商，不得干預的事項包括：頻道的內容規 劃、頻道的節目時段安排組合、頻道的銷售方式、頻道的費 率訂定。本條款全然無涉參加人是否自行將頻道組合套餐。 修正後條款Ａ及修正後條款Ｂ僅是使參加人得以將不同類型 的頻道組合成套餐，提供消費者選擇，無涉頻道經營或對其



他頻道套餐的介入、干預。又系爭規章第29條第2 項前段與 固定通信業務管理規則第60條之1第3款文字幾乎完全一致， 益證參加人是否自行組合頻道套餐，與干預頻道營運商的內 容、服務、規劃、節目組合、銷售等無關。
　⒉固定通信業務管理規則第60條之1第2款至第4 款規定均未限 制參加人不得辦理不同類型的頻道組合。於原處分核准修正 系爭規章前，只有頻道營運商能將各頻道組成套餐，參加人 不能自行組合套餐。然此項限制並非電信法或固定通信業務 管理規則對參加人所加諸的限制，而是系爭規章自我設限的 結果。被告95年6月12日第73次委員會會議紀錄也僅論及參 加人不得「經營」頻道與節目，並未禁止參加人組合既有頻 道提供套餐給消費者選擇。原處分僅是被告回歸適法性考量 ，取消法律所無的限制，實屬適法，且有益於消費者。　⒊參加人經營的ＭＯＤ為「頭端開放、終端非封閉的開放平臺 」，頻道營運商可自行組合套餐上架ＭＯＤ販售給消費者， 消費者可以選擇訂閱單一頻道，也可以選擇訂閱套餐。頻道 營運商在ＭＯＤ有主動組合套餐販售的權利，與有線廣播電 視系統架構下，均由系統經營者主導及決定提供何種頻道組 合給消費者，截然不同。原處分作成後，參加人推出「自由 選套餐」，讓消費者不只可以選擇既有套餐，更可由消費者 自己組合套餐。相對於此，有線廣播電視的頻道上下架、排 頻權皆由系統經營者壟斷，並無頻道營運商提出套餐供收視 戶選擇的可能性，益見兩者的不同。
⒋參加人依電信法及固定通信業務管理規則經營ＭＯＤ，依法 無須取得有線廣播電視事業執照。原告等系統經營者，應提 供如何的方案供消費者選擇、應否實施分組付費，應受如何 的管制，均與參加人無關。原處分既與有線廣播電視法無涉 ，自無違反該法規定的可能。縱認參加人有違反固定通信業 務管理規則第60條之1 規定，也僅是參加人應受被告裁罰的 問題，無從得出原告所主張，參加人亦應受有線廣播電視法 管制的結論。
㈢聲明：原告之訴駁回。
六、前開事實概要欄所載事實，有參加人106年12月21 日信行二 字第1060001199號函及所附系爭規章修正草案、107年12 月 25日信匯一字第1070000601號函及所附系爭規章修正草案、 被告108年1月23日第840 次委員會議紀錄及原處分等可以證 明，應認實在。本件爭點為：⒈原告是否為原處分有關核准 修正後條款Ａ及修正後條款Ｂ變更部分的法律上利害關係人 ？⒉原處分有關核准修正後條款Ａ及修正後條款Ｂ變更部分 ，是否違反固定通信業務管理規則第50條、第60條之1第3款



、通訊傳播基本法第7條、有線廣播電視法第5條、第10條第 1項至第3項、第11條第1項、第2項、第12條第1項第5款及第 20條第3項規定？
七、本院的判斷：
㈠固定通信業務管理規則第50條及第60條之1第3款規定，沒有 保護系統經營者的規範目的；原處分也沒有違反上述規定： ⒈行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違 法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法 提起訴願而不服其決定……，得向行政法院提起撤銷訴訟。 」故提起撤銷訴訟的原告，須依其主張足以顯現出行政處分 有損害其權利或法律上利益的可能性，始具備訴訟權能的合 法起訴要件。提起訴訟的原告如為行政處分的直接相對人， 原則上已具備訴訟權能（即相對人理論）；如非行政處分的 直接相對人，則須藉由保護規範理論認定，即確認原告主張 行政處分所違反的法令，是否有保護特定範圍或可得特定範 圍之個人利益為目的，且原告在該保護範圍內。司法院釋字 第469 號解釋理由書表示：「法律規範保障目的之探求，應 就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對 符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關 為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固 無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定 ，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及 社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時 ，則個人主張其權益因……而受損害者，即應許其依法請求 救濟。」可資參照。本件原告不是原處分的直接相對人，無 相對人理論的適用，其主張原處分違反固定通信業務管理規 則第50條、第60條之1第3款、通訊傳播基本法第7 條、有線 廣播電視法第5條、第10條第1項至第3項、第11條第1項、第 2項、第12條第1項第5款及第20條第3項規定，依保護規範理 論，應先探究上開法令有無保障原告等系統經營者利益的規 範目的。
⒉依電信法第14條第6 項規定授權所訂定的固定通信業務管理 規則第2條第16款至第19 款規定：「本規則用詞定義如下： ……十六、多媒體內容傳輸平臺服務：指市內網路業務經營 者設置互動媒介平臺，供用戶藉由寬頻接取電路及用戶機上 盒，接取該平臺上由內容服務提供者所提供之多媒體內容服 務。十七、多媒體內容服務︰指頻道節目內容服務或其他多 媒體內容服務提供者利用多媒體內容傳輸平臺提供之語音、 數據及視訊等內容服務。十八、頻道節目內容︰指視聽內容 以節目為單元，依內容服務提供者事先安排之播放次序及時



間，於傳輸平臺頻道播放，並由用戶經由電子選單表選購收 視之內容。十九、內容服務提供者︰指利用多媒體內容傳輸 平臺，提供頻道節目內容或多媒體內容服務之業者。」第50　　條規定：「（第1 項）經營者應就其服務有關之條件，訂定 營業規章，報請主管機關核准後公告實施，並備置於各營業 場所及網站供消費者審閱；變更時亦同。（第2 項）前項營 業規章，應訂定公平合理之服務條件，並應載明下列事項： 一、經營者提供服務之項目。二、各項服務收費標準及調整 費用之條件。三、用戶基本資料利用之限制及條件。四、經 營者經受撤銷或廢止特許，或暫停或終止其營業足以對用戶 權益產生損害時，對用戶之賠償方式。五、因電信機線設備 障礙、阻斷，以致發生錯誤、遲滯、中斷，或不能傳遞而造 成損害時之處理方式。六、對用戶申訴之處理及其他與使用 者權益有關之項目。七、其他服務條件。（第3 項）營業規 章有損害消費者權益或顯失公平之情事，主管機關得限期命 電信事業變更之。（第4 項）經營者與其用戶訂定之服務契 約範本，應載明第2 項各款事項，於實施前報請主管機關核 定，並不得違反電信法令及營業規章之規定；變更時亦同。 （第5 項）經營者應依經核定實施之服務契約範本，與用戶 個別訂立服務契約。（第6 項）經營者與其用戶間服務契約 範本之變更或修正，應於實施前以媒體公告其內容。」第60 條之1 規定：「經營者經營多媒體內容傳輸平臺服務，其營 業規章應載明第50條第2 項所定事項及下列事項：一、頻道 節目內容服務提供者以依廣播電視法、有線廣播電視法或衛 星廣播電視法取得許可或執照者為限。二、符合公平原則、 無差別處理之出租平臺上下架規範。三、不干預頻道節目內 容服務提供者之內容服務規劃與組合、銷售方式及費率訂定 。四、確保內容服務提供者之銷售方式，得讓用戶自行選購 單一或不同組合之內容服務。五、提供公平規劃之電子選單 表，並保留頻道節目內容服務提供者經營規劃之空間。六、 電子選單表能詳列全部內容服務名稱、提供者名稱、內容摘 要及提供者所訂費率等選購時所需資訊，供用戶自行選購， 並於首頁提供選購操作指引。七、防護兒童及少年接取不當 內容之自律措施。八、公開用戶機上盒規格，用戶機上盒得 由經營者供租、內容服務提供者供租或用戶自備。九、提供 頻道節目內容服務提供者頻道介接及其節目內容儲存設備。 十、於技術可行時，開放其他網際網路接取服務經營者及市 內網路業務經營者之用戶，接取內容服務提供者提供之內容 服務。」
⒊本件參加人為經營ＭＯＤ服務的業者，其依上述固定通信業



　　務管理規則第50條規定，應就其提供ＭＯＤ服務的有關條件　　，事先訂定系爭規章及服務契約範本，報請被告核准後實施　　；於有內容變更時，亦應報請被告核准後實施，並均應以特　　定方式公示其內容供消費者審閱；且系爭規章應本於維護消　　費者權益及公平合理的服務原則，就服務項目、收費標準、　　用戶權益保障等為規範，於有損害消費者權益或顯失公平情　　事時，被告得限期命令變更；服務契約範本不得違反系爭規　　章的規定，參加人僅能依經被告核定實施的服務契約範本，　　與用戶個別訂立服務契約。檢視固定通信業務管理規則第50　　條規定課予參加人的義務內容，僅能認為是為維護使用多媒　　體內容服務之用戶的收視聽權益，或是為保障利用多媒體內　　容傳輸平臺，提供頻道節目內容或多媒體內容服務之內容服　　務提供者的上架權益，而賦予被告監管的權責。原告為系統　　經營者，既非使用參加人ＭＯＤ服務的訂戶，也不是利用Ｍ　　ＯＤ提供訂戶頻道節目內容或多媒體內容服務的業者，應非　　固定通信業務管理規則第50條規定的保護對象。 ⒋固定通信業務管理規則第60條之1第3款規定，參加人的系爭 規章應載明「不干預頻道節目內容服務提供者之內容服務規 劃與組合、銷售方式及費率訂定」的內容。而系爭規章修正 前條款Ｂ已規定：「本公司不干預頻道營運商之內容服務規 劃與組合、銷售方式及費率訂定。」修正後條款Ｂ就此亦無 變更，尚難認參加人有違反本條款規定的情形。又依規範文 義，參加人不能干預的對象是內容服務提供者，而非系統經 營者，原告等系統經營者應不在規範保護目的範圍內。再者 ，原處分核准系爭規章修正後條款Ａ及修正後條款Ｂ變更部 分，也僅是允許參加人得主動協調、徵求頻道營運商同意組 合套餐，增益收視用戶的選擇性，並未禁止頻道營運商自行 規劃、組合套餐上架，亦未授權參加人得逕自變更、調整頻 道營運商自行規劃的套餐內容、銷售方式及費率訂定等，沒 有違反固定通信業務管理規則第60條之1第3款規定，也沒有 本質性的改變參加人ＭＯＤ屬開放平臺的性質，而使得參加 人與原告已達實質上提供同一服務，卻受不同管制，無正當 理由為差別待遇（詳後述）。
⒌參加人於提供ＭＯＤ服務前，前新聞局曾於91年間要求參加 人須取得有線廣播電視營運許可後始得提供服務。參加人也 已於92年間取得有線廣播電視系統經營者的籌設許可。但有 線廣播電視法於92年12月24日修正公布第19條第4 項規定： 「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接 、間接投資系統經營者。」（即一般俗稱的「黨政軍退出條 款」）參加人為政府持股達一定比例的事業，其具有系統經



營者資格即涉有違反「黨政軍退出條款」的疑慮。被告於95 年2月成立後，於95年6月12日第73次委員會議決議：「一、 經通盤考量ＭＯＤ所使用之傳輸技術及經營型態後決議：中 華電信公司ＭＯＤ服務以其現有型態，仍具有線電視系統頭　　端與用戶端封閉之特性，涉有違反有線廣播電視法黨政軍退　　出媒體等規範疑義，中華電信公司ＭＯＤ服務若能完全開放　　平臺，即可認定為非屬有線廣播電視系統，亦非屬媒體，而 不適用有線廣播電視法第19條第4款及本會組織法第1條黨政 軍退出媒體等規範。二、有關如何落實開放平臺，本會認為　　中華電信ＭＯＤ應採行措施如下：㈠改建平臺使其不具有線　　廣播電視系統經營者頭端與用戶端封閉之特性。㈡關於平臺　　開放之相關作為：⒈開放頻道、隨選視訊及應用服務等內容 業者在ＭＯＤ平臺上、下架，並訂定節目內容營運商上、下　　架之辦法。⒉開放其他ＩＳＰ業者之客戶亦能接取ＭＯＤ平　　台及服務。⒊開放其他營運商在ＭＯＤ平臺上經營服務。⒋　　開放其他固網業者客戶接取ＭＯＤ平臺及服務。㈢營運模式　　之調整：頻道、節目等之實際經營，應交予各營運商自行管　　理與推動，中華電信公司不得直接或委託經營頻道。三、未　　來本會針對中華電信公司是否完成平臺開放之查核項目包括　　：⒈開放其他營運商在ＭＯＤ平臺上經營服務，如其他營運