臺北高等行政法院判決
107年度訴更一字第53號
109年2月13日辯論終結
原 告 台基國際物流股份有限公司
代 表 人 莊錚中（董事長）
訴訟代理人 王國傑 律師
複 代理人 許峻瑋 律師
被 告 公平交易委員會
代 表 人 黃美瑛（主任委員）
訴訟代理人 郭安琪
沈立委
孫綺君
上列當事人間公平交易法事件，原告不服被告中華民國105年4月
22日公處字第105034號處分書，提起行政訴訟，經最高行政法院
發回本院更審，本院判決如下：
主 文
原處分關於原告部分撤銷。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
壹、事實概要：
原告與如附表除編號7（為原告自身）所示之貨櫃儲運業者 （下稱貨櫃業者，總稱為原告等21業者）共同決定，自民國 103年7月間聯合恢復收取3噸以下CFS出口貨物裝卸搬運使用 機械費，每計費噸新臺幣（下同）55元（下稱CFS出口機械 使用費，其中就3噸以下部分稱系爭費用），並請中華民國 貨櫃儲運事業協會（下稱貨櫃儲運協會）以103年4月30日( 103)櫃協宇字第029號函（下稱103年4月30日函）檢附所屬 貨櫃場會員將於103年7月恢復收取系爭費用之函文或公告， 通知輪船、船務代理、海運承攬運送業、託運人、報關、進 出口、汽車貨櫃貨運等相關公（協）會。被告接獲檢舉後調 查，據以認定原告等21業者共同決定自103年7月間聯合恢復 收取系爭費用，為相互約束事業活動之行為，足以影響貨櫃 集散服務供需之市場功能，違反公平交易法（下稱公平法） 第15條第1項規定，以原處分命原告等21業者自處分書送達 之次日起，應立即停止共同決定收取系爭費用之違法行為， 並裁罰原告90萬元。原告不服，提起行政訴訟，經本院以10 5年度訴字第949號判決（下稱原判決）駁回原告之訴，原告 不服，提起上訴，案經最高行政法院以107年度判字第268號
判決將原判決廢棄，發回本院更為審理。
貳、本件原告主張：
一、聲明：原處分關於原告部分撤銷。
二、陳述：
（一）原告經理蔡肇銘為貨櫃儲運協會監事，因職務而參加所有 會議及會後餐敘，餐敘過程未就CFS出口機械使用費之事 項進行合意或有約束行為。又原告本無意參與基隆市報關 商業同業公會（下稱基隆報關公會）協調會議，係原告經 理蔡肇銘兼任貨櫃儲運協會監事，第二次協調會議其他理 事告假，蔡肇銘遂代為出席，此為其個人職務所需，非原 告授權其代行任何意思表示，更無任何合意情事。另原告 收費除以公告通知自己之客戶外，亦有發函貨櫃儲運協會 轉知航運相關公會，此通知、發函行為與聯合訂價及收費 行為不同。且貨櫃儲運協會收到原告函文及費率表，轉知 其他公會公告其會員知悉，所公告之事項僅為事實通知行 為，顯非聯合行為。
（二）原告於83年即依據航業法第46條規定，陳報含CFS出口機 械使用費之營業費率表予航政主管機關交通部備查。故原 告自83年備查起，即有權向貨主收取CFS出口機械使用費 。是以，原告配合政府獎勵出口政策而未予收取系爭費用 ，現今補助取消，相關成本卻逐年提升，基於使用者付費 原則，早年未收取系爭費用之原因逐漸消滅，原告為合理 反應成本，於103年恢復收取系爭費用，係行使合法權利 ，與其他會員之聯合行為無涉。又系爭費用之價格係依上 開83年備查之費率表，並非原告任意決定，更非為牟取暴 利與其他業者之合意，當非被告所稱「價格聯合」之惡質 卡特爾行為。況且，系爭費用占貨主負擔與貨櫃有關所有 費用之比例極微小，故原告等21業者收取系爭費用之行為 ，實無從達到足以影響市場功能之程度，不構成聯合行為 對市場競爭之侵害。
（三）依經濟學之賽局理論，當廠商間資訊不對稱，且非有長期 合作關係時，在最初即以低價方式搶佔市場係廠商間本於 「自利」考量最有可能採取之優勢策略。然將情況延伸為 無限次重複之賽局（競爭模式），亦即彼此間預期將有無 數次可能交手或合作之機會時，廠商間將發現一次的背叛 或降價搶佔市場，將造成對方用相同降價手段報復的不利 結果；此時重視未來報酬的廠商，均會選擇不降價或進行 價格跟隨，以取得最有利之市場位置及結果。因此廠商決 定進行「價格跟隨行為」之理性選擇，本即與聯合行為無 涉。且原告之貨櫃業者為高度透明化的寡占市場，且因服
務產品同質性高，各貨櫃業者對於產品價格之決策，往往 須視對手所實施之競爭策略而定，且最終往往與競爭對手 採取相同之行動策略，因而形成行為外觀之一致性結果。 故原告決定收取CFS出口機械使用費之行為，實合於「有 意識之平行行為」，或稱「價格跟隨行為」，實非公平法 之聯合行為。況原告決定要收取CFS出口機械使用費後， 便積極分析成本及定價方式。3噸以下CFS出口機械使用費 每立方米應包含之費用有：堆高機使用費、棧板使用費、 人工費及雜支等。其中成本每CBM包括人員薪資15.44元、 油耗5.78元、場租24元、設備折舊2.1元、修繕費3.13元 及保險費0.69元，另估算之利潤每CBM約3元，合計共54. 14元；原告遂取整數收取每CBM收取55元，係基於成本考 量而決定。
（四）3噸以下出口貨物量多係以併櫃方式進出口，併櫃貨即涉 及多方貨主之利益，各貨主僅能依照船公司航線將貨物運 抵目的地後前往提領貨物，再行運送至其他地方。是以， 貨主對於3噸以下或3噸以上之出口貨物，需負擔之成本自 會有不同考量面向，而屬於不同之產品市場。是以，本件 產品市場應以3噸以下CFS出口貨物之貨櫃集散服務市場為 限，被告以「貨櫃集散服務全部收費項目」界定本件產品 市場，進而為原處分，即有違誤。
（五）海運實務上，貨物出口之流程，係由貨主或托運人依貨物 運送之目的地及到港時間，委由海運承攬運送業者為其洽 定經營該航線之船舶運送業者，之後即依運送業者或海運 承攬運輸業者之指示，將貨物運送至指定之貨櫃場，進行 收貨、理貨、併貨及裝櫃等作業。故並非貨主先任意擇定 貨櫃場進行裝櫃後，再安排海運運送事宜；且無論是客運 或貨運，各貨主實際上均受航線規劃影響，並透過運送業 者或海運承攬運輸業者提供之報價（包含運費、貨物倉租 、吊櫃費、裝櫃費、貨櫃場作業費等等），決定選擇之運 送業者。是以，貨主主要考量者應係其貨物出口地、船舶 、航線、航行期間等因素，故相較於動輒數萬元之運費、 更換配合場站之成本及熟悉彼此作業磨合期之成本而言， 本件系爭費用僅為每CBM55元之成本，對貨主而言並非考 慮是否選擇航線及櫃場之主要因素。且各運送業者各有配 合之櫃場，故實際上「選擇何家貨櫃場」實非貨主所能另 行選定，僅憑原告恢復收取系爭費用，應不至於影響貨主 出口航線航商之選擇，更無法造成貨櫃場業者間之競爭。 是以，被告未考慮航線等因素，即將地理市場界定為「全 國」，進而對原告等21業者裁罰有聯合行為，該界定之地
理市場，即有謬誤。
（六）本件因各方對收取CFS出口機械使用費之方式意見不一， 且基隆報關公會暨其會員自始即表示反對，交通部航港局 （下稱航港局）於103年9月18日召集各方業者就CFS出口 機械使用費進行討論，可見航港局亦不認為本件涉及聯合 行為。原告善意信賴航港局所為之行政行為皆係合法，其 願意協調貨櫃業者與其他相關業者收取CFS出口機械使用 費亦為合法行為，足徵原告與其他貨櫃業者皆無違法之故 意過失，不應裁處罰緩。另原處分欠缺明確證據，應遵循 行政程序法第7條、第9條及第10條規定，先予行政指導或 警示，俟原告不為改善後再予裁罰；縱認應處罰鍰，亦應 考量聯合行為對消費者之影響程度，以決定裁罰數額，方 符比例原則。本件原處分並未調查對於貨主之影響程度， 而收取系爭費用並非新訂定之費用標準，對於交易秩序應 無重大危害，且原告之蔡肇銘經理於聚會場合中並未積極 參與聯合行為，何以罰鍰金額高達310萬元，額度居於21 家業者第7位。復以，本件既應以3噸以下市場為限，被告 以原告全部之營業額計算裁罰金額，既未扣除相關成本， 又逕以營業額5億作為裁罰分級，均有未合。是以，被告 未依公平法對聯合行為違法情狀之認定確實斟酌，逕對原 告處以鉅額罰鍰，危害原告財產權，又未採取損害最小之 手段，且採取之方法所造成之損害亦與欲達成市場競爭秩 序之利益顯失均衡，違反比例原則等語。
參、被告則以：
一、聲明：駁回原告之訴。
二、陳述：
（一）原告等21業者經營業務內容包含貨櫃貨物之集中、分散， 並得兼營進口、出口、轉口與保稅倉儲及其他經主管機關 核准與貨櫃集散站有關業務，此與一般物流倉儲業所提供 單純倉儲之服務尚有不同，業者間係屬同一產銷階段之水 平競爭。是以，原告等利用參加貨櫃協會第13屆第6、7次 理監事聯席會議，於會後餐敘時達成聯合恢復收取系爭費 用合意，並約定於103年4、5月初公告，自103年7月初統 一收取系爭費用，且持續收取至105年4月22日原處分作成 日為止之收取系爭費用行為，顯然並非出於獨立考量決定 之單純跟隨行為，係屬繼續性之「價格」聯合行為，應適 用修正後公平法之規定。
（二）原處分考量交易相對人CFS出口貨物之需求及貨櫃集散站 業者供給服務替代性，將本件產品市場界定為「貨櫃集散 服務」、地理市場界定為「全國」：
⒈依公平交易委員會對於相關市場界定之處理原則（下稱市 場界定處理原則）第2點第2款及第3點第1項等規定，界定 產品市場時，應考量相關市場交易相對人之需求替代性為 主，故在界定本案產品市場，原處分主要審視貨主、海運 承攬運送業者及船舶運送業者等交易相對人為出口貨物需 求作業流程特性。實務上貨主有出口貨物需求，與船舶運 送業者或海運承攬運送業者簽約，將出口貨物送入船舶運 送業者或海運承攬運送業者指定之貨櫃集散站，再由貨櫃 集散站業者提供卸貨、點收、存倉、裝（併）櫃、拖車使 用、存放櫃場、檢櫃至貨物出站裝船等服務，並產生裝卸 搬運使用機械費、貨物倉租、裝櫃費、場內拖車使用費、 貨櫃裝卸費及貨櫃檢查費等不同項目之服務費用，分別由 貨主、船舶運送業者或海運承攬運送業者負擔。 ⒉貨櫃場業者所得收取前開各種服務費用係源自於早期交通 部曾召集產官學界研討訂定「內陸貨櫃集散站經營業營業 費彈性費率表」（下稱營業費率表），並依據79年修正貨 櫃集散站經營業管理規則第19條、第20條規定，先由貨櫃 協會報請交通部核定後，各貨櫃場依上開費率表各費用項 目基準價10%為上、下限，再向各自所屬港務局（現為航 港局）陳報各家營業費率表。惟尊重市場自由競爭原則， 各業者理應自行訂定營業費率表，故102年1月30日航業法 修正第46條規定，貨櫃集散站經營業之營業費率表從「報 請核定」改為「報請備查」，並刪除以往營業費率表上、 下限之限制。亦即從102年2月起，各貨櫃場業者可視各自 經營狀況，自由訂定營業費率表報請航政機關備查。 ⒊系爭費用係出口貨物進倉使用堆高機搬運所生費用，亦為 貨櫃場業者所得收取費用項目之一，參照原告各自向交通 部航港局陳報備查營業費率表可知，各業者收取系爭費用 依貨主不同貨物重量訂有不同單價區間，而本案「3噸以 上」或「3噸以下」之爭論，僅係貨櫃業者依據貨主該次 出口貨物重量收取不同金額服務費用之計費項目。實務上 之裝卸搬運服務費用究應依何等區間計費，係依當次買方 訂單上之出口貨物重量而定，當次出口時貨物一經測定重 量，即會依該重量落於各貨櫃場業者之相對應訂價區間計 費，而不會改以其他重量區間計費。但貨主之每次出口貨 物重量會隨該次需求內容而改變、並非固定，因此貨主依 實際出口貨物重量須支付之裝卸搬運使用機械費，可能落 於原告等貨櫃業者之任一訂價區間。但不論落於任何區間 ，貨主自原告等貨櫃業者處所取得之裝卸搬運等服務，在 內容及性質上並無二致。
⒋而貨主不可能將同一批出口貨物分別交由不同貨櫃集散站 經營業者個別提供「貨櫃裝卸費之貨櫃集散服務」、「裝 拆櫃費之貨櫃集散服務」、「裝卸搬運使用機械費之貨櫃 集散服務」等服務，各業者營業費率表上單一收費項目或 單一規格尚不能滿足貨主「同一批貨櫃貨務從進站至出口 之一站式貨櫃集散服務」，是原處分考量貨櫃集散服務特 性、貨主需求替代性及貨櫃場供給替代性等，爰將本件產 品市場界定為「貨櫃集散服務」。
⒌何況，原處分主文所指聯合行為「合意內容之標的」與本 件「產品市場」係屬不同概念，不應加以混淆。公平法所 稱的「市場」，並非單純指一些具有相同特徵的產品或服 務之集合（例如單一收費項目之集合），而是指事業就其 所提供的產品或服務是否會對彼此的競爭產生限制所構成 之範圍。而聯合行為之行為人所合意之標的，往往僅是行 為人本身業務經營範疇內眾多收費項目中之一項或數項， 易言之，個別收費項目通常僅係其「整體服務」內容之一 環，而非全部，行為人亦非僅以此單一收費項目從事競爭 ，因此「合意內容之標的」與行為人業務經營範疇所處的 產品市場係屬不同概念，不應逕劃為等號。
⒍原告等提供貨櫃集散服務同質性高而極具替代性，只要船 期安排符合貨主交貨期程，配合我國便捷陸路運輸，交易 相對人可以很容易地選擇或轉換至其他提供相同服務之貨 櫃集散站進行交易，並不受北、中、南部區域限制。換言 之，貨主縱使受「航線」及「各港口市場地位不同」因素 影響而將貨物南貨北運、北貨南送，或是中貨南北運，均 表示貨櫃場業者得於所在地區能接收到來自北部、中部及 南部之貨物，此亦與原告等貨櫃場業者之出口報單資料所 載貨主名單，及財政部關務署所提供21家貨櫃場之交易相 對人資料均遍及北部、中部及南部相符，均可認貨櫃業者 在「全國」從事競爭；而主管機關對於原告等21業者經營 貨櫃集散站提供「貨櫃集散服務」並未訂有經營業務區域 之限制。
⒎本件聯合行為之合意內容為價格，惟本案地理市場之界定 ，並非須具體比較聯合行為所造成之價格變動幅度與轉換 成本之高低，而是只要確認價格為貨主作成交易決定時考 量因素之一，且貨主在各區域貨櫃場業者間並無轉換之困 難，則不同區域貨櫃場業者間倘有不同之價格，貨主即有 轉換之可能性。事實上出口貨物交易費用項目眾多、成本 結構複雜，貨主須合計所有費用項目後，始依據整體議定 之最優惠價格選擇交易對象，其中任一費用項目均為貨主
之交易決定考量因素。再從另一角度而言，於其他費用或 成本未予變動之狀況下，單一費用變動自然會影響貨主之 交易決定。
⒏多家貨櫃場業者於調查過程中表示單一貨櫃場業者倘獨自 調漲系爭費用，貨主可輕易轉與其他貨櫃場交易，亦有貨 主表示若僅是各別或少數貨櫃場業者恢復系爭費用，曾經 考慮轉換與船舶運送業者有合作且未收取該項費用之其他 貨櫃場交易，只是原告等21業者一致於103年4月、5月間 公告擬恢復系爭費用，並於103年7月後北部、中部或南部 地區之貨櫃場業者均一律恢復收取系爭費用，致貨主無法 以轉換貨櫃場方式避免支付該費用等語。又考量海運作業 實務特性，貨主必須提早洽定航線、安排船期及貨物進倉 等事宜，故對於恢復收費等價格變動事項，須相當期間始 能反映出轉換狀況。原告等21業者於102年12月、103年2 月間利用餐敘機會達成聯合恢復收取系爭費用之合意、並 於103年4月、5月間對外公告擬恢復收取，至103年7月間 北部、中部及南部貨櫃場業者一致恢復收取系爭費用，其 時點僅相隔數月，導致貨主無法及時因應，已實質限制交 易相對人轉換交易對象，故不論本件產品市場是否限於3 噸以下CFS出口貨物之貨櫃集散服務，原告等實施系爭聯 合行為均足以影響市場供需功能。
（三）原告等21業者聯合收取系爭費用之行為，足以影響市場供 需功能：
⒈原告等21業者利用貨櫃協會會後餐敘機會共同討論決議恢 復收取系爭費用，該「價格聯合行為」符合「質之標準」 。
⒉徵諸「量」之標準來檢視影響市場供需功能之嚴重程度， 為能真實反映貨櫃集散站經營業者在所屬市場下之市場力 ，事業同時經營北部、中部或南部之貨櫃集散站業務應一 併計入，且原告等21業者共同決議於103年7月間一致恢復 收取系爭費用後，已是北部、中部、南部地區貨櫃場業者 均恢復收取系爭費用，亦即全國各地貨主使用貨櫃集散服 務均須負擔系爭費用。尤其對中部地區貨主而言，於系爭 聯合行為發生前，尚可選擇無須繳納系爭費用港口出口， 但於本案聯合行為發生後，全國均恢復收取系爭費用，致 貨主不論從哪一區域進行交易都必須繳納系爭費用。是原 處分分別以全國獲航政主管機關許可經營貨櫃集散站業務 事業家數、全國貨櫃集散站營業額及CFS出口運量為分母 ，以原告與其他被處分人家數、營業額及CFS運量總和為 分子計算市場占有率，分別達6成及8成以上，系爭「價格
聯合行為」以人力方式破壞市場自由競爭機制，確實足以 影響市場供需功能。
⒊縱將本件產品市場界定為3噸以下CFS出口貨物之貨櫃集散 服務市場，因各貨櫃場業者並無各別提供3噸以下、3噸以 上CFS總運量，及其實際收取3噸以下及3噸以上CFS出口機 械使用費總金額等數據，故並無相關數據可供分別計算案 關之市場占有率。
（四）至於本案罰鍰裁量，原處分業依公平法施行細則第36條規 定，審酌原告等21業者於103年7月間共同恢復收取系爭費 用，包含過去未收取3噸以上費用之業者，亦同時恢復收 取3噸以上CFS出口貨物裝卸搬運使用費，系爭聯合行為所 影響者為「全國貨櫃集散服務市場」，屬核心惡質卡特爾 之價格聯合行為，其違法動機、目的可責性高且預期之不 當利益高，且渠等占全國貨櫃集散服務市場之營業額及CF S出口年運量8成以上，考量原告初次違法，且個別貨櫃集 散站業者營業額及不法利益仍有差異，並衡酌被告調查過 程中原告是否坦承說明討論恢復收費之實際運作情形，復 原告雖有參與系爭聯合行為，但非主導者等情，以各貨櫃 場業者提供之103年營業額、出口CFS總運量及實際收取CF S出口機械使用費總金額等資料為據，裁處原告310萬元罰 鍰，並無裁罰濫用或逾越比例原則等語，資為抗辯。四、上開事實概要欄所述之事實經過，除下述爭點外，其餘為兩 造所不爭執，並有交通部83年7月13日交航（83）字第01986 1號函（下稱83年7月13日函，見本院卷1第286、287頁）、 貨櫃儲運協會103年4月30日函（見同上卷第283、284頁）、 原告等21業者陳報交通部營業費率表（見同上卷第237至282 頁）、航港局103年10月23日同意備查函及所附原告營業費 率表（見原處分卷3卷第13至15頁）、原告公告（見同上卷 第6頁）、原處分（見前審卷第22至65頁）等件附卷可稽（ 註：原處分卷1、2為本院107年度訴更一字第41、42、46、4 7、48、53、54、64、65號案件共同之處分卷，原處分卷3為 個別案件之卷宗），洵堪認定。經核兩造之陳述，本件爭點 厥為：(一)原告等21業者有無為聯合行為之合意？(二)本件 系爭費用涉及之產品市場及地理市場範圍為何？(三)被告以 原處分命原告等21業者自處分書送達之次日起，應立即停止 共同決定收取系爭費用之違法行為，並裁罰原告310萬元， 是否合法有據？
伍、本院之判斷：
一、按受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢 棄理由之法律上判斷為其判決基礎，行政訴訟法第260 條第
3 項定有明文。本件為經最高行政法院發回更審之案件，本 院在此個案中，自應受發回判決所表示個案法律意見之拘束 ，並依其提示之法律意見，據以為解釋法律之指針。本件最 高行政法院107年度判字第268號判決業已指明：公平法所規 範之聯合行為，應包括事業間之「合意」與事業間「相互約 束事業活動之行為」在內，其裁罰基礎自非僅以事業之違法 聯合行為「合意」本身為斷，是事業間於達成聯合行為之「 合意」後，並基此「合意」繼續為「相互約束事業活動之行 為」者，其性質核屬繼續性之聯合行為，而非單純違法狀態 之繼續。故縱使於公平法修正前即實施繼續性之聯合行為， 苟其行為終了係在法律修正變更後，則該整體之繼續性聯合 行為應適用修正後公平法之規定。查原告等21業者利用貨櫃 儲運協會於102年12月10日及103年2月26日召開第13屆第6次 及第7次理監事聯席會議之會後餐敘，達成聯合恢復收取系 爭費用之合意，並約定同在103年4月底5月初為公告、且自1 03年7月初統一收取，繼續收取至被告於105年4月22日為原 處分止（詳如下述）。則原告等21業者於公平法修正前達成 達成恢復收取系爭費用之合意，於104年2月4日公平法修正 時，該聯合行為仍繼續中，故本件應適用修正後之公平法， 核先敘明。
二、次按為維護交易秩序與消費者利益，確保自由與公平競爭， 促進經濟之安定與繁榮，制定有公平法。104 年2 月4 日修 正公布之公平法第4 條規定：「本法所稱競爭，指2 以上事 業在市場上以較有利之價格、數量、品質、服務或其他條件 ，爭取交易機會之行為。」第5條規定：「本法所稱相關市 場，指事業就一定之商品或服務，從事競爭之區域或範圍。 」第14條規定：「（第1 項）本法所稱聯合行為，指具競爭 關係之同一產銷階段事業，以契約、協議或其他方式之合意 ，共同決定商品或服務之價格、數量、技術、產品、設備、 交易對象、交易地區或其他相互約束事業活動之行為，而足 以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者。（第2 項 ）前項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡 ，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。（第3 項）聯合行為之合意，得依市場狀況、商品或服務特性、成 本及利潤考量、事業行為之經濟合理性等相當依據之因素推 定之。（第4 項）第2 條第2 項之同業公會或其他團體藉章 程或會員大會、理、監事會議決議或其他方法所為約束事業 活動之行為，亦為本法之聯合行為。」第15條第1 項規定： 「事業不得為聯合行為。但有下列情形之一，而有益於整體 經濟與公共利益，經申請主管機關許可者，不在此限：……
」第40條第1 項規定：「主管機關對於違反第9 條、第15條 、第19條及第20條規定之事業，得限期令停止、改正其行為 或採取必要更正措施，並得處新臺幣10萬元以上5 千萬元以 下罰鍰；屆期仍不停止、改正其行為或未採取必要更正措施 者，得繼續限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施， 並按次處新臺幣20萬元以上1 億元以下罰鍰，至停止、改正 其行為或採取必要更正措施為止。」準此可知，凡處於同一 產銷階段之競爭事業彼此間有以契約、協議或其他方式，就 商品或服務之價格、數量、技術、產品、設備、交易對象、 交易地區或其他相互約束事業活動之行為，為共同決定之合 意，致影響生產、商品交易或服務供需之市場功能，即構成 公平法第14條所定之聯合行為。其要件有四：(一)聯合行為 之主體，須為二以上彼此具競爭關係之同一產銷階段事業。 所謂「具競爭關係之事業」，指事業所提供之商品或服務， 在功能、特性、用途及價格條件上，對需求者而言，屬於相 同價值，而具有高度之替代可能性，使需求者以選擇，因而 彼此在爭取需求者與之交易之過程中，形成競爭關係。(二) 聯合行為之基礎，為契約、協議或其他方式之合意。(三)聯 合行為合意之內容，為共同決定商品或服務之價格、數量、 技術、產品、設備、交易對象、交易地區或其他相互約束事 業活動之行為。(四)聯合行為之作用或效果，須足以影響生 產、商品交易或服務供需之市場功能者。所謂「足以影響生 產、商品交易或服務供需之市場功能者」，指參與聯合行為 之事業所形成之市場力量，由於其彼此限制競爭之結果，將 使其交相相對人之選擇可能性受到相當程度之減損，因而對 市場競爭有所損害而言。又既稱「足以」影響市場功能，解 釋上僅需事業所為之共同行為，在客觀上有影響市場供需功 能之危險為已足，非以市場供需功能實際受到影響為必要， 是聯合行為所要求之限制競爭效果的程度，僅具危險性即足 最高行政法院107 年判字第511 號判決參照）。另聯合行為 中之一致性行為，常與寡占市場中有意識之平行行為（或稱 價格追隨行為）混淆，前者係因事業間在主觀上有採行特定 共識行為之合意，並基此合意而採行相同之共識行為，以致 外觀上存在一致之市場行為；後者係指事業彼此間並沒有主 觀意思聯絡，而源於客觀之市場結構，於市場上因一事業採 取行動後，其他事業亦隨之跟進，造成外觀上同一形式之行 為，因其與聯合行為在客觀上均有一致之市場行為。惟聯合 行為有主觀上之意思聯絡，以及基於合意而有一致之行為， 是其與有意識平行行為最大之區別所在（最高行政法院107 年判字第229號判決參照）。
三、復按「主管機關對於涉有違反本法規定，危害公共利益之情 事，得依檢舉或職權調查處理。」「主管機關依本法調查， 得依下列程序進行：一、通知當事人及關係人到場陳述意見 。二、通知當事人及關係人提出帳冊、文件及其他必要之資 料或證物。三、派員前往當事人及關係人之事務所、營業所 或其他場所為必要之調查。」「受調查者對於主管機關依第 一項規定所為之調查，無正當理由不得規避、妨礙或拒絕。 」公平法第26條、第27條第1項第3款、第3項分別定有明定 。可知被告為處理有關公平法所定事宜，依照上開規定擁有 調查權，以正確掌握充分之事實，確保行政行為之合法性及 公益之實現。前開行政調查權係在確保特定行政目的之達成 ，故調查之方法基本上不受限制，在運用上只要其證據方法 具有合法性及必要性，選擇如何之證據方法屬被告之裁量權 限，被告得應用盡可掌握之資料來源以判斷事實之存在或不 存在，亦即不違反法律之禁止規定，且合乎比例原則之證據 方法，被告均得裁量運用（最高行政法院87年判字第2793號 判決意旨參照）。本件被告接獲檢舉，為瞭解原告有無前述 違法行而為調查，合乎行政行為前需掌握正確事實之要求； 而被告調查時，派員前往有關團體或事業之事務所、營業所 或其他場所為必要之調查，並命其提出有關帳冊、文件等資 料或證物，揆諸前開規定及說明，自屬調查之必要方法。原 告主張被告以部分業者之陳述記錄（如乙證17），認其收取 系爭費用將導致南貨北運或北貨南運之情形，其貨櫃集散服 務遍及全國云云，惟調查事實主體為行政法院，而非行政機 關，原告以其他業者未經具結之陳述作為證據，復無錄音或 錄影，並無證據能力云云，容有誤會，且未提出事證足認其 陳述有何不可信之處，其主張自難採認。
四、就原告等21業者合意收取系爭費用乙節：（一）經查，貨櫃儲運協會所屬會員原有22家，其中國成國際物 流股份有限公司（下稱國成公司）業於103年底停業，目 前所屬會員尚有營業者計21家（詳如附件所示）；早期交 通部曾召集產官學界研討訂定營業費率表，決議由貨櫃儲 運協會先陳報於交通部核准後，再由各貨櫃場依前開費率 表之上下限10%為彈性費率，各自陳報所屬港務局，由該 局核定後實施（航業法嗣於102年間修正為向航港局申報 備查，詳如下述）。而多數會員於當時（83年）即有陳報 含系爭費用之營業費率表予港務局。被告於102年間接獲 檢舉進行調查，查悉原告等21業者於103年7月前均未收取 系爭費用，另3噸以上之CFS出口機械使用費僅有部分業者 （長榮儲運、中航物流、貿聯企業、臺陽儲運、中國貨櫃
、長春貨櫃、弘貿貨櫃、聯興通運及中央貨櫃等9家公司 ）收取。原告等21業者於102年12月10日及103年2月26日 ，在臺北市豪園飯店，召開第6、7次理監事聯席會議（除 貿聯企業公司2次均未參與；欣隆倉儲及中航物流公司僅 出席102年12月10日會議；友聯儲運、聯興通運及中央貨 櫃公司僅出席103年2月26日會議外，餘均有出席），渠等 利用開會及會後餐敘聚會進行意見溝通之時，討論恢復收 取系爭費用；嗣於103年4月底、5月初將恢復收取系爭費 用之函文、公告予貨櫃儲運協會，由該協會以103年4月30 日函，通知輪船、船務代理、海運承攬運送業、託運人、 報關、進出口及汽車貨櫃貨運等相關單位，表達「本倉儲 業者將自103年7月1日起恢復收取CFS出口機械使用費，並 檢附各貨櫃場恢復收取之函文或公告予該等公（協）會， 俾會員順利恢復收取等情，有臺北市進出口商業同業公會 等單位申請調查函、貨櫃儲運協會102年12月10日、103年 2月26日第6、7次理監事聯席會議紀錄、原告等業者公告 及函文、負責人陳述紀錄、營業費率表、貨櫃儲運協會10 3年4月30日函等件附於原處分卷可稽。衡諸原告等21業者 貨櫃儲運協會會員，均有經營貨櫃集散站業務，屬公平法 第2條第1款所稱「公司」，為該條所稱之事業。又原告等 業者因考量資訊系統建置、公告期間等前置作業所需時間 ，認為103年7月為較為可行的時間，因此形成共識並由貨 櫃儲運協會轉達其他會員知悉，此亦有貨櫃儲運協會代理 人（姓名、職稱詳如不可閱覽原處分卷內所載，見原處分 卷2第576至578頁）及多家貨櫃業者代理人陳述在案（詳 如下述）。其中長榮儲運、弘貿貨櫃、友聯儲運、高鳳物 流、新隆儲運、臺陽儲運、中國貨櫃、國成物流、臺北港 貨櫃、環球倉儲、長春貨櫃、聯興通運及中央貨櫃等13家 業者於103年7月1日恢復收取；中航物流及貿聯企業公司 於7月3日恢復收取；原告、中華貿易及亞太物流公司則於 7月7日恢復收取；東亞倉儲公司為7月8日；大三鴻貨櫃公 司為7月10日；欣隆儲運公司為7月15日。至於收費方式， 僅中央貨櫃公司1家貨櫃場對系爭費用以每計費噸50元計 收，其餘20家業者則以每計費噸55元計收，此有貨櫃儲運 協會103年4月30日函檢附各貨櫃場恢復收取函文及公告等 資料附於原處分卷可稽。可知原告等21業者除有透過聚餐 為訊息交換意思聯絡之事實，亦具有外觀行為之一致性； 是原告等21業者係本件相關市場（詳如下述）之參與者， 彼此具有水平競爭關係，共同決定恢復收取系爭費用，堪 以認定。
（二）原告雖主張與其他貨櫃業者並無聯合行為之合意，其於10 3年7月間恢復收取系爭費用行為僅係價格跟隨行為，並非 聯合行為云云。惟查，原告於102年12月10日及103年2月2 6日參加貨櫃儲運協會召開之第13屆第6、7次理監事聯席 會議，會後有參加餐敘，餐敘時有討論恢復收取系爭費用 事宜，為原告經理蔡肇銘陳稱在卷（見原處分卷3第1至5 頁）。參諸多名貨櫃業者代理人陳稱：⒈友聯儲運公司代 理人蔡侑鋼陳稱：伊擔任董事長特助，本公司未派人出席 102年之理監事會議，伊有參加103年2月26日及同年5月29 日之理監事會議，第1次討論內容沒有印象，第2次會議時 有聽到要恢復收取系爭費用，本公司對此沒有意見等語（ 見本院107年度訴更一字第42號案件之原處分卷3第1至5頁 ）。⒉中華貿易公司代表人李瑞德陳稱：伊是公司董事長 ，貨櫃儲運協會召開之理監事會，102、103年間伊去過3 次，許明榕每次都會去，再向伊報告，會議均有討論恢復 收取系爭費用，伊公司沒表示意見，亦未反對，因會議決 議要恢復收取，所以本公司配合將擬恢復收取前揭費用之 函文及公告提供協會請渠轉相關進出口、報關等公會等語 （見原處分卷1第304頁，本院107年度訴更一字第47號案 件之原處分卷3第1至4頁）。⒊高鳳物流公司代理人葉敬
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