食品安全衛生管理法
臺北高等行政法院(行政),簡上字,108年度,9號
TPBA,108,簡上,9,20200120,1

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臺北高等行政法院判決
108年度簡上字第9號
上 訴 人 桃園市政府
代 表 人 鄭文燦(市長)

訴訟代理人 黃士洋 律師
 吳兆原 律師
被 上訴 人 宏醫生技股份有限公司

代 表 人 温宏星(董事長)

上列當事人間因食品安全衛生管理法事件,上訴人對於中華民國
107年11月23日臺灣桃園地方法院107年度簡字第18號行政訴訟判
決,提起上訴,本院判決如下:
主 文
原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
  事實及理由
一、緣基隆市衛生局於民國106年6月26日8時57分查獲被上訴人 於吉隆有線電視股份有限公司第80頻道(東森購物4台), 刊播「宏醫雙效抗氧化健康咖啡組」食品廣告,內容述及: …抗肥極度瘦…抗氧化能力頂天…解決陳年脂肪、打造年輕 體質…(案例分享)體重62(公斤),請她喝2週時間,體 重變57(公斤),代謝率從1038提升至2105,身體年齡56歲 回到35歲,保證期間都沒有忌口…(來賓)(前後照片比對 )我真的瘦5公斤…等詞句(下稱系爭廣告),經移送上訴 人處理,上訴人認系爭廣告違反「食品標示宣傳或廣告詞句 涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定基準」之涉及誇張或易 生誤解之詞句(涉及生理功能、改變身體外觀等之詞句), 認有違反食品安全衛生管理法(下稱食安法)第28條第1項 規定,乃依同法第45條第1項及桃園市政府處理違反食品安 全衛生管理法案件裁罰基準(下稱裁罰基準)規定,以106 年9月27日府衛食管字第1060224907號行政裁處書(下稱原 處分),裁處被上訴人罰鍰新臺幣(下同)26萬元。被上訴 人不服,遞經衛生福利部駁回訴願,乃提起行政訴訟,經臺 灣桃園地方法院(下稱原審)以107年度簡字第18號行政訴 訟判決(下稱原判決)撤銷訴願決定及原處分。上訴人不服 ,遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張及訴之聲明、上訴人於原審之答辯及聲明



、原判決認定之事實及理由,均引用原判決所載。三、原判決為上訴人敗訴之判決,係以:㈠被上訴人於前揭時、 地,在東森購物4台刊播「宏醫雙效抗氧化健康咖啡組」食 品之系爭廣告,其內容包含前揭事實概要欄所載之前述詞句 ,由該等詞句以觀,足使一般觀眾因而產生食用系爭產品後 將可迅速減重並提高身體代謝率、且完全不用忌口之認知, 應認確屬「誇張或易生誤解」之情形。從而,上訴人認定被 上訴人之系爭廣告內容違反食安法第28條第1項規定,因而 加以裁罰,尚無不合。㈡上訴人認定本件被上訴人違反食安 法第28條第1項規定,則依同法第45條第1項規定,得處4萬 元以上400萬元以下罰鍰。原處分對被上訴人裁處之罰鍰26 萬元,固未逾越法律規定之上限額度,然依被上訴人受處罰 之違規事實情節,考量立法授權之目的,被上訴人違反食安 法上義務行為應受責難程度、所生影響及所得之利益等情, 是否已達應裁處「26萬元」之情事,觀諸原處分卷內尚乏具 體之判斷事證而屬尚有未明。且經原審於審理中質之上訴人 何以本件裁罰26萬元?上訴人分別陳稱略以:「本件26萬元 的裁罰金額,是因為原告(按指:被上訴人,下同)從104 年開始,先前就有不同品項的產品違規,在裁罰基準表訂定 之前,被告(按指:上訴人,下同)是按照4萬、6萬、9萬 、12萬、16萬、24萬元的次序裁罰,後來106年6月裁罰基準 表訂定之後,就遇到本件的產品廣告違規,所以就按先前的 24萬元再加上2萬元為26萬元,加以裁罰。」、「(法官問 :前述『按先前的24萬元再加上2萬元為26萬元』,所述2萬 元之理由為何?)被告稱:106年6月的裁罰基準表,規定依 違規次數裁罰,第一次4萬元起跳,第二次6萬元起跳,差額 是2萬元。」等語,惟觀諸前揭上訴人自行訂定之裁罰基準 ,於附表第29項第1點明定:「㈦不同品項之廣告應分別計 次違法行為」,而上訴人亦不否認:其針對本件「宏醫雙效 抗氧化健康咖啡組」產品之系爭廣告係第1次裁罰,上訴人 復自陳略以:依106年6月訂定之裁罰基準表,如被上訴人係 第1次違規,應裁罰之金額為最低4萬元,依裁罰基準表規定 裁罰金額4萬元至80萬元,上訴人原則上一般情形,係以最 低額裁罰、「本件係考量原告先前違規情形」、「如果從10 4年開始算,原告(其他產品)違反食安法第28條第1項之次 數已有10次違規」,並稱「被告是以違反食安法的次數來計 次,而不是依不同品項違規次數認定,因為若同一商品改用 不同名稱來廣告,若被告因此只能分別計次,這樣也不合理 。」等語。據上可知,本件上訴人對被上訴人裁處26萬元罰 鍰之理由,已違反其自行訂定之裁罰基準,顯有濫用裁量之



違誤,是被上訴人主張應予撤銷,為有理由,應予准許等詞 ,為其判斷之依據。
四、上訴人以原判決違背法令,主張意旨略謂: ㈠被上訴人經營食品業,本應遵守食品安全衛生相關法令,負 有確實遵守並落實食品廣告自主管理之義務,然而,被上訴 人歷來違法廣告次數無數,經搜尋衛生福利部「違規食品、 藥物、化妝品廣告民眾查詢系統」,其5年間竟有75筆以上 之違法廣告資料,且自104年起已違反食安法第28條第1項之 廣告次數達10次,伊以被上訴人應受責難程度重大,已甚明 確,原判決稱原處分未審酌應受難程度云云,顯屬誤會。又 原處分已載明「斟酌受處分人自91年起經營食品業多年,本 應熟稔食品安全衛生相關法令,負確實遵守並落實食品廣告 自主管理之義務,卻於一年內再次刊播違規食品廣告……竟 又再次透過電視媒體刊播誇大、不實之廣告詞句,已造成社 會大眾對於『宏醫雙效抗氧化健康咖啡』食品產生重大誤解 之危害;另審酌受處分人係以有限公司型態經營且資本額達 3,300萬元,利用電視媒體刊播違規廣告影響範圍遍及全國 各地,並獲取不當利益,其違反食品安全衛生管理法之行為 應與高度責難……」等語,應認原處分已依行政罰法第18條 規定,審酌並指明相對人違反行政法上義務之情節輕重程度 ,要無裁量濫用之情事。原判決未審酌此節,復未說明其得 心證之理由,即逕稱原處分未審酌相關因素云云,原判決有 不適用法規與理由矛盾之違誤,應予廢棄。
㈡原判決指摘原處分違反裁罰基準,其理由不外以依裁罰基準 附表第29項第1點「㈦不同品項之廣告應分別計次違法行為 」為據,認定被上訴人系爭廣告,與過去違規產品為不同品 項,屬第1次違規,裁處罰鍰26萬元有濫用裁量違誤云云。 惟依上開裁罰基準之文義,可知被上訴人於刊登廣告前,如 就其他品項之食品刊登違法廣告而受罰者,即屬前次違規之 行為,從而可作為按違規次數加重處罰之計算基準,始能與 「食品安全衛生管理法行政罰行為數認定標準」第3條第1款 規定:「實施違反本法第28條廣告限制規定之行為者,依下 列基準判斷其行為數:一、不同品項之產品。……」一致, 準此,行為人如有多個刊登不同品項違規廣告之行為時,依 法應先認定為數個不同之違規行為,再按其先後順序,將發 生在前之案件(前案),作為之後發生案件(後案)裁處時 之斟酌因素,此屬文義解釋與體系解釋之一致結果。原判決 竟以被上訴人所刊播「宏醫雙效抗氧化健康咖啡組」食品之 系爭廣告係第1次裁罰為其認定原處分違法之理由,顯然誤 解前開裁罰基準與行為數認定標準之規定,以致有「必須是



相同品項多次受罰,才可按受罰次數加重裁罰」之錯覺,此 不但曲解前開裁罰基準與行為數認定標準,更忽略行政罰法 所規定之「應受責難程度」係表彰於「行為主體」(行為人 )而非行為客體(系爭產品),是原判決以系爭產品(而以 非行為人)之同一性為其是否初犯之判斷標準,實屬有誤。 原審未查明伊所稱被上訴人非第1次違反食安法第28條第1項 規定是否屬實,有未盡職權調查義務之判決不備理由之違誤 ,且原判決與伊提出之證據內容不符,構成行政訴訟法第24 3條第2項第6款判決理由矛盾,原判決當然違背法令,應予 撤銷等語。伊因此提起本件上訴,求為判決:①原判決廢棄 。②被上訴人在第一審之訴駁回。
五、本院查:
㈠按「食品、食品添加物、食品用洗潔劑及經中央主管機關公 告之食品器具、食品容器或包裝,其標示、宣傳或廣告,不 得有不實、誇張或易生誤解之情形。」「食品不得為醫療效 能之標示、宣傳或廣告。」食安法第28條第1項、第2項定有 明文。同法第45條第1項規定:「違反第28條第1項或中央主 管機關依第28條第3項所定辦法者,處新臺幣4萬元以上400 萬元以下罰鍰;違反同條第2項規定者,處新臺幣60萬元以 上500萬元以下罰鍰;再次違反者,並得命其歇業、停業一 定期間、廢止其公司、商業、工廠之全部或部分登記事項, 或食品業者之登錄;經廢止登錄者,一年內不得再申請重新 登錄。」又上開規定既明定罰鍰之額度,授權行政機關依違 規之事實情節為專業上之判斷,就各案分別為適當之裁罰, 此乃法律授權主管機關裁量權之行使。雖裁量並非完全放任 ,行政機關行使裁量權仍須遵守法律優越原則,所作之個別 判斷,亦應避免違背誠信原則、平等原則及比例原則等一般 法之規範,於上述義務有違者,構成裁量瑕疵,並應受司法 審查。惟審查之範圍,除因裁量瑕疵之情形已影響裁量處分 之合法性外,法院應不予審查,蓋法律既許可行政機關有權 選擇或判斷之自由,則其所作成之處置,在法律上之評價均 屬相同,僅發生適當與否之問題,而不構成違法,法院係以 執行法之監督為職責,自不宜逾越審查權限。
㈡本件被上訴人於前揭時、地,在東森購物4台刊播「宏醫雙 效抗氧化健康咖啡組」食品之系爭廣告,其內容包含前揭事 實概要欄所載之前述詞句,由該等詞句以觀,足使一般觀眾 因而產生食用系爭產品後將可迅速減重並提高身體代謝率、 且完全不用忌口之認知,應認確屬「誇張或易生誤解」之情 形,上訴人乃據以原處分裁處26萬元罰鍰等情,為原審所認 定之事實,原判決雖以依上訴人自行訂定之裁罰基準,於附



表第29項第1點明定:「㈦不同品項之廣告應分別計次違法 行為」,而上訴人亦不否認本件「宏醫雙效抗氧化健康咖啡 組」產品之系爭廣告係第1次裁罰,依裁罰基準附表第29項 規定,第1次違規應裁罰4萬元,上訴人裁罰被上訴人26萬元 罰鍰,已違反其自行訂定之裁罰基準,顯有濫用裁量之違誤 為論據,資違撤銷原處分及訴願決定之理由,惟: ⒈按「裁處罰鍰,應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度 、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益,並得考量受 處罰者之資力。」行政罰法第18條第1項定有明文。又按上 訴人裁罰基準第1條規定:「桃園市政府(以下簡稱本府) 為處理違反食品安全衛生管理法(以下簡稱本法)案件,建 立執法之公平性,以期減少爭議及行政爭訟之行政成本,特 訂定本基準。」第2條規定:「本府處理違反本法案件裁罰 基準如附表。」第3條規定:「違反本法規定應受處罰者, 依前點所定裁罰基準處罰仍屬過輕或過重時,本府得敘明加 重或減輕之理由,於法定罰鍰額度內,予以減輕或加重處罰 。」裁罰基準附表項次29所列:「一、依違規次數處罰:㈠ 第一次:4萬元至80萬元。㈡第二次:6萬元至160萬元。㈢ 第三次:8萬元至240萬元。㈣第四次:10萬元至320萬元。 ㈤第五次以上:12萬元至400萬元。㈥同一品項之廣告,於 同一日,在不同媒介刊登者,每增加一媒介罰鍰加重1萬元 。㈦不同品項之廣告應分別計次違法行為。……三、對其違 規廣告,應按次處罰至其停止刊播為止。情節重大者,視具 體個案裁處罰鍰,不受前開裁處金額限制,……。」(原審 卷一第190、199反面-200頁)上開裁罰基準係就違反食安法 第28條第1項規定之義務行為,依違規次數細分其裁罰標準 ,俾執行機關有可資遵循之一致性裁量標準,避免造成恣意 輕重之情形,其已於第3條明文規定處罰機關如認違反食安 法規定應受處罰者,依裁罰基準處罰仍屬過輕或過重時,得 敘明加重或減輕之理由,於法定罰鍰額度內,予以減輕或加 重處罰,並於附表項次29第3點詳載情節重大者,視具體個 案裁處罰鍰,不受前開裁處金額限制,足見裁罰基準之附表 「依違規次數處罰」係就一般情況而言,如有特殊情況亦得 視情節加重或減輕,並應詳敘明理由,堪認該裁罰基準係上 訴人本於食安法之主管機關地位,對於各種違規行為之一般 情況訂定其裁罰基準,供下級機關行使裁量權之參考準據, 並非責成下級機關不論個案具體情節,均應僵化地適用該裁 罰基準所列罰鍰金額予以裁罰,不許下級機關斟酌特殊違章 情節予以加重或減輕,核與行政罰法第18條規定不生牴觸, 自得援引為裁罰之依據。準此以論,上開裁罰基準就違反食



安法第28條第1項規定之第1次違規行為,按法定罰鍰中之4 萬元定其裁罰額度,係適用於一般情況之違規行為,若經上 訴人綜合評價行為人之一切違規行為,不能認定其輕於一般 情況,而依裁罰基準裁處超過4萬元罰鍰,自屬符合平等原 則,核無違反比例原則可言,不能謂其有裁量濫用之違法。 ⒉行政罰法第18條第1項明定裁處罰鍰應審酌違反行政法上義 務行為應受責難程度、所生影響及所得之利益及考量受處罰 者之資力,是以,罰鍰之裁處,應以行為人之責任為基礎, 合理評價其違規行為之非難性,故應綜合考量行為人之一切 情狀,不得割裂評價,尤其對於違規營利行為之裁罰目的, 除督促其注意行政法上義務外,尚有警戒貪婪之作用,自應 斟酌裁罰額度與受罰者資力相當,方足以促使其知所警惕, 不再輕啟僥倖之心,始與一般公認之價值判斷標準無違。 ⒊查原處分理由稱「受處分人(按指:被上訴人,下同)自91 年起經營食品業多年,本即應熟稔食品安全衛生相關法令, 負確實遵守並落實食品廣告自主管理之義務,卻於一年內再 次刊播違規食品廣告,前經本府於106年2月10日、3月28日 以府衛食管字第1060028315、1060054792號行政裁處書裁處 在案。竟又再次透過電視媒體刊播誇大、不實之廣告詞句, 已造成社會大眾對於『宏醫雙效抗氧化健康咖啡組』食品產 生重大誤解之危害;另審酌受處分人係以有限公司型態經營 且資本額達3,300萬元,利用電視媒體刊播違規廣告影響範 圍遍及全國各地,並獲取不當利益,其違反食品安全衛生管 理法之行為應予高度責難,爰依食品安全衛生管理法第45條 第1項及桃園市政府處理違反食品安全衛生管理法案件裁罰 基準規定從重處分如主旨。」等語(原審卷一第19頁),足 徵被上訴人本件雖屬於「不同品項食品」之第1次違規,然 其前次因「天然素食葡萄糖胺Q彈禮盒」、「素食卵磷脂+ 藻類IQ好聰穎」等違法廣告致違反食安法第28條第1項、第2 項規定而受上訴人分別於106年2月10日、3月28日予以處罰 (原審卷一第116-117、120-122頁),被上訴人又為本件違 法食品廣告,可認前次處罰仍無法導正被上訴人、遏止其違 法,被上訴人之應受責難程度較前次為高,上訴人為能遏止 被上訴人繼續違法,非不能依行政罰法第18條第1項、裁罰 基準第3條及附表項次29第3點等規定,考量被上訴人之應受 責難程度,於本次予較前次處罰金額更高之處罰,故上訴人 將上述106年2月10日、3月28日之裁罰事件納入考量,雖非 適用上揭裁罰基準第29項次第1點之結果,但仍屬合法適用 行政罰法第18條、裁罰基準第3條及附表項次29第3點等規定 裁罰,鑑於行政機關適用裁罰基準時,本應善盡妥適裁量義



務,非概以裁罰基準所定違規次數是賴,而置行政罰法第18 條及裁罰基準其他規定於不顧,況上訴人裁量之結果,以第 29項次第1點㈠所定之裁罰金額為「4萬至80萬元」以觀,原 處分裁罰被上訴人26萬元之罰鍰,其金額亦無違反裁罰基準 項次29第1點之規定,尚難謂有何違誤處,殊難認有裁量濫 用之情。另上訴人陳稱本件原處分之裁罰金額26萬元,乃以 該前次處罰之罰鍰金額加重處罰2萬元而得(原審卷一第168 頁反面,107年6月20日言詞辯論筆錄)。本院審酌被上訴人 前有同類違規情事遭罰,仍不知改正,一再為之,足見應受 責難程度較高,上訴人因此參考前次處罰金額而加重本件處 罰,以圖遏止,亦非裁量濫用。
⒋是故,原判決認定上訴人以原處分作成對被上訴人裁處26萬 元之理由,已違反其自行訂定之裁罰基準,有濫用裁量之違 誤,而予以撤銷,於法自有違誤。
六、綜上所述,原判決既有上開違誤之處,上訴意旨指摘原判決 撤銷原處分及訴願決定違背法令,求予廢棄,為有理由。又 因本件事實已臻明確,自應由本院將原判決予以廢棄,並自 為判決駁回被上訴人在第一審之訴。
七、據上論結,本件上訴為有理由。依行政訴訟法第236條之2第 3項、第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段,判 決如主文。
中  華  民  國  109  年  1   月  20  日    臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 郭銘禮
法 官 魏式瑜
上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中  華  民  國  109  年  1   月  20  日       書記官 劉道文

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參考資料
吉隆有線電視股份有限公司 , 台灣公司情報網
宏醫生技股份有限公司 , 台灣公司情報網