臺北高等行政法院判決
106年度訴字第748號
107年4月12日辯論終結
原 告 中國廣播股份有限公司
代 表 人 趙少康（董事長）
訴訟代理人 葉慶元律師
鄭雅玲律師
被 告 國家通訊傳播委員會
代 表 人 詹婷怡（主任委員）
訴訟代理人 魏啟翔律師
王純堂
吳玫櫻
上列當事人間廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國106年4
月10日院臺訴字第1060169480號訴願決定，提起行政訴訟，本院
判決如下：
主 文
訴願決定及原處分有關同意核配原供音樂網及寶島網使用頻率部分及附款部分均撤銷。
被告就原告民國104年12月30日之換照申請案，應依本判決之法律見解作成決定。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔2分之1，餘由被告負擔。 事實及理由
一、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他 訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」行 政訴訟法第111條第1項定有明文。原告提起本件訴訟時，係 聲明求為判決：「訴願決定及原附款處分均撤銷。」嗣於本 院民國106年9月30日準備程序時，追加備位聲明，改為：「 1.先位聲明：原處分之附款及訴願決定均撤銷。2.備位聲明 ：⑴原處分之附款及訴願決定均撤銷。⑵被告就原告104年 12月30日之換照申請案，應作成無附款之准予換照處分。」 嗣又將上開備位聲明第1項修改為：「原處分及訴願決定均 撤銷。」被告對於原告所為訴之追加，表示不同意，並主張 原告於訴願時僅就附款部分為爭議，且其附款為被告裁量權 之行使，與原處分本身不可分，若無附款，被告則無作成原 處分之可能，故原告追加備位課予義務訴訟為無附款之請求 ，為訴不合法等語。惟本院認原告原換照聲請，本即以取得 無附款之准許換照處分為目的，縱附加附款為被告裁量權之
行使，惟亦不排除有裁量權限縮至零而獲完全勝訴之可能， 尚難認原告不得提起課予義務訴訟，至於原告先備位聲明僅 是有關附款爭訟之訴訟類型選擇問題，實質爭議並無不同， 對被告之訴訟防禦尚難認有嚴重影響，應認原告追加備位聲 明，並無不適當，爰予准許，合先敘明。
二、事實概要：原告原所持18紙無線廣播執照〔其中8紙執照係 經被告99年7月14日通傳營字第09941044541號函（下稱99年 換照處分）核發，包括音樂網（臺北總臺96.3MHz；苗栗廣 播電臺96.1MHz；臺灣廣播電臺96.3MHz；嘉義廣播電臺96.1 MHz；高雄廣播電臺96.3 MHz；宜蘭廣播電臺96.1MHz；花蓮 廣播電臺96.3MHz；臺東廣播電臺96.3MHz）及寶島網（臺北 總臺105.9MHz；苗栗廣播電臺101.5MHz；臺灣廣播電臺106. 9MHz；嘉義廣播電臺104.3MHz；高雄廣播電臺105.9MHz；宜 蘭廣播電臺102.9MHz；花蓮廣播電臺105.7MHz、106.9MHz； 臺東廣播電臺106.9MHz）使用之頻率（下合稱系爭頻率）， 另10紙執照則經被告99年7月14日通傳營字第09941044540號 函核發〕，有效期間均自99年7月1日起至105年6月30日止， 原告於前執照期限屆滿前之104年12月30日（發文日即被告 收文日）檢具申請表及相關文件，向被告申請換發廣播執照 。案經被告之廣播事業換發執照審查諮詢委員會初審建議予 以換照，並提出改善意見，提經被告105年6月24日第702次 委員會議決議，以附加負擔及保留廢止權之附款方式准予換 照，被告即以105年6月30日通傳內容字第10400679870號函 （下稱原處分）許可換發廣播執照，將原18紙廣播執照整併 發給廣播執照1紙，有效期限自105年7月1日起至114年6月30 日止，並依廣播電視法第12條第1項及行政程序法第93條規 定，於說明八附加負擔及保留廢止權之附款：「基於廣播電 視法第8條有關電臺應依電波頻率之分配、力求普遍均衡之 規定，及行政院核定之『第11梯次第1階段廣播電臺釋照規 劃』案（下稱第11梯次第1階段釋照規劃），貴公司（即原 告）配合執行『遏制匪播』政策所使用之音樂網及寶島網頻 率，於客委會或原民會完成全國性廣播電臺規劃，依法申請 並獲核配音樂網或寶島網現用頻率，本會通知貴公司繳回頻 率時，貴公司應配合停止播送且無條件繳回所使用之頻率， 不得請求補償；本會保留得廢止本許可換發事業執照所同意 核配供貴公司音樂網及寶島網使用頻率之部分」（下稱系爭 附款）；另於說明九載明原告本次換照經審查結果待改善之 6項事項，請原告研討改善，改善結果將列為下次評鑑之重 要審查項目。原告對於原處分附加系爭附款不服，提起訴願 遭駁回，遂提起本件訴訟。
三、原告主張略以：
㈠就各家原負有「遏制匪播」任務之公、民營電臺中，被告僅 針對原告系爭頻率作成保留日後廢止頻率使用權之附款，其 差別待遇違反平等原則：
1.依最高行政法院105年判字第461號判決，行政機關行使裁 量權所憑據之事實，應由行政機關克盡舉證責任，並達使 法院確信程度。自93年遏制匪播政策終止後，原告早已於 93年12月31日繳回14個頻率，故目前之頻道應與該政策無 關。被告99年換照處分換發廣播執照予原告時，曾附加「 將原先配合被告執行『遏制匪播』政策所使用之音樂網及 寶島網，於主管機關指配予他人後無條件繳回」之附款， 惟經原告提起訴願並經行政院99年12月30日院臺訴字第09 90108816號訴願決定（下稱99年訴願決定），認定該附款 有「欠缺處置上之合理正當性、不備正當理由而為差別待 遇、悖於廣電法關於廣播執照6年效期規定」之違法，並 予撤銷。退步言，如認與該遏制匪播政策有關，依行政院 99年訴願決定意旨，政府理應將當時為遏制匪播之所有電 臺收回，再重為規劃，並視客觀實際需要釋出，始符合其 終止該政策之意旨，如單獨針對原告為之，即有違平等原 則。觀諸原處分說明七「本會將秉持配合行政院政策規劃 及整體頻率使用之考量，持續進行檢討」即知，被告對其 餘遏制匪播電臺之換照，不僅未為與原告實質相同之一致 性規劃，其所謂通盤規劃與考量，根本未臻完備。實則， 被告於「原告與其餘遏制匪播電臺間，究有何具體公益性 、優劣之差異，致被告必須以單獨收回原告頻道之手段， 方能彌平上開差異」未有任何具體事證可為憑據之際，即 率為上開差別待遇附款，顯係因人設事，自有違反平等原 則之重大瑕疵。
2.原告從事廣播媒體事業，本身即代表公益，不僅以服務大 眾視聽娛樂為職志，更係監督政府之第四權，無法自免於 照顧閱聽大眾權益之社會責任，絲毫不因登記為營利事業 而有不同，況公法人並非公益之代名詞，反之亦然，公益 性具備與否，與組織體制究為公法人或私法人無關。此外 ，被告所稱縱使收回系爭頻率，原告頻率資源仍居全國之 冠云云，亦與事實相違，被告不得將調頻（FM）及與本件 毫無關聯之調幅（AM）加總計算。依被告105年公告頻率 座標表所示計算，原告於收回前，使用之調頻數（FM）僅 占全國公民營電臺總調頻數（含學校實習電臺）11.71%（ 28÷239×100%＝11.71%）；收回後，原告調頻（FM）數 量由28銳減至11，調頻數占全國公民營電臺總調頻數（含
學校實習電臺）僅4.6%（11÷239×100%＝4.6%）。若據 被證16之跨區性無線廣播電臺頻率數統計表之數據，原告 之調頻頻率數量與其餘公營電臺所佔跨區性電臺調頻頻率 數量之比數為11：61（復興1＋國立教育19＋警廣16＋漢 聲8＋客家及原民台17），又公營電臺之所有者本質上即 為國家，依此結果，顯然國家所有跨區性電臺之調頻頻率 總數已超越個別民營電臺事業體甚多，更占據大半調頻頻 率資源，而公營廣播電臺壟斷頻率資源對收聽大眾之影響 ，與被告所謂原告頻率資源相對集中之影響，非可同日而 語，至為顯然。
3.行政處分設解除條件，依行政程序法第93條規定，其性質 即為附款，且解除條件與條件內容依行政程序法第96條規 定應明確載於行政處分。惟被告核配原告系爭頻率之處分 並未記載任何條件，是該核配處分顯未設有任何解除條件 。況任何行政處分均有其目的，如被告一概將處分作成之 目的與附款之條件等同視之，亦與行政程序法有所扞格。 被告空言泛指遏制匪播任務終止即為解除條件成就，其本 得基此隨時收回系爭頻率云云，無足採據。
4.至被告106年7月10日行政訴訟答辯狀所呈附表，觀諸該表 有關不收回其餘遏制匪播電臺理由之說明（如台北廣播電 臺「製作關懷特定族群節目、協助公共事務活動及擔負社 會責任……就電臺之歷史沿革、編製、金鐘獎項」；高雄 廣播電臺「以極大量公共資訊服務各領域民眾……提供活 潑生動的市政及生活訊息……結合民間資源活化節目內容 性」；復興廣播電臺「自100年起邀集社會公益團體及弱 勢族群製播節目，力求為社會弱勢發聲……善盡媒體責任 」；ICRT「開臺至今37年均恪遵國家法令，謹守主管機關 規定，並依照成立宗旨服務在台外僑……達到提升台灣國 際知名度等成果」），均係片面主觀、概括、抽象且不確 定概念之表述，且與原告長年之公益服務並無二致。被告 仍未具體說明原告系爭頻率與其他同為遏制匪波電臺間之 實質差異，益證該附表之說明乃單方說詞，不足為憑。 ㈡我國閒置頻道甚多，被告有充足空頻得規劃全區網予客家、 原民台，無須收回系爭頻率，原附款欠缺必要性，業違反比 例原則：
1.依被告官方網站所附資訊，目前即有許多閒置頻率，充分 規劃至少得組成7個全區網，早已足規劃予客家、原民台 設立全國性廣播電臺；又依財團法人國家政策研究基金會 分析報告，我國即便於82年起至89年間，辦理共10梯次之 廣播頻道核配作業，惟目前依舊有130餘家地下電臺，其
占用之頻率，亦為被告應收回並加以審慎規劃之空頻。 2.被告第11梯次第1階段釋照規劃草案即規劃釋出1張FM大功 率執照，顯見被告已於該梯次釋照計劃規劃一全區網，並 無被告所謂「客觀上無法提供予客家、原民台」之情形。 蓋被告既認客家台、原民台之公益性及公共性，遠高於其 他業者，理應將該全區網優先核配予該二台，而非逕以剝 奪原告使用頻率此對原告廣電自由及民眾知的權利損害較 大之方式為之。況第11梯次釋照規劃修正後未釋出之FM頻 率資源，縱不足以規劃為全區網，然該未釋出之FM頻率如 與自始非屬該第11梯次釋照規劃之閒置頻率相互整合，仍 得充分規劃5個涵蓋臺灣本島主要都會區之全區網，被告 於釋照規畫之始，即應將我國空頻現況與客家台、原民台 之建置考量在內，並為相應之頻率指配，而非自始逕以原 告系爭頻率為靶。
3.依被告第11梯次第1階段釋照規劃草案（行政院公報第18 卷第108期）附註1所載「若行政院核定中廣音樂網不予收 回」等語即知，被告並無收回原告二網頻率之必要性，其 亦明確表示，被告之所以將系爭頻率納入第11梯次廣播頻 率開放案，僅係因原告96年承諾繳回頻道〔同上附註1： 「中廣公司於96年申請股權轉讓及負責人變更時曾承諾… …爰本會（即被告）於第11梯次廣播頻率開放案之規劃， 亦納入中廣2網之頻率。」〕，惟原告96年承諾不僅不具 法律上意義，其前提更已不存在，該承諾不得為被告收回 系爭頻率之依據。況依上開公報公告內容，第11梯次釋照 方案政策目標，係充分使用現有空頻，系爭頻率既非現有 空頻，自不應納入該梯次釋照規劃中。
4.依被告廣播事業產值資訊所示，原告營業收入約占全國無 線廣播事業產值4分之1，且原告音樂網一向為廣播事業之 模範生，此觀尼爾森廣播大調查有關各全區及聯播網商業 電臺自96年至105年第3季止之排名趨勢（共排名12次）， 音樂網（i radio）共獲冠軍6次、亞軍4次即明，尤以音 樂網收聽率於105年第三季達其最高峰21.1%可知，原告長 年辛勤經營二網之成果，紮紮實實反映於穩定且優良之廣 播品質上，被告任憑經營不善之電臺續存（不予收回）， 反強令原告繳回優質經營之系爭頻率，有針對性，且悖於 扶助廣電事業、鼓勵高品質經營之宗旨與使命，不符比例 原則最小侵害性之要求。被告昧於現今科技發展進步程度 ，屢以頻率資源有限為由畫地自限，進而立基此一自始即 有重大瑕疵之政策，大揮主管機關專業判斷之旗幟，一再 忽視頻率指配應以「使用效率最大化」為優先考量之事實
，針對性地收回原告優質經營電臺使用之頻率，並以之為 設置客家台及原文台之基礎，違反比例原則甚明，不容被 告以第11梯次FM頻率釋照規劃之泛稱，掩蓋該政策自始即 規劃不當甚至有誤之事實。
5.按行政院93年9月6日院臺聞字第0930088788號函說明三「 同意將原核配予台北國際社區廣播電臺（即ICRT）之100. 7兆赫頻率收回，轉型成為多元網，提供客家、原住民、 外籍配偶、外勞、及官兵眷屬等服務」，可知行政院政策 係規劃收回ICRT頻率以供客家及原住民廣播之用，而非收 回系爭頻率並設立新廣播電臺，詎原附款無正當理由即政 策轉彎，嚴重壓縮人民之廣電自由，顯屬恣意。 6.觀諸原處分附款說明八及被告依原處分作成之105年12月5 日通傳資源字第10543027930號函（下稱105年12月5日廢 止處分）說明三：「於客委會或原民會完成全國性廣播電 臺規劃，依法申請並獲核配音樂網或寶島網現用頻率，本 會通知貴公司繳回頻率時，貴公司應配合停止播送且無條 件繳回所使用之頻率」，及說明四：「貴公司音樂網及寶 島網所使用之頻率……已依法核配予財團法人原住民族文 化事業基金會及客家委員會使用。」所示，益證被告收回 原告系爭頻率係為建置客家、原民台，被告嗣再主張尚有 其他收回目的云云，係臨訟編纂之詞而無足採信。 ㈢原處分附款違反訴願法第95條及第96條規範意旨，且違反依 法行政原則：
1.按訴願決定乃係由被告之上級機關為之，一經作成即具有 確定力及拘束力，被告另為處分時，自應受訴願決定意旨 拘束，否則訴願制度無異形同虛設，人民權益亦無法經由 訴願制度獲得保障，此觀訴願法第95條、第96條甚明。張 文郁教授更進一步主張，為減輕當事人訟累，確保依法行 政，若違反訴願決定意旨之新處分與被撤銷之原處分主要 內容完全相同，或明顯違反訴願決定意旨者，新處分應屬 無效。原處分附款與經99年訴願決定撤銷之99年換照處分 附款內容實質相同，依訴願法第95條規定，被告作成本件 105年換照處分時，仍受該訴願決定之拘束，不得再為實 質內容相同之附款。
2.廣播電視法於100年6月29日修正時將廣播執照之有效期限 由6年延長為9年（第12條第1項），其修法理由為「配合 第10條第2項釋照方式多樣化，並期建立有效、健全之廣 播、電視事業經營模式，宜給予較長之經營期間，爰修正 第一項規定。」足見立法者肯認廣播事業需投入大量資本 ，需較長之經營期間保障，否則勢必無人願意投入資本經
營，不利廣播事業之健全發展。同法第12條之1條第1項已 明文規範主管機關審查廣播業者申請換照應審酌之事項， 該事項均與廣播電臺之經營管理或節目品質有關，目的係 基於電波使用之排他性，確保廣播品質並保障公眾視聽權 益。被告於原處分附加系爭附款，不僅與99年訴願決定意 旨不符，亦使原告獲准之廣播執照處於隨時可能被廢止之 情況，與廣播電視法第12條之修法意旨牴觸，有違依法行 政原則。
㈣訴願決定所稱「鑒於該會96年間許可原告股權轉換及負責人 變更申請時，原告代表當時即書面承諾系爭二網頻率於核配 他人後即無條件繳回」云云，並非事實。該書面承諾並非行 政處分，本不具法律效力，且原告承諾前提均已不存在，原 告係於受強迫情況下為該承諾，被告將其納入釋照草案即屬 政策謬誤：
1.被告於96年以核准原告股權轉讓及負責人變更案為條件， 要求原告承諾與該申請案全然無涉事項（即承諾繳回頻道 ），惟該承諾與該申請變更案無關，而係被告於與人民（ 即原告）間不具法律拘束力之溝通、協調，以獲取原告之 同意與協力，本質上應為行政事實行為，非行政處分之附 款，亦非行政契約，不發生任何效力，此業經被告96年10 月22日通傳訴決字第09600279080號訴願決定書（下稱96 年訴願決定）自承甚詳，並以此理由決定不受理在案。行 政機關為行政行為時應恪守誠信原則，且前後行為或主張 不得矛盾（禁反言原則）。是被告於本件翻異其詞，主張 原告既已承諾則有履行該承諾之義務，且可逕依該承諾強 制執行云云，洵非可採。又該訴願決定係於最高行政法院 97年12月26日12月份第3次庭長法官聯席會議決議作成前 所為，係有效決定。再者，如依被告主張，相關訴願決定 均已失效，則被告顯應另行公告，並通知各該利害關係人 ，俾利渠等針對各該爭議之處分重行救濟或爭執，然被告 從未為此公告，顯見此一見解顯係臨訟陳詞，另該訴願決 定乃有利於原告，原告並無提起行政訴訟之實益，被告顯 有誤會。
2.退步言，縱認上開承諾為行政處分附款，依行政程序法第 94條規定，附款作成仍不得違背行政處分之目的，應與處 分目的具正當合理關連，此即不當聯結禁止。其意涵在於 行政機關對人民課以一定之義務或負擔，或造成人民其他 之不利益時，所採取之手段，與行政機關所追求之目的間 ，必須有合理之聯結關係存在，若欠缺此聯結關係，此項 行政行為即非適法，此觀最高行政法院90年度判字第1704
號判決意旨即明。被告對廣電事業股權之轉讓、負責人之 變更，依法得考量者應係負責人有無不得擔任負責人之事 由、股權之移轉有無法令禁止事項，此觀廣播電視法第13 條及第14條立法理由即明。而繳回廣播頻道所涉者乃原告 日後頻率使用之問題，與上開考量全然無涉。進而言之， 如謂被告係為避免媒體集中，要求原告負責人趙少康為此 承諾，一則廣播電視法並未賦予被告得因而收回頻道之權 限，強令原告法定代理人為此承諾即無法律依據，再則原 告係自中時媒體集團（擁有無線電視頻道、衛星電視頻道 、報紙、雜誌、出版社……等眾多傳播事業）受讓原告之 股權，故上開股權移轉過程，只會降低媒體集中度並促進 多元化，以此原因附加廢止權保留附款，實乃欲加之罪。 準此，原告96年繳回頻道之承諾，既欠缺與「原告公司股 權轉讓及負責人變更」之實質上關聯而悖於不當聯結禁止 原則，依法自不容許被告於申請案附加此要求。 3.被告96年新聞稿自承頻率收回有其前提，原告96年承諾繳 回頻率之前提客觀上並不存在：數位廣播第1期建設完成 、公民營電臺一體適用而配合第11梯次頻率開放辦理，實 為被告當時自訂命原告繳回系爭頻率之前提條件，此觀諸 上開新聞稿第4點所載：「在符合以上條件情形下，本會 尊重媒體經營主體調整之自由」即明。數位廣播第1期建 設是否能順利推動、或將於何時完成，本即屬未來不確定 之事，另第11梯次頻率究於何時開放辦理亦屬未知，以此 等繫於將來不確定事實為收回前提，其性質即為收回之條 件，尚與單純行政作業期程不同。被告復稱原告放棄發展 數位廣播建設，自無待數位廣播第1期建設完成後始收回 頻道之理云云，惟數位廣播第1期建設完成既屬被告收回 條件，則其未完成，條件即未成就，被告自不得收回。被 告甚且稱原告承諾「無條件繳回」一詞，可證並無被告新 聞稿所指條件云云，惟「無條件繳回」一詞之文義，係指 無待任何給付或對價即繳回而言，被告竟故意曲解為無前 提要件之意，顯係狡辯。
㈤至原處分強調原告負責人趙少康於105年5月6日廣播換照審 查委員會第5次會議中，已就倘若收回系爭頻率其將如何因 應規劃一事具體答覆云云，更係斷章取義：
1.該會議係請原告負責人赴會說明「如果」收回，原告未來 將如何因應，衡諸當時情況，原告負責人受制於換照申請 尚未核准，倘斬釘截鐵回以「無法因應」，被告可能拒絕 原告換照申請（此情無異於96年承諾背景）。對此，原告 負責人仍優先強調「二網營收佔中廣廣播營收約4成，為
原告主要獲利來源，如被收回，造成極大經營壓力，對聽 眾、股東權益或員工生計，都有莫大影響與衝擊」等語， 並無繳回頻率之主觀意思。原告當時係在被告設定之收回 頻道前提下，表示倘被告執意收回，原告至多僅能以開發 網路APP、推廣網路收聽、努力增加業務推廣、開發電子 商務、擴充原告學苑人員培訓、增加有聲書出版、加強自 動控制等方式，精簡人力、縮減組織、開源節流，惟均於 大局無補。縱被告不收回，原告所經營之廣播產業於面對 數位化如臉書，GOOGLE等巨大衝擊下，仍需努力擴充多元 業務以求突破。況近年來傳統媒體廣告大幅降低，原告每 年廣告下降15%，廣播在網路時代屬弱勢媒體，能保有目 前銷售都極困難，遑論增加業務。實際上，原告網路、手 機收聽業務，根本毫無收入，完全無法彌補當前失去系爭 頻率所帶來之損失，誠難因應如此鉅變。
2.被告嗣於105年11月30日再次要求原告負責人說明如何因 應，原告負責人依舊要求「不要收回」，力陳對原告傷害 之大及對員工聽眾傷害之深，依當日紀錄摘要，原告負責 人縱於被告委員會集體壓力之下，仍未曾同意被告收回。 被告雖稱原告系爭頻率節目已轉由網路收聽APP線上播送 ，並非不得以此留住原先主持、技術人才云云，惟原告推 出網路收聽APP仍無法阻止主持人及技術人才流失，聽眾 流失更屬必然。網路使用族群與廣播使用族群並非完全相 同，難以依此斷言原告開發網路APP，即不生聽眾流失之 損害。且相較APP之媒介須付費使用網際網路、受地域限 制，無線廣播無遠弗屆、深入全國各地，使用者無須申請 或付費即可收聽（使用成本低廉），廣播電臺之便利性與 效益，實非網路收聽APP得以比擬，是系爭頻率所營事業 規模尚非網路收聽APP可替代。礙於被告收回系爭頻率， 原告被迫大幅裁員（技術人才、節目主持人）結果，於僅 餘3位節目主持人情形下，二網網路收聽APP節目安排處處 受限而嚴重減縮，此觀音樂網線上收聽節目單中絕大部分 時段均係重播即明，由此顯見原告原先聽眾應無可能就此 回流，蓋聽眾稍調廣播頻率即可收聽他台最新音樂節目， 又何須費神連線上網接收重播之廣播資訊？可證收回頻率 之損害實非網路收聽APP足以填補。且聽眾流失本身即為 難以回復之損害，亦有須文蔚教授鑑定意見可參。被告主 張原告系爭頻率於收回前所獲利益，與無法律上原因獲得 利益無異，故收回後充其量僅係原告無法律上原因之商業 利益減少，並無所謂損害云云，顯屬無稽。蓋廣播事業係 特許事業，非經主管機關許可核准營業並發予執照，無從
經營，則原告此前既經被告依法核准經營廣播事業並發予 系爭頻率廣播執照，顯係合法經營，故原告二網使用頻率 ，均有合法依據，尚非不當得利，不容被告狡辯。 3.被告固以96年2月16日第145次及同年6月23日第147次內部 委員會議決議，辯稱原告96年6月25日相關意思表示乃具 法律效力之附款云云，惟細繹該二會議決議內容「（第14 5次）中廣公司…並於排除媒體壟斷……等疑慮……前提 下，本會始予許可」及「（第147次）本案中廣公司應就 本會第145次委員會議決議事項作成具有法律效力之承諾 後方予許可」即知，上開決議並非對原告旨揭承諾定其法 律性質。況被告本為訟爭一方，竟以其自身事後單方面之 會議決議作為證據資料，意圖藉此作為原告不利之佐證。 如被告此主張可採，則原告亦可片面做成董事會及股東會 決議，聲明原告當年之意思表示並非承諾，亦非附款，並 得拘束被告及法院，此即見其論理之荒謬無稽。 4.依本院96年度訴字第2921號判決所載「輔助參加人（即被 告）於獲悉系爭撤銷處分後，即以前揭96年3月13日通傳 法字第09605030150號函向被告申明『……寶島網頻率依 規定中廣將於第一期建設完成取得數位廣播執照後無條件 繳回……』」等語，足證被告當時對於寶島網之收回，係 以數位廣播第1期建設完成為收回前提要件，而非單純行 政作業期程。
㈥被告此次為開辦公設廣播電臺，對原告作成收回頻率之附款 ，廣遭學者及媒體批判。
㈦聲明求為判決：1.先位聲明：原處分之附款及訴願決定均撤 銷。2.備位聲明：⑴原處分及訴願決定均撤銷。⑵被告就原 告104年12月30日之換照申請案，應作成無附款之准予換照 處分。
四、被告答辯略以：
㈠系爭頻率乃因為遏制匪播之目的所核配，性質上可認為係附 有解除條件，於特定目的消失時，該解除條件即為成就，原 告代表人亦有承諾繳回之義務，被告自可收回系爭頻率： 1.依行政院72年7月27日臺（72）聞字第13884號函及76年5 月19日臺（76）聞字第10303號函，為實施「遏制匪播」 任務，政府處理方式有二：一為當時既有頻率及其設台目 的，為配合「遏制匪播」政策調整頻率；二為基於「遏制 匪播政策」任務，指配一新頻率以執行任務，部分電臺同 時賦予其他行政任務。行政院以93年9月6日院臺聞字第09 30088788號函核定終止「遏制匪播」政策。準此，原告音 樂網及寶島網所用之系爭頻率，應可認其獲取指配係附有
解除條件，當行政院核定終止遏制匪播政策，當初指配頻 率之特定目的既不存在，其解除條件即已成就，可由被告 收回。至於被告仍核配系爭頻率予原告，並俟將系爭頻率 核配予他人後始予以收回，乃係考量原告原取得系爭頻率 有其正當目的（即配合遏制匪播政策），給予原告因應處 理其節目、業務及管理等事務之緩衝期間，故未立即收回 ，但此一寬予處理，而使得系爭頻率於核配予他人前仍予 原告繼續使用，仍不得謂該解除條件即不存在。故不論被 告於原處分內有無保留廢止權，或原告有無願繳回頻率之 承諾，於終止「遏制匪播」政策後，被告均即得以條件成 就而收回系爭頻率。此與廣播電視法第12條於100年6月29 日修正時將廣播執照有效期限由6年延長為9年以給予業者 較長經營期間乙節，實屬二事。
2.原告另稱被告依96年間新聞稿，系爭頻率之收回應有「公 、民營電臺一體適用」、「原告數位廣播第1期建設完成 後收回」等條件云云。惟該新聞稿性質，僅屬被告當時預 估之行政作業時程，並非設有「條件」。遑論網際網路廣 播興起後，原告乃自行放棄國內數位廣播計畫，節目訊號 則早已透過網路廣播經由網際網路播送，原告復自陳其數 位廣播執照已註銷，則原告既不再為數位廣播建設，更無 待其第1期建設完成後始收回頻率之理。而原告所提出之 96年6月25日承諾辦理事項，則已明白記載：「…於該頻 率經主管機關指配予他人後『即無條件』繳回」，亦不存 在原告本件所爭執之「公、民營電臺一體適用」、「原告 數位廣播第1期建設完成後收回」等條件，故原告此主張 並不足採。又原告提出第11次釋照規劃草案，其性質亦僅 屬被告當時報請行政院核定之規劃方案草案備註說明，原 告依此主張被告無收回系爭頻率之必要性，或依此主張系 爭頻率納入第11梯次廣播頻率開放案「僅係因原告96年承 諾繳回」而生云云，乃無視前開系爭頻率收回條件已成就 之客觀事實，以偏蓋全之詞，自無可取。
3.原告負責人於受讓原告股權時，96年6月25日出具書面承 諾無條件繳回系爭頻率。該承諾事項，乃被告96年6月26 日通傳營字第09605099690號函之許可前提，性質上屬行 政處分附款，並為行政程序法第123條第3項所稱之負擔， 若原告就該負擔不履行，被告得依行政程序法第123條第3 項規定，依職權全部或一部廢止前揭許可股權轉讓及負責 人變更之行政處分，並經被告97年2月27日第228次委員會 議決議在案。又該承諾事項既屬負擔，乃與授益處分相結 合，已設定原告之作為義務，且負擔本身具有實質規制內
容，亦為獨立行政處分。若原告未履行該負擔（拒絕無條 件繳回），被告即得以間接強制或直接強制方法執行，命 原告繳回。至原告所引用被告訴願審理委員會96年訴願決 定，惟此並非被告委員會議之決議或意見，且依最高行政 法院97年12月份第3次庭長法官聯席會議決議，其違背法 規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限，效力為何尚有疑 義。遑論該訴願決定為程序不受理，不涉實體審查，原告 亦未於法定期間對之提起行政訴訟，故原告96年6月25日 承諾辦理事項所形成之負擔，已生形式存續力，具有不可 爭性。
4.原處分具有媒體多元、反壟斷管制等面向之整體公益考量 ，落實廣播電視法第8條，力求普遍均衡分配電波頻率之 目的，自無原告指摘之違反不當聯結禁止原則可言。 ㈡原處分符合廣播電視法第8條規定，且未違反平等原則： 1.行政院於93年核定終止「遏制匪播」政策，除涉及原告外 ，其他公民營電臺之部分尚有：內政部警政署警察廣播電 臺、臺北廣播電臺、高雄廣播電臺、復興廣播電臺及財團 法人臺北國際社區文化基金會（ICRT）。而ICRT在「遏制 匪播」政策前，已有頻率得使用，在「遏制匪播」政策下 ，ICRT僅係配合移頻，並非新取得頻率。至於其他電臺， 均為公營電臺，在終止「遏制匪播」政策後，尚有其存在 之政策目的，具公共性、公益性之目的，繼續使用頻率均 具正當性。而原告擁有音樂網、寶島網、流行網等3個全 區調頻網（FM）及新聞網、鄉親網等2個全區調幅網（AM ），獲配5個全區網頻率，為全國擁有最多全區網之民營 廣播事業，甚至對比內政部警政署警察廣播電臺，仍只有 1個全區網（警廣全國治安交通網），原告擁有之無線電 波頻率資源確實相對集中。相較於其他跨區性無線廣播電 臺頻率數，總計原告原先5個全區網之頻率，其使用計達 27個調幅頻率數，28個調頻頻率數，頻率總數55個，占全 國所有公民營跨區性無線廣播電臺使用之總頻率數（計16 0個），比率高達34.38%（計算式：55÷160＝34.38%）， 占全國所有民營跨區性無線廣播電臺使用之總頻率數（80 個），比率更高達68.75%（計算式：55÷80＝68.75%）， 為該類電臺之冠，且即使收回系爭頻率後，原告仍擁有流 行網、新聞網及鄉親網等3個全區網，佔所有跨區性電臺 頻率使用比率26.57%（計算式：38÷143＝26.57%），其 廣播頻率使用數量，仍高居全國之冠。則為免國家資源分 配失衡加劇，被告於檢討時自有不同處理之正當性及及必 要性。是以，被告配合國家政策規劃及整體頻率分配狀況
，就與「遏制匪播」政策相關之公民營電臺，持續通盤研 析後續處理方案，且將秉持實質平等原則，考量前揭分析 之頻率核配目的及使用情形，就各電臺個別具體情事進行 審酌，而非逕以「遏制匪播」任務終止為由一律回收頻率 ，並於其換照處分附加相同附款，故於被告前揭綜合考量 下，並無違反平等原則。
2.行政院於103年1月20日原則同意被告所報之第11梯次第1 階段釋照規劃，並指示有關規劃收回原告系爭頻率保留予 客委會及原民會部分，為促進多元文化發展，保障客家及 原住民族等族群之廣播媒體近用權，請兩會提出完整規劃 與評估。行政院於105年8月26日原則同意客委會及原民會 規劃分別設立全區性之客家廣播電臺及原住民族廣播電臺 ，並收回原告寶島網及音樂網之頻率保留兩會申請使用。 105年10月客委會及原民會已規劃完成並分別申請籌設全 國性客家、原民廣播電臺。本件於各辦理階段皆事先詳知 原告，並考量原告系爭頻率使用情形，給予合理時間進行 節目業務調整、人員轉換移撥以及對聽眾宣導等事宜，並 請原告負責人到會說明相關調整人員移撥等事宜，以兼顧 員工及聽眾權益。廣播之電波頻率為稀有之公共資源，國 家對於電波頻率之規劃與分配，應依公平合理原則，力求
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