最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第712號
上 訴 人 何永生
訴訟代理人 莫詒文 律師
馬啟峰 律師
被 上訴 人 臺北市政府都市發展局
代 表 人 林洲民
參 加 人 龍麟建設股份有限公司
代 表 人 葉松年
訴訟代理人 童兆祥 律師
邱亮儒 律師
上列當事人間建築執照事件，上訴人對於中華民國107年6月27日
臺北高等行政法院106年度訴字第1817號判決，提起上訴，本院
判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、參加人擔任實施者擬具之「變更臺北市○○區○○段0○段 00○號等6筆土地都市更新事業計畫案」(下稱系爭變更計畫 案），經臺北市政府以民國103年11月28日府都新字第10332 176901號函（下稱103年函）准予核定實施後，參加人擬具 「擬訂臺北市○○區○○段0○段00○號等6筆土地都市更新 權利變換計畫案」（下稱系爭權變計畫案），亦經臺北市政 府以106年3月14日府都新字第10630121102號函（下稱106年 函）准予核定實施在案。參加人乃依都市更新條例（下稱都 更條例）第34條規定，於106年5月19日以實施者名義，向被 上訴人申請辦理建造執照，經被上訴人審查後，於106年7月 11日核發106建字第0120號建造執照（下稱系爭建造執照)。 上訴人不服被上訴人核發系爭建造執照，循序提起行政訴訟 ，經原審判決駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：上訴人所有臺北市○○○路0段000號 5樓房屋及坐落土地，於97年6月間參與參加人實施之「臺北 市○○區○○段0○段00○號等6筆土地都市更新事業計畫案 」（下稱系爭都更案），詎參加人未通知上訴人，亦未經上 訴人同意變更，竟以上訴人之姐何懿德偽簽上訴人署押之系 爭變更計畫案同意書（下稱同意書）、委託書，持向臺北市
政府提出申請，臺北市政府未仔細查究，以103年函核准系 爭變更計畫案，是臺北市政府103年函即有重大明顯之瑕疵 ，應屬無效。準此，被上訴人依據上開無效之行政處分，所 為核發系爭建造執照之處分，亦應有重大瑕疵而應予撤銷等 語，求為判決撤銷訴願決定及系爭建造執照。
三、被上訴人則以：參加人擬具之系爭權變計畫案，業經臺北市 政府以106年函公告核定實施在案，參加人自得以實施者名 義，依都更條例第34條規定，向被上訴人申請建造執照。至 上訴人主張實施者疑有偽造同意書，違反都更條例第19條、 第22條規定，致侵害上訴人權利者，應為臺北市政府核定系 爭變更計畫案准予實施之103年函，而非系爭權變計畫案； 且系爭權變計畫案並無不應准予核發建造執照之情事等語， 資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、參加人陳述略以：臺北市政府以103年函、106年函分別核定 系爭變更計畫案、系爭權變計畫案准予實施，除依法公告30 日外，並有將副本寄送予上訴人，上訴人未於法定期間內提 起行政訴訟，上開行政處分均已確定在案，參加人據以申請 建造執照，經被上訴人同意核發，於法有據。甚且，早在系 爭變更計畫案核定前，上訴人曾親自出席參加人自辦之說明 會、聽證會，上訴人誆稱參加人未告知系爭變更計畫案內容 云云，顯非事實。至上訴人指訴參加人涉嫌偽造同意書、委 託書云云，亦經檢察官對參加人之代表人為不起訴處分確定 。再者，縱如上訴人所指同意書及委託書非其授權簽立屬實 ，而將其自同意戶中剔除，其餘同意戶所佔同意比例仍遠超 過都更條例第22條第1項所定之同意門檻，故上訴人同意與 否，根本無礙於參加人申請報核系爭變更計畫案，亦不影響 系爭變更計畫案之審議核定等語。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，係以：參加人提送 之系爭變更計畫案、系爭權變計畫案，經臺北市政府分別以 103年函、106年函准予核定實施，並函知上訴人等所有權人 ，上訴人並未提起行政爭訟而告確定在案。參加人本於已確 定之系爭權變計畫案，依都更條例第34條規定申請辦理建造 執照，經被上訴人審查後，准予核發系爭建造執照，於法並 無不合。另上訴人以參加人明知上訴人之姐何懿德未獲上訴 人同意或委託，竟以何懿德偽簽上訴人署押之委託書、同意 書，持向臺北市政府都市更新處行使，認參加人之代表人涉 有偽造文書罪嫌，提起告訴，經臺灣臺北地方法院檢察署（ 已更名為臺灣臺北地方檢察署）檢察官為不起訴處分，上訴 人聲請再議，復經臺灣高等法院檢察署（己更名臺灣高等檢 察署）駁回再議確定。況且，上訴人指摘上開違法情事，尚
需法院深入調查，始能作出判斷，核無確實證據足認有何「 重大明顯之瑕疵」之無效情形，即屬得否撤銷之問題。又行 政處分具有存續力及構成要件效力，前處分（系爭變更計畫 案及系爭權變計畫案之核定）在未經撤銷、廢止或未因其他 事由失效前，其效力繼續存在，被上訴人應以之作為決定原 處分之基礎；且前處分因非屬本件訴訟標的，原審不得在本 件訴訟審查該處分之合法性，上訴人以關於臺北市政府核定 系爭變更案及系爭權變計畫案之違法理由，指摘被上訴人核 發系爭建造執照違法，即屬無據等由，判決駁回上訴人之訴 。
六、上訴意旨略謂：㈠上訴人於原審聲請調閱臺北市政府103年 函等資料，據以證明系爭變更計畫案為無效之重要證據，原 審未予調查，遽認該處分並無無效之事由，有應調查事項未 予調查之違法。㈡何懿德於偵查中自承偽造上訴人簽署同意 書，已遭檢察官起訴，原判決對此重要證物未予調查，亦未 說明理由，實有判決不備理由之違法。再者，上訴人遭偽簽 同意之瑕疵，將可能嚴重影響參加人變更原先以全體原有住 戶同意辦理都市更新之方式，故臺北市政府103年函核有重 大明顯之瑕疵，原判決未依現今實務見解判斷該函具有偽造 文書之瑕疵，並考量瑕疵之影響，亦未說明不採之理由，有 判決不備理由之違法。㈢何懿德偽簽上訴人署押及盜蓋印文 之刑事案件，已繫屬臺灣臺北地方法院，上訴人亦提起確認 臺北市政府103年函無效之確認訴訟，原審未依行政訴訟法 第177條第2項規定，於該刑事及行政訴訟判決前，以裁定停 止訴訟，實有判決不適用法規之違法等語。
七、本院經核原判決尚無不合，茲就上訴意旨論斷如下：(一)按行政程序法第111條規定：「行政處分有下列各款情形之 一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、 應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬 不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內 容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有 關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明 顯之瑕疵者。」可知，行政處分須具重大明顯瑕疵，始構成 無效，而非以有違法瑕疵為已足。故如行政處分所具之瑕疵 ，不屬於行政程序法第111條第1款至第6款例示之瑕疵情形 ，須其瑕疵之程度重大，任何人一望即知，始該當同條第7 款概括規定所指「重大明顯之瑕疵」，否則，縱使有其他違 法之瑕疵，僅屬是否構成撤銷之事由，並非屬當然無效之行 政處分。又非無效行政處分具有構成要件效力，即有效之行 政處分，處分機關以外之國家機關，包括法院，除非是有權
撤銷機關，應尊重該行政處分，並以之為行為之基礎，因而 一有效行政處分(前行政處分)之存在及內容，成為作成他行 政處分之前提要件時，前行政處分作成後，他行政處分應以 前行政處分為其構成要件作為決定之基礎，該他行政處分成 為行政訴訟之訴訟對象時，由於前行政處分並非訴訟對象， 該他行政處分之受訴行政法院，並不能審查前行政處分之合 法性，前行政處分之合法性應由以前行政處分為程序對象或 訴訟對象之訴願機關或行政法院審查之。此際如後行政處分 經行政訴訟判決確定為合法，而前行政處分嗣後為其他有權 機關撤銷變更，致使後行政處分之合法性失所依據，其救濟 方式則是依行政訴訟法第273條第1項第11款提起再審之訴。(二)次按「都市更新事業計畫由實施者擬訂，送由當地直轄巿、 縣（巿）主管機關審議通過後核定發布實施；……；變更時 ，亦同。……。」「以權利變換方式實施都市更新時，實施 者應於都市更新事業計畫核定發布實施後擬具權利變換計畫 ，依第19條規定程序辦理審議、公開展覽、核定及發布實施 等事項；……。」及「依權利變換計畫申請建築執照，得以 實施者名義為之，並免檢附土地、建物及他項權利證明文件 。」都更條例第19條第1項、第29條第1項及第34條規定甚明 。經查，參加人擬具之系爭變更計畫案、系爭權變計畫案， 經臺北市政府分別以103年函、106年函核定准予實施，已函 知上訴人及更新單元內其他所有權人，因其等均未提起行政 爭訟而確定在案，參加人依都更條例第34條規定，申請辦理 建造執照，經被上訴人審查後，准予核發系爭建造執照，並 無違誤。另上訴人指稱參加人明知未經上訴人同意變更，卻 持何懿德偽簽上訴人署押之委託書、同意書，持向臺北市政 府提出申請，臺北市政府未察，以103年函核定系爭變更計 畫案准予實施等違法情事，經核尚須經法院調查證據，始能 判斷臺北市政府103年函有無上述違法瑕疵，非任何人一望 即知之重大明顯瑕疵，並非屬當然無效之行政處分，而屬得 否撤銷之事由，業經原判決認定甚明，核與卷內證據並無不 合。則原判決以臺北市政府103年函、106年函為有效之行政 處分，即具有構成要件效力，被上訴人應以之作為核發系爭 建造執照之基礎，原審於本件訴訟亦不得審查上開行政處分 之合法性，上訴人持臺北市政府103年函之違法事由，請求 撤銷系爭建造執照，於法無據，而駁回上訴人之訴，依上開 規定及說明，即無不合。上訴意旨謂原審未調查上訴人聲請 調查證據事項，遽認臺北市政府103年函未有無效事由，且 未依行政訴訟法第177條第2項規定，於刑事訴訟及確認103 年函無效之行政訴訟確定前，裁定停止訴訟，逕為不利於上
訴人之判決云云，指摘原判決有判決不適用法規、理由不備 及應調查證據未予調查之違法，並無可採。
(三)綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴 論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理 由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 12 月 6 日 最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 沈 應 南
法官 蘇 嫊 娟
法官 高 愈 杰
法官 蕭 惠 芳
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 107 年 12 月 6 日 書記官 廖 鴻 勳
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