臺北高等行政法院判決
105年度訴字第1255號
105年12月15日辯論終結
原 告 廣力企業行即楊廣發
斗記企業行即楊廣發
共 同
訴訟代理人 劉政杰律師
被 告 新北市政府採購處
代 表 人 胡培中（處長）
訴訟代理人吳清哲住同上
粘凱淇
上列當事人間政府採購法事件，原告不服新北市政府中華民國10
5年5月4日新北府購訴字第1040886127、1040886174號函申訴審
議判斷（案號：104購申31031號、104購申31032號），提起行政
訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
緣原告參與被告辦理「104年度淡水河系新北市轄段環境維 護管理工作（第2至7區）」採購案（下稱系爭採購案）之投 標，被告於開標時，發現原告廣力企業行與原告斗記企業行 投標文件中之押標金，係由同一銀行開具且有連號之情形， 乃發函向支票開立銀行（合作金庫商業銀行北三峽分行）查 證，經該分行函復，原告廣力企業行與原告斗記企業行押標 金支票來源均為同帳戶轉帳，據此認定原告廣力企業行與原 告斗記企業行之押標金為同一人或同一廠商所繳納，涉有政 府採購法第50條第1項第5款，不同投標廠商間之投標文件內 容有重大異常關聯之情事，並以民國104年3月26日新北採勞 字第1043012490號、第10430124901號函暨104年4月9日新北 採勞字第1043013101號、第10430131011號函（下稱原處分 ），擬依政府採購法第31條第2項第8款規定，不發還原告押 標金各新臺幣（下同）30萬元，原告不服，提出異議，然被 告104年4月28日新北勞採字第1043013540號、第1043013541 號函仍維持原處分（下稱異議處理結果），原告仍表不服， 提起申訴，遭申訴審議判斷駁回，遂提起本件行政訴訟。二、本件原告主張：
㈠按行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當 合理之信賴。次按行政機關就該管行政程序，應於當事人有
利及不利之情形，一律注意，行政程序法第8條及第9條定有 明文。被告不予發還押標金之理由乃原告等行使用相同來源 之支票作為押標金，故認定有違反政府採購法第50條第1項 第5款之事由，然查原告於投標前因本次標案採複數標，故 曾由楊廣發詢問承辦人賴柏昌得否以兩家公司名義投標，經 承辦人賴柏昌表達並無不可，原告方參與投標，如被告以此 理由不予發還押標金，恐有違反信賴保護原則及一體注意原 則。
㈡參照最高行政法院104年度4月份第1次庭長法官聯席會議決 議意旨，行政院公共工程委員會（下稱工程會）92年11月6 日工程企字第09200438750號函（下稱92年11月6日函）尚未 發生效力。是以原處分以上開工程會函已將「不同投標廠商 間之投標文件內容有重大異常關聯者」情形，依政府採購法 第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違 反法令行為，而對原告等追繳已發還之押標金，於法未合。 異議處理結果予以維持，亦有未洽。並聲明求為：⒈申訴審 議判斷、異議處理結果及原處分均撤銷。⒉訴訟費用由被告 負擔。
三、被告則以：
㈠系爭採購案係新北市政府水利局依政府採購法第40條規定洽 被告辦理之採購，採購內容摘要如下：
⒈採購金額1,974萬元，屬查核金額以上未達巨額之勞務採 購。
⒉押標金：30萬元（不論投標幾區皆只需繳交30萬元）。 ⒊系爭採購採公開招標，其決標原則依政府採購法第52條第 1項第4款規定，保留項目選擇組合權利之複數決標（2至 7區），並合於最低價格之競標精神，詳如系爭採購案投 標須知（被證1）。
㈡系爭採購案於104年2月6日辦理開標作業時（被證2），發現 原告等投標文件之押標金由同一銀行開具且連號之情形（被 證3），疑似由同一人或同一廠商繳納。為確認前述情形， 經被告於104年2月6日函支票開立銀行（合作金庫商業銀行 北三峽分行）查證（被證4），經該分行104年3月9日函查復 原告等押標金支票資金來源均為同帳戶轉帳申請（被證5） ，因系爭採購屬分項（區）複數決標，如原告等投標相同項 目，有政府採購法第50條第1項第5款規定之情形。 ㈢為求周延，被告暫停系爭採購案第7區開標程序並函洽工程 會釋疑（被證6），據工程會104年3月17日工程企字第10400 059030號函釋（被證7），確認原告等投標之第7區為相同區 域，屬彼此互相競爭之情形，既有押標金為同一人或同一廠
商繳納之情形者，事屬政府採購法第50條第1項第5款之情事 無誤。原告同時參與系爭採購案第7區之投標，彼此競爭， 利益衝突，本無由相互協助，然竟有不同投標文件之押標金 為同一人或同一廠商繳納，故被告認原告等之投標顯係同一 人或同一廠商所為情形，並已構成不同投標廠商間之投標文 件內容有重大異常關聯（即政府採購法第50條第1項第5款） ，依系爭採購案投標須知貳、三、㈣、8援引政府採購法第 31條第2項第8款規定，以原處分通知原告等不發還押標金， 自屬有據。另被告於104年3月26日續行系爭採購案第7區決 標程序並作成紀錄（被證9）。
㈣原告等所稱洽詢內容諒係「如兩家公司之負責人相同時，是 否可參與同一採購案」，按政府採購法施行細則第33條於91 年11月27日修正前規定：「同一投標廠商就同一採購之投標 ，以一標為限。其有違反者，依下列方式處理：開標前發 現者，所投之標應不予開標。開標後發現者，所投之標應 不予接受。屬同一公司之2以上分公司，或一公司與其分公 司就同一採購分別投標者，視同違反前項規定。投標廠商之 負責人相同者，亦同。」修正後已刪除「投標廠商之負責人 相同者，亦同。」規定（被證13）。準此，不同投標廠商其 負責人相同，依現行規定，並不禁止參與同一採購之投標， 爰被告承辦人當時係依前揭規定之意旨向楊廣發說明。 ㈤工程會92年11月6日函已刊登於臺北縣政府公報94年冬字第7 期（被證17）及臺南縣政府公報96年第31期（被證18），已 踐行該條項之生效要件，應認具有法規命令之效力。參照最 高行政法院104年度判字第470號判決意旨，工程會89年1月 19日工程企字第89000318號函（下稱89年1月19日函）具有 法規命令之性質，對於89年發布生效後發生之具體案件，均 有適用。另參照最高行政法院105年度3月份庭長法官聯席會 議決議意旨及91年2月6日修正新增政府採購法第50條第1項 第5款之立法意旨即知在於防止投標廠商間有假性競爭之行 為，以致無法進行實質競標以達採購公正之目的，已明確揭 示不同投標廠商間之押標金由同一人繳納，事屬製造競爭假 象影響採購公正之違反法令行為，如不以該條款規定相繩， 難以維繫良性競爭機制與政府採購交易秩序，復觀修法後條 文順序，可知修正後同條項第5款所定情形乃屬「影響採購 公正之違反法令行為」情形之一，並以第7款概括其他未明 列之態樣。原告等「押標金連號且為同一人或同一廠商繳納 」之行為亦屬「影響採購公正之違反法令行為」，並未逸脫 工程會89年1月19日函認定範圍，要屬無疑。被告於申訴審 議程序已提出補充陳述意見書，援用工程會89年1月19日函
為理由之追補，認定原告等有「影響採購公正之違反法令行 為」，衡酌被告所追補之理由於被告作成原處分時即已存在 ，亦不因該理由之補充而改變原處分之本質與結果，於法並 無不合。
㈥綜上，原處分既已記載係依工程會91年11月27日工程企字第 09100516820號函令認定原告等有政府採購法第50條第1項第 5款規定之事實，並表明依系爭採購案投標須知貳、三、㈣ 、8援引政府採購法第31條第2項第8款規定不予發還押標金 ，足使原告等瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令，而 得判斷該處分是否合法妥當及提起行政爭訟可獲得救濟之機 會；同時，被告就原告所主張之缺漏已於申訴審議程序終結 前補正之，依上引行政程序法規定，尚不影響原處分之適法 性，即難謂原處分之內容有不明確或違反行政程序法第96條 規定情事，洵屬有據等語，資為抗辯。並聲明求為判決：⒈ 原告之訴駁回。⒉訴訟費用由原告負擔。
四、兩造之爭點：
原告有無政府採購法第51條第1項第5款「不同投標廠商間之 投標文件內容有重大異常關聯者。」之情形?原處分有無違 反行政程序法第8條規定?被告依政府採購法第31條第2項第8 款規定，不發還原告押標金各30萬元，是否適法?五、本院之判斷：
㈠按「本法所稱主管機關，為行政院採購暨公共工程委員會， 以政務委員一人兼任主任委員。」「機關得於招標文件中規 定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還 ，其已發還者，並予追繳：……八、其他經主管機關認定有 影響採購公正之違反法令行為者。」「投標廠商有下列情形 之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於 開標後發現者，應不決標予該廠商：……五、不同投標廠商 間之投標文件內容有重大異常關聯者。」「決標或簽約後發 現得標廠商於決標前有前項情形者，應撤銷決標、終止契約 或解除契約，並得追償損失。但撤銷決標、終止契約或解除 契約反不符公共利益，並經上級機關核准者，不在此限。」 政府採購法第9條第1項、第31條第2項第8款、第50條第1項 第5款及第2項分別有明文規定。揆其立法目的，在於防止投 標廠商間有假性競爭之行為，以致無法進行實質競標以達採 購公正之目的。又系爭採購案投標須知貳、三、㈣、8規定 ：「貳、一般條款：……三、押標金之其他規定：……(四) 投標廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還 ，其已發還者，並予追繳：……8其他經主管機關認定有影 響採購公正之違反法令行為者。」
㈡次按政府採購法第31條第2項第8款規定所稱之「其他經主管 機關認定有影響採購公正之違反法令行為」，係指特定之行 為類型，事先經主管機關一般性認定屬於「影響採購公正之 違反法令行為」，而非於具體個案發生後，始由主管機關認 定該案廠商之行為是否為影響採購公正之違反法令行為。工 程會89年1月19日函稱：「……如貴會發現該3家廠商有本法 第48條第1項第2款或『第50條第1項第3款至第5款』情形之 一，或其人員涉有犯本法第87條之罪者，茲依本法第31條第 2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行 為，其押標金亦應不發還或追繳。」，並已公開於工程會網 站。經核上開函釋乃工程會基於政府採購法第31條第2項第8 款之授權，事先通案一般性認定「不同投標廠商間之投標文 件內容有重大異常關聯者」，係屬政府採購法第31條第2項 第8款規定「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法 令行為」之情形，具有法規命令之性質，且未逾越上開母法 之規定，自得予以適用，最高行政法院104年度判字第710號 、101年度判字第1128號、102年度判字第771號、103年度判 字第463號、104年度判字第46號判決意旨，均同斯旨，揭示 其為行政程序法90年1月1日施行前，業經工程會依法發布， 自已生效，尚無最高行政法院104年度4月份第1次庭長法官 聯席會議㈠決議之適用。是多數具競爭關係之廠商，其涉有 該法第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有 重大異常關聯者」，其押標金自應不發還或追繳。又工程會 91年11月27日工程企字第09100516820號函令：「機關辦理 採購有下列情形之一者，得依政府採購法第50條第1項第5款 『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』處理 ：一、投標文件內容由同一人或同一廠商繕寫或備具者…… 」，此令係對政府採購法第50條第1項第5款規定之解釋，屬 於解釋性行政規則。投標文件內容由同一人或同一廠商繕寫 或備具，認屬於政府採購法第50條第1項第5款所稱「不同投 標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」，符合該款之文 義解釋，可以援用，是若投標文件內容由同一人或同一廠商 繕寫或備具者，即已符合「不同投標廠商間之投標文件內容 有重大異常關聯者」之要件。經核上開函釋，符合政府採購 法第50條第1項第5款之意旨，自得予以適用。是多數具競爭 關係之廠商，其涉有政府採購法第50條第1項第5款「不同投 標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」，其押標金自 應不發還或追繳（最高行政法院105年度判字第204號判決意 旨參照）。
㈢再按行政處分作成後，行政機關得否於行政訴訟中追加、變
更或補充行政處分理由及其法律依據，我國目前實務上多係 採取「有條件肯定說」之見解，亦即行政法院基於職權調查 原則及訴訟（程序）經濟原則，於「未改變行政處分之本質 與結果（同一性）」、「須屬於裁判基準時已存在之理由」 、「無礙當事人之攻擊防禦（程序保障權利）」及「須由行 政機關自行追補理由」之前提下，得允許行政機關於行政訴 訟中追補行政處分之理由及其法律依據（最高行政法院94年 度判字第481號、95年度判字第2159號、96年度判字第354號 、100年度判字第122號、第383號、第1811號、第1886號、1 01年度判字第414號、102年度判字第95號判決及99年度裁字 第3568號、100年度裁字第2010號、101年度裁字第1753號裁 定意旨參照）。經查，被告以原告參與系爭採購案，有政府 採購法第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容 有重大異常關聯」之情形，且上開工程會92年11月6日函釋 復已將「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者 」之情形，依政府採購法第31條第2項第8款規定，認定該等 廠商有影響採購公正之違反法令行為，遂依同法第31條第2 項第8款及投標須知第貳、三、㈣、8點規定，以原處分決定 不予發還押標金予原告；原告不服，提出異議，經被告異議 處理結果維持原處分，原告仍不服，提起申訴，經被告以原 告有政府採購法第50條第1項第5款之情形，追補工程會89年 1月19日函釋為原處分合法之理由，則被告依政府採購法第 31條第2項第8款，以原處分決定不予發還押標金，不影響原 處分之適法性，難謂於法不合（見申訴審議判斷卷第207 -209頁）。被告復於答辯狀載明「被告於申訴委員會審議時 已提出補充陳述意見書，援用工程會89年1月19日函為理由 之追補，認定原告等有影響採購公正之違反法令行為，衡酌 被告所追補之理由於被告作成原處分時即已存在，亦不因該 理由之補充而改變原處分之本質與結果，於法並無不合。」 等語（見本院卷第34-38頁）。衡酌被告所追補之理由於被 告作成原處分時即已存在，復未因該理由之補充而改變原處 分之本質與結果，且經原告就此予以充分之攻擊防禦（見本 院卷第45頁筆錄），而無礙於原告之程序權保障，揆諸前揭 說明，本院自得准予被告追補上開處分理由。
㈣查系爭採購案係新北市政府水利局依政府採購法第40條規定 洽被告辦理之採購，採購內容摘要如下：⒈採購金額1,974 萬元，屬查核金額以上未達巨額之勞務採購。⒉押標金：30 萬元（不論投標幾區皆只需繳交30萬元）。⒊系爭採購採公 開招標，其決標原則依採購法第52條第1項第4款規定，保留 項目選擇組合權利之複數決標（2至7區），並合於最低價格
之競標精神，有系爭採購案投標須知在卷可稽（見答辯卷第 2-47頁）。嗣被告於104年2月6日辦理開標作業時，發現原 告等投標文件之押標金由同一銀行開具且連號之情形疑似由 同一人或同一廠商繳納，經被告於104年2月6日函支票開立 銀行即合作金庫商業銀行北三峽分行查證結果，該分行查復 原告等押標金支票資金來源均為同帳戶轉帳申請等情，有支 票（見答辯卷第48-50頁）、開標紀錄、被告104年2月6日新 北採勞字第1043011270號函，合作金庫商業銀行北三峽分行 104年3月9日存字第1040000660號函等件在卷可按，並為兩 造所不爭（見本院卷第44頁筆錄），堪以憑認。則原告同時 參與系爭採購案第7區之投標，彼此競爭，利益衝突，本無 由相互協助，竟有不同投標文件之押標金為同一人或同一廠 商繳納之情形，被告認原告已構成不同投標廠商間之投標文 件內容有重大異常關聯，依政府採購法第50條第1項第5款、 系爭採購投標須知貳、三、㈣、8及政府採購法第31條第2項 第8款規定，以原處分通知原告等不發還押標金，於法尚無 不合。
㈤原告雖主張於投標前因本次標案採複數標，曾由楊廣發詢問 承辦人賴柏昌得否以2家公司名義投標，經賴柏昌表達並無 不可，原告方參與投標，原處分有違反信賴保護原則云云。 惟按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民 正當合理之信賴。」行政程序法第8條固有明文規定。而信 賴保護之構成要件，須符合：(1)信賴基礎：即行政機關表 現在外具有法效性之行政行為。(2)信賴表現：即人民基於 上述法效性行為所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產 之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴 表現」。(3)信賴在客觀上值得保護等要件。查政府採購法 施行細則第33條第1項及第2項規定：「同一投標廠商就同一 採購之投標，以一標為限。其有違反者，依下列方式處理： 開標前發現者，所投之標應不予開標。開標後發現者， 所投之標應不予接受。屬同一公司之2以上分公司，或一公 司與其分公司就同一採購分別投標者，視同違反前項規定。 」（見答辯卷第130頁）。準此，不同投標廠商負責人相同 時，並不禁止參與同一採購之投標，但不可以有政府採購法 第50條第1項第5款之情形，被告承辦人賴柏昌當時係向原告 說明前揭規定意旨，原告或有誤解，況賴柏昌並非被告之代 表人，所言不能代表被告，尚難認有何信賴之基礎可言。原 告自不能執此誤解主張原處分違反信賴保護原則。 ㈥原告另主張參照最高行政法院104年度4月份第1次庭長法官 聯席會議決議意旨，工程會92年11月6日函尚未發生效力云
云。惟查，最高行政法院104年度4月份第1次庭長法官聯席 會議決議，係針對90年1月1日行政程序法施行後之工程會92 年11月6日函釋，應依同法第157條第3項規定刊登公報始生 效力所為之闡釋，與工程會89年1月19日函係於行政程序法 施行前所發布者不同，自無該決議之適用。故原告此部分之 主張，不能作為有利於原告之認定。
㈦綜上所述，原告主張各節，均不足採。從而，被告以原告參 與系爭採購案，有政府採購法第50條第1項第5款規定，而依 政府採購法第31條第2項第8款及系爭採購案投標須知第貳、 、㈣、8規定，以原處分決定不予發還押標金各30萬元， 認事用法，並無違誤，異議處理結果及申訴審議判斷遞予維 持，亦無不合。原告猶執前詞，訴請撤銷申訴審議判斷、異 議處理結果及原處分，為無理由，應予駁回。
六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資 料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必 要。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 105 年 12 月 29 日 臺北高等行政法院第三庭 審判長法 官 林 惠 瑜
法 官 王 俊 雄
法 官 林 淑 婷
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 105 年 12 月 29 日 書記官 蕭 純 純