臺北高等行政法院判決
104年度訴字第1983號
105年4月28日辯論終結
原 告 石武雄
被 告 財政部關務署
代 表 人 莊水吉（署長）
訴訟代理人 劉昭男
上列當事人間國家機密保護法事件，原告不服財政部中華民國10
4 年12月11日台財訴字第10413963160 號訴願決定，提起行政訴
訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、事實概要：
緣原告以被告核定104 年2月9日台關政字第1041002481號函 （ 下稱104 年2 月9 日函）為密件，違反國家機密保護法第 5 條規定為由，申請依法註銷、解密，經被告104 年4 月20 日台關政字第1041004933號函復拒絕，原告提出異議，嗣經 被告以104 年6 月29日台關政字第1041010397號函（下稱原 處分一）稱「無法解密」維持原決定。另行政院104 年3 月 6 日院臺財移字第1040012139號移文單交下財政部略以：「 石武雄君異議書，為貴部所屬海關對其所指之檢舉案，對貴 部關務署104 年2 月9 日台關政字第1041002481號函復仍有 不服，建請重新查辦一案，移請妥為處理逕復，並副知本院 。」，案經被告104 年4 月23日台關政字第1041008263號函 （下稱104 年4 月23日函）復原告，原告復以104 年5 月18 日石法字第014 號申請書，申請將被告104 年4 月23日函予 以解密，經被告以104 年7 月9 日台關政字第1041011064號 函（下稱原處分二）復原告不予解密，原告以104 年7 月29 日石法字第018 號異議書、104 年10月15日石法字第024 號 訴願書及104 年12月3 日石法字第026 號第2 次答辯書提起 訴願，經訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟。貳、本件原告主張：
一、本件申請解密之被告104 年2 月9 日台關政字第1041002481 號函（下稱被告104 年2 月9 日函）為被告辦理原告向行政 院長及監察院長陳情被告及所屬人員廢弛職務、違法失職等 情，所為之查辦結果。原告不服，再提出檢舉，經被告104 年4 月23日台關政字第1041008263號函（下稱被告104 年4 月23日函）復查無違失，因被告前開查辦嚴重違反程序正義
，且被告實際上並未就原告陳情事項全部為明確之函覆，為 能有效提出指控，遂申請被告104 年2 月9 日函及104 年4 月23日函解密。
二、文書處理手冊僅係行政機關辦理絕對機密、極機密、密等公 文處理流程之輔助規定，核屬行政規則，與國家機密保護法 及其施行細則間屬子法與母法之關係，其規範內容自不得牴 觸國家機密保護法，二者規定若有不同，行政機關仍應回歸 國家機密保護法為準據。而從臺灣桃園地方法院檢察署（下 稱桃園地檢署）102 年度偵字第8735號不起訴處分書，可知 被告104 年2 月9 日函及104 年4 月23日函所述查辦結果顯 與事實不符，且有被告查辦自己違反利益迴避之弊，是被告 將前開函列為「密」件，顯然違反國家機密保護法第5 條第 2 項第1 、3 款及文書處理手冊第49點、50點等不得核定國 家機密之規定，甚至與公務員服務法第7 條、行政程序法第 6 、9 條等強制規定不符，故被告將前揭函列為密件應屬無 效。
三、被告駁回原告申請解密之函應為行政處分，訴願決定以系爭 函非行政處分而決定不受理，顯有瑕疵，司法院釋字第423 解釋要旨參照，並經本院104年度訴字第1142號判決審認在 案。再者，相較人民有權申請絕對機密公文書解密，訴願決 定卻認原告就一般機密文書無申請解密之公法上請求權，反 陷於本末倒置、輕重不分之邏輯矛盾現象。何況依國家機密 保護法第5、10條及文書處理手冊第49點規定，人民本有申 請一般公務機密文書解密之權利，若遭駁回，並得提起行政 爭訟，且訴願決定針對原告爭執有諸多未加回應之處，系爭 函及訴願決定錯誤適用文書處理手冊，而未據國家機密保護 法辦理解密，顯有違誤。
四、至於原告另案申請閱覽卷宗，雖經本院104 年度第773 號判 決駁回，惟係因原告適用法規錯誤，若是時係依政府資訊公 開法申請閱覽或複印，獲准閱覽之機會極大，若有必要，原 告得依相關規定再次申請等情。
五、綜上所述，並聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告104 年2 月9 日台關政字第1041002481號函及104 年 4 月23日台關政字第1041008263號函應予解密。（三）訴訟費用由被告負擔。
參、被告則以：
一、原告所為主張，業經被告以104 年4 月20日、7 月9 日及系 爭函就原告之申請書答復之，被告之回復均係單純告知原告 ，依相關法令無權請求解密，無法辦理原告請求之事實。又
有關已納入檔案管理之一般公務機密文書，其機密等級之變 更或解密，仍係原核定機關之權責，並非漏未規定。人民就 一般公務機密文書向權責機關申請機密等級之變更或解密， 僅係促請行政機關依職權檢討原核定之機密等級是否有變更 或解密之必要，而非謂人民對此具有主觀公權利而得有所主 張。故本件系爭函縱明確表示拒絕原告申請，亦未因此對原 告之權利義務產生規制效，核屬觀念通知，並為財政部台財 訴字第104015540 號訴願決定所肯認。本件104 年2 月9 日 函及104 年4 月23日函已分別載明解密期限為114 年2 月3 日及114 年4 月21日，且原告依國家機密保護法及檔案法等 規定，並無申請註銷、解除機密之權利。故原告對之提起訴 訟，顯非合法，應予駁回。
二、原告請求解密之函文，既未經法定國家機密核定程序，即非 屬國家機密保護法第2 條規定為確保國家安全或利益而有保 密之必要經核定之機密等級之資訊，該公函性質上係文書處 理手冊第49點所稱「一般公務機密文書」，其機密等級之變 更或解密事宜，應依該手冊之相關規定辦理，自無國家機密 保護法第10條所定變更國家機密相關規定之適用等語，資為 抗辯。
三、綜上所述，並聲明求為判決：
（一）駁回原告之訴。
（二）訴訟費用由原告負擔。
肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：
如事實概要欄所述之事實，業據提出被告104 年6 月29日台 關政字第1041010397 號函（本院卷第67至68頁）、104 年4 月20日台關政字第1041004933號函（本院卷第62頁）、104 年2 月9 日台關政字第1041002481號函（本院卷第150 至15 1 頁）、104 年4 月23日台關政字第1041008263號函（本院 卷第152 頁）、104 年7 月9 日台關政字第1041011064號函 （本院卷第161 頁）、財政部104 年12月11日台財訴字第10 413963160 號（案號：10401554號）訴願決定書（本院卷第 103 至110 頁）、桃園地檢署102 年度偵字第8735號不起訴 處分書（本院卷第146 至149 頁）為證，其形式真正為兩造 所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：
一、原處分一、二是否為行政處分？本件得否類推適用國家機密 保護法第10條規定？
二、本件所涉之一般公務機密，有無就實際狀況適時註銷、解除 機密或變更其等級之必要？
伍、本院之判斷：
甲、程序方面：
查本件原告以被告104年2月9日函（見本院卷第150頁）為密 件，違反國家機密保護法第5條規定為由，申請解密，經被 告104年4月20日台關政字第1041004933號函（見訴願卷不可 閱卷第14頁）拒絕，原告提出異議，經被告以原處分一（見 訴願卷不可閱卷第16頁）稱「無法解密」而維持原決定。另 行政院104年3月6日院臺財移字第1040012139號移文單（訴 願卷不可閱卷第18頁）交下財政部略以：「石武雄君異議書 ，為貴部所屬海關對其所指之檢舉案，對貴部關務署104 年 2月9日台關政字第104100248 1號函復仍有不服，建請重新 查辦一案，移請妥為處理逕復，並副知本院。」，經被告10 4年4月23日函復原告（見本院卷第152頁），原告再以104年 5月18日石法字第014號申請書（見訴願卷不可閱卷第20頁） ，申請將被告104年4月23日函予以解密，經被告以原處分二 （見原處分卷第13頁及訴願卷可閱卷第17頁之原告附件二之 信封內）函復原告不予解密，原告復以104年7月29日石法字 第018號異議書（見訴願卷不可閱卷第22頁）、104年10月15 日石法字第024號訴願書（見訴願卷不可閱卷第23頁）及104 年12月3日石法字第026號原告第2次答辯書（見訴願卷不可 閱卷第25頁）提起訴願，訴願決定並已就原告前揭全部不服 內容予以決定不受理，是原告申請將被告104年2月9日函、 104年4月23日函解密，業經原處分一、二否准，並已經訴願 程序，其提起本件行政訴訟，尚屬合法，合先敘明。乙、實體方面：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）國家機密保護法第2 條：「本法所稱國家機密，指為確保 國家安全或利益而有保密之必要，對政府機關持有或保管 之資訊，經依本法核定機密等級者。」
（二）國家機密保護法第4 條：「國家機密等級區分如下：一、 絕對機密適用於洩漏後足以使國家安全或利益遭受非常重 大損害之事項。二、極機密適用於洩漏後足以使國家安全 或利益遭受重大損害之事項。三、機密適用於洩漏後足以 使國家安全或利益遭受損害之事項。」
（三）國家機密保護法第7 條：「國家機密之核定權責如下：一 、絕對機密由下列人員親自核定：（一）總統、行政院院 長或經其授權之部會級首長。…二、極機密由下列人員親 自核定：（一）前款所列之人員或經其授權之主管人員。 （二）立法院、司法院、考試院及監察院院長。（三）國 家安全會議秘書長、國家安全局局長。（四）國防部部長 、外交部部長、行政院大陸委員會主任委員或經其授權之 主管人員。…三、機密由下列人員親自核定：（一）前2
款所列之人員或經其授權之主管人員。（二）中央各院之 部會及同等級之行、處、局、署等機關首長。…」（四）國家機密保護法第10條規定：「（第1項）國家機密等級 核定後，原核定機關或其上級機關有核定權責人員得依職 權或依申請，就實際狀況適時註銷、解除機密或變更其等 級，並通知有關機關。（第2項）個人或團體依前項規定 申請者，以其所爭取之權利或法律上利益因國家機密之核 定而受損害或有損害之虞為限。（第3項）依第一項規定 申請而被駁回者，得依法提起行政救濟。」
（五）檔案法第16條規定：「機密檔案之管理方法，由檔案中央 主管機關報請行政院定之。」
（六）以下辦法、處理手冊核乃執行母法之技術性、細節性行政 規定，與立法意旨相符，且未逾越母法之限度，行政機關 予以適用，自無違誤。：
１、機密檔案管理辦法第1條規定：「本辦法依檔案法（下 稱本法）第16條規定訂定之。」
２、機密檔案管理辦法第22條規定：「業務承辦單位應依有 關法規之規定，主動辦理機密檔案之機密等級變更或解 密事宜。檔案管理單位應定期清查機密檔案。清查時， 得請業務承辦單位依法辦理機密檔案機密等級之變更或 解密事宜。但保密期限屆滿者，其解密事宜，由檔案管 理單位會商業務承辦單位辦理之。」
３、文書處理手冊第49點規定：「機密文書區分為國家機密 文書及一般公務機密文書。各機關處理機密文書，除依 國家機密保護法與其施行細則及其他法規外，依本手冊 辦理。」
４、文書處理手冊第71點規定：「納入檔案管理之機密文書 ，應隨時或定期查核，其須變更機密等級或解密者，應 即按規定辦理變更或解密手續。」
５、文書處理手冊第72點規定：「處理機密文書機密等級之 變更或解密，其權責劃分如下：…（三）一般公務機密 文書，由原核定機關權責主管核定之。…」
６、文書處理手冊第73點規定：「機密文書機密等級之變更 及解密程序規定如下：（一）機密文書未標示保密期限 或解除機密條件者：…4、原核定機關經核定或依原核 定機關通知機密等級變更或註銷者，應將原案卷封面及 文件上原有機密等級之標示以雙線劃去，並檢附已列明 資料經登記人簽章之紀錄單（戳）（格式如附件10 ） 。一般公務機密文書如符前點（五）情形者，比照辦理 。（二）機密文書已標示保密期限或解除機密條件者，
其保密期限已屆或條件成就時應依標示辦理變更或解密 ，由檔案管理單位會商業務承辦單位依（一）、4規定 辦理。…」
二、人民就「一般公務機密文書」，得類推適用國家機密保護法 第10條規定申請解密（非無申請權），原處分一、二予以否 准，是為行政處分：
（一）查被告104年2月9日函及104年4月23日函未經法定之國家 機密核定程序，與前揭國家機密保護法第2條所稱「國家 機密」之定義不符，性質上僅係文書處理手冊第49點所稱 「一般公務機密文書」，其機密等級之變更或解密事宜， 並無國家機密保護法規定之適用，而應依文書處理手冊及 機密檔案管理辦法之規定辦理，且文書處理手冊、機密檔 案管理辦法並未如國家機密保護法第10條規定人民有權申 請註銷、解除機密或變更等級，是已納入檔案管理之一般 公務機密文書，是否變更機密等級或解密，僅為原核定機 關權責主管之權責，依文書處理手冊、機密檔案管理辦法 人民固無申請權之明文規定。
（二）惟按國家機密，指為確保國家安全或利益而有保密之必要 ，對政府機關持有或保管之資訊，經依本法核定機密等級 者（國家機密保護法第2條），而一般公務機密，指本機 關持有或保管之資訊，除國家機密外，依法令或契約有保 密義務者（文書處理手冊第51點），法律規定「一般公務 機密」之事項，主要係為保護個人安全（如檢舉人身分） 、隱私（如醫療、財務等或犯罪紀錄等）或為確保政府機 關行政運作（如人事採購作業等）（法務部93年8月9日法 政字第0930027044號函釋意旨參照），前揭二種同屬政府 機關持有或保管之機密，相較而言，國家機密與國家安全 或利益有關，依國家機密保護法之規定，屬於管制較重的 規範事項，而一般公務機密係政府機關依法令或契約有保 密義務者，依文書處理手冊之規定，屬於管制較輕的規範 事項；有關國家機密之申請解密，國家機密保護法第10條 第1項既設有人民可申請救濟之規定，從整體規範體系觀 之，有關一般公務機密之申請解密，即無不予人民權利救 濟之理。參諸司法院釋字第469號解釋理由書略以：「… …法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律 明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特 定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權 者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖 係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整 體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素
等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主 張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依 法請求救濟。」，且有關規範保護原則，並有最高行政法 院92年度判字第1821號、96年度判字第1601號判決意旨可 參，是就一般公務機密之申請解密，於文書處理手冊雖未 設有人民可申請註銷、解除機密或變更其等級之規定，但 由整體規範體系觀之，基於「規範保護」之需要，人民尚 非不得類推適用國家機密保護法第10條之規定申請就一般 公務機密註銷、解除機密或變更其等級（相同見解見本院 104年度訴字第1142號判決）。且本件原告係主張「被告 指原告涉犯偽造文書罪嫌之系爭移送函內容與事實不符」 ，原告於獲不起訴處分後，為提出訴訟等需要，乃向被告 申請解密被告104年2月9日函、104年4月23日函等語，原 告爭取之權利或法律上利益，確有因被告104年2月9日函 、104年4月23日函之核定而受有損害之虞。是以原告向被 告申請解密而遭原處分一、二否准，核係被告就公法上具 體事件所為之決定而對外直接發生法律效果之單方行政行 為，應屬被告所作成之行政處分，非僅單純事實之敘述或 理由之說明，訴願決定認定原處分一、二非屬行政處分云 云，自有未洽。
三、然本件所涉之一般公務機密，實體上並無解除機密之必要：（一）按本件得類推適用之國家機密保護法第10條第1項所稱「 就實際狀況適時解除機密」所指為何，法無明文，衡諸政 府資訊公開法第18條第1項第2款、第6款規定：「政府資 訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之： ……二、公開或提供有礙犯罪之偵查、追訴、執行或足以 妨害刑事被告受公正之裁判或有危害他人生命、身體、自 由、財產者。……。六、公開或提供有侵害個人隱私、職 業上秘密或著作權人之公開發表權者。」，檔案法第18條 第6款、第7款規定：「檔案有下列情形之一者，各機關得 拒絕前條之申請：……。六、依法令或契約有保密之義務 者。七、其他為維護公共利益或第三人之正當權益者。」 ，及最高行政法院10 3年度判字第53號判決所稱：「不起 訴處分案件卷宗檔案內之證據資料，係在偵查不公開下取 得，因未達起訴階段，不能提出於公開法庭進行審判程序 以供詰問澄清。如對外提供揭露，將有害不起訴嫌疑人之 名譽、隱私，亦將導致相關聯犯罪事件案情揭露，協助偵 查犯罪之關係人亦可能因唯恐身分曝露而猶豫，對於後續 犯罪之搜查、公訴之維持，公共安全及社會秩序之維護有 所妨礙。」，可知本件所涉之一般公務機密，應否就實際
狀況適時解密，顯應與政府資訊、檔案法之豁免公開同一 標準。易言之，若有政府資訊公開法、檔案法規定豁免公 開之情形，實體上即未達「就實際狀況適時解密」之程度 。
（二）本件原告為被告前退休股長，主張被告以101年8月28日函 將其移送桃園地檢署偵辦，有濫行移送之嫌，嗣原告果經 桃園地檢署於102年12月24日以102年度偵字第8735號為不 起訴處分，原告乃於103年1月22日以石人字第001號檢舉 書（見原處分卷第68頁），陸續向被告檢舉相關人員違法 失職，並申請將被告104年2月9日函、104年4月23日函解 密，依原告104年7月9日訴願書內容所載「……或查辦石 ｏ雄是否有偷李○○職章問題及或該張退運進口報單電腦 紀錄驗估人員是誰……亦即系爭公函被隱瞞違法辦出，但 被核定為密件公函，當然相對人得申請解密……因提出指 控之事實與台北關當時到現在持有之資料完全不符合（包 括電腦紀錄），移送的台北關政風室當然有行政疏失，而 系爭公函負責查辦……將台北關政風室之行政疏失予隱瞞 ，相對人之石ｏ雄，依法當然得申請解密……系爭公函核 定密件，疑似掩飾關務署本案承辦人及決行長官涉及違反 公職人員利益衝突未迴避之不名譽行為，相對人之石ｏ雄 ，依法當然得申請解除本案密件公文。」（見原處分卷第 7-8頁），可知原告申請解密目的在取得被告101年8月28 日移送函所憑之卷宗資料，而被告104年2月9日函、104年 4 月23日函「不予解密」、「不再處理」之回覆，既係依 移送所憑卷宗資料所作成，該二函是否應予解密，自應與 所憑作成之卷宗資料一併觀察。經查，前揭二函所憑作成 之卷宗資料內容，乃因監察院於100年8月3日以財正036號 糾正財政部關務總局及財政部台北關稅局，指稱財政部台 北關稅局處理前關員李○○及相關人員任職外棧組期間， 經辦某業者進口疑似仿冒高爾夫球具貨品一案所涉違失， 財政部台北關稅局爰據該院所指情節調閱相關資料，瞭解 案情（見被告105年4月20日所提答辯狀之保密附件1-3） ，其過程涉及台北關之關務作業流程、監控方法、人事作 業缺失等個案偵查方法，並涉及相關人證，如予解密，將 導致相類似案件得以之為前案參考詳密計劃脫免責任，或 導致承辦人員、證人被報復而有危害生命、身體、自由、 財產之虞，且協助偵查之關係人亦可能因唯恐身分曝露而 猶豫，對於公共安全及社會秩序之維護有所妨礙，並有害 與案情相關人之個人隱私，是被告104年2月9日函、104年 4月23日函所憑作成之卷宗資料，顯有政府資訊公開法第
18條第1項第2款、第6款及檔案法第18條第7款之情事，該 二函文就實際狀況審酌，即難謂應予解除機密，原處分一 、二否准解密之申請，尚無違誤。
四、綜上，被告以原處分一、二駁回原告申請，並無違失，訴願 決定予以不受理，理由雖有未洽，結論並無不同，無撤銷之 必要，原告仍執前詞，訴請撤銷，並請求判決如其聲明二所 示，為無理由，應予駁回。
五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐 一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 5 月 12 日 臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 陳金圍
法 官 畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 105 年 5 月 12 日 書記官 簡若芸