臺灣新北地方法院行政訴訟判決 104年度簡字第89號
105年1月27日辯論終結
原 告 和欣汽車客運股份有限公司
代 表 人 梁樾即原告董事長順翊投資有限公司指定代表人
訴訟代理人 蔡進良律師
董彥苹律師
被 告 交通部臺灣區國道高速公路局
代 表 人 陳彥伯
訴訟代理人 莊國明律師
侯雪芬律師
柳慧謙律師
上列當事人間公路通行費徵收管理事件，原告不服交通部中華民
國104年5 月25日交訴字第00000000000號訴願決定（案號交訴字
第0000000000號），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
㈠本件原告係關於公法上財產關係之訴訟，其標的之金額在新 臺幣（下同）40萬元以下，依行政訴訟法第229條第2 項第3 款規定應適用同法第2編第2章規定之簡易訴訟程序。 ㈡本件原告之董事長為順翊投資有限公司，而順翊投資有限公 司則指定甲○為代表人，此有原告提出之指定原告公司登記 表、法人代表指派書在卷可稽（見本院卷第180至184頁）， 是原告之代表人即為甲○（即原告董事長順翊投資有限公司 指定代表人），合先指明。
二、事實概要：
原告經申請核准經營國道客運路線，其所屬裝有免徵收通行 費專用車內設備單元車牌號碼000-00、00-000、00-000、00 0-00、000-00、00-000、00-000等7 部營業大客車於102 年 第2 季共有15車次違規行駛非核准路線收費站（即前6 部大 客車4 月共有14車次、第7 部大客車5 月有1 車次），經遠 通電收股份有限公司（下稱遠通公司）發覺，於民國102 年 度4-6 月製作「國道客運行駛非核准路線收費站報表」按月 函送被告。被告發函要求原告說明違規原因，經原告分別於 102 年8 月14日以和欣字第0000000000號函、102 年10月28 日以和欣字第0000000000號函覆係因駕駛員誤記施工日期而 提早改道。被告審認原告說明無可解免其未依核准路線行駛 之違規，完成查證作業，並移送公路主管機關，經公路主管
機關即交通部公路總局嘉義區監理所（麻豆監理站）以該15 車次均違反汽車運輸業管理規則第40條規定，而依公路法第 77條規定製單舉發（交通部公路總局嘉義區監理所102 年12 月5 日嘉監運字第0000000000號函轉麻豆監理站102 年12月 2 日嘉監麻字第0000000000號函），被告收受公路主管機關 舉發結果後，乃依（103 年1 月28日發布）「交通部臺灣區 國道高速公路局汽車客運班車申請免徵收國道通行費注意事 項」（下稱申請免徵注意事項）第16點、第13點規定，就 102 年度第2 季15車次（即4 月有14車次、5 月有1 車次） 違規行為部分，選擇原告違規路線中影響最小路線，於104 年2 月12日業字第0000000000號函（下稱原處分），裁處原 告行駛於「【7504】臺中- 板橋」路線，停止免徵收通行費 優惠1 個月（即102 年4 月份），並按一般（大客車）車輛 之費率追繳（自102 年4 月之始日起算一個月）通行費 345600元（計算式：【﹛週一至週四及週六共22天×28班次 ×2 趟﹜＋﹛週五及週日共8 天×31班次×2 趟﹜】×4 處 收費站×每站通行費50元＝345600元）。原告不服提起訴願 ，經訴願機關交通部於104 年5 月25日決定駁回。因而提起 本件行政訴訟撤銷之訴。
三、本件原告起訴之主張：
㈠系爭原處分欠缺機關印信，即未遵守法定程式，核有形式瑕 疵：
⑴按公文程式條例第1 條規定：「稱公文者，謂處理公務之文 書；其程式，除法律別有規定外，依本條例之規定辦理。」 又同條例第3條第1項規定：「機關公文，視其性質，分別依 照左列各款，蓋用印信或簽署：一、蓋用機關印信，並由機 關首長署名、蓋職章或蓋簽字章。二、不蓋用機關印信，僅 由機關首長署名，蓋職章或蓋簽字章。三、僅蓋用機關印信 。」、第5 項規定：「機關公文以電報、電報交換、電傳文 件或其他電子文件行之者，得不蓋用印信或簽署。」復按行 政程序法第96條第1項第4款規定：「行政處分以書面為之者 ，應記載下列事項︰……四、處分機關及其首長署名、蓋章 ，該機關有代理人或受任人者，須同時於其下簽名。但以自 動機器作成之大量行政處分，得不經署名，以蓋章為之。… …。」
⑵準上可知，書面行政處分，以函的形式作為公文書一種（公 文程式條例第2條第1項參照），除依其性質或法律有特別規 定外，應經處分機關署名、蓋章(蓋用印信)。惟查，被告以 系爭原處分剝奪原告一定期間內原依法享有之免徵通行費權 利(按行為時即102年12月4 日修正前「公路通行費徵收管理
辦法」第14條第1項第4款，同現行法即102年12月4日修正後 第13條第1項第4 款參照)，性質上屬負擔處分(侵益處分)， 程式之遵守本應更嚴謹，卻未見被告蓋用印信，揆諸前開行 政程序法第96條第1項第4款規定及相關公文程式條例規定， 自有違反法定程式之形式瑕疵。
㈡原處分適用「行為後」103年1月28日修正生效之申請免徵注 意事項第16點規定，而非「行為時」有效之「交通部臺灣區 國道高速公路局國道客運路線班車使用電子收費注意事項」 (下稱舊注意事項)之規定，有違「法律不溯及既往原則」。 ⑴按法規之制訂或修正，對於制訂或修正前已發生且終結之事 實或法律關係，不得追溯適用，是所謂「法律不溯及既往原 則」，蓋法治國家首重人民自由權利之保障、法安定性之維 護及人民信賴之保護，若法規之制訂或修正可追溯適用於先 前已發生且終結之事實或法律關係，則影響人民對舊法規之 信賴，並造成人民權利之損害及「法不可預見」之結果，有 違法治國家力求法安定性及人民自由權利之保護（有關原則 論旨，晚近司法見解，有司法院釋字第714 號解釋及蘇永欽 大法官、林錫堯大法官協同意見書可資參照）。 ⑵查原處分一方面在法律依據部分，以申請免徵注意事項第16 點（「構成要件之一是「由公路主管機關裁罰後移送」被告 裁處)為依據(見原處分函第1頁說明二)，另方面在事實認定 及涵攝部分，卻僅引用交通部公路總局嘉義區監理所轉麻豆 監理站之舉發通知(見原處分第1至2頁說明三(一)3(1))，形 式上已有事實涵攝法規錯誤之違法。固然，本件原處分作成 前事實上公路總局已有裁罰，惟原處分並未就此引述，就此 仍先予敘明。
⑶復查原處分以訴外人交通部公路總局嘉義監理所麻豆監理站 舉發通知為據，認定原告未依核定路線行駛而違反汽車運輸 業管理規則第40條規定之行為事實，係102年4月11日、12日 ，且此項行為事實當時即已發生並終結，揆諸前開法律不溯 及既往原則，被告若認為此項行為事實該當有關法規應補徵 通行費之規定，自應適用當時有效之有關補徵通行費之法規 ，詎原處分竟引用行為後103年1月28日始生效之申請免徵注 意事項第16點、第13點規定，而非行為時有效之舊注意事項 規定，且查上開兩項法規不僅規定構成要件及程序有異（依 舊注意事項第16點須「違反本注意事項第11條（限依營運路 線許可證登載路線行駛…）、第13條第1 項」、「致車內設 備單元遭移用、冒用」；依申請免徵注意事項第13點第2 項 、第16點規定，應每季彙整、由公路主管機關裁罰後移送） ，且法律效果上亦有不同（依舊注意事項第16點僅規定「該
違規路線停止免徵收通行費優惠」一定期間，實務作法是向 將來停止免徵，見被告答辯狀第9頁倒數第3行至第2行）； 依申請免徵注意事項第13點第3 項規定停止免徵通行費優惠 期間係以過去「違規月份始日」起算追繳），是原處分顯違 反法律不溯及既往原則，並有適用法規錯誤之違法，且因法 規規定不同而會影響處分之結果，自應予以撤銷。 ⑷再查原處分性質上雖屬行政罰，但無行政罰法第5 條規定「 法律或自治條例變更」之情形，且舊注意事項對原告較有利 ，即無法適用或類推適用該條規定而主張應適用申請免徵注 意事項；又系爭申請免徵注意事項、舊注意事項規定非全然 是程序規定，自難依程序從新原則適用申請免徵注意事項， 是被告及訴願決定前開主張，不足為採：
①系爭停止免徵及追繳通行費之原處分，性質上應屬裁罰處 分：按行政罰法第1 條規定：「違反行政法上義務而受罰 鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。但其他 法律有特別規定者，從其規定。」、第2 條規定：「本法 所稱其他種類行政罰，指下列裁罰性之不利處分：…二、 剝奪或消滅資格、權利之處分：命令歇業、命令解散、撤 銷或廢止許可或登記、吊銷證照、強制拆除或其他剝奪或 消滅一定資格或權利之處分。」查本件被告所為之追繳處 分究屬裁罰或單純不利處分？應觀其追繳之目的。查原告 業已取得公路主管機關核發之行駛路線許可證且已依法享 有免徵通行費之權利（按不管係基於前開本件應適用之舊 徵收管理辦法第14條第1 項規定，抑或被告在另案主張經 其95年3 月24日核准處分），從被告立場，被告對原告停 止免徵通行費並溯及追繳通行費之目的，乃係為懲罰原告 違反依核定路線行駛之法定義務，詳言之，原告本件系爭 102年4月份違規有6 輛車，此乃公路主管機關及被告所認 定之事實，並有原處分記載內容可稽(見原處分書第2 頁) ，而此違規車次應繳通行費，原告亦遵期繳納（見原處分 書第1頁倒數第1行），足見原處分實無涉「違規車次或車 輛」繳交通行費義務，而係帶有「部分車次違規，則含未 違規車次在內之全部車次均不予免徵」之懲罰性質（按就 違規車次部分，甚至重複追繳），自屬裁罰處分無誤，合 先敘明。
②若被告如同性質之另案主張，先辯稱原處分非裁罰性質， 後又主張應類推適用行政罰法第5條規定「從新從輕原則 」而適用「申請免徵注意事項」云云，則基於以下理由， 並不可採：
⒈按類推適用係填補法律漏洞之一種方法，即將法律於某案
例類型Ａ所明定的法律效果，本諸平等原則，轉移適用於 情況相類似但法律未設規定的案例類型Ｂ之上，查被告一 方面主張其作成追繳處分非屬裁罰性質，一方面卻又主張 追繳處分作成之依據應類推適用行政罰法第5 條規定之從 新從輕原則，並無違反不溯及既往原則云云，顯見所持理 由前後矛盾，換言之，倘被告認停止免徵優惠非屬裁罰性 質，則兩者性質並不相類似，如何比附援引行政罰法規定 ？足見其前開所辯，洵屬臨訟之詞，不足採憑。 ⒉復按行政罰法第1 條規定：「違反行政法上義務而受罰鍰 、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。…」，據 此，行政罰法顯然係以行政機關行政罰行為作為規範對象 ，則同法第5條規定(行為後法律或自治條例變更之新、舊 法適用採「從新從輕原則」），顯然是行政罰之法律或自 治條例變更時才有適用，且參照同法第4條(處罰法定原則 ），於此所稱「法律」，顯係指形式意義法律及據此法律 具體明確授權之法規命令，而不包括行政機關本於職權訂 定之職權命令或行政規則，換言之，未經法律授權而自行 訂定之行政命令不得作為行政罰之依據，自亦無行政罰法 第5 條規定之適用，是被告既主張系爭原處分非裁罰，且 本件申請免徵注意事項、舊注意事項規定並非基於法律授 權所訂定，自無行政罰法第5 條規定之適用，被告主張前 後矛盾，且於法殊有誤解，不足為採。
⒊何況，申請免徵注意事項、舊注意事項規定構成要件不完 全相同，也非擴張或限縮關係，難謂構成要件具有「同一 性」，蓋舊注意事項第16點規定「違反本注意事項第11條 （按即「業者班車限依營運路線許可證登載路線行駛…」 ）…致車內設備單元遭移用、冒用時」，申請免徵注意事 項第16點規定「違反汽車運輸業管理規則，由公路主管機 關裁罰後移送本局者」，兩者相較，前者儘管「未依營運 路線許可證登載路線行駛」等同後者「違反汽車運輸業管 理規則」，但前者尚有「致車內設備單元遭移用、冒用」 之要件，又後者必須「由公路主管機關裁罰後移送」，前 者則無此要件，此係程序要件並涉及管轄權限問題，足見 兩者構成要件不同且非擴張或限縮，自非被告或訴願機關 引用法務部對行政罰法第5 條規定函釋所稱同一性，即無 行政罰法第5條之適用。
⒋退步而言，縱認新舊注意事項規定構成要件具有同一性而 得適用或類推適用行政罰法第5 條規定「從新從輕原則」 ，也因舊注意事項規定之法律效果，對原告較有利，而應 適用舊注意事項。蓋舊注意事項第16點規定「該違規路線
停止免徵收通行費優惠」，未規定自何時開始，解釋上自 係「向將來」停止免徵，此亦係被告以往之作法（見被告 答辯狀第9頁倒數第3行至第2 行）；申請免徵注意事項第 16點則規定：「按第13點規定裁處」，而第13點第3 項規 定是「自違規月份之始日起算，並按一般車輛規定之費率 追繳違規路線通行費」，亦即「溯及過去違規月份」追繳 ，足見申請免徵注意事項、舊注意事項規定之法律效果， 顯有不同，舊注意事項對原告而言，因可預見「向未來」 停止免徵且得及時因應，故較有利，詳言之，依「交通部 公路總局各區監理所審核公路汽車客運業者申請國道與一 般客運路線增、減班次及停駛處理原則」第壹二、三點規 定：「二、減班：㈠調降比率：1 、行駛班次31班以上： ⑴平均每車公里載客人數未滿5 人公里，同意減班60﹪以 下。⑵平均每車公里載客人數5 人公里以上未滿10人公里 ，同意減班40﹪以下。⑶平均每車公里載客人數10人公里 以上未滿15人公里，同意減班20﹪以下。2、行駛班次30- 21班：…。3、行駛班次20班以下：…。㈡應檢附最近6個 月營運績效及其他相關資料。㈢授權各區監理所審查核符 規定依權責逕行核定，並檢附前項提送資料副知本局。… 三、停駛：㈠需有替代路線並依監理程序辦理，層報交通 部核定。㈡應檢附最近6 個月營運績效、替代路線及其他 相關資料等。」，足見原告於符合上開要件時，就核定路 線有申請減班及停駛之權利，換言之，倘適用舊注意事項 第16點規定「該違規路線停止免徵收通行費優惠」而「向 將來」停止免徵，原告自得於預見未來停止免徵通行費優 惠之不利益情況下，視有無前開處理原則第壹一㈠1、2點 所規定之情形，而向監理所申請該核定路線之減班或停駛 ，以降低通行費之支出，循此，相較於適用申請免徵注意 事項僅能按固定班次溯及追繳通行費，因適用舊注意事項 之規定，原告尚得於符合上開處理原則之情形下行使申請 減班或停駛之權利，故對原告自較為有利。至於上開法規 賦予原告減班權利，仍須符合上開規定要件，是被告辯稱 原告主張減班乃係為規避通行費云云，核屬無據，不足採 憑。
③此外，訴願決定理由略以：申請免徵注意事項、舊注意事 項僅係停止免徵收通行費之執行方式有不同規範，且原處 分屬授益行政措施，乃使業者暫時回復本須依法繳納通行 費之狀態，非加諸業者法律規定外之限制並非裁罰，應依 「程序從新、實體從舊」原則處理云云(見訴願決定書第9 頁第一行到第七行），實則：系爭原處分屬於裁罰處分；
且查申請免徵注意事項、舊注意事項規定，不僅構成要件 不同，法律效果亦有異，已如前述，尤其就法律效果規定 而言，如前述，涉及「向將來停止免徵」或「溯及過去違 規月份追繳」之差異，此會影響實體上應追繳數額之差異 ，並非全然屬於程序規範，是前開訴願決定認應適用程序 從新原則一節，於法亦有誤會。
㈢何況，依公路法第24條第2 項規定，系爭停止免徵或追繳通 行費屬於法定法律保留事項，而查行為時「公路通行費徵收 管理辦法」等相關法規命令或法律規定，並無相關規定，是 系爭原處分逕以未經法律授權而由自己訂定之系爭新注意事 項為據，違反法律保留原則：
⑴系爭停止免徵及追繳通行費之原處分，屬於裁罰處分，已如 前述，依行政罰法第4 條，本應遵循處罰法定原則，復且依 公路法第24條第2 項規定，停止免徵及追繳通行費應屬法定 法律保留事項：
按「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」，行政程 序法第4 條定有明文，此乃揭示「依法行政原則」之法治精 神，而所謂依法行政原則，包含「法律優越原則」及「法律 保留原則」，前者指任何行政行為均不得牴觸上位法律規定 ；後者指特定領域行政事項或行為，需有法律規定或法律具 體明確授權下訂定法規命命之依據，才得以為之。關於法律 保留範圍，若憲法或法律未有明文事項，司法實務上，自司 法院釋字第443 號解釋建構層級化保留體系後，可謂採納學 理上所謂「重要性理論」，以事物本質是否極重要、重要或 不重要而為判斷標準；但若憲法或法律有明文規定應以法律 定之者，自屬法律保留範圍，此可參照中央法規標準法第5 條規定（「左列事項應以法律定之：一、憲法或法律有明文 規定，應以法律定之者。二、關於人民之權利、義務者。三 、關於國家各機關之組織者。四、其他重要事項之應以法律 定之者。」)、第6條規定（「應以法律規定之事項，不得以 命令定之。」)自明。例如行政罰法第4條規定：「違反行政 法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者 為限。」(所謂「處罰法定原則」)，即屬之。次按行為時公 路法第24條第1 項規定：「公路主管機關興建之公路，有下 列情形之一者，得向通行之汽車徵收通行費：…」，同條第 2 項規定：「前項徵收通行費之作業程序、收費設施設置、 收費方式、收費車種、費率、作業管理、停徵、減徵或免徵 規定、欠費追繳、收取追繳作業費用及委託其他機關(構)辦 理等事項之辦法，由交通部定之。」，據此規定，交通部訂 有「公路通行費徵收管理辦法」資為規範依據，而據上可知
，國道通行費之徵收事項，包括停徵、減徵及「免徵」（按 解釋上，當亦包含「停止免徵」及「追徵」）等，屬於法定 之法律保留事項，應無疑問。
⑵準上，依行為時法律或法規命令既無有關系爭停止免徵及追 繳通行費規定，原處分逕引系爭新注意事項為據，即違反法 律保留原則：
①按行為時即102 年12月4日修正前、93年7月21日訂定之「 公路通行費徵收管理辦法」(下稱行為時徵收管理辦法)第 14條第1 項規定：「下列汽車得免徵收通行費：…四、經 該管公路主管機關核發行駛路線許可之市區或公路客運業 營業車輛。」，此外並無有關違反運管規則規定時應停止 免徵或追繳通行費相關規定；又公路法本身除前開第24條 第2 項之授權規定外，亦無其他有關系爭停止免徵或追繳 之規定。至於系爭行為後、102年12月4日修正之「公路通 行費徵收管理辦法」（下稱102年修正徵收管理辦法）第1 3條第4項已有相關停止免徵通行費規定，乃屬另外一事。 ②查本件原告所屬車號000-00、00-000、000-00、000-00、 00-000、00-000、00-000被公路主管機關及被告認定違規 行為之時點分別係102 年4 月11日及12日及102 年5 月21日，而依行為時徵收管理辦法，並未規 定領有公路主管機關核發營運許可證之國道客運 業者車輛，未依許可營運路線行駛等違反運管規 則第40條規定行駛國道時，應停止免徵或不予免 徵、追繳通行費有關事項，已如前述，則揆諸前 述，既然停止免徵及追繳通行費事項屬於法定法 律保留事項，且依上開行為時有關法律及法規命 令規定，並無此事項明文規定，則主管機關依法 本不得在欠缺法律或法律授權依據之情形下另以 行政命令或行政處分規定停止免徵或追繳通行費 ，是被告自行訂定舊注意事項，再以申請免徵注 意事項為據而為原處分，有違法律保留原則。
③至於被告辯稱：「徵收公路通行費此等不利於人民權利之 事為公路法第24條第1 項規定之內容，符合法律保留原則 。被告對客運車班授予免徵通行費之優惠，早在公路法增 定24條第2 項規定前即已依行政院政策辦理多年，足證免 徵通行費確屬恩惠性給予。此外，公路法並非直接規定客 運業者符合要件即可免徵通行費，而係賦予公路主管機關 裁量權限，是原處分屬暫時停止優惠之行政措施，並非限 制人民自由權利，係回復原告依法繳納通行費之義務，並 非裁罰，無法律保留原則之適用，若認給予優惠不須法律
依據，而免除優惠反須法律依據，實屬荒謬。」云云（見 被告104.8.25行政訴訟答辯狀第3頁第二點以下至第5頁第 ㈢點）。實則，不論公路法公布施行以前被告是否已執行 免徵通行費之公共政策，均無礙於公路法公布施行後國道 客運通行費之停徵、減徵或免徵等已成為法律保留事項， 此乃立法決定，又原處分屬於行政罰性質，自有法律保留 適用，已如前述；何況縱認非屬行政罰，依行為時徵收管 理辦法第14條第1 項規定，原告享有免徵通行費權利且已 經被告認定，而依公路法第24條第1 項規定，系爭停止免 徵或追徵通行費事項既應有法律授權訂定之法規命令為依 據，即屬於法律保留事項，且查前開行為時徵收管理辦法 規定，並無停止免徵或追繳通行費之規定，故原處分有違 法律保留原則，並無被告所謂賦予權利無須法律依據而免 除優惠反須法律依據之荒謬情形，被告前開所辯於法容有 誤會。
㈣申請免徵注意事項及原處分違反比例原則：
⑴按「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束」，行政程序 法第4條定有明文。又同法第7條規定：「行政行為，應依下 列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有 多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少 者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益 顯失均衡。」是所謂比例原則，包含適當性原則、必要性（ 或稱最緩和手段）原則及狹義比例原則等三個下位原則。準 此，行政處分縱形式上有法律或法規依據，若違反比例原則 等一般法律原則，仍屬違法，自仍得予以撤銷。 ⑵查原告因系爭營業大客車之駕駛誤記公告改道時間，於 102 年4月11日、12日改道行駛國道3號大甲及後龍收費站，即未 經核定路線行駛，業經被告命原告補繳該等站之通行費，且 原告亦已遵照補繳在案，則原處分以違規行為當月、前開營 運路線核定往返所有班次及行經收費站數全部合計計算，追 繳通行費34萬5600元，雖有申請免徵注意事項相關規定為據 ，惟此項手段所欲追求之目的為何？實有可疑，若是避免逃 漏通行費(財政目的)，因如前述已予以補徵且繳納完畢，顯 然無法達成此目的；若是基於制裁(處罰)原告之目的，則有 原處分性質上是否屬於行政罰而有違「處罰法定原則」（行 政罰法第4條規定參照)等疑問，是其規範目的為何，並不清 楚，是有違前開適當性原則。再者，若原處分及其依據法規 實係出於制裁(處罰)目的，即對原告過去所為系爭行為不合 國道營業行車秩序所為歸咎、警惕，姑不論有前述違反行政 罰法相關疑問，可以其他較輕且同樣可達此目的之手段為之
，例如同樣是補徵通行費可以違規行為當日往返班次、行經 收費站全數計算，而非以違規行為當月整月該條路線所有班 次計算，是申請免徵注意事項及原處分顯有違必要性原則。 末查，原告僅因系爭行為事實，就受到原處分超額追繳補徵 通行費34萬5600元，原告因此所受到私益損害，與原處分或 其據以處分之法規所欲追求之公益目的，兩者間也顯失均衡 ，即有違前開狹義比例原則。
⑶至於被告辯稱其使原告回復至公路法第24條第1 項應繳納通 行費之地位，屬受益行政措施之暫時停止，並非限制人民自 由權利，無違比例原則，原告因屬客運班車且合法營運，始 經被告機關同意享有免徵通行權之優惠，惟原告車輛有違規 情事，即不得受有免徵優惠，此係避免公益受惡用之必要手 段，況被告機關已裁處多年，原告亦非第一次受處分，是無 違反比例原則之處云云(見被告104.8.25行政訴訟答辯狀第7 頁第三點以下至第8頁)，惟查，被告除追繳違規車次之通行 費外，又溯及追繳違規月份未違規車次之通行費，顯見後者 帶有「部分車次違規，則含未違規車次在內之全部車次均不 予免徵」之處罰性質，已如前述，而所謂是否重複、向未來 或溯及追繳通行費等，事涉裁罰手段輕重之選擇，自有比例 原則之適用。再者，原告並非利用免徵通行費之權利故意違 規，是被告所稱避免公益受惡用一說，自不足採；此外，被 告之裁處次數及原告之受罰次數均與原處分是否違反比例原 則無關，被告迄今仍未說明原處分之適當性及必要性，顯有 未洽。
㈤若被告主張應適用行為後申請免徵注意事項有理，且鈞院亦 肯認，則因被告於104 年9月4日又再次修正新注意事項之規 定(104.9.4修正之申請免徵注意事項，下稱「最新申請免徵 注意事項」），且最新申請免徵注意事項已將被告得停止免 徵並追繳通行費之規定刪除，是自應適用最新申請免徵注意 事項之規定而撤銷系爭原處分：
⑴按行政罰法第5 條規定：「行為後法律或自治條例有變更者 ，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之 法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之 規定。」復參照最高行政法院89年9月份第1次庭長法官聯席 會議決議：「按85年7 月30日修正公布之稅捐稽徵法第48條 之3 規定：『納稅義務人違反本法或稅法之規定，適用裁處 時之法律。但裁處前之法律有利於納稅義務人者，適用最有 利於納稅義務人之法律』，上開法條所稱之『裁處』，依修 正理由說明，包括訴願、再訴願及行政訴訟之決定或判決。 」(最高行政法院100年度判字第1729號判決亦同旨)。
⑵準上，查被告作成原處分所依據之申請免徵注意事項第16條 規定，已於最新申請免徵注意事項中被刪除，且刪除之說明 欄中記載：「一、本點刪除。二、現行規定係因計次階段行 政處分救濟案件，交通部103年3月11日交路字第0000000000 號函示『…其違規態樣回歸由該管公路主管機關依公路法及 相關法令認定明定…』，本局遂明定以公路主管機關處分作 為停止免徵收通行費優惠之依據，以避免本局與公路主管機 關違規事件認定迥異，致有行政不一情形；然基於管用一體 及事權合一考量，實應回歸各該主管機關權責，且現行公路 主管機關均依其管理所需建置相關動態管理系統，採科學化 管理方式為之，管理層面更為周延綿密且資訊取得更具正確 性、有效性及時效性，各類違規情事無所遁形，以公路主管 機關本有之相關專責管理規定，執法強度甚於本局電子收費 系統及本注意事項所能控管之層面，且更能積極達到管理約 束及遏止業者投機行為之效能，故有關業者是否依核定路線 行駛，應依『汽車運輸業管理規則』等相關規定，由公路主 管本於權責處理即可達約束管控功能。三、公路通行費管理 辦法第13條第4 項規定意旨，係基於非營運班車不得享有免 徵通行費優惠，惟本局於本注意事項修正草案改採由業者申 報「營運班次」數額，其餘均視為『非營運班次』一律核徵 國道通行費，是以就業者若有違反汽車運輸業管理規則等相 關規定，均已被歸類為非營運班次，並核徵國道通行費在案 ，故就業者違反汽車運輸業管理規則等相關規定情事發生時 ，即無裁處停止免徵通行費之必要性，爰予刪除。四、另有 關免徵通行費優惠業經法院認定屬恩惠性給與，且類推適用 行政罰法第5 條從新從優原則，基於保護客運業者權益，有 關通行費追繳及補繳作業，若屬尚未裁處者，悉依修正後本 注意事項辦理。」，是若依被告所謂類推適用行政罰法第5 條關於從新從輕原則之立論，足見前開最新申請免徵注意事 項於刪除申請免徵注意事項第16條規定之說明欄中所稱「尚 未裁處」之「裁處」，亦應包括行政訴訟之判決。申言之， 鈞院於審理判斷原處分是否違法時，自應適用對原告最有利 之規定，循此，因前開最新申請免徵注意事項已刪除被告得 停止免徵並追繳通行費之規定，故適用上自較舊注意事項及 申請免徵注意事項均更有利於原告，鈞院自應據以撤銷原處 分，俾符前開最新申請免徵注意事項所確立「被告並無對違 反運管規則之客運業者作成停止免徵及追繳通行費處分之必 要，客運業者如有違反運管規則之情形，應統一回歸由交通 部公路總局管制、裁罰」之意旨。
㈥末查原告系爭營業大客車確實係因駕駛誤記道路施工時間而
改道行駛，惟考量原處分所涉違反運管規則第40條規定情節 ，尚與一般未依核定路線行駛之情有別，即因被告拓建工程 處施工需要而通知建議改道所肇致，且因改道延長路線反使 原告受有浪費油料、時間等不利益；何況，嚴格而言，被告 拓建工程處通知改道時間、建議改道路線，尚無公路法等法 律依據，被告只因原告車輛改道時間與其通知建議改道時間 差誤不到1 日，即率爾為系爭裁罰處分，核情顯有可議。更 何況，公路主管機關所屬監理單位對於其他公司諸如此類事 件，改道車輛與封閉施工期間之日期前、後差1 日內者，並 未予以舉發，卻對本件原告予以舉發，顯有不公。 ㈦綜上所述，系爭原處分及訴願決定均不合法，應予撤銷。 ㈧原告起訴之聲明：⑴原處分及訴願決定均撤銷。⑵訴訟費用 由被告負擔。
四、被告則辯稱：
㈠被告機關依據相關法規，以原處分免除原告特定路線、特定 期間免徵收通行費之優惠，係優惠之暫停：
按公路主管機關興建之公路，於有公路法第24條第1 項所列 各款情形之一者，得向通行之汽車徵收通行費。同條第2 項 規定：「前項徵收通行費之作業程序、收費設施設置、收費 方式、收費車種、費率、作業管理、停徵或免徵規定、欠費 追繳、收取追繳作業費用及委託其他機關(構)辦理等事項之 辦法，由交通部定之」。公路通行費徵收管理辦法（下稱行 為時徵收辦法）第1條規定：「本辦法依公路法第24條第2項 規定訂定之」、第14條第1項第4款規定：「經該管公路主管 機關核發行駛路線許可之市區或公路客運業營業車輛，得免 徵收通行費」；同條第2 項規定：「依前項…第四款規定免 徵收通行費者，…徵收機關並得會同相關目的事業主管機關 稽查之」。次按申請免徵注意事項第8點第1項規定：「業者 班車應依營運路線許可證登載路線行駛」、第2 項規定：「 因實際需求（包含主管機關疏運、道路施工之要求及天災、 地變等）而改道者，最遲應於改道後七日內報請本局備查」 、第3 項規定：「另遇特殊改道事件而改道者，應檢附該管 公路監理機關同意函後亦最遲應於改道後七日內報請本局備 查」；第16點規定：「業者違反汽車運輸業管理規則，由公 路主管機關裁罰後移送本局者，按第13點規定裁處」；第13 點規定：「業者違反本注意事項第10點、第11點致車內設備 單元遭移用、冒用時，依下列規定辦理：㈠一年內發生第一 次時，該違規路線停止免徵收通行費優惠一個月㈡一年內發 生第二次時，該違規路線停止免徵收通行費優惠二個月…」 。依前開法條規定，凡車輛行經高速公路，依法均應繳納通
行費，惟被告機關可裁量給予國道客運業者免徵通行費之優 惠，並於免徵通行費車輛有違規情事時，裁處停止其通行費 優惠一定期間。查原告係經許可之公路客運業，其營業車輛 曾依公路通行費徵收管理辦法第14條規定，向被告提出免徵 通行費之申請，且獲被告同意給予免徵收通行費之優惠。本 件係因原告車輛有前述違規情事，被告依前開注意事項規定 給予優惠暫停之行政措施。
㈡此種暫時停止優惠之行政措施，並非限制人民自由權利，而 係回復原告依法繳交通行費之義務，並非裁罰，故無違反法 律保留原則之可言：
⑴由歷史沿革觀之，此項恩惠給與係在公路通行費徵收辦法訂 定之前，被告已依行政院函文意旨辦理；
①按「國道客運路線班車通行票證使用注意事項」第1 點規 定：「本注意事項依據行政院84年8月23日台84交字第311 46號函核頒促進大眾運輸發展方案暨90年9 月10日台90交 字第052780號函訂定」。查「國道客運路線班車通行票證 使用注意事項」本來單純是人工徵收現金通行費，俟開始 發售回數票時，因應行政院前開2 份函文政策訂定，早於 90年間即已開始授與國道客運班車免徵通行費之優惠，當 時係發給國道客運班車「通行票證」，達免徵通行費之效
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