公路通行費徵收管理
臺灣新北地方法院(行政),簡字,104年度,48號
PCDA,104,簡,48,20160224,2

臺灣新北地方法院行政訴訟判決　　　　　 104年度簡字第48號
　　　　　　　　　　　　　　　　　　105年1月27日辯論終結
原　　　告　和欣汽車客運股份有限公司
代　表　人　梁樾即原告董事長順翊投資有限公司之指定代表人
訴訟代理人　蔡進良律師
　　　　　　董彥苹律師
被　　　告　交通部臺灣區國道高速公路局
代　表　人　陳彥伯　
訴訟代理人　莊國明律師
　　　　　　侯雪芬律師
　　　　　　柳慧謙律師
上列當事人間公路通行費徵收管理事件，原告不服交通部中華民
國104年2月16日交訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟
，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
㈠本件原告係關於公法上財產關係之訴訟，其標的之金額在新 臺幣（下同）40萬元以下（本件為358000元），依行政訴訟 法第229條第2項第3款規定應適用同法第2編第2 章規定之簡 易訴訟程序。
㈡本件原告之董事長為順翊投資有限公司，而順翊投資有限公 司則指定甲○為代表人，此有原告提出之原告、順翊投資有 限公司之公司登記表、法人代表指派書在卷可稽（見本院卷 第250至262頁），是原告之代表人即為甲○（即原告董事長 順翊投資有限公司指定代表人），合先指明。
二、事實概要：
原告經核准經營國道客運路線（【7500】臺北-臺南、【750 4】臺中-板橋」、【7505】臺南 -板橋），其所屬裝有免徵 收通行費專用車內設備單元車牌號碼000-00、00-000 、 000-00等3 部營業大客車於民國101 年第4 季共有4 車次違 規行駛非核准路線收費站，經受託電子收費營運之遠通電收 股份有限公司（下稱遠通公司）發覺，於101 年度10-12 月 製作「國道客運行駛非核准路線收費站報表」按月函送被告 。被告發函要求原告說明違規原因，經原告於102 年5 月24 日以和欣字第0000000000號函覆係因施工誤駛云云。被告認 定原告之說明無可解免其未依核准路線行駛之違規，完成查 證作業並移送公路主管機關，案經公路主管機關（交通部公



路總局嘉義區監理所）以上開大客車均違反汽車運輸業管理 規則第40條規定，而依公路法第77條（第1 項）規定製單舉 發（交通部公路總局嘉義區監理所麻豆監理站102 年7 月19 日嘉監麻字第0000000000號函），被告收受公路主管機關舉 發結果後，乃依「交通部臺灣區國道高速公路局汽車客運班 車申請免徵收國道通行費注意事項」（下稱申請免徵注意事 項）第16點及第13點規定，就101 年度第4 季4 車次違規行 為部分（即102 月12月14、17日各二車次），選擇原告違規 路線中影響最小路線（即【7504】臺中- 板橋路線），於 103 年9 月3 日以業字第00000000000 號函（下稱原處分） 裁處原告行駛於「【7504】臺中- 板橋」路線，停止免徵收 通行費優惠1 個月（即101 年12月份），並按一般（大客車 ）車輛之費率追繳（自101 年12月之始日起算1 個月）通行 費計358000元（計算式：【﹛週一至週四及週六共22天×28 班次×2 趟﹜＋﹛週五及週日共9 天×31班次×2 趟﹜】× 4 處收費站×每站通行費50元＝358000元）。原告不服原處 分，於103 年10月3 日提起訴願，經訴願機關交通部於104 年2 月16日決定駁回。原告因而提起
本件行政訴訟撤銷之訴。
三、本件原告起訴之主張：
㈠系爭原處分欠缺機關印信，即未遵守法定程式，核有形式瑕 疵：
⑴按公文程式條例第1 條規定：「稱公文者，謂處理公務之文 書；其程式，除法律別有規定外，依本條例之規定辦理。」 同條例第3條第1項規定：「機關公文，視其性質，分別依照 左列各款，蓋用印信或簽署：一、蓋用機關印信，並由機關 首長署名、蓋職章或蓋簽字章。二、不蓋用機關印信，僅由 機關首長署名，蓋職章或蓋簽字章。三、僅蓋用機關印信。 」、第5 項規定：「機關公文以電報、電報交換、電傳文件 或其他電子文件行之者，得不蓋用印信或簽署。」復按行政 程序法第96條第1項第4款規定：「行政處分以書面為之者， 應記載下列事項︰…四、處分機關及其首長署名、蓋章，該 機關有代理人或受任人者，須同時於其下簽名。但以自動機 器作成之大量行政處分，得不經署名，以蓋章為之。…。」 ⑵準上可知，書面行政處分，以函的形式作為公文書一種（公 文程式條例第2條第1項參照），除依其性質或法律有特別規 定外，應經處分機關署名、蓋章(蓋用印信)。惟查，被告以 系爭原處分剝奪原告一定期間內原依法享有之免徵通行費權 利(按行為時即102年12月4 日修正前「公路通行費徵收管理 辦法」第14條第1項第4款，同現行法即102年12月4日修正後



第13條第1項第4 款參照)，性質上屬負擔處分(侵益處分)， 程式之遵守本應更嚴謹，卻未見被告蓋用印信，揆諸前開行 政程序法第96條第1項第4款規定及相關公文程式條例規定， 自有違反法定程式之形式瑕疵。
⑶至被告援引最高行政法院99年度判字第444 號判決主張處分 書中僅記載機關名稱而無其首長之署名或簽章者，非屬無效 ，屬輕微瑕疵云云(見被告104.5.18行政訴訟答辯狀第3頁第 (三)點）云云，惟查，本件乃系爭處分書有機關首長署名但 不具機關印信之情形，與上開案例事實顯不相同，要無參照 適用之餘地。
㈡被告未經由公路主管機關裁罰移送即逕為原處分，顯不合其 所適用之103年1月28日修正生效之申請免徵注意事項第16點 規定，已然違反自己適用之法規：
⑴按本件系爭違規行為後103年1月28日生效之申請免徵注意事 項第16點規定：「業者違反汽車運輸業管理規則，由公路主 管機關裁罰後移送本局者，按第13點規定裁處；…」，惟查 系爭原處分作成時，並未有公路主管機關作成之裁罰處分， 而僅有麻豆監理站之舉發通知，是原處分僅以交通部公路總 局嘉義監理所函轉其所屬麻豆監理站舉發通知為據，即為系 爭停止免徵、追繳通行費處分，顯不合被告自訂之申請免徵 注意事項第16點規定，自有違法。
⑵至於被告以自己內部會議為據並辯稱只要經公路監理單位「 舉發」移送，被告即可裁處，另方面又辯稱本件經監理單位 「裁罰」後移送，無待裁罰確定即得裁處云云（見被告答辯 ㈡狀第2頁第二點)，惟查被告上開所辯，對於是否僅須經舉 發移送即得裁處一事，前後論述不一，且以自己內部會議為 據，並非法規，又與原處分引據之申請免徵注意事項第16點 規定「裁罰」之文義不合，顯不可採；復且，將麻豆監理站 函檢附嘉義區監理所舉發通知單當作「裁罰」，顯不合「公 路法」第3條、第77條第1項及依公路法授權訂定之「汽車運 輸業管理規則」第139條之1關於得為「處罰」之主管機關為 「公路總局」(而非監理所，更非監理站)之規定，也與行政 實務係由公路總局所屬單位舉發後再由公路總局裁罰之作法 相悖，足見被告所辯顯係臨訟之詞，不足為採。 ㈢況且，原處分適用「行為後」之申請免徵注意事項規定，而 非「行為時」有效之「交通部臺灣區國道高速公路局國道客 運路線班車使用電子收費舊注意事項」（下稱舊注意事項） 之規定，有違「法律不溯及既往原則」：
⑴按法規之制訂或修正，對於制訂或修正前已發生且終結之事 實或法律關係，不得追溯適用，是所謂「法律不溯及既往原



則」，蓋法治國家首重人民自由權利之保障、法安定性之維 護及人民信賴之保護，若法規之制訂或修正可追溯適用於先 前已發生且終結之事實或法律關係，則影響人民對舊法規之 信賴，並造成人民權利之損害及「法不可預見」之結果，有 違法治國家力求法安定性及人民自由權利之保護（有關原則 論旨，晚近司法見解，有司法院釋字第714 號解釋及蘇永欽 大法官、林錫堯大法官協同意見書可資參照）。 ⑵查原處分以訴外人交通部公路總局嘉義監理所麻豆監理站舉 發通知為據，認定原告未依核定路線行駛而違反汽車運輸業 管理規則第40條規定之行為事實，係101 年12月14日、17日 ，且此項行為事實當時即已發生並終結，揆諸前開法律不溯 及既往原則，被告若認為此項行為事實該當有關法規應補徵 通行費之規定，自應適用當時有效之有關補徵通行費之法規 ，詎原處分竟引用行為後103年1月28日始生效之申請免徵注 意事項第16點、第13點規定，而非行為時有效之舊注意事項 ，且查上開兩項法規不僅規定構成要件及程序有異（依舊注 意事項第16點須「違反本注意事項第11條限依營運路線許可 證登載路線行駛…、第13條第1 項」、「致車內設備單元遭 移用、冒用」；依申請免徵注意事項第13點第2 項、第16點 規定，應每季彙整、由公路主管機關裁罰後移送），且法律 效果上亦有不同（依舊注意事項第16點僅規定「該違規路線 停止免徵收通行費優惠」一定期間，實務作法是向將來停止 免徵；依申請免徵注意事項第13點第3 項規定停止免徵通行 費優惠期間係以過去「違規月份始日」起算追繳），是原處 分顯違反法律不溯及既往原則，並有適用法規錯誤之違法， 且因法規規定不同而會影響處分之結果，自應予以撤銷。 ⑶至於被告所辯適用或類推適用行政罰法第5 條從新從輕原則 、訴願決定稱適用「實體從舊程序從新原則」，應適用申請 免徵注意事項一節，於法容有誤會，實則原處分性質上雖屬 行政罰，但無行政罰法第5 條規定「法律或自治條例變更」 之情形，且舊注意事項對原告較有利，即無法適用或類推適 用該條規定而主張應適用申請免徵注意事項；又申請免徵注 意事項、舊注意事項規定非全然是程序規定，自難依程序從 新原則適用申請免徵注意事項，是被告及訴願決定前開主張 ，不足為採：
①原處分性質上應屬裁罰處分：
按行政罰法第1 條規定：「違反行政法上義務而受罰鍰、 沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。但其他法律 有特別規定者，從其規定。」、第2 條規定：「本法所稱 其他種類行政罰，指下列裁罰性之不利處分：…二、剝奪



或消滅資格、權利之處分：命令歇業、命令解散、撤銷或 廢止許可或登記、吊銷證照、強制拆除或其他剝奪或消滅 一定資格或權利之處分。」查本件被告所為之追繳處分究 屬裁罰或單純不利處分？應觀其追繳之目的。查原告業已 取得公路主管機關核發之行駛路線許可證且已依法享有免 徵通行費之權利（按不管係基於前開本件應適用之舊徵收 管理辦法第14條第1項規定，抑或被告主張經其95年3月24 日核准處分），從被告立場，被告對原告停止免徵通行費 並溯及追繳通行費之目的，乃係為懲罰原告違反依核定路 線行駛之法定義務，詳言之，原告僅有違規4車次(2輛車) ，此乃公路主管機關及被告所認定之事實，並有原處分記 載內容可稽，而此違規之四車次應繳通行費，被告於原處 分作成前一年即以102 年6月5日函知原告繳納，且原告亦 遵期繳納，足見原處分實無涉「違規車次或車輛」繳交通 行費義務，而係帶有「部分車次違規，則含未違規車次在 內之全部車次均不予免徵」之懲罰性質（按就違規4 車次 ﹛2 輛車﹜部分，甚至重複追繳），自屬裁罰處分無誤， 合先敘明。
②被告先辯稱系爭處分非裁罰性質，後又主張應類推適用行 政罰法第5 條規定「從新從輕原則」而適用「申請免徵注 意事項」云云，惟查：
⒈按類推適用係填補法律漏洞之一種方法，即將法律於某案 例類型Ａ所明定的法律效果，本諸平等原則，轉移適用於 情況相類似但法律未設規定的案例類型B之上(參照學者王 澤鑑著、德儒KarlLarenz著，學者陳愛娥譯），查被告一 方面主張其作成追繳處分非屬裁罰性質，一方面卻又主張 追繳處分作成之依據應類推適用行政罰法第5 條規定之從 新從輕原則，並無違反不溯及既往原則云云，顯見所持理 由前後矛盾，換言之，倘被告認停止免徵優惠非屬裁罰性 質，則兩者性質並不相類似，如何比附援引行政罰法規定 ？足見其前開所辯，洵屬臨訟之詞，不足採憑。 ⒉復按行政罰法第1 條規定：「違反行政法上義務而受罰鍰 、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。…」，據 此，行政罰法顯然係以行政機關行政罰行為作為規範對象 ，則同法第5條規定(行為後法律或自治條例變更之新、舊 法適用採「從新從輕原則」），顯然是行政罰之法律或自 治條例變更時才有適用，且參照同法第4條(處罰法定原則 ），於此所稱「法律」，顯係指形式意義法律及據此法律 具體明確授權之法規命令，而不包括行政機關本於職權訂 定之職權命令或行政規則，換言之，未經法律授權而自行



訂定之行政命令不得作為行政罰之依據，自亦無行政罰法 第5 條規定之適用，是被告既主張原處分非裁罰，且本件 申請免徵注意事項、舊注意事項規定並非基於法律授權所 訂定，自無行政罰法第5 條規定之適用，被告主張前後矛 盾，且於法殊有誤解，不足為採。
⒊何況，申請免徵注意事項、舊注意事項規定構成要件不完 全相同，也非擴張或限縮關係，難謂構成要件具有「同一 性」，蓋舊注意事項第16點規定「違反本注意事項第11條 (按即「業者班車限依營運路線許可證登載路線行駛…」) …致車內設備單元遭移用、冒用時」，申請免徵注意事項 第16點規定「違反汽車運輸業管理規則，由公路主管機關 裁罰後移送本局者」，兩者相較，前者儘管「未依營運路 線許可證登載路線行駛」等同後者「違反汽車運輸業管理 規則」，但前者尚有「致車內設備單元遭移用、冒用」之 要件，又後者必須「由公路主管機關裁罰後移送」，前者 則無此要件，此係程序要件並涉及管轄權限問題，足見兩 者構成要件不同且非擴張或限縮，自非被告或訴願機關引 用法務部對行政罰法第5 條規定函釋所稱同一性，即無行 政罰法第5條之適用。
⒋退步而言，縱認申請免徵注意事項、舊注意事項規定構成 要件具有同一性而得適用或類推適用行政罰法第5 條規定 「從新從輕原則」，也因舊注意事項規定之法律效果，對 原告較有利，而應適用舊注意事項。蓋舊注意事項第16點 規定「該違規路線停止免徵收通行費優惠」，未規定自何 時開始，解釋上自係「向將來」停止免徵，此亦係被告以 往之作法(例見被告102年6月11日業字第0000000000號函) ；申請免徵注意事項第16點則規定：「按第十三點規定裁 處」，而第13第3 項規定是「自違規月份之始日起算，並 按一般車輛規定之費率追繳違規路線通行費」，亦即「溯 及過去違規月份」追繳，足見申請免徵注意事項、舊注意 事項系爭規定之法律效果，顯有不同，舊注意事項對原告 而言，因可預見「向未來」停止免徵且得及時因應，故較 有利，詳言之，依「交通部公路總局各區監理所審核公路 汽車客運業者申請國道與一般客運路線增、減班次及停駛 處理原則」第壹二、三點規定：「二、減班：㈠調降比率 ：1、行駛班次31班以上：⑴平均每車公里載客人數未滿5 人公里，同意減班60﹪以下。⑵平均每車公里載客人數 5 人公里以上未滿10人公里，同意減班40﹪以下。⑶平均每 車公里載客人數10人公里以上未滿15人公里，同意減班20 ﹪以下。2、行駛班次30 -21班：…。3、行駛班次20班以



下：…。㈡應檢附最近6 個月營運績效及其他相關資料。 ㈢授權各區監理所審查核符規定依權責逕行核定，並檢附 前項提送資料副知本局。…三、停駛：㈠需有替代路線並 依監理程序辦理，層報交通部核定。㈡應檢附最近6 個月 營運績效、替代路線及其他相關資料等。」，足見原告於 符合上開要件時，就核定路線有申請減班及停駛之權利， 換言之，倘適用舊注意事項第16點規定「該違規路線停止 免徵收通行費優惠」而「向將來」停止免徵，原告自得於 預見未來停止免徵通行費優惠之不利益情況下，視有無前 開處理原則第壹一㈠1、2點所規定之情形（查本件違規月 份核定班次最少者為【7504】臺中 -板橋路線，每週一至 四、六個28班次，週五、日各31班次），而向監理所申請 該核定路線之減班或停駛，以降低通行費之支出，循此， 相較於適用申請免徵注意事項僅能按固定班次溯及追繳通 行費，因適用舊注意事項之規定，原告尚得於符合上開處 理原則之情形下行使申請減班或停駛之權利，故對原告自 較為有利。至於上開法規賦予原告減班權利，仍須符合上 開規定要件，是被告辯稱原告主張減班乃係為規避通行費 云云，核屬無據，不足採憑。
③此外，訴願決定理由略以：…申請免徵注意事項、舊注意 事項僅係停止免徵收通行費之執行方式有不同規範，且原 處分屬授益行政措施，乃使業者暫時回復本須依法繳納通 行費之狀態，非加諸業者法律規定外之限制並非裁罰，應 依「程序從新、實體從舊」原則處理云云，實則：原處分 屬於裁罰處分；且查申請免徵注意事項、舊注意事項規定 ，不僅構成要件不同，法律效果亦有異，已如前述，尤其 就法律效果規定而言，如前述，涉及「向將來停止免徵」 或「溯及過去違規月份追繳」之差異，此會影響實體上應 追繳數額之差異，並非全然屬於程序規範，是前開訴願決 定認應適用程序從新原則一節，於法亦有誤會。 ㈣何況，依公路法第24條第2 項規定，系爭停止免徵或追繳通 行費屬於法定法律保留事項，而查行為時「公路通行費徵收 管理辦法」等相關法規命令或法律規定，並無相關規定，是 系爭原處分逕以未經法律授權而由自己訂定之申請免徵注意 事項為據，違反法律保留原則：
⑴系爭停止免徵及追繳通行費之原處分，屬於裁罰處分，已如 前述，依行政罰法第4 條，本應遵循處罰法定原則，復且依 公路法第24條第2 項規定，停止免徵及追繳通行費應屬法定 法律保留事項：
按「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」，行政程



序法第4 條定有明文，此乃揭示「依法行政原則」之法治精 神，而所謂依法行政原則，包含「法律優越原則」及「法律 保留原則」，前者指任何行政行為均不得牴觸上位法律規定 ；後者指特定領域行政事項或行為，需有法律規定或法律具 體明確授權下訂定法規命命之依據，才得以為之。關於法律 保留範圍，若憲法或法律未有明文事項，司法實務上，自司 法院釋字第443 號解釋建構層級化保留體系後，可謂採納學 理上所謂「重要性理論」，以事物本質是否極重要、重要或 不重要而為判斷標準；但若憲法或法律有明文規定應以法律 定之者，自屬法律保留範圍，此可參照中央法規標準法第 5 條規定（「左列事項應以法律定之：一、憲法或法律有明文 規定，應以法律定之者。二、關於人民之權利、義務者。三 、關於國家各機關之組織者。四、其他重要事項之應以法律 定之者。」)、第6條規定（「應以法律規定之事項，不得以 命令定之。」)自明。例如行政罰法第4條規定：「違反行政 法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者 為限。」(所謂「處罰法定原則」)，即屬之。次按行為時公 路法第24條第1 項規定：「公路主管機關興建之公路，有下 列情形之一者，得向通行之汽車徵收通行費：…」，同條第 2 項規定：「前項徵收通行費之作業程序、收費設施設置、 收費方式、收費車種、費率、作業管理、停徵、減徵或免徵 規定、欠費追繳、收取追繳作業費用及委託其他機關(構)辦 理等事項之辦法，由交通部定之。」，據此規定，交通部訂 有「公路通行費徵收管理辦法」資為規範依據，而據上可知 ，國道通行費之徵收事項，包括停徵、減徵及「免徵」（按 解釋上，當亦包含「停止免徵」及「追徵」）等，屬於法定 之法律保留事項，應無疑問。
⑵準上，依行為時法律或法規命令既無有關系爭停止免徵及追 繳通行費規定，原處分逕引申請免徵注意事項為據，即違反 法律保留原則：
①按行為時即102年12月4 日修正前、93年7月21日訂定之「 公路通行費徵收管理辦法」(下稱行為時徵收管理辦法)第 14條第1 項規定：「下列汽車得免徵收通行費：…四、經 該管公路主管機關核發行駛路線許可之市區或公路客運業 營業車輛。」，此外並無有關違反運管規則規定時應停止 免徵或追繳通行費相關規定；又公路法本身除前開第24條 第2 項之授權規定外，亦無其他有關系爭停止免徵或追繳 之規定。至於系爭行為後、102年12月4日修正之「公路通 行費徵收管理辦法」(下稱行為後102年修正徵收管理辦法 )第13條第4項已有相關停止免徵通行費之規定，乃屬另外



一事。
②查本件原告所屬車號000-00、00-000、000-00被公路主管 機關及被告認定違規行為之時點分別係101 年12月14日上 午6 點、晚上11點40分、17日下午3 點55分，而依行為時 徵收管理辦法，並未規定領有公路主管機關核發營運許可 證之國道客運業者車輛，未依許可營運路線行駛等違反汽 車運輸業管理規則第40條規定行駛國道時，應停止免徵或 不予免徵、追繳通行費有關事項，已如前述，則揆諸前述 ，既然停止免徵及追繳通行費事項屬於法定法律保留事項 ，且依上開行為時有關法律及法規命令規定，並無此事項 明文規定，則主管機關依法本不得在欠缺法律或法律授權 依據之情形下另以行政命令或行政處分規定停止免徵或追 繳通行費，是被告自行訂定舊注意事項，再以申請免徵注 意事項為據而為原處分，有違法律保留原則。
⑶至於被告辯稱：「徵收公路通行費此等不利於人民權利之事 為公路法第24條第1 項規定之內容，符合法律保留原則。被 告對客運車班授予免徵通行費之優惠，早在公路法增定24條 第2 項規定前即已依行政院政策辦理多年，足證免徵通行費 確屬恩惠性給予。此外，公路法並非直接規定客運業者符合 要件即可免徵通行費，而係賦予公路主管機關裁量權限，是 原處分屬暫時停止優惠之行政措施，並非限制人民自由權利 ，係回復原告依法繳納通行費之義務，並非裁罰，無法律保 留原則之適用，若認給予優惠不須法律依據，而免除優惠反 須法律依據，實屬荒謬。」云云（見被告104.5.18行政訴訟 答辯狀第4頁第二點以下至第6~7頁第㈡㈢點）。實則，不論 公路法公布施行以前被告是否已執行免徵通行費之公共政策 ，均無礙於公路法公布施行後國道客運通行費之停徵、減徵 或免徵等已成為法律保留事項，此乃立法決定，又原處分屬 於行政罰性質，自有法律保留適用，已如前述；何況縱認非 屬行政罰，依行為時徵收管理辦法第14條第1 項規定，原告 享有免徵通行費權利且已經被告認定，而依公路法第24條第 1 項規定，系爭停止免徵或追徵通行費事項既應有法律授權 訂定之法規命令為依據，即屬於法律保留事項，且查前開行 為時徵收管理辦法規定，並無停止免徵或追繳通行費之規定 ，故原處分有違法律保留原則，並無被告所謂賦予權利無須 法律依據而免除優惠反須法律依據之荒謬情形，被告前開所 辯於法容有誤會。
㈤申請免徵注意事項及原處分違反比例原則：
⑴按「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束」，行政程序 法第4條定有明文。又同法第7條規定：「行政行為，應依下



列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有 多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少 者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益 顯失均衡。」是所謂比例原則，包含適當性原則、必要性（ 或稱最緩和手段）原則及狹義比例原則等三個下位原則。準 此，行政處分縱形式上有法律或法規依據，若違反比例原則 等一般法律原則，仍屬違法，自仍得予以撤銷。 ⑵查原告因車號00-000、000-00營業大客車之駕駛誤記公告改 道時間，改道行經大甲收費站、後龍收費站，即未經核定路 線行駛，業經被告命原告補繳該等站之通行費，且原告亦已 遵照補繳在案，則原處分以違規行為當月、前開營運路線核 定往返所有班次及行經收費站數全部合計計算，追繳通行費 35萬8000元，雖有申請免徵注意事項相關規定為據，惟此項 手段所欲追求之目的為何？實有可疑，若是避免逃漏通行費 (財政目的) ，因如前述已予以補徵且繳納完畢，則顯然無 法達成此目的；若是基於制裁( 處罰) 原告之目的，則有原 處分性質上是否屬於行政罰而有違「處罰法定原則」（行政 罰法第4 條規定參照）等疑問，是其規範目的為何，並不清 楚，是有違前開適當性原則。再者，若原處分及其依據法規 實係出於制裁( 處罰) 目的，即對原告過去所為系爭行為不 合國道營業行車秩序所為歸咎、警惕，姑不論有前述違反行 政罰法相關疑問，可以其他較輕且同樣可達此目的之手段為 之，例如同樣是補徵通行費可以違規行為當日往返班次、行 經收費站全數計算，而非以違規行為當月整月該條路線所有 班次計算，是申請免徵注意事項及原處分顯有違必要性原則 。末查，原告僅因系爭行為事實，就受到原處分超額追繳補 徵通行費35萬8000元，原告因此所受到私益損害，與原處分 或其據以處分之法規所欲追求之公益目的，兩者間也顯失均 衡，即有違前開狹義比例原則。
⑶至於被告辯稱其使原告回復至公路法第24條第1 項應繳納通 行費之地位，屬受益行政措施之暫時停止，並非限制人民自 由權利，無違比例原則，原告因屬客運班車且合法營運，始 經被告機關同意享有免徵通行權之優惠，惟原告車輛有違規 情事，即不得受有免徵優惠，此係避免公益受惡用之必要手 段，況被告機關已裁處多年，原告亦非第一次受處分，是無 違反比例原則之處云云（見被告104.5.18行政訴訟答辯狀第 10頁），惟查，被告除追繳違規車次之通行費外，又溯及追 繳違規月份未違規車次之通行費，顯見後者帶有「部分車次 違規，則含未違規車次在內之全部車次均不予免徵」之處罰 性質，已如前述，而所謂是否重複、向未來或溯及追繳通行



費等，事涉裁罰手段輕重之選擇，自有比例原則之適用。再 者，原告並非利用免徵通行費之權利故意違規，是被告所稱 避免公益受惡用一說，自不足採；此外，被告之裁處次數及 原告之受罰次數均與原處分是否違反比例原則無關，被告迄 今仍未說明原處分之適當性及必要性，顯有未洽。 ㈥若被告主張應適用行為後申請免徵注意事項有理，則因被告 於104 年9月4日又再次申請免徵注意事項之規定(104.9.4修 正之注意事項，下稱「最新注意事項」），且最新注意事項 已將被告得停止免徵並追繳通行費之規定刪除，是自應適用 最新注意事項規定撤銷系爭原處分：
⑴按行政罰法第5 條規定：「行為後法律或自治條例有變更者 ，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之 法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之 規定。」復參照最高行政法院89年9月份第1次庭長法官聯席 會議決議：「按85年7 月30日修正公布之稅捐稽徵法第48條 之3 規定：『納稅義務人違反本法或稅法之規定，適用裁處 時之法律。但裁處前之法律有利於納稅義務人者，適用最有 利於納稅義務人之法律』，上開法條所稱之『裁處』，依修 正理由說明，包括訴願、再訴願及行政訴訟之決定或判決。 」(最高行政法院100年度判字第1729號判決亦同旨)。 ⑵準上，被告作成原處分所依據之申請免徵注意事項第16條規 定，已於最新注意事項中被刪除，且刪除之說明欄中記載： 「一、本點刪除。二、現行規定係因計次階段行政處分救濟 案件，交通部103年3月11日交路字第0000000000號函示『… 其違規態樣回歸由該管公路主管機關依公路法及相關法令認 定明定…』，本局遂明定以公路主管機關處分作為停止免徵 收通行費優惠之依據，以避免本局與公路主管機關違規事件 認定迥異，致有行政不一情形；然基於管用一體及事權合一 考量，實應回歸各該主管機關權責，且現行公路主管機關均 依其管理所需建置相關動態管理系統，採科學化管理方式為 之，管理層面更為周延綿密且資訊取得更具正確性、有效性 及時效性，各類違規情事無所遁形，以公路主管機關本有之 相關專責管理規定，執法強度甚於本局電子收費系統及本注 意事項所能控管之層面，且更能積極達到管理約束及遏止業 者投機行為之效能，故有關業者是否依核定路線行駛，應依 『汽車運輸業管理規則』等相關規定，由公路主管本於權責 處理即可達約束管控功能。三、公路通行費管理辦法第13條 第4 項規定意旨，係基於非營運班車不得享有免徵通行費優 惠，惟本局於本注意事項修正草案改採由業者申報『營運班 次』數額，其餘均視為『非營運班次』一律核徵國道通行費



，是以就業者若有違反汽車運輸業管理規則等相關規定，均 已被歸類為非營運班次，並核徵國道通行費在案，故就業者 違反汽車運輸業管理規則等相關規定情事發生時，即無裁處 停止免徵通行費之必要性，爰予刪除。四、另有關免徵通行 費優惠業經法院認定屬恩惠性給與，且類推適用行政罰法第 5 條從新從優原則，基於保護客運業者權益，有關通行費追 繳及補繳作業，若屬尚未裁處者，悉依修正後本注意事項辦 理。」是若依被告所謂類推適用行政罰法第5 條關於從新從 輕原則之立論，足見前開最新注意事項於刪除申請免徵注意 事項第16條規定之說明欄中所稱「尚未裁處」之「裁處」， 亦應包括行政訴訟之判決。申言之，鈞院於審理判斷原處分 是否違法時，自應適用對原告最有利之規定，循此，因前開 最新注意事項已刪除被告得停止免徵並追繳通行費之規定， 故適用上自較舊注意事項及申請免徵注意事項均更有利於原 告，自應據以撤銷原處分，俾符前開最新注意事項所確立「 被告並無對違反運管規則之客運業者作成停止免徵及追繳通 行費處分之必要，客運業者如有違反運管規則之情形，應統 一回歸由交通部公路總局管制、裁罰」之意旨。 ㈦末查原告之系爭營業大客車確實係因駕駛誤記道路施工時間 而改道行駛，惟考量原處分所涉違反汽車運輸業管理規則第 40條規定情節，尚與一般未依核定路線行駛之情有別，即因 被告拓建工程處施工需要而通知建議改道所肇致，且因改道 延長路線反使原告受有浪費油料、時間等不利益；何況，嚴 格而言，被告拓建工程處通知改道時間、建議改道路線，尚 無公路法等法律依據，被告只因原告車輛改道時間與其通知 建議改道時間差誤不到1 日，即率爾為裁罰，核情顯有可議 。更何況，公路主管機關所屬監理單位對於其他公司諸如此 類事件，改道車輛與封閉施工期間之日期前、後差1 日內者 ，並未予以舉發，卻對本件原告予以舉發，顯有不公；且若 依被告答辯所稱適用申請免徵注意事項，舉發後被告可依權 責自處（見被告答辯㈡狀第2 頁第二點），則被告自可本於 裁量權行使，就本件原告所屬系爭車輛改道與封閉期間前、 後差距不到1 日之情形，不為停止免徵或追繳通行費處分。 ㈧綜上所述，系爭原處分及訴願決定均不合法，應予撤銷。 ㈨原告起訴之聲明：⑴原處分及訴願決定均撤銷。⑵訴訟費用 由被告負擔。
四、被告則辯稱：
㈠原處分未違法定程式：
⑴按行政程序法第96條第1 項規定：「行政處分以書面為之者 ，應記載下列事項︰一、……四、處分機關及其首長署名、



蓋章，該機關有代理人或受任人者，須同時於其下簽名。但 以自動機器作成之大量行政處分，得不經署名，以蓋章為之 。……六、表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟 方法、期間及其受理機關」，亦即行政處分有應記載事項。 ⑵次按最高行政法院99年度判字第444 號判決揭示：「行政程 序法第111條第1款規定，行政處分有不能由書面處分中得知 處分機關情形者，無效，本件處分書處分機關僅記載『臺北 縣政府』而無其首長之署名或簽章，固與行政程序法第96條 第1項第4款規定不符而有瑕疵，惟由其記載『臺北縣政府』 仍足以得知處分機關為『臺北縣政府』，與行政程序法第11 1條第1款所定行政處分無效之要件有間，而依行政處分有效 優先認定原則，此種瑕疵尚未構成同條第7 款所稱『其他具 有重大明顯之瑕疵』之無效原因。況上訴人對原處分不服提 起訴願請求救濟時，其訴願狀記載原處分機關為被上訴人及 其合法之代表人，受理訴願機關為經濟部，均未因原處分上 述瑕疵記載而受影響。是上訴意旨稱本件處分書處分機關僅 記載『臺北縣政府』條戳而無其首長之署名或簽章，應屬無 效云云，亦無足採。」，可見行政處分雖未有首長署名或簽 章，然只要揭露原處分機關，足令受處分人得知處分機關， 行政處分即屬有效；換言之，「無其首長之署名或簽章」之