臺灣臺中地方法院行政訴訟判決 103年度簡字第174號
104年10月22日辯論終結
原 告 中華民國農會
代 表 人 蕭景田
訴訟代理人 陳姿君律師
被 告 臺中市政府建設局
代 表 人 黃玉霖
訴訟代理人 陳漢洲律師
陳嘉宏律師
上列當事人間臺中市道路管理自治條例事件，原告不服臺中市政
府中華民國103年10月24日府授法訴字第0000000000號訴願決定
，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、本件被告之代表人於原告起訴後，由吳世瑋變更為黃玉霖， 並經變更後之代表人黃玉霖具狀聲明承受訴訟，有聲明承受 訴訟狀附卷可稽，核無不合，應予准許。
二、事實概要：緣原告於民國103年3月之前即經民眾陳情，其將 臺中市外埔區二崁路706巷39弄（下稱系爭巷道）路口圍阻 ，經被告至現場後發現，該路口遭放置安全護網、紐澤西護 欄、大型冷卻塔、大型鐵製圍欄等阻礙通行之設施。被告據 此認定為土地所有權人即原告所為，其行為違反臺中市道路 管理自治條例第18條規定。被告乃於103年4月2日以中市○ ○○○0000000000號函，通知原告就系爭巷道設置障礙物影 響通行違規情事，限期於103年5月15日改善，否則將依法處 罰。原告屆期仍未改善，被告遂依同自治條例第35條規定， 於103年8月4日中市建養字第0000000000號函檢附裁處書（ 下稱原處分），處原告新臺幣（下同）3萬元罰鍰。原告不 服，提起訴願，經臺中市政府決定駁回，遂提起本件行政訴 訟。
二、原告主張略以：
㈠聲明：⑴訴願決定及原處分均撤銷。⑵訴訟費用由被告負擔 。
㈡陳述：
⒈按本件被告裁罰原告，係先依據臺中市政府都市發展局中 華民國103年3月12日中市○○○○0000000000號、103年3 月26日中市都測字第0000000000號、103年5月19日中市都 測字第0000000000號函認定系爭巷道為臺中市建築管理自
治條例之現有巷道，再依據臺中市道路管理自治條例第18 條、第35條規定，以原告阻礙道路通行，限期未改善為由 ，裁罰原告，惟查：
⑴原告就前揭臺中市政府都市發展局之來函，即一再主張 ，該臺中市政府都市發展局函文中所指之「道路」係原 告所有土地，原告自行規劃為通行所用之「園區道路」 ，所謂「園區道路」，顧名思義，即係指進入原告園區 內特定人，始有通行使用之需，簡言之，所謂的「園區 道路」並非供不特定公眾通行所必要，僅提供原告園區 內之人員或特定入園民眾使用，此與現有巷道（既成道 路）係供不特定之公眾通行所必須，並不相同。被告所 謂之系爭巷道，並非整條道路之唯一出口，且該被告所 謂住戶，僅有二戶。系爭道路在原告園區內之私設道路 ，未有供不特定人通行之情形，非現有巷道或既成巷道 ，系爭巷道本即設有設有管制閘門，並非所有不特定人 可隨意進入。
⑵又臺中市都市發展局前揭中華民國103年3月12日中市○ ○○○0000000000號、103年3月26日中市都測字第0000 000000號、103年5月19日中市都測字第0000000000號函 稱該道路業經67年第801號建造執照、83年第1180號建 造執照與101年11月8日中市○○○○0000000000號函、 102年8月22日中市都測字第0000000000號函，指定系爭 巷道為現有巷道在案，與事實不符。67年第801號建造 執照、83年第1180號建造執照上所劃設之道路並非系爭 巷道，且83年第1180號建造執照上明白載明，未有指定 建築線，是以，臺中市都市發展局前揭來函所指，顯有 誤解。系爭巷道並非現有巷道，非臺中市道路管理自治 條例所指之道路，亦非由臺中市政府養護。
⑶83年府工建字第1180號建照卷宗內最後核准前之現況圖 （原證21），並未如有被告主張之既成巷路之記載。 ⑷系爭巷道曾於102年7月18日因蘇力颱風造成坍塌，會勘 當時，臺中市政府的認定系爭道路是園區道路，要求原 告必須自己修復該區域，此有臺中市政府水利局相關會 勘記錄可稽（原證16），原告提出緊急防災計畫並經臺 中市政府水利局同意備查後（原證17），發包養護系爭 巷道並施作水土保持工程（原證18），系爭巷道亦係因 為施工始將原管制閘門拆除，另設安全維護設施，原告 之施工業經臺中市政府水利局同意，就系爭巷道為安全 維護措施為施工安全之必要。原告業經主管機關之核可 後始施作（原證17）。被告行政答辯狀第3頁第3點所稱
：「就現場照片觀察，上開遭封路地點附近並無工程進 行而有阻礙道路之必要，且縱使有因工程進行而為必要 路障之設置，原告亦應依相關規定申請許可後，方得進 行設置」，顯係不明事實之情況下所為之陳述，被告應 具體明確指出原告應依何規定申請許可後始方得進行設 置?
⒉而且系爭巷道本即設有管制閘門，並非所有不特定人可隨 意進入，近因園區施工，為顧及安全，原告遂將原管制閘 門拆除，另設安全維護設施，惟仍留有通路，可供通行。 原告於接獲被告限期改善通知，原證8之安全維護措施改為 如原證9所示，被告於103年5月26日雷厲風行地至現場執行 拆除，就是把現場的活動式護攔3座及警戒線拆除。 ⒊依高等行政法院90年度法律座談會提案第4號，曾針對「事 業經罰鍰處分並通知限期改善，但未如期完成」之法律問 題進行研討，其討論結果指出：按日連續處罰性質上為行 政執行罰，相當於行政執行法上「怠金」之制度。行政執 行罰之目的乃在督促義務人「將來」義務之履行，並非對 「過去」行為之處罰，故而如事業於改善期限內業已自行 申報停工不再生產，則在復工前主管機關並無督促履行義 務之必要，自不應予連續處罰；又如事業申報完成改善並 經檢驗合格之日，雖已逾原處分給定之期限，但既已改善 完成，主管機關即失去督促將來改善的意義，其再為處罰 已無法令之授權目的（授權主管機關處執行罰以督促義務 人履行義務）之情事存在，自不得再就改善完成前事業逾 期之日數予以按日連續處罰。簡言之，按依按日（次）連 續處罰之制度本質而言，其性質上係屬行政執行罰（最高 行政法院80年度判字第1142判決參照。）。行政執行罰之 目的乃在督促義務人「將來」義務之履行，並非對「過去 」行為之處罰，義務人如已完成改善，主管機關即已失去 督促將來改善的意義，其再為處罰已無法令之授權目的（ 授權主管機關處執行罰以督促義務人履行義務）之情事存 在，自不得再就改善前義務人之違法行為予以處罰（最高 行政法院89年度判字第2573號、3415號判決參照）。 ⒋又「事實之認定，應憑證據，為訴訟事件所適用之共同原 則。從而上開規定固謂可「按日」處罰，容許行政機關得 以「日」為單位對行為人為處罰，然行為人究有無違規事 實，似宜依證據逐一認定以證明處罰之日確有違規事實存 在，以作為裁罰之基礎。得否僅憑行為人因一次違規及其 後經查檢未改善之事實，即得據為作為處罰行為人自第一 次違規後至上訴人於改善期限屆至時查驗仍未改善，即就
該期間內逐日連續處罰之依據，非無斟酌餘地。…又連續 處罰固屬行政執行罰之性質，惟按日連續處罰之規定，旨 在警惕督促行為人履行義務，改善違規情事，維護附近居 民健康。故主管機關對於行為人施予按日連續處罰，除應 證明處罰之日確有違規事實存在外，其處分書應依未完成 改善之日儘速作成，並即時送達相對人，用符連續處罰促 使行為人及早改善違規行為，維護國民健康之立法目的。 …」最高行政法院99年度判字第1072號判決著有見解，簡 言之，主管機關對行為人施於處罰時，應證明處罰之日確 有違規事實存在。
⒌被告之行政裁處書上載：「查獲日期：103年5月26日」， 惟查，依原證8及原證9照片所示，斯時，原告並無設置構 造物封閉或妨礙交通安全道路之行為，僅係拉有警戒線， 系爭巷道於斯時並無不能通行之情形，被告據此對原告為 裁罰，顯與法有違，被告應舉證證明103年5月26日原告有 阻礙路面之事實。
⒍被告主張系爭巷道屬於臺中市道路管理自治條例第2條規定 之道路及臺中市建築管理自治條例第19條第1項第5款規定 之現有巷道，其援引之事實依據為「臺中市政府都市發展 局103年3月24日中市○○○○0000000000號函所檢附67年 府都建字第801號、83年府工建字第1180號建築執照內建築 線指示（定）成果影本，當中核定情形欄即明示「臨現行 通道部分應自通道中心退讓3公尺使得建築。」，於現況既 劃圖中標示系爭道路為「既成巷道」，就建築線指示（定 ）紀錄事項標示3.1-4.3公尺不等之現有巷道（被證4、螢 光劃記處），建照核發當時即將系爭道路定為「現有道路 」」（見被告行政答辯狀第3頁第2點所載）。惟查，系爭 巷道位於原臺中縣轄區範圍，系爭巷道於99年12月25日臺 中縣市合併前即已存在，應適用臺中市建築管理自治條例 （原證10）及原臺中縣道路管理自治條例（原證11）。依 照臺中市建築管理自治條例第4條第3款之規定:「本自治條 例所稱縣有巷道包括下列情形：…㈢於中華民國73年11月7 日本法修正公佈前，曾指定建築線之現有巷道，經本府認 定無礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻者。」 ，準此，縱依據被告主張系爭巷道曾於83年間指定建築線 ，系爭巷道並未經臺中縣政府認定係無礙公共安全、公共 衛生、公共交通及市容觀瞻者之現有巷道。進一步而言， 被告若欲裁罰原告，依據實體從舊原則之法理，亦應適用 原臺中縣道路管理自治條例及臺中市建築管理自治條例之 規定對原告裁罰，經查就系爭道路情形於該兩規定中並無
罰則。準此，本件被告以臺中市道路管理自治條例及臺中 市建築管理自治條例裁罰原告，其法律適用顯屬錯誤，原 處分應予撤銷。退一步而言，依照臺中市道路管理自治條 例第3條第3項第2款之規定，臺中市政府都市發展局只能認 定都市計劃區內之現有巷道，系爭巷道為於非都市計畫區 ，依照臺中市道路管理自治條例第3條第3項第2款之規定， 臺中市政府都市發展局應無權認定系爭巷道為現有巷道。 經查，本件被告是依據臺中市政府都市發展局103年3月12 日中市○○○○0000000000號（原證3）、103年3月26日中 市都測字第0000000000號（原證4）、103年5月19日中市都 測字第0000000000號（原證5）函認定系爭巷道為臺中市建 築管理自治條例之現有巷道，並據此援引臺中市道路自治 管理條例加以裁罰原告，被告認定系爭巷道為現有巷道並 據以裁罰原告之法律適用顯有錯誤。
⒎83年府工建字第1180號建築執照，係原告為建築牛舍、廁 所及榨乳機房而申請建築，系爭巷道是在牛舍建築完畢之 後興建的（原證14），以此推知，83年申請建築執照時， 系爭巷道根本尚未存在，如何可能以該道路作為現有巷道 而指定。退萬步言，縱該道路存在，亦係在原告所有土地 之內作為自己行走的私設道路，並未有供不特定人通行之 情形，顯非既成巷道。且系爭巷道本即設有設有管制閘門 ，並非所有不特定人可隨意進入（原證7），因園區施工， 為顧及安全，原告遂將原管制閘門拆除，另設安全維護設 施，惟仍留有通路，可供通行（原證8）。
⒏綜上所述，原告主張系爭被告據以裁罰原告之道路，並非 現有巷道，非由臺中市政府養護，非臺中市道路管理自治 條例所指之道路，無臺中市道路管理自治條例之適用，被 告引用臺中市道路管理自治條例第18條及第35條規定裁罰 原告並無理由。退萬步言，縱認系爭巷道為臺中市道路管 理自治條例所指之道路，惟裁罰之時，原告並無違反臺中 市道路管理自治條例第18條之情形，被告以103年5月26日 之事證對原告為裁罰，顯與法有違，請鈞院判決如訴之聲 明所示等語。
三、被告答辯略以：
㈠聲明：⑴原告之訴駁回。⑵訴訟費用由原告負擔。 ㈡陳述：
⒈系爭巷道依據臺中市政府都市發展局103年3月24日中市○ ○○○0000000000號函所檢附67年府都建字第801號、83 年府工建字第1180號建築執照內建築線指示（定）成果影 本，當中核定情形欄即明示「臨現行通道部分應自通道中
心退讓3公尺始得建築。」於現況計畫圖中標示系爭巷道 為「既成巷道」，就建築線指示（定）紀錄事項標示3.1 -4.3公尺不等之現有巷道（被證4、螢光劃記處），建照 核發當時即將系爭巷道定為「現有道路」，並非原告自稱 進入原告園區內特定人始能進入之「園區道路」原告主張 系爭巷道未指定建築線，顯與事實不符。
⒉原告早於103年3月之間即經民眾陳情將系爭巷道路口圍阻 ，經被告至現場後發現該道路路口遭放置安全護網、紐澤 西護欄、大型冷卻塔、大型鐵製圍欄等事實，此有現場照 片可證（被證5），對此原告固辯稱因園區施工，為顧及 安全另設安全設施惟仍留有部分通路云云，惟查：就現場 照片觀察，上開遭封路地點附近並無工程進行而有阻礙道 路之必要，且縱使有因工程進行而為必要路障之設置，原 告亦應依相關規定申請許可後，方得進行設置，究難僅憑 原告片面所陳此為簡易且為活動之安全防護即得任意阻礙 交通，尤其是原告放置安全護網、紐澤西護欄、大型冷卻 塔、大型鐵製圍欄之方式，影響通行安全（尤其是夜間視 線不佳時），而另依原告所提出103年5月26日臺中市政府 建設局拆除現場照片（原證10）自承被告將活動式護欄即 封鎖線拆除，足證103年5月26日當日原告仍未改善，原告 另稱留有部分通道，然就現場照片來看，根本無法供一般 汽車順利通行，原告阻礙道路禁止他人使用既成道路事實 至為明確，經通知限期改善後仍未改善，被告機關依據上 開法令規定，處以3萬元罰鍰，自無違法。
⒊至於原告另稱被告違反連續處罰之規定，惟查：原處分僅 針對原告103年5月26日當時屆期未改善之違法行為依臺中 市道路管理自治條例第35條前段規定處罰，並未依同條後 段按次連續處罰，原告上開主張，容有誤解。
⒋原告主張略以：系爭巷道位於原臺中縣轄區範圍，系爭巷 道路於99年12月25日臺中縣市合併前即已存在，應適用臺 中縣建築管理自治條例及原臺中縣道路管理自治條例，系 爭巷道之情形於該兩規定中並無罰則，被告以臺中市道路 管理自治條例及臺中市建築管理自治條例裁罰原告，其適 用法律顯有錯誤，原處分應予撤銷云云，惟查： ⑴緣臺中縣市升格合併前，為合併自治法規及行政規則整 併銜接作業，即訂有臺中縣市因應縣市合併法規整理應 注意事項（被證7）當中第7條第㈡項規定：「七、各工 作分組除應依下列方式進行縣（市）自治法規清查整理 外，並由縣市法規整備統籌分組協助督導鄉（鎮、市） 公所配合清查整理：…….㈡現有自治法規有繼續適用
必要者：1.屬共同性者：⑴改制前由各工作分組檢討整 併，並於99年10月31日前提出相關自治法規草案。⑵新 直轄市政府於99年12月25日列冊核定公告，於原轄區分 別繼續適用。⑶改制後主管機關應逐條整併修正依程序 完成立法。……」原告所指臺中縣建築管理自治條例及 原臺中縣道路管理自治條例即屬此類法規，然依據上開 規定，升格後之臺中市政府於101年5月7日公布新制訂 「臺中市建築管理自治條例」並同時廢止臺中縣建築管 理自治條例（被證8）；另於101年12月22日公布新制訂 「臺中市道路管理自治條例」並同時廢止臺中縣道路管 理自治條例（被證9），合先敘明。
⑵原告於103年3月間於系爭巷道前圍阻道路阻礙通行經民 眾陳情阻礙交通，經被告至現場發現該路口遭原告放置 安全護網、紐澤西護欄、大型冷卻塔，大型鐵製圍欄等 阻礙通行之設施，其行為違反臺中市道路管理自治條例 第18條之規定被告於103年4月2日以中市○○○○00000 00000號函通知原告限於103年5月15日改善，原告屆期 仍未改善，被告即依同條例第35條規定，於103年8月4 日中市建養字第0000000000號函檢附行政裁處書處以原 告3萬元罰鍰之事實，已有卷內相關函文可證，原告103 年3月至5月間放置大型冷卻塔等阻礙通行之設施違法行 為時，臺中縣建築管理自治條例及原臺中縣道路管理自 治條例業已廢止，且新制訂「臺中市建築管理自治條例 」、「臺中市道路管理自治條例」業已公布生效，原告 主張適用法律顯有錯誤乙事，容有誤解，自不足採。 ⑶退一步而言，縱不論原告違法之時間點，而以系爭巷道 存在之時間點論斷自治條例所稱現有巷道之解釋，此屬 法規「不真正溯及既往」之問題，按「不真正溯及既往 」的概念，又稱為構成要件事實之溯及連結，該規範向 將來生效，然而對象卻包括過去已發生，而現在尚未結 束之事實或法律關係。立法者並非如同真正溯及既往一 般，有意將新法律的效力擴及過去既存事實，而乃立法 者新設、修改或廢止法律對事實所造成的影響。蓋事實 如同流動性的河流，並不停歇，立法者所做的立法行為 雖然依照公共利益而為價值判斷，在時間點上，看似突 兀，然而自此，各項法律的效果因此項決定而改變。如 立法者制訂新行政法規，而予以溯及之效力，為法理所 許（參林紀東，行政法，1994年11月，再修訂再版，頁 89。李建良，法律的溯及既往與信賴保護原則，台灣本 土法學雜誌第24期，2001年7月，頁84。）蓋因人民不
能期待法規範永遠不修正而維持不變，故原則上並無違 憲侵害人民權利的問題。
⒌關於「現有巷道」與「既成巷道（道路）」之區別：查「 現有巷道」認定，係依建築法第48條乃授權由直轄市、縣 （市）（局）主管建築機關認定之，並在兼顧前項說明之 事實需求下，參照司法院大法官會議議決釋字400號解釋 予以認定、指定，而「既成巷道（道路）」通常指的是具 有公用地役關係之巷道，依臺中市建築管理自治條例第19 條第1項規定：「本自治條例所稱現有巷道，包括下列情 形：一、供公眾通行，具有公用地役關係之巷道。關於供 通行公用地役權之取得時效，原則上應依民法第769條規 定以20年為準，惟若符合同法第770條規定之條件者，得 以10年以上視為公用地役權之時效年限。二、非屬法定空 地之私設通路或基地內通路經土地所有權人出具供公眾通 行同意書或無償捐獻土地作為道路，經依法完成土地移轉 登記手續或經法院公證、認證者。三、經由政府部門或道 路主管機關出具曾執行該道路興闢、維護或管理有案之市 區道路或村里道路證明文件。四、未曾指定建築線有案或 領有使用執照之私設通路，供公眾持續通行滿20年以上期 間，或於本自治條例發布實施前經本府道路主管機關或公 所為維護當地道路之通行需要予以鋪設路面或設置邊溝， 且土地所有權人目前仍未限制特定人通行使用之巷道。五 、本自治條例公布施行前，曾指定（示）建築線且已建築 完成之巷道，經都發局認定無礙公共安全、公共衛生、公 共交通及市容觀瞻者。六、都市計畫細部計畫規定之都市 設計審查地區，並經臺中市都市設計審議委員會審定兼供 車道通行之防火巷。七、於都市計畫地區，經私人或民間 團體自行闢設或土地改良設置之現有巷道，如申請人無法 有效舉證相關文件或經都發局認定為現有巷道之土地權利 人提出異議時，得製作非都市計畫巷道網路圖，經道路主 管機關確認有公眾通行需要者，經都發局予以公告30日徵 求異議，並通知該巷道土地全部所有權人，公告期滿無人 異議者，得認定為現有巷道，並依法據以指定建築線；惟 於公告期間有民眾或團體提出異議或陳情意見時，得提請 臺中市建築爭議事件評審委員會評審會議審決確認。」由 上開規定可知，「既成巷道」為「現有巷道」其中之ㄧ。 ⒍經查，依卷內臺中市政府都市發展局103年3月24日中市○ ○○○0000000000號函所檢附67年府都建字第801號、83 年府工建字第1180號建築執照內建築線指示（定）申請書 圖，就建築線指示（定）紀錄事項標示3.1-4.3公尺不等
之現有巷道（見被證4、螢光劃記處），對照卷內建照執 照審查表內（被證10），審查項目欄中二、都市計劃1.有 無申請建築線指定部分，其審查結果註明：「82.9.13中 縣216699號」即為上開建築線指示（定）申請書圖收件及 核准編號，足證系爭巷道屬前開臺中市建築管理自治條例 第19條第1項第5款所指「本自治條例公布施行前，曾指定 （示）建築線且已建築完成之巷道」（與供公眾通行，具 有公用地役關係之巷道不同），是系爭巷道坐落土地雖屬 原告所有，惟其權利之行使，乃受有限制。本件訴願決定 維持駁回原告請求撤銷之結論，尚無違誤等語。四、本件兩造之爭點為：⑴系爭巷道是否屬臺中市道路管理自治 條例第2條所規定之道路及臺中市建築管理自治條例第19條 第1項第5款所規定之「現有巷道」？⑵原告是否違反臺中市 道路管理自治條例第18條之規定？⑶被告依同自治條例第35 條規定，以原處分裁處原告3萬元罰鍰，是否適法？五、本院之判斷：
㈠按市區道路條例第2條規定：「市區道路，指下列規定而言 ：一、都市計畫區內所有道路。二、直轄市及市行政區域以 內，都市計畫區域以外所有道路。…」臺中市道路管理自治 條例第2條規定：「本自治條例所稱道路，係指本市行政區 域內轄管道路及其附屬工程。」、第18條第1項規定：「道 路範圍內之側溝及路面，不得破壞、更改及設置妨礙排水或 交通安全之構造物。」、第35條規定：「違反第10條第2項 、第14條、第16條第1項、第17條第2項及第18條第1項規定 ，經建設局通知限期改善，屆期未改善者，處新臺幣3萬元 以上10萬元以下罰鍰，並得按次處罰。」建築法第48條規定 ：「（第1項）直轄市、縣（市）（局）主管建築機關，應 指定已經公告道路之境界線為建築線。但都市細部計畫規定 須退縮建築時，從其規定。（第2項）前項以外之現有巷道 ，直轄市、縣（市）（局）主管建築機關，認有必要時得另 定建築線；其辦法於建築管理規則中定之。」臺中市建築管 理自治條例第19條第1項第5款規定：「本自治條例所稱現有 巷道，包括下列情形：……。五、本自治條例公布施行前， 曾指定（示）建築線且已建築完成之巷道，經都發局認定無 礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻者。……。」 ㈡經查，原告經民眾陳情其將系爭巷道路口圍阻，經被告至現 場後發現，該路口遭放置安全護網、紐澤西護欄、大型冷卻 塔、大型鐵製圍欄等阻礙通行之設施，乃於103年4月2日以 中市○○○○0000000000號函，通知原告就系爭巷道設置障 礙物影響通行違規情事，限期於103年5月15日改善，否則將
依法處罰，原告屆期仍未完成改善，被告遂依臺中市道路管 理自治條例第35條規定，以原處分裁處原告3萬元罰鍰，原 告不服，提起訴願，經臺中市政府決定駁回等情，有臺中市 政府103年10月24日府授法訴字第0000000000號訴願決定書 、原處分裁處書、現場照片及被告103年4月2日中市○○○ ○0000000000號函等附卷可稽（本院卷㈠第8-14、24-26、 56 -57頁），堪信為真實。
㈢系爭巷道屬臺中市道路管理自治條例第2條所規定之道路及 臺中市建築管理自治條例第19條第1項第5款所規定之「現有 巷道」：
⑴系爭巷道係位於原臺中縣轄區，依臺中縣建築管理自治條 例（101年5月9日廢止）第4條規定：「（第1項）本自治 條例所稱現有巷道包括下列情形：一、供公眾通行，具有 公用地役關係之巷道。二、私設通路經土地所有權人出具 供公眾通行同意書或捐獻土地為道路使用，經依法完成土 地移轉登記手續者。三、於中華民國73年11月7日本法修 正公布前，曾指定建築線之現有巷道，經本府認定無礙公 共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻者。（第2項） 前項第1款所稱供公眾通行之巷道，經由本府就其寬度、 使用性質、使用期間、通行情形及公益上需要定之。」而 系爭巷道依據臺中市政府都市發展局103年3月24日中市○ ○○○0000000000號函所檢附67年府都建字第801號、83 年府工建字第1180號建築執照內建築線指示（定）成果影 本，其中核定情形欄即載明：「臨現行通道部分應自通道 中心退讓3公尺使得建築。」，另於現況計畫圖中標示系 爭巷道為「既成巷道」，及於建築線指示（定）紀錄事項 中標示3.1-4.3公尺不等之現有巷道，收件日期為82年9月 13日，收件編號及核准編號均為216699號（被證4，本院 卷㈠69-74頁），足認原臺中縣政府於上述建照核發當時 即將系爭巷道認定為「現有巷道」。
⑵臺中縣市升格合併前，為合併自治法規及行政規則整併銜 接作業，特別訂定臺中縣市因應縣市合併法規整理應注意 事項（被證7），其中第7條第㈡項規定：「七、各工作分 組除應依下列方式進行縣（市）自治法規清查整理外，並 由縣市法規整備統籌分組協助督導鄉（鎮、市）公所配合 清查整理：…….㈡現有自治法規有繼續適用必要者：⒈ 屬共同性者：⑴改制前由各工作分組檢討整併，並於99年 10月31日前提出相關自治法規草案。⑵新直轄市政府於99 年12月25日列冊核定公告，於原轄區分別繼續適用。⑶改 制後主管機關應逐條整併修正依程序完成立法。……」原
告所指臺中縣建築管理自治條例及原臺中縣道路管理自治 條例即屬此類法規，依據上開注意事項，升格後之臺中市 政府於101年5月7日公布新制訂「臺中市建築管理自治條 例」並同時廢止臺中縣建築管理自治條例（被證8）；另 於101年12月22日公布新制訂「臺中市道路管理自治條例 」並同時廢止臺中縣道路管理自治條例（被證9）。原告 103年3月至5月間在系爭巷道放置大型冷卻塔等阻礙通行 之設施時，原臺中縣建築管理自治條例及臺中縣道路管理 自治條例業已廢止，且新制訂之臺中市建築管理自治條例 、臺中市道路管理自治條例業已公布生效，原告主張被告 適用法律顯有錯誤云云，容有誤解，自不足採。 ⑶依臺中市建築管理自治條例第19條第1項規定：「本自治 條例所稱現有巷道，包括下列情形：一、供公眾通行，具 有公用地役關係之巷道。關於供通行公用地役權之取得時 效，原則上應依民法第769條規定以20年為準，惟若符合 同法第770條規定之條件者，得以10年以上視為公用地役 權之時效年限。二、非屬法定空地之私設通路或基地內通 路經土地所有權人出具供公眾通行同意書或無償捐獻土地 作為道路，經依法完成土地移轉登記手續或經法院公證、 認證者。三、經由政府部門或道路主管機關出具曾執行該 道路興闢、維護或管理有案之市區道路或村里道路證明文 件。四、未曾指定建築線有案或領有使用執照之私設通路 ，供公眾持續通行滿20年以上期間，或於本自治條例發布 實施前經本府道路主管機關或公所為維護當地道路之通行 需要予以鋪設路面或設置邊溝，且土地所有權人目前仍未 限制特定人通行使用之巷道。五、本自治條例公布施行前 ，曾指定（示）建築線且已建築完成之巷道，經都發局認 定無礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻者。六 、都市計畫細部計畫規定之都市設計審查地區，並經臺中 市都市設計審議委員會審定兼供車道通行之防火巷。七、 於都市計畫地區，經私人或民間團體自行闢設或土地改良 設置之現有巷道，如申請人無法有效舉證相關文件或經都 發局認定為現有巷道之土地權利人提出異議時，得製作非 都市計畫巷道網路圖，經道路主管機關確認有公眾通行需 要者，經都發局予以公告30日徵求異議，並通知該巷道土 地全部所有權人，公告期滿無人異議者，得認定為現有巷 道，並依法據以指定建築線；惟於公告期間有民眾或團體 提出異議或陳情意見時，得提請臺中市建築爭議事件評審 委員會評審會議審決確認。」嗣臺中市政府都市發展局分 別於101年11月8日中市○○○○0000000000號函及102年8
月22日中市都測字第0000000000號函（本院卷㈡第66-83 頁）指定建築線二案中，及於103年5月19日中市都測字第 000000000號函復被告時（本院卷㈠第17頁），再次認定 系爭巷道無礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻 ，符合臺中市建築管理自治條例第19條第1項第5款之規定 ，係屬該自治條例所稱之現有巷道，並請原告維持供公眾 通行使用。原告主張：系爭巷道係進入原告園區內特定人 始能進入之「園區道路」，系爭巷道未指定建築線云云， 顯與事實不符，自不足採。
⑷又依據臺中市道路管理自治條例第3條第3項第2款之規定 ，臺中市政府都市發展局之權責雖為都市計劃區內之現有 巷道之認定、改道及廢止。惟臺中市建築管理自治條例第 19條第1項第5款則規定：「…五、本自治條例公布施行前 ，曾指定（示）建築線且已建築完成之巷道，經都發局認 定無礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻者。… 」，並未限定僅限於都市計畫區內之現有巷道。故臺中市 政府都市發展局依據臺中市建築管理自治條例第19條第1 項第5款之規定，認定系爭巷道無礙公共安全、公共衛生 、公共交通及市容觀瞻，係屬該自治條例所稱之現有巷道 ，洵屬有據。原告主張臺中市政府都市發展局應無權認定 系爭巷道為現有巷道，尚非可採。
⑸再者，臺中市政府都市發展局認定現有巷道之行政行為係 行政處分，原告若有不服，自應依法對之提起行政救濟。 而原告既未對於本件所涉「系爭巷道屬現有巷道」提起行 政爭訟程序，則被告所為原處分之先決問題所涉及另一行 政處分（系爭巷道經認定屬現有巷道）係屬合法有效存在 。按「行政處分除自始無效外，在未經撤銷、廢止或未因 其他事由而失其效力前，其效力繼續存在。又有效之先前 行政處分成為後行政處分之構成要件事實之一部分時，則 該先前之行政處分因其存續力而產生構成要件效力。再者 ，當事人如以後行政處分為訴訟客體，而非以有效之先前 行政處分為訴訟客體，提起行政訴訟時，則該先前行政處 分之實質合法性，並非該受訴行政法院審理之範圍。」（ 最高行政法院97年度判字第1086號判決意旨參照）。本件 原處分先決問題之前行政處分即「系爭巷道屬現有巷道」 ，經核並無行政程序法第111條無效事由，亦未經原告對 之提起行政爭訟而經撤銷，其效力自屬繼續存在。被告尊 重該行政處分，並以之作為原處分之基礎，於法並無違誤 ，而該行政處分既非本件之訴訟客體，其實質之合法性並 非本院審理之範圍。原告若對於系爭巷道經認定屬現有巷
道，仍有不服，應另申請廢止系爭巷道或改道之。 ㈣原告確有違反臺中市道路管理自治條例第18條之規定： ⑴查原告經民眾陳情其將系爭巷道路口圍阻，經被告至現場 後發現，該路口遭放置安全護網、紐澤西護欄、大型冷卻 塔、大型鐵製圍欄等阻礙通行之設施，乃於103年4月2日 以中市○○○○0000000000號函，通知原告就系爭巷道設 置障礙物影響通行違規情事，限期於103年5月15日改善， 否則將依法處罰，原告屆期雖移除部分障礙物，但仍未完 成改善，現場仍放置3座紐澤西護欄及封鎖線，被告遂於 同年月26日派員逕予拆除等情，有現場照片及被告103年4 月2日中市○○○○0000000000號函等附卷可稽（本院卷 ㈠第24-26、56-57頁），堪認原告確有違反臺中市道路管 理自治條例第18條規定之事實。
⑵原告於接獲被告限期改善通知後，雖將安全護網、紐澤西 護欄、大型冷卻塔、大型鐵製圍欄等障礙設施（原證8） ，改為如原證9所示之3座紐澤西護欄及封鎖線，惟因該3 座紐澤西護欄及封鎖線仍足以妨礙汽車通行安全，客觀上 仍該當於臺中市道路管理自治條例第18條規定之違規行為 。被告於原處分之行政裁處書上記載：「查獲日期：103 年5月26日」，並無不合。原告主張：原告並無設置構造