臺北高等行政法院判決
103年度訴字第1599號
104年10月8日辯論終結
原 告 李汝霖
李孝麟
瞿慧恒
林愛平
共 同
訴訟代理人 蔡進良律師
董彥苹律師
被 告 國防部
代 表 人 高廣圻（部長）
訴訟代理人 徐克銘律師
複 代理 人 許侑珊律師
參 加 人 國家安全局
代 表 人 楊國強（局長）
訴訟代理人 高曉光
上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，原告不服行政院中華
民國103年8月22日院臺訴字第1030144320號訴願決定，提起行政
訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
㈠被告之代表人於訴訟進行中由嚴明變更為高廣圻，參加人之 代表人於訴訟進行中由李翔宙變更為楊國強，茲分由新任代 表人具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。 ㈡按「（第1 項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他 訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」行 政訴訟法第111 條第1 項定有明文。原告起訴時原聲明：「 1.訴願決定、原處分均撤銷。2.被告應執行原告承購臺北市 懷仁新村改建基地住宅之改建計畫，或安置原告至其他改建 基地住宅。」嗣於民國103 年12月31日準備程序時，追加備 位聲明後為：「1.先位聲明：⑴訴願決定、原處分均撤銷。 ⑵被告應繼續執行原告承購臺北市懷仁新村改建基地住宅之 改建計畫，或安置原告至其他改建基地住宅。2.備位聲明： 確認原告具有國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第5 條第1 項原眷戶權益。」嗣於104 年4 月13日準備程序時， 更正先位聲明第2 項為：「被告將原告安置於木柵營區重建
基地並繼續辦理輔助購宅作業。」嗣於104 年10月8 日言詞 辯論期日時，更正備位聲明為：「確認原告與被告間依眷改 條例第5 條第1 項規定之法律關係存在。」被告對於原告上 開聲明之追加或更正，表示程序上不爭執，本院亦認其並無 不適當，爰予准許，合先敘明。
二、事實概要：原告李孝麟及原告瞿慧恒之父瞿立恆、原告林愛 平之父林祥光、原告李汝霖之配偶李劍照之母李章繼昭（李 由農遺眷）於63年、66年分經被告所屬前總務局分配於門牌 號碼臺北市陽明山○○路（現為○○區○○路）○段○巷○ ○號、○○號、○○及○○號、○○號眷舍（下稱系爭房舍 ）居住，被告於74年間將系爭房舍移交參加人接管。嗣被告 以86年8 月13日（86）祥祉字第8330號令（下稱被告86年8 月13日令）就參加人所報訴外人謝文治、李章繼昭（李由農 遺眷）、瞿立恆、林祥光及原告李孝麟等5 人，同意依眷改 條例第3 條第2 項規定納入懷仁新村改建計畫予以安置。原 告前於102 年7 月1 日及同年月16日申請被告儘速辦理安置 ，嗣於103 年1 月15日以被告逾期未為准駁，應作為而不作 為，依訴願法第2 條規定提起訴願，被告則以103 年3 月21 日國政眷服字第1030003626號函（下稱原處分）復原告，略 以系爭房舍於74年移交參加人時已終止使用借貸契約關係， 眷舍居住憑證自應失其效力，故原告不符眷改條例第3 條所 稱原眷戶要件等語否准原告上開申請，原告不服，提起訴願 亦遭駁回，遂提起本件訴訟。
三、本件原告主張略以：
㈠原告先位聲明請求被告應將原告安置於木柵營區重建基地並 繼續辦理輔助購宅作業，程序上係以行政訴訟法第8 條規定 為據，實體上請求權基礎則為眷改條例第5 條第1 項規定及 被告86年8 月13日令：
1.原處分係被告針對原告請求安置至已完成改建之基地一事 作成否准處分，理由即雙方之借貸關係於74年系爭眷舍移 交由參加人接管時已終止、眷舍居住憑證失其效力，是原 處分實質上應屬剝奪原眷戶權益之侵益處分，於法有違， 自應撤銷。
2.被告作成原處分前，原告原本依眷改條例第5 條第1 項規 定所享有之輔助購宅權利，並經被告作成86年8 月13日令 確認（即依眷改條例第3 條第2 項規定確認原告具有原眷 戶資格且依法辦理同法第5 條第1 項規定之輔助購宅權益 ），據此正在執行懷仁新村改建計畫中，因懷仁新村改建 基地無法興建而經被告於102 年12月27日核定遷建區位調 整至木柵營區重建基地，嗣因原處分作成而停止執行上開
輔助購宅作業，是原處分被撤銷後，原告自得依眷改條例 第5 條第1 項規定及被告86年8 月13日令（至遲於100 年 7 月20日被告所屬軍事情報局將列有該函文號之法院認證 資料送達予原告時發生效力），請求被告回復原已執行中 之法律關係而使原告得繼續於木柵營區重建基地進行輔助 購宅程序。
㈡原告之備位聲明請求確認原告依眷改條例第5 條第1 項規定 享有原眷戶權益存在，具有確認利益，且未違反確認訴訟之 補充性：
1.縱認原處分非行政處分，惟被告以其為據，停止執行原已 進行中之安置改建住宅計畫，使原告原本依法所享有之原 眷戶權益存否不明，致原告在公法上之地位有受侵害之危 險，此項危險得以確認判決除去之，原告提起本件確認訴 訟自具有確認利益。
2.依最高行政法院102 年10月份第2 次庭長法官聯席會議決 議意旨，倘主管機關主張終止契約、註銷眷舍居住憑證， 並不當然等同或發生註銷原眷戶權益之效果，尚須另作成 侵益處分，是被告辯稱原處分僅屬觀念通知而未對外產生 法律效果云云，倘依其立論，則因被告未曾對原告作成民 法上終止眷舍借貸契約之意思表示，亦未曾對原告作成註 銷原眷戶權益之侵益處分，則應認原告與被告間之眷舍借 貸關係仍存在（此非本件之爭議），且原告仍享有原眷戶 權益，被告自應將原告安置於木柵營區重建基地並繼續進 行輔助購宅程序。
3.原告並未主張如同民法繼承權般承受原眷戶權益，而係主 張渠等已分別於88年4 月22日、91年7 月23日、101 年2 月3 日經被告准予承受原眷戶權益（即享有如原眷戶本人 之權益），是被告辯稱原告瞿慧恒、林愛平及李汝霖並未 當然承受原眷戶權益，應提起課予義務訴訟，否則即違反 確認訴訟之補充性云云，顯有誤解，要難為採。 ㈢原告原眷戶資格及權益業經被告核定確認，且原告同意改建 及承購資料亦已經法院完成認證後經被告審核通過，是被告 以系爭房舍於74年已移交由參加人列管為由，作成原處分， 逕否定原告原眷戶權益而停止執行中輔助購宅程序，違反信 賴保護原則及行政程序法第121 條2 年時效規定： 1.依文義解釋、歷史解釋及目的解釋，眷改條例所欲規範之 對象乃係眷改條例制定以前即已存在之老舊眷村（物）及 原眷戶（人），眷改條例僅係將先前被告或其所屬機關配 住眷舍之法律關係法律化而已。眷改條例第3 條第1 項規 定係就國軍老舊眷村為定義，即限於69年12月31日以前興
建完成之軍眷住宅且具有同條項所列各款規定情形之一者 ，並不因嗣後變更列管機關而有異，同條第2 項係就原眷 戶為定義，即以是否領有主管機關或其所屬權責機關核發 之國軍眷舍居住憑證為據，至於何時領有該憑證，則非所 問。按原告所居住之系爭房舍係於69年12月31日前由政府 興建之軍眷住宅，屬眷改條例第3 條第1 項所規定之國軍 老舊眷村；而原告李孝麟係自66年間取得由被告前總務局 所核發之眷舍居住憑證至今，原告林愛平、李汝霖、瞿慧 恒之被繼承人則係於63年間取得由被告前總務局所核發之 眷舍居住憑證，其並於86年8 月13日經被告確認具有原眷 戶權益，納入懷仁新村改建基地，嗣後原告林愛平、李汝 霖、瞿慧恒亦分別於91年、101 年、88年依法經被告核准 承受原眷戶權益，且於100 年7 月20日經法院認證眷籍在 案，是原告自屬眷改條例第3 條第2 項所規定之原眷戶， 且享有眷改條例第5 條第1 項規定之原眷戶權益，無待被 告另作成形成處分。被告以系爭房舍已移交由參加人列管 為由逕推論其非屬國軍老舊眷舍，且避談原告領有被告核 發之眷舍居住憑證之事實，所辯自不足採。
2.本件訴外人謝文治等散戶早於63年及66年即領有被告之前 總務局所核發之眷舍居住憑證，被告並於85年眷改條例訂 定公布後，依職權於86年8 月13日令核定確認謝文治等散 戶具有眷改條例第3 條第2 項規定之原眷戶資格，且謝文 治等散戶依眷改條例第5 條第1 項規定所享有承購依本條 例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，亦一併經 被告同意納入於89年度改建之懷仁新村改建基地中執行。 其後87年至101 年間，謝文治等散戶除原告李孝麟外，部 分陸續去世，其原眷戶資格及權益乃經被告分別於88年、 91年、101 年作成核定（處分）由原告瞿慧恒、林愛平、 李汝霖承受之，並交由參加人轉送原告，原告並以原眷戶 身分行使原眷戶權益而參與歷次臺北市懷仁新村改建基地 聯建小組會議，且原告同意改建及承購之基本資料亦已經 法院認證完成後經被告於100 年7 月20日核定確認，足見 原告所具有之原眷戶資格及所享有之原眷戶權益，業已於 86年、88年、91年、100 年、101 年經被告確認、核定並 執行辦理臺北市懷仁新村改建基地遷建案至今。詎料，被 告所屬軍事情報局於102 年2 月26日表示暫停召開臺北市 懷仁新村改建基地聯建小組會議，原告於102 年7 月1 日 、16日促請被告將其安置於已改建完成之臺北市住宅，被 告卻作成103 年3 月21日該函否定原告之原眷戶資格，且 後續應由參加人依法妥處，等同否定其已確認原告依眷改
條例第5 條第1 項規定所得享有並已執行之權利，對原告 實質上已發生註銷原眷戶權益之法律效果，揆諸最高行政 法院102 年10月份第2 次庭長法官聯席會議決議意旨，其 要難謂非行政處分，且屬侵益處分無疑。
3.按被告於原處分中之主旨部分記載「台端陳請納入『國軍 老舊眷村改建總冊』辦理改建案」一節，實則，原告早已 於86年8 月13日經被告同意納入臺北市懷仁新村改建基地 改建計畫，且原告亦已參與25次該改建基地聯建小組會議 ，而原告同意改建及承購之基本資料更已由法院認證完成 並於100 年7 月20日經被告核定確認，換言之，原告早已 被納入國軍老舊眷村改建總冊中且正處於被告辦理改建之 執行階段，要無被告所謂「原告請求納入國軍老舊眷村改 建總冊辦理改建」之問題，顯見被告刻意扭曲事實。況原 告乃係於102 年7 月1 日、7 月16日促請被告儘速將渠等 安置於已改建完成之臺北市住宅，根本通篇未提「納入國 軍老舊眷村改建總冊」之字眼。
4.被告於該103 年3 月21日函稱：「國防部後備指揮部民國 103 年1 月27日國後政眷字第1030001723號函撤銷台端繳 回前總務局核發眷舍居住憑證之行政處分諒悉」云云。依 被告作成102 年11月28日國後政眷字第1020022971號函認 定謝文治、李由農、李明道、李忠琦、瞿立恆之眷舍居住 憑證已失其效力（姑不論該函之性質是否為行政處分已有 疑義，實則，該函之受文者謝文治、李由農、李明道、李 忠琦、瞿立恆業已去世，故不生效力），嗣經被告以103 年1 月27日國後政眷字第1030001723號函撤銷前開102 年 11月28日函，惟被告作成之103 年1 月27日函並未另表示 終止與原告眷舍使用借貸契約或註銷原告眷舍居住憑證， 故被告前開所辯，顯與事實不符，不足採信。
5.被告以系爭房舍於74年即已移交由參加人列管為由，辯稱 謝文治等散居戶已不具原眷戶資格，故原告並無權承受原 眷戶權益云云，於法無據：
⑴按被告之所以於74年間將系爭房舍移交由參加人列管， 實係因系爭房舍位於陽明山即○○○○○○○附近，為 避免附近居民不當行為影響其安全所致，並無涉軍眷業 務之移交。詳言之，被告於74年間將系爭房舍移交由參 加人列管後，系爭房舍仍屬國軍老舊眷村，領有被告所 核發之眷舍居住憑證之謝文治等散居戶仍具有原眷戶資 格，經被告同意辦理權益承受之原告亦享有原眷戶權益 ，差別僅在於被告與原告間之任何聯繫與活動均須透過 參加人，以利參加人維護蔣總統之安全。是關於原告原
眷戶資格之確認、權益承受及改建業務，被告均係權責 單位無疑，此自被告網站上所列「國軍列管眷村」中仍 包含國家安全局列管之眷村，亦可得證。否則，被告即 不會自86年8 月13日起即同意參加人呈報謝文治等散居 戶之原眷戶資格確認，並受理參加人函轉原告權益承受 申請後作成核准決定，甚至透過參加人函知原告配合辦 理法院認證及懷仁新村改建基地作業，此自參加人從未 曾否認被告與原告間就系爭房舍使用借貸關係，且隨時 協助被告對原告之改建安置作業，亦足為證。
⑵審計部100 年3 月11日台審部二字第1000000599號函指 摘被告未依法審認由參加人列管之「臺北縣安邦新村等 3 眷村」之原眷戶資格，即將其納入國軍老舊眷村改建 總冊辦理改建，有違依法行政云云，惟審計部所指安和 、安邦及安華新村之住戶，係未曾領有被告所核發之眷 舍居住憑證，且自始均由參加人自行興建房舍及管理者 ，本不符合眷改條例第3 條關於原眷戶之規定，自不得 享有眷改條例第5 條規定之權益，詎料，被告卻將之曲 解並擴張解釋為「只要是參加人列管中之眷舍，均非屬 國軍老舊眷村，其住戶亦不具有原眷戶資格及權益」， 進而撤銷原告之原眷戶資格及權益，足見被告作成原處 分於法無據。
6.被告作成原處分違反信賴保護原則與誠信原則，且違反行 政程序法第121 條2 年時效規定：
⑴本件被告於74年將系爭房舍移交由參加人列管事實發生 後，並未立即作成侵益處分註銷謝文治等散戶之原眷戶 權益，而係繼續於86年同意將渠等納入改建計畫，予以 安置於89年度改建之懷仁新村改建基地，又分別於88年 、91年、101 年間核定由原告瞿慧恒、林愛平、李汝霖 承受原眷戶權益，以上事實行為乃至行政處分，已構成 原告之信賴基礎，使原告信賴自身具有原眷戶資格並享 有原眷戶權益之事實，原告並因此於92年起依被告通知 持續參與懷仁新村改建基地聯建小組會議，更於100 年 7 月間經法院認證完成「臺北市懷仁新村改建基地之原 眷戶同意改建基本資料」，客觀上足認原告已有信賴表 現。此外，原告以原眷戶資格依眷改條例第5 條第1 項 規定所享有之原眷戶權益，包括承購住宅及領取輔助購 宅款，自屬值得保護之信賴利益，應認原告已具備信賴 保護之要件，是被告逕於103 年3 月21日作成註銷渠等 原眷戶權益之原處分（應為實質解釋，並非被告所稱僅 係終止私法上眷舍借貸契約之意思表示而已，否則，如
何解釋原告原依法享有之公法上原眷戶權利被剝奪之事 實），顯已違反前揭信賴保護原則。
⑵參照行政程序第117 條、第120 條等規定，信賴保護不 以存續保障為限，而得以財產保障，惟本件情形，原告 本合法取得眷舍居住憑證，甚且被告前已以行政處分確 認原告之原眷戶權益，並已執行配住作業，只因系爭房 舍公物管轄權移轉事實，即否定原告原眷戶權益，不明 其所欲維護公益何在，卻顯造成原告權益受到重大損害 ，衡量之下，自應採存續保障始為適法，亦即被告適用 行政程序法第117 條規定並行使該條賦予之裁量權時， 本諸合義務性裁量，應不予撤銷前處分始為適法。 ⑶本件原因事實即系爭房舍公物管轄權變更，被告早已知 悉，依行政程序法第121 條第1 項規定，被告於103 年 3 月21日始作成原處分，顯已罹於上開規定之2 年時效 ，即屬違法。
⑷退步言，縱認系爭房舍於74年移交由參加人列管時即變 成非眷舍，亦難認當時謝文治等散戶與被告間之眷舍借 貸關係即因此而終止，眷舍借貸關係之終止仍須由被告 為終止契約之意思表示才行，且謝文治等散戶業已取得 並依法享有之原眷戶權益亦不因此而喪失，仍須經被告 作成註銷原眷戶權益之侵益處分才行，惟被告於74年將 系爭房舍移交由參加人列管之事實發生後，並未立即作 成侵益處分註銷謝文治等散戶原眷戶權益，而係繼續作 成諸多使原告信賴之行為，且原告亦因此為信賴表現， 已如前述，倘認時間經過長達約30年後，被告仍得作成 註銷原告原眷戶權益之侵益處分，實有違誠信原則，應 認構成權利失效而不得行使。至系爭房舍自74年移交由 參加人列管是否為兩造間眷舍使用借貸契約之法定終止 事由？其法規依據為何？並未見被告說明。倘非法定終 止事由，則原告事實上一直居住於系爭房舍，被告亦未 曾行使終止權，被告與原告眷舍使用借貸契約自仍有效 存在；何況，即便被告有行使終止系爭房舍借貸契約之 權利（形成權，時效通常較請求權為短），亦因其長期 不行使（自74年至今已有約30年）而不得再主張，否則 即有違誠信原則而構成權利濫用，不生終止之效力。 ㈣按眷改條例第3 條及被告於93年5 月14日修正發布之國軍軍 眷業務處理作業要點第貳、二、㈣點規定文義解釋及體系解 釋，只要領有被告所核發之眷舍居住憑證之住戶，即為原眷 戶，要不以任軍職並具有軍官官階者為限，此自法院就懷仁 新村改建基地之原眷戶基本資料所為認證之統計表中，有部
分原眷戶之編階尚屬一般民眾，亦足為證。是本件原告瞿慧 恒之父瞿立恆，李汝霖之父李由農，既均領有被告核發之眷 舍居住憑證，且均經被告確認具有原眷戶資格，則即便法院 認證之統計表中顯示其等之編階為無階級及中將，仍無礙於 其原眷戶資格之認定及眷舍之配住，特此陳明。 ㈤聲明求為判決：1.先位聲明：⑴訴願決定、原處分均撤銷。 ⑵被告應將原告安置於木柵營區重建基地並繼續辦理輔助購 宅作業。2.備位聲明：確認原告與被告間依眷改條例第5 條 第1 項規定之法律關係存在。
四、被告答辯略以：
㈠本件爭議涉及被告與原告間之國軍眷舍借貸關係是否尚存在 ，洵屬私法關係，而非行政法院審判權所及：
1.按行政訴訟法第2 條及第12條之2 第2 項規定、最高行政 法院98年度判字第347 號判決及102 年10月第2 次庭長法 官聯席會議決議，準此以言，國軍眷舍之配住關係屬私法 關係，自不得提起行政訴訟，行政法院自無審判權。 2.李章繼昭、瞿立恆、林祥光及原告李孝麟分別於63年6 月 1 日、66年4 月29日由被告所屬前總務局配給系爭房舍居 住。被告分配國軍眷舍予李章繼昭、瞿立恆、林祥光及原 告李孝麟，乃係基於被告為安置國軍人員及其眷屬，故提 供國軍人員無償借用國軍眷舍。是以，此種眷舍配住關係 ，並非具有高權性，被告亦非基於優勢地位而為之公權力 行為，毋寧被告係與渠等或其他國軍人員，基於雙方平等 之地位，成立國軍眷舍使用借貸契約。職是，渠等取得國 軍眷村之原眷戶資格，係由被告配住國軍眷舍而來，屬於 被告基於管理財物之國庫行政而發生，乃私法關係。原告 所爭執者既係此一國軍眷舍配住關係之存否，係屬私法關 係，原告遽以行政訴訟爭執即非法所應許。
㈡原處分非屬行政處分，原告對之提起撤銷訴訟並不合法： 1.按行政訴訟法第4 條第1 項、第107 條第1 項第10款、行 政程序法第92條第1 項規定，以及最高行政法院95年度裁 字第1137號裁定所明揭，準此以言，倘機關對人民所為之 函文係單純的事實之敘述或理由之說明，而未對外發生准 駁之法律上效果，即不得對之提起行政訴訟。
2.原告主張被告103 年3 月21日上開函係被告所作成之註銷 原眷戶權益之侵益處分云云，惟被告該函，係為說明前總 務局與李章繼昭、瞿立恆、林祥光及原告李孝麟間就系爭 房舍之使用借貸關係，已於74年移交與參加人時即終止， 作為借貸關係之私權證明文件之居住憑證自已應失其效力 此一事實，且被告亦續請系爭房舍之列管機關參加人處理
，應認並未對外產生法律效果。是以，上開函並非行政處 分，原告對其提起撤銷訴訟，程序並不合法。
㈢原告所提一般給付訴訟為無理由：依行政訴訟法第8 條及本 院100 年度訴字第24號、101 年度訴字第1702號判決所明揭 ，人民提起一般給付訴訟，係以基於行政法規、行政處分或 行政契約等公法上原因，對行政機關享有公法上請求權為前 提。原告主張依據眷改條例，得請求被告繼續執行臺北市懷 仁新村改建基地住宅之改建計畫云云，惟系爭房舍非眷改條 例所稱之軍眷住宅，李章繼昭、瞿立恆、林祥光及原告李孝 麟非眷改條例所稱原眷戶。再者，遍觀眷改條例及其施行細 則規定，原告亦無法從任一規定中得出請求被告繼續執行懷 仁新村改建基地改建計畫之公法上權利。是原告提起一般給 付訴訟請求繼續執行懷仁新村改建基地之改建計畫，即無理 由。
㈣原告所提確認訴訟亦無理由：
1.按行政訴訟法第6 條第1 項及第107 條第1 項第10款，及 本院99年度訴字第1388號判決及97年度訴字第2847號裁定 所明揭，提起確認公法上法律關係存在之訴，須法律關係 之存否不明確致原告在公法上之地位有受侵害之危險，而 此項危險得以對於被告之確認判決除去之，始有確認利益 ，否則應以裁定駁回。原告主張確認原告具有眷改條例第 5 條第1 項原眷戶權益云云，惟李章繼昭、瞿立恆、林祥 光及原告李孝麟雖於63年6 月1 日、66年4 月29日由被告 所屬前總務局配給系爭房舍居住並持有居住憑證，然居住 憑證僅係李章繼昭、瞿立恆、林祥光及原告李孝麟與被告 間就系爭房舍存在使用借貸關係之證明文件，於74年被告 將系爭房舍移交與參加人時，此使用借貸關係即終止，作 為借貸關係之私權證明文件之居住憑證應已失其效力。是 以，李章繼昭、瞿立恆、林祥光及原告李孝麟無從執此居 住憑證主張為眷改條例之原眷戶並享有原眷戶權益自為昭 然；原告李汝霖、瞿慧恒及林愛平亦無從持此居住憑證承 受原眷戶權益，是無原告法律關係存否不明確致生公法上 地位受有危險之情事。縱認原告受有公法上地位危險之情 ，倘原告李汝霖、瞿慧恒及林愛平欲取得眷改條例第5 條 第1 項所稱原眷戶權益之地位，亦應依眷改條例第5 條第 1 項及第2 項規定，依法承受原眷戶權益；倘向主管機關 申請而遭拒絕或怠為處理，應以課予義務訴願及課予義務 訴訟尋求救濟為是，僅提起確認公法上關係存在之訴，無 由除去此公法上地位之危險。是故，原告並無法律關係存 否不明確致生公法上地位受有危險之情，亦無法以確認判
決除去此危險，故原告提起確認訴訟即欠缺確認利益。又 倘應提起課予義務訴訟而未為之，逕行提起確認訴訟，則 違反確認訴訟補充性原則，法院應以裁定駁回。 2.按眷改條例第5 條第1 項所稱之原眷戶權益，並非當然由 原眷戶之配偶及子女繼承，原眷戶之配偶及子女須依法請 求主管機關作成准許享有如原眷戶本人權益之處分。李章 繼昭、瞿立恆、林祥光並非眷改條例所稱之原眷戶，已如 前述。縱認渠等為原眷戶，惟均已死亡，原告李汝霖、瞿 慧恒及林愛平並非分別當然繼承李章繼昭、瞿立恆及林祥 光之原眷戶權益，倘原告李汝霖、瞿慧恒及林愛平欲享有 眷改條例第5 條第1 項所稱之原眷戶權益，應向主管機關 申請作成享有如同李章繼昭、瞿立恆及林祥光原眷戶本人 之處分。倘主管機關作成拒絕處分或怠為處分，原告李汝 霖、瞿慧恒及林愛平應提起課予義務訴訟。職是，其應提 起課予義務訴訟，卻逕行提起確認訴訟，顯然違反確認訴 訟之補充性。
㈤系爭房舍已於74年間改由參加人列管，並非眷改條例所稱之 軍眷住宅，李章繼昭、瞿立恆、林祥光及原告李孝麟亦非眷 改條例所稱之原眷戶，被告函覆原告無法承受原眷戶權益， 洵屬適法，分述如后：
1.依71年6 月8 日修正公布之國軍在臺軍眷業務處理辦法第 122 條、眷改條例第2 條第1 項及第3 條第1 項規定，於 69年12月31日以前興建完成且經被告或其所屬單位所列管 之軍眷住宅，始有適用眷改條例之餘地。系爭房舍係44年 所興建，名稱為國防研究院眷舍，建造單位為國防研究院 ，列管單位為總務局。惟被告已於74年間將系爭房舍與其 坐落之土地移交參加人列管，參加人既非被告所屬單位， 則被告所列管之系爭房舍自無從認係屬軍眷住宅。 2.按眷改條例第3 條第2 項規定，眷改條例所稱原眷戶，須 係國軍老舊眷村之住戶，且領有主管機關或其所屬權責機 關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書。系爭房舍既已非眷 改條例所稱軍眷住宅，則李章繼昭、瞿立恆、林祥光及原 告李孝麟即非眷改條例所稱國軍老舊眷村之住戶；且系爭 房舍已由前總務局移交予參加人列管，故李章繼昭、瞿立 恆、林祥光及原告李孝麟原領有總務局所核發之居住憑證 自已失其效力，且李章繼昭、瞿立恆、林祥光及原告李孝 麟嗣後亦未領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷 舍居住憑證或公文書，從而李章繼昭、瞿立恆、林祥光及 原告李孝麟即非眷改條例所稱之原眷戶。
3.綜上，並參酌眷改條例於85年制定公布之初即規定69年12
月31日以前興建完成且經被告或其所屬單位所列管之軍眷 住宅始適用眷改條例可知，解釋上立法者已明示其一，排 除其他非屬被告或其所屬單位所列管之軍眷住宅適用眷改 條例之可能，是系爭房舍與李章繼昭、瞿立恆、林祥光及 原告李孝麟自無從適用眷改條例，原告李汝霖、瞿慧恒及 林愛平亦無從依眷改條例之規定承受原眷戶權益。 ㈥原告以被告86年8 月13日令、前總政治作戰局91年7 月23日 （91）祥祉字第7806號函及被告101 年2 月3 日國政眷服字 第1010001510號函，係分別確認李章繼昭、瞿立恆、林祥光 及原告李孝麟具有原眷戶資格並同意納入臺北市懷仁新村改 建基地案，及原告得承受原眷戶權益之確認處分，被告以原 處分撤銷前揭確認處分，已逾2 年除斥期間云云。惟按行政 程序法第92條第1 項規定及最高行政法院93年度裁字第1347 號、103 年度裁字第747 號裁定所明揭，準此以言，行政函 文之受文者非人民時，屬非對人民之請求有所准駁之行政處 分。被告86年8 月13日令之受文者正本為參加人、副本為總 政戰部，前總政治作戰局91年7 月23日（91）祥祉字第7806 號函及被告101 年2 月3 日國政眷服字第1010001510號函之 受文者正本為參加人，前揭函文均未送達原告，非屬對於原 告之請求有所准駁而產生法律上效果之行政處分，毋寧為系 爭房舍之列管機關參加人與被告間之機關函文，並不具有外 部性，非屬行政處分，原告認該函文乃確認處分，應屬誤會 。系爭房舍於74年間已移交參加人列管，自此被告已非系爭 房舍主管機關，參加人就系爭房舍欲為如何之管理，應獨自 本於職權為之。
㈦被告86年8 月13日令、101 年2 月3 日國政眷服字第101000 1510號函及前總政治作戰部87年7 月21日（87）祥祉字第87 37號函、88年4 月22日（88）祥祉字第4585號函、前總政治 作戰局91年7 月23日（91）祥祉字第7806號函、軍事情報局 100 年7 月20日國報政綜字第1000003922號函，俱非行政處 分，原告不得據之主張有信賴保護原則之適用： 1.依行政程序法第8 條後段規定可知，非對授益行政處分之 撤銷或廢止者，即無信賴保護原則之適用。本件並無就授 益行政處分予以撤銷或廢止之情形，是無信賴保護原則之 適用。
2.前揭函文屬機關內部意見之行文，欠缺外部性，無獨立視 為行政處分之餘地。縱其他機關使原告知悉（如參加人10 1 年2 月7 日（101 ）勤業字第1220號書函將被告101 年 2 月3 日函轉知原告李汝霖），仍非得視為被告所為行政 處分，亦非授益行政處分。
3.關於被告所屬軍事情報局100 年7 月20日國報政綜字第10 00003922號函僅係就李章繼昭、瞿立恆、林祥光及原告李 孝麟之認證結果及眷籍補正資料作成之統計表而為內部處 理情形之說明。既僅係被告內部眷籍相關資料之統整，充 其量作為嗣後據以作成眷改相關處分之內部準備或參考而 已，尚無就原眷戶資格及權益作成任何確認、設定、變更 或消滅之法律效果，故非屬行政處分。縱該函業經被告軍 事情報局送達懷仁新村自治會，仍無解於其欠缺法效性要 件，爰無由構成行政處分，更非授益行政處分。 4.被告103 年3 月21日該函僅為說明前總務局與李章繼昭、 瞿立恆、林祥光或原告間就系爭房舍之使用借貸關係，已 於74年移交予參加人時即終止，作為私權證明文件之居住 憑證自亦應失其效力此一事實，並未對外產生法律效果， 非屬行政處分。循此，上開函既未對外發生何等法律效果 ，亦無撤銷或廢止前行政處分之規制效果，非屬撤銷或廢 止前揭諸函文之行政處分。
5.姑不論本件有無撤銷或廢止授益行政處分之情形，被告前 揭函令既非行政處分，更非屬授益行政處分，故不得作為 信賴基礎，原告未有信賴表現。
6.純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，係欠缺 信賴表現，不在信賴保護之範圍。原告（除李孝麟外）認 為彼等得承受原眷戶應有之權益，可能僅係單方之期待利 益；縱非僅屬期待利益，亦未見其基於前揭函文而有實際 規劃其生活或財產之變動並形諸於外，難謂有信賴表現。 7.系爭房舍並非眷改條例所稱之軍眷住宅，李章繼昭、瞿立 恆、林祥光及原告李孝麟亦非眷改條例所稱之原眷戶，前 揭函文（認定其符合原眷戶資格且同意列入懷仁新村改建 基地、准許承受原眷戶權益、審查原眷戶認證結果及眷籍 補正資料）即非適法。觀諸參加人92年10月23日（92）知 理字第0016752 號函、99年6 月9 日（99）允祥字第0040 515 號函，係參加人所作成，內容為通知原告交付所需文 件予參加人、提供調整建議予參加人彙辦，應可推認原告 可得知悉系爭房舍業經移交參加人管理，現時管理機關已 非被告。是原告對前揭函文之違法，應屬明知或有重大過 失而不知之情形，故其信賴並不值得保護，不得主張信賴 保護原則。
㈧李由農及瞿立恆非屬軍事學校編制內聘任之文職教員，故無 申請輔助貸款購宅之權益：
1.按國軍軍眷業務處理作業要點柒之一前段、柒之二所明揭 ，國軍軍事學校編制內聘任文職教員，享有申請輔助貸款
購宅之權益。
2.觀諸中國國民黨中央委員會92年11月17日九二行管人字第 245 號證明函，可知李由農係任職於中國國民黨所屬之革 命實踐研究院，比照簡任職等之輔導委員退休。惟中國國 民黨屬人民團體法之政治團體，顯非政府機關，更遑論為 被告所屬機關單位。李由農顯非屬國軍軍事學校編制內之 文職教員，自不得享有申請輔助貸款購宅之權益。 3.參加人104 年6 月24日所提文件，可知瞿立恆係任職於前 國防研究院專門委員，惟前國防研究院係隸屬於總統府， 並非被告所屬機關單位，揆諸前揭規範，瞿立恆顯非屬國 軍軍事學校編制內文職教員，亦不得享有申請輔助貸款購 宅之權益。
㈨聲明求為判決：原告之訴駁回。
五、參加人則以：參加人並未核發眷舍居住憑證之文件給原告， 是在86年間接到住戶提供被告先前所發之居住憑證影本，才 知原告領有被告所核發之居住憑證。如果沒有居住憑證，就 不能居住在系爭房舍，參加人並未核給原告准其借住之文件 ，所以也只能要求原告搬家。
六、上開事實概要欄所述事實，有被告所屬前總務局於63年、66 年核發之眷舍居住憑證（本院卷第21、22、24頁、參加人卷