公平交易法
臺北高等行政法院(行政),訴字,105年度,949號
TPBA,105,訴,949,20170119,1

臺北高等行政法院判決
105年度訴字第949號
105年12月27日辯論終結
原 告　台基國際物流股份有限公司
代　表　人　莊錚中（董事長）
訴訟代理人　王國傑　律師
複代理人 　王朝正　律師
被 告　公平交易委員會
代　表　人　吳秀明（主任委員）
訴訟代理人　孫綺君
　沈立委
　陳俊廷
上列當事人間公平交易法事件，原告不服公平交易委員會中華民
國105 年4 月22日公處字第105034號處分書，提起行政訴訟，本
院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
　　事實及理由
壹、事實概要：
緣中華民國貨櫃儲運事業協會（下稱貨櫃儲運協會）前曾於 民國103 年4 月30日以（103 ）櫃協宇字第029 號函檢附所 屬貨櫃場會員將於103 年7 月恢復收取3 噸以下CFS 出口貨 物裝卸搬運使用機械費（即每計費噸55元，下稱CFS 出口機 械使用費）之函文或公告，通知輪船、船務代理、海運承攬 運送業、託運人、報關、進出口、汽車貨櫃貨運等相關公（ 協）會，主旨略以：「本會會員公司為反應人工及作業成本 …等，為疏緩長期以來之營運困境，本倉儲業者將自103 年 7 月1 日起恢復收取『CFS 出口貨物進倉機械使用費』相關 事宜乙案，敬請貴會諒察並轉知所屬會員公司配合辦理…」 爰造成多位檢舉人去函被告檢舉各貨櫃場涉嫌違反公平交易 法聯合行為禁止規定，略謂：「針對各貨櫃集散站經營業者 自103 年7 月1 日起向貨主收取3 噸以下CFS 出口機械使用 費，臺灣省進出口商業同業公會聯合會、臺北市、新北市、 高雄市進出口商業同業公會及中華民國託運人協會於103 年 5 月21日曾去函基隆市報關商業同業公會（下稱基隆報關公 會）表達託運人（即貨主）領出口提單時已繳交每R/T （Re venue ton ）新臺幣（下同）380 元之貨櫃場作業費予運送 業（即船公司），貨櫃場加收CFS 出口機械使用費有重複收 費之嫌，亦增加貨主營運成本，是貨主堅決拒繳該項重複收



取之費用，惟各貨櫃場仍聯合強收此費用，請被告查處。」 等語。經被告認定原告及訴外人長春貨櫃儲運股份有限公司 （下稱長春儲運公司）等21家貨櫃場業者共同決定於103年 7月間聯合恢復收取3噸以下CFS出口貨物裝卸搬運使用機械 費，為相互約束事業活動之行為，足以影響貨櫃集散服務供 需之市場功能，違反公平交易法第15條第1項規定，命原告 及訴外人等自原處分書送達之次日起，應立即停止共同決定 收取3噸以下CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費之違法行為， 並裁處原告310萬元罰鍰。原告不服，遂提起本件行政訴訟 。
貳、本件原告主張：
一、原告依航業法第46條規定就營業行為之營業費率表已於83年 間報請航政相關機關備查在案，故本件原告收取CFS 出口機 械使用費及其數額具有合法依據。
二、貨櫃儲運協會2 次理監事會議皆未討論本件CFS 出口機械使 用費收費議題，會後餐敘亦無與渠等就前開費用進行合意。 原告僅參與１次與基隆報關公會之協商，係因其他理事告假 ，替代其出席而已，與合意行為無關。發函予貨櫃儲運協會 請求代為轉發予其他公會，亦僅闡明及公告相關事項，並無 拘束力，原告實無與其他會員共同謀議等合意，不該當公平 交易法之聯合行為：
（一）原告經理蔡肇銘為貨櫃儲運協會監事，所有會議及會後餐 敘，因其職務本即有必要餐與，並非為求與其他廠商合意 而前往。前開2 次會議所討論之議題與本件全然無涉。原 告經理雖參加會後餐敘，惟就其記憶所及，僅是閒話家常 ，或是對於業務上之趣事分享，原告與其他貨櫃業者並無 就CFS 出口機械使用費收費之任何事項公開進行合意或有 約束行為。會議中既未討論本件收費，原告亦未與他人進 行討論，或為任何合意及約束之行為，原告實無與其他會 員互為溝通取得合意。又被告僅證明會員間有聚會之事實 ，被告應舉出更直接之事證，不得據此率認彼此間有聯合 行為之合意。
（二）各貨櫃業者本即有權收取CFS 出口機械使用費，惟如何向 貨主收取是一大議題。幸而本費用臺中已有三家貨櫃業者 成功透過報關業者收取費用。貨櫃業者聽聞，遂先後要求 貨櫃儲運協會向報關公會進行溝通，貨櫃儲運協會之理事 考量會員們先後之請求，遂決定派員前往協調。此雖具有 外觀上一致性之特徵，實則係繳費方式之協調，與聯合定 價或聯合收費之共同行為無關。又原告本無意參與基隆報 關公會協調會議，係原告經理蔡肇銘兼任貨櫃儲運協會監



事，第二次協調會議其他理事告假，蔡肇銘遂代為出席， 此為其個人職務所需，非原告授權其代行任何意思表示， 更無任何合意之情事。
（三）原告收費除以公告通知自己之客戶外，亦有發函貨櫃儲運 協會轉知航運相關公會，係因原告貨櫃集散站係海運進出 口之一環，其他尚涉及報關、理貨、內陸運送、船務代理 、海運承攬及海運船公司等相關業者，任何費用調整及操 作程序之變更，都必須知照相關業者，以維持及確保進口 出口作業程序之流暢。故原告作為負責之業者，依例任何 變動都會透過貨櫃儲運協會之平台，公告周知各相關業者 同業公會，以達透明公開及先期溝通，以確保貨物進出口 作業之平穩順暢，此作業模式與聯合訂價及收費行為不同 。貨櫃儲運協會收到原告函文及費率表，轉知其他公會公 告其會員知悉，所公告之事項僅係為便利之事實通知行為 ，不具任何拘束力，顯非聯合行為。各貨櫃業者欲於何時 收取，或欲收取多少費用均取決於各貨櫃業者。三、原告決定收取CFS 出口機械使用費係考量已久之決定，因原 告於102 年底即知悉臺中有業者收取前開費用。隔年1 月初 ，臺中3 家貨櫃業者正式收取前開費用，原告遂於同年3 月 間前往拜訪臺中萬海貨櫃場，發現市場對收費並無任何不良 反應，再經過成本概算，決定收費數額，並基於現實狀況考 量現行人力及教育訓練，遂決定開始收費的時間，與其他公 司如何定價、何時起收概無關連：
（一）原告103 年6 月取得營業費率表之核准備查文，可證原告 本即有權向貨主收取CFS 出口機械使用費。但早年運量大 ，且政府鼓勵出口多有補助，故原告雖可收取，但貨櫃場 仍配合政府獎勵出口政策，未予收取。現今促進產業升級 之補助取消，土地增值稅、地價稅、油電及人事等相關成 本卻逐年提升，及使用者付費原則確立，致早年原告未予 收取出口機械使用費之原因逐漸消滅。
（二）原告係於102 年底知悉臺中萬海公司、長榮儲運公司及中 國貨櫃公司有意開始收取CFS 出口機械使用費，自該時起 ，原告即密切觀察。103 年初時，該3 家貨櫃場確實開始 收取前開費用。原告於同年之農曆年後即內部密切討論。 原告曾於同年3 月間前往拜訪臺中萬海公司貨櫃場，請益 費用收取之相關疑義，系統建置及人員安排等事項。恰又 逢貨櫃協會理事長及理事等人欲向基隆報關公會進行協商 以謀求代繳之機會，解決由誰繳費此等難題。惟103 年3 月26日前開人等第3 次拜會後仍未獲基隆報關公會首肯。 原告考量已無須再進行等待，基於聯繫作業人員、建置作



業程序及電腦系統及人員訓練等約需2 個月配置，內部數 次討論後於103 年4 月底公告，預計於同年7 月7 日開始 收取CFS 出口機械使用費，此皆與其他貨櫃協會之會員無 涉。
（三）又依經濟學之賽局理論，當廠商間資訊不對稱，且並非有 長期合作關係時，在最初即以低價方式搶佔市場將係廠商 間本於「自利」考量最有可能採取之優勢策略。然將情況 若延伸為無限次重複之賽局（競爭模式），亦即彼此間預 期將有無數次可能交手或合作之機會時，廠商間將發現一 次的背叛或降價搶佔市場，將造成對方用相同降價手段報 復的不利結果；此時重視未來報酬的廠商，均會選擇不降 價或進行價格跟隨，以取得最有利之市場位置及結果。因 此廠商決定進行「價格跟隨行為」之理性選擇，本即係基 於其利益之最大考量，與透過事前合意所達成之聯合行為 無涉，本院102 年度訴更一字第25號判決要旨即有所採。（四）原告貨櫃業者為高度透明化的寡占市場，貨櫃業者對於競 爭者之行為，如同臺中貨櫃場之收費在很短的時間原告及 其他貨櫃業者即已得知。且因服務產品同質性高，各貨櫃 業者對於產品價格之決策，往往須視對手所實施之競爭策 略而定，且最終往往與競爭對手採取相同之行動策略，因 而造成渠等行為外觀之一致性結果。原告係參考上情，並 考量跟風開始收取前開費用，基於行業特性，亦不至於造 成顧客流失等影響，因此決定收取CFS 出口機械使用費之 行為，實合於「有意識之平行行為」，或稱「價格跟隨行 為」，與聯合行為合意之要件並不相符，實非公平交易法 下破壞市場競爭之聯合行為。
（五）又原告決定要收取CFS 出口機械使用費後，便積極分析成 本及定價方式。3 噸以下CFS 出口機械使用費每立方米應 包含之費用有：堆高機使用費、棧板使用費、人工費及雜 支等。其中成本每CBM 包括人員薪資15.44 元、油耗5.78 元、場租24元、設備折舊2.1 元、修繕費3.13元及保險費 0.69元，另原告估算之利潤每CBM 約3 元，合計共54.14 元；原告遂取整數收取每CBM 收取55元，與原告向港務相 關機關備查之數額相符，以上為原告決定要收取CFS 出口 機械使用費數額之成本考量，與其他業者如何定價如何收 費，概無關連。
（六）原告決定要收取CFS 出口機械使用費及數額後，就等收取 日期之確定。嗣經反覆討論決定循臺中貨櫃場前例開始收 費，4 月間經聯絡及討論收費系統之建置，由於原告前無 向貨主直接收費之案例，故各作業人員相互聯繫管道、建



置作業程序及電腦系統及人員訓練等全新建置約需2 個月 時間完成。經原告內部反覆討論及確認後，於103 年4 月 底發函及公告，預計於同年7 月初開始收取CFS 出口機械 使用費，上述歷程皆為原告公司自己之考量及判斷，與其 他貨櫃協會之會員無涉。
四、貨櫃場業者之客戶主要為船公司，而非個別貨主。蓋運送成 本大宗都發生於船公司之運費，而非各別貨櫃場費用，因此 貨主出口貨物只會選擇船公司而不會特別指定貨櫃場，但事 實上因為船公司的不同航線都有配合的貨櫃場，貨主指定船 公司即等同指定貨櫃場。船公司實務上依照不同之航線選擇 長期配合之貨櫃場業者，基於配合關係及櫃場所在位置，船 公司不會任意更換配合廠商。以原告為例，萬海航運股份有 限公司會將日本、東南亞及香港航線出口之貨物指定由原告 櫃場收貨、運達航運股份有限公司固定會將出口等貨物均指 定由原告貨櫃場收貨，此配合關係均維持數年，貨量占原告 出口CFS 貨物總量達90% 以上，因此本件對貨主CFS 出口機 械使用費之收取，對出口市場並無影響。因貨主只要選擇船 公司，船公司指定原告貨櫃場收貨，貨主皆須進儲等待裝船 ，機械使用費之收取並不影響貨主進儲貨櫃場之意願。再者 ，相較於動輒數萬元之運費、更換配合場站之成本及熟悉彼 此作業磨合期之成本而言，每CBM 55元之成本對於貨主而言 ，根本無足輕重，不足致其有更換船公司之意願。又收取 CFS 出口機械使用費後，仍有10家貨櫃業者未收取前開費用 ，惟原告客戶並未增減，足證收取CFS 出口機械使用費對貨 櫃集散站出口之市場毫無影響。
五、本件因各方對收取CFS 出口機械使用費之方式意見不一，且 基隆報關公會暨其會員對於代繳前開費用自始即表示反對。 原告自7 月起收取前開費用後，另有包括託運人協會、輪船 商業同業公會、海運承攬運送商業同業公會等，對收取CFS 出口機械使用費是否有重複收費、究竟應由誰負擔，及如何 收取較為便利等情事仍意見分歧。航港局為使意見一致，遂 於103 年9 月18日召集各方業者就CFS 出口機械使用費前開 爭執事項進行討論。若本件涉及聯合行為，航港局應及時告 知原告及貨櫃業者。然其除未制止或建議原告及訴外人等， 反而召集各方業者，豈非帶領貨櫃協會業者進行大規模之聯 合行為？原告善意信賴航港局所為之行政行為皆係合法，其 願意協調貨櫃業者與其他相關業者收取CFS 出口機械使用費 亦為合法行為，足徵原告與其他貨櫃業者皆無違法之故意過 失，不應裁處罰緩。
六、原告本不該當違法要件，縱有違法，被告未予指導或改正機



會即作成高額裁罰，違反比例原則，亦錯誤適用公平交易法 第40條第1 項規定。蓋原處分依據之事證皆為間接證據或片 面臆測，在欠缺明確證據情況下，應遵循行政程序法第7 條 、第9 條及第10條規定，先予行政指導或警示，俟原告不為 改善後再予裁罰。又縱認應處罰鍰，亦應考量聯合行為對消 費者之影響程度，以決定裁罰數額，方符比例原則。惟原處 分並未說明其裁量基準，亦未採取對人民損害最小之手段。 假設被告認為原告構成聯合行為，應考量對一般消費者之影 響程度，並衡量裁處罰鍰及其金額是否適當，卻逕課以原告 31 0萬元罰鍰，顯然輕重失衡。被告未依具體客觀違法情狀 詳加斟酌，已危害原告之財產權，且採取之方法造成之損害 亦與欲達成市場競爭秩序之利益顯失均衡，違反比例原則等 情。
七、綜上所述，並聲明：
（一）原處分關於原告部分撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
參、被告則以：
一、原告與訴外人等共同決定於103 年7 月間聯合恢復收取3 噸 以下CFS 出口機械使用費，成立聯合行為：
（一）原告與訴外人等21家貨櫃儲運協會會員，均有經營貨櫃集 散站業務，彼此具有水平競爭關係，係屬同一產銷階段之 事業，渠等透過參與102 年12月10日或103 年2 月26日貨 櫃儲運協會之餐敘活動，共同決定恢復收取CFS 出口機械 使用費，均為本件聯合行為之主體。
（二）原告與訴外人等於前揭日參加貨櫃儲運協會召開之第13屆 第6 、7 次理監事聯席會議，利用會後餐敘時進行意見溝 通，討論恢復收取CFS 出口機械使用費（討論時間及次數 不限前2 次會後餐敘，惟主要決議時間為前2 次餐敘）， 且為順利恢復收取該費用，渠等透過貨櫃儲運協會主動聯 繫基隆報關公會協商代繳未果，並於103 年4 月底、5 月 初將恢復收取之函文或公告提供予貨櫃儲運協會，由協會 以（103 ）櫃協宇字第029 號函轉知輪船、船務代理、海 運承攬運送業、託運人、報關、進出口及汽車貨櫃貨運等 相關公會，表達各倉儲業者將自103 年7 月1 日起共同恢 復收取系爭費用，並隨文檢附各業者恢復收取之函文或公 告。是原告為免單獨恢復收取系爭費用導致交易機會之流 失，透過貨櫃儲運協會餐敘時機，彼此就恢復收取系爭費 用之訊息進行意思聯絡，形成事業間於103 年7 月間共同 恢復收取之事實。
（三）在自由市場之經濟體系下，價格機制係立於市場功能之核



心地位，原告本應透過較有利之價格、品質、服務或其他 交易條件爭取交易機會，由各貨櫃場依據經營成本差異、 所處競爭環境及自身之商業判斷，個別決定是否恢復收取 CFS 出口機械使用費。然原告卻利用上情形成會員間恢復 收取之共識，並透過協會通知報關、進出口等相關公會， 以達恢復收取之目的，並藉此降低任一家單獨恢復收費之 競爭風險，導致各貨櫃場一致恢復收取之結果，該行為已 降低貨櫃集散服務市場內，貨櫃場間以較有利之價格、品 質、服務爭取交易相對人之誘因，嚴重扭曲市場功能。二、原告確有派員出席前開會議，且依原告104 年2 月9 日陳述 紀錄可知，原告業已承認同業有討論並有提議於103 年7 月 初開始收費，雖原告對此並未表示意見，亦未反對，惟原告 認恢復收取對營收有幫助，且配合於103 年4 月底、5 月初 一併寄恢復收取之函文予協會，據此，原告對恢復收取系爭 費用顯係事先與其他貨櫃場進行意思聯絡，而非獨立決定。 原告從參與貨櫃儲運協會餐敘中，獲悉各業者討論恢復收取 之訊息至為明確。又本件亦有多家貨櫃場坦承餐敘時有討論 恢復收取CFS 出口機械使用費及多家貨櫃場指證各會員有決 議或形成共識決定恢復收取，均有證詞可稽，遑論協會理事 長林澤宇證稱，103 年2 月26日及會後會員均表達願配合恢 復收取該費用，復無法排除原告從該2 次餐敘中已獲悉產業 動態之訊息。是原告主張其與其他貨櫃場業者無聯合行為， 純屬價格跟隨行為，顯不足採。
三、原告與訴外人等違反公平交易法第15條第1 項本文規定之情 事，已如前述。況依航港局來函資料，全國經營貨櫃集散站 業務之業者計有31家，而參與聯合行為之貨櫃儲運協會會員 21家，已占全國業者6 成以上，倘以全國貨櫃集散站營業額 及CFS 出口運量計算市場占有率，渠等21家業者亦占全國營 業額及運量之8 成以上；渠等透過聚會方式，共同決定恢復 收取費用而相互約束事業活動之行為，自足以影響貨櫃集散 服務供需之市場功能。是原告稱收取CFS 出口機械使用費， 對出口市場並無影響，及仍有10家未恢復收費可供選擇，並 不影響貨櫃集散服務市場之供需功能云云，顯有違誤。四、航港局召集包括貨櫃集散站等相關業者溝通協調，係在21家 業者於本件系爭聯合行為即103 年7 月聯合恢復收取CFS 出 口機械使用費後，航港局為解決渠等收費行為所衍生之是否 有重複收費、由誰負擔及如何收取較為便利等問題，所召開 之「研商貨櫃集散站營運費率之CFS 出口貨物進倉機械使用 費收取相關事宜會議」，乃產業主管機關本於其對於貨櫃集 散站經營業營業費率表之管理所為之營運監理行為；惟航港



局非競爭法主管機關，其無法替代被告逕論21家貨櫃場業者 恢復收費之行為是否涉及聯合行為，亦非在知悉原告採取聯 合行為恢復收取系爭費用後，以該機關職權肯定系爭聯合行 為之正當性，原告稱善意信賴航港局所為溝通協調之行政行 為，即認其行為無違反本法云云，顯係誤解被告與其他目的 事業主管機關對於事業行為規範重點及職權範疇。五、原告與訴外人等違反聯合行為之禁制規定事證明確，且行政 程序法並未規定行政機關就具體個案須先為行政指導、行業 導正或警示，行政機關可視具體個案，考慮法律之目的及個 案之具體狀況，就多種行政作為方式中擇一行為，以達最有 效之執法目的。行政機關於法律構成要件實現時，在數個法 定措施斟酌擇用任一措施，在法律上應受同等評價，要無權 力濫用或逾越權限之虞。被告援引公平交易法第15條規定論 處，依據同法第40條第1 項前段規定，得就限期停止、限期 改正或罰鍰等手段斟酌擇用其一均為合法，復依同法第40條 規定及其施行細則第36條規定，整體考量聯合行為屬嚴重危 害市場機能之限制競爭行為類型，且本件聯合行為內容又屬 價格聯合之惡質卡特爾，原處分自無違反比例原則等語，資 為抗辯。
六、綜上所述，並聲明：
（一）駁回原告之訴。
（二）訴訟費用由原告負擔。
肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：
如事實概要欄所述之事實，業據提出被告105 年4 月22日公 處字第105034號處分書（本院卷第27至70頁）、中華民國貨 櫃儲運事業協會內陸貨櫃集散站經營業者營業費彈性費率表 （本院卷第107 頁）、貨櫃儲運協會第13屆第6 、7 次理監 事聯席會議紀錄（本院卷第108 至121頁）、貨櫃儲運協會 103 年4 月30日（103 ）櫃協宇字第029 號函（本院卷第12 2 至123頁）、交通部航港局103 年9 月26日航務字第1031 610967號函附「研商貨櫃集散站營運費率之CFS 出口貨物進 倉機械使用費收取相關事宜會議紀錄」（本院卷第124 至12 8 頁）、103 年6 月16日航北字第1030003517號函附台基物 流公司費率表（本院卷第129 至131 頁）、蔡肇銘於104 年 2 月9 日之陳述紀錄（本院卷第170 至174 頁）及原處分卷 所附證物為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩 造之爭點厥為：
一、本件是否應適用依修法前公平交易法之規定？二、原處分之市場界定是否錯誤？CFS出口機械使用費（三噸以 下）涉及之產品市場及市場範圍為何？




三、原告有無聯合行為合意？
四、原處分有無違反比例原則？
伍、本院之判斷：
一、本件應適用之法條：
（一）公平交易法第14條規定：「本法所稱聯合行為，指具競爭 關係之同一產銷階段事業，以契約、協議或其他方式之合 意，共同決定商品或服務之價格、數量、技術、產品、設 備、交易對象、交易地區或其他相互約束事業活動之行為 ，而足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者。 （第2項）前項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外 之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行 為者。聯合行為之合意，得依市場狀況、商品或服務特性 、成本及利潤考量、事業行為之經濟合理性等相當依據之 因素推定之。（第3項）第2條第2項之同業公會或其他團 體藉章程或會員大會、理、監事會議決議或其他方法所為 約束事業活動之行為，亦為本法之聯合行為。」（二）公平交易法第15條第1項規定：「事業不得為聯合行為」（三）公平交易法第40條第1項規定：「主管機關對於違反第九 條、第十五條、第十九條及第二十條規定之事業，得限期 令停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣 十萬元以上五千萬元以下罰鍰；屆期仍不停止、改正其行 為或未採取必要更正措施者，得繼續限期令停止、改正其 行為或採取必要更正措施，並按次處新臺幣二十萬元以上 一億元以下罰鍰，至停止、改正其行為或採取必要更正措 施為止。」
（四）公平交易法施行細則第36條規定：「依本法量處罰鍰時， 應審酌一切情狀，並注意下列事項：一、違法行為之動機 、目的及預期之不當利益。二、違法行為對交易秩序之危 害程度。三、違法行為危害交易秩序之持續期間。四、因 違法行為所得利益。五、事業之規模、經營狀況及其市場 地位。六、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。 七、違法後悛悔實據及配合調查等態度。」
二、本件應適用修法後公平交易法之規定：
（一）查貨櫃儲運協會前曾於103年4月30日，通知輪船、船務代 理、海運承攬運送業、託運人、報關、進出口、汽車貨櫃 貨運等相關公（協）會，以其所屬貨櫃場會員將於103年7 　　月恢復收取系爭費用，嗣原告果真如期收取，經民眾向被 告檢舉，被告查得原告於102年12月10日及103年2月26日 參加貨櫃儲運協會召開之第13屆第6、7次理監事聯席會議 ，於會後餐敘聚時，與訴外人長春儲運公司等討論恢復收



取系爭費用，被告因認原告及訴外人長春儲運公司等21 家貨櫃場業者共同決定於103年7月間聯合恢復收取系爭費 用，為相互約束事業活動之行為，足以影響貨櫃集散服務 供需之市場功能，違反公平交易法第15條第1項規定，命 原告及訴外人等自原處分書送達之次日起，應立即停止共 同決定收取系爭費用之違法行為，並裁處原告310萬元罰 鍰，本院經核尚無違誤。
（二）本件聯合行為係為狀態犯或繼續犯？應適用修正前之公平 交易法抑或修正後之公平交易法？非無爭議。本院按行政 法上之狀態犯或繼續犯之認定，可比照刑法之理論為之， 所謂狀態犯，又稱即成犯。指行為一旦造成法定之違法狀 態，犯罪即告既遂，通常亦告終了。犯罪完成後，實行行 為雖已停止，而違法之狀態仍然存續，其非價重點，僅在 於特定違法狀態的導致。例如刑事殺人罪、傷害罪、竊盜 罪、毀損罪。而繼續犯則指行為人之意思，足以決定行為 所造成違法狀態之久暫的違規，其非價重點，在於行為人 以其意思決定這個一違法狀態的持續時間。行為人之行為 只要發生構成要件該當結果，犯罪即屬既遂，惟行為人如 未放棄犯罪之實施者，則犯罪的違法情狀即繼續進行，而 不法構成要件猶如不間斷地繼續被實現一般，直至該違法 狀態結束之時，犯罪始告終了，因此在繼續期間仍是犯罪 的實行，謂之繼續犯。如私行拘禁罪、侵入住宅罪。而行 政法上之聯合行為，依最高行政法院99年度判字第186號 判決所示：「公平交易法第7條所稱聯合行為，……所謂 『足以』影響市場功能，解釋上僅需事業所為之共同行為 ，在客觀上得影響市場供需功能之危險可能性為已足，非 以市場供需功能實際受到影響為必要，且與合意內容有無 法律上拘束力、合意後有無實際執行或事業是否因聯合行 為獲得實際利益等無涉。」，就聯合行為之成立，乃採取 抽象危險說，是若有證據可認定事業確實參與聯合行為合 意，但事後並未實際執行該合意，則聯合行為已然既遂， 但僅止於「合意」之點，並無繼續性，應屬狀態犯，但若 實際執行該合意，無論是以「作為」或「不作為」方式為 之，均係聯合行為合意者以其意思來決定這個違法狀態的 持續時間，故在其停止基於該合意而來的「作為」或「不 作為」之前，聯合行為仍屬繼續中，即屬繼續犯而應適用 行為時之法律。本件原告與訴外人長春儲運公司等共同決 定自103年7月間恢復收取系爭費用，渠等依據聯合行為之 合意，持續收取系爭費用迄被告於105年4月22日作成原處 分為止，是104年2月公平交易法修正時，聯合行為仍繼續



中，並未終了，自應適用修正後公平交易法規定加以裁處 ，合先敘明。
三、原處分將市場界定為「全國」「貨櫃集散服務」，且未更細 分為「3噸以下貨物CFS出口機械使用費之貨櫃集散服務市場 」，尚無違誤：
（一）原告雖主張貨櫃場業者之客戶主要為船公司，而非個別貨 主，貨主出口貨物只會選擇船公司而不會特別指定貨櫃場 ，但事實上因為船公司的不同航線都有配合的貨櫃場，貨 主指定船公司即等同指定貨櫃場。因此本件對貨主CFS出 口機械使用費之收取，對出口市場並無影響。相較於動輒 數萬元之運費、更換配合場站之成本及熟悉彼此作業磨合 期之成本而言，每CBM 55元之成本對於貨主而言，根本無 足輕重，不足致其有更換船公司之意願。又收取CFS出口 機械使用費後，仍有10家貨櫃業者並未收取前開費用，但 原告客戶並未增減，足證收取CFS出口機械使用費對貨櫃 集散站出口之市場毫無影響云云。
（二）惟按「本法所稱相關市場，指事業就一定之商品或服務， 從事競爭之區域或範圍」（公平交易法第5條）。所稱「 競爭」，指「二以上事業在市場上以較有利之價格、數量 、品質、服務或其他條件，爭取交易機會之行為」（公平 交易法第4條）。是所謂地理市場，只要交易相對人理論 上可以很容易地選擇或轉換其他交易對象之區域範圍，即 為已足。本件依報關公會聲明「請各會員呼籲貨主慎選運 送業及配合之櫃場」（見本院卷第216-1頁），及與會業 者訪談紀錄稱「因為市場競爭激烈，單一一家業者倘單獨 調漲系爭費用，易使貨主與其他貨櫃場交易，故恢復收取 CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費會面臨很大的阻礙，個 別業者很難單獨恢復收取。」（見原處分卷甲一卷第332 頁），「……不過有聽到長榮、長春、中國貨櫃等業者分 享其透過台中報關行收取之經驗。本公司決定恢復收取前 揭費用係於103年1月時……開始研究恢復收取，惟因同業 競爭關係，不敢貿然收取……」（見原處分卷甲一卷第 465頁），原告人員亦坦承「因調整CFS出口貨物裝卸搬運 使用機械費，貨主可輕易與其他貨櫃場交易，故恢復收取 CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費，會面臨很大的阻礙， 個別業者很難單獨恢復收取」（見原處分甲七卷第5頁） ，可知業者確害怕貨主因系爭費用而與其他貨櫃場交易， 亦即貨主確有因系爭費用而轉換運送業及貨櫃場之可能， 原告主張「貨主無法決定貨櫃場」、「每CBM55元之成本 對於貨主而言，根本無足輕重，收取CFS出口機械使用費



對貨櫃集散站出口之市場毫無影響」云云，尚不足採。（三）本件依原告營業費率表收費項目（見原處分甲7卷第14頁 ），可知原告貨櫃場提供服務之交易相對人，包括貨主、 船舶運送業及海運承攬運送業等，而財政部關務署105年8 月30日台關業字第1051018053號函（見本院卷第217頁） 亦可看出原告及訴外人中共19家貨櫃場業者提供服務之對 象乃遍及全國，則地理市場究為全國抑或台灣北部？應視 此二區域之貨主是否很容易地可以彼此轉換海運業者及貨 櫃場？觀諸貨主交貨最注視「交貨期限內順利送達買方」 ，故貨主之選擇涉及船期安排及出口成本。而出口成本包 括陸運費用、貨櫃場（倉儲、機械使用）費用、報關費用 、海運費用，系爭費用當然會影響出口成本總合，故只要 船期安排有選擇空間，貨主會選定出口成本最低之海運業 者或海運承攬運送業者（若有指定貨櫃場的話，包括其所 指定之貨櫃場），並非一定要在貨物所在地區之貨櫃場裝 櫃出口，此時海運運費、陸運運費及貨櫃場之收費高低， 均為貨主之選項之一，且貨主並非每次出貨地點均為同一 地區（例出貨工廠在不同地區），其出口對象亦不一定均 為同一國家、同一航線，若出貨地點與可選擇船期之船公 司指定之貨櫃場距離均相同（即陸運運費相同時），貨櫃 場之收費高低，當然會影響貨主對不同地區但同航線海運 業者（包含其指定之貨櫃場）之選擇，不能以「轉換地區 所需之陸運運費大於系爭CFS出口貨物機械使用費」，即 謂絕無南貨北運、北貨南送之可能。何況，亦不能排除有 陸運業者偶以超低價攬客，或貨主利用長期合約大貨量之 優勢擇定陸運業者議價，或者一次陸運到貨量分多次3噸 以下併櫃出口，均不能保證3噸以下CFS出口貨物機械使用 費一定大於轉換地區所需之陸運運費，而航業法相關法令 亦未限制業者不得去承攬其貨櫃集散站所在地區以外之貨 物依併櫃作業方式出口，是若某貨櫃場依系爭費用之最上 限收費，其交易相對人即可能轉向出口成本較低之其他地 區同航線其他海運業者進行交易（因為其所指定之貨櫃場 未收取系爭費用或收費較低），其轉換區域自不僅侷限於 該貨櫃場所在地區或其鄰近區域，而是可轉換至全國各地 區之貨櫃場。且並非所有貨櫃場業者均與船公司或承攬運 送業者簽約，船公司縱使簽約指定貨櫃場，但非無可能經 核准增加航線，或者變更、增加原航線之停靠港口（內陸 貨櫃場之轉運費用由船公司負擔，船公司不必變更停靠港 口亦可直接變更所指定之貨櫃場），原告若因不收取系爭 費用或收費較低，可降低貨主之整體出口成本，亦有可能



爭取到更多海運業者之指定簽約，均不排除貨櫃場全國從 事競爭之可能，原處分將貨櫃場之地理市場界定為「全國 」，尚無違誤。是原告主張收取CFS出口機械使用費後， 仍有10家貨櫃業者並未收取前開費用，但原告客戶並未增 減，縱使屬實，亦只是目前貨主尚未選擇其他船公司及貨 櫃場，不表示貨主全無選擇出口成本較低之船公司及貨櫃 場之可能，原告主張對市場無影響云云，尚不足採。（四）又原告及訴外人長春儲運公司等21家貨櫃場業均係貨櫃集 散站經營業者，其經營貨櫃集散站業務，應具備有關文書 ，申請航政機關核轉主管機關許可及核發許可證，並向海 關登記後，始得營業（見航業法第44條），而貨櫃集散站 業務為貨櫃貨物之儲存、裝櫃、拆櫃、裝車、卸車及貨櫃 貨物之集中、分散，並得兼營進口、出口、轉口與保稅倉 庫，及其他經主管機關核准與貨櫃集散站有關之業務（見 貨櫃集散站經營業管理規則第2條），因倉儲服務不須經 海關檢驗，貨櫃集散服務則須經海關檢驗，故自原告之交 易相對人（即貨主、船舶運送業及海運承攬運送業）而言 ，海運貨櫃貨物出口之需求，與一般物流倉儲業所提供之 倉儲服務不同，本案自應以「合法貨櫃集散服務」為產品 市場，不包括「倉儲服務」，其聯合行為是否足以影響服