臺中高等行政法院判決
103年度簡上字第26號
上 訴 人 苗栗縣政府
代 表 人 劉政鴻
被 上 訴人 苗栗縣後龍鎮公所
代 表 人 鄭家定
上列當事人間區域計畫法事件，上訴人對於中華民國103年4月22
日臺灣苗栗地方法院103年度簡字第5號行政訴訟判決，提起上訴
，本院判決如下︰
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
一、事實概要：
緣被上訴人於民國100年8月間進行後龍鎮水尾海水浴場行政 大樓拆除工程（基地位址：苗栗縣後龍鎮○○段○○○○○號土 地，下稱系爭土地），因民眾陳情被上訴人於地上物拆除時 ，於地基刨除所生之坑洞，未經核准自行回填土（石）方， 經上訴人於101年3月8日至現場會勘，發現系爭土地表面目 視即可見石塊、塑膠片、瀝青塊等不利耕作物質（下稱不利 耕作物質），並採集土樣送驗。上訴人認被上訴人於系爭土 地（農牧用地）未經申請核准擅自回填土（石）方，違反區 域計畫法第15條規定，依同法第21條規定，以101年4月17日 府地用字第1010074325號函（以下各機關函文出現2次以上 者，均以各該機關該年月日函稱之）附處分書處被上訴人罰 鍰新臺幣（下同）6萬元。被上訴人不服，提起訴願，經訴 願機關撤銷原處分，囑由上訴人於2個月內另為適法之處理 。被上訴人為清理上開不利耕作物質，將上開物質清出後暫 置於系爭土地週圍，以待清除。惟因民眾多次檢舉陳情，上 訴人於101年5月17日派員現場會勘，發現上開物質業已無堆 置，並已清除至土資場，上訴人仍以101年6月20日府農農字 第1010123867號書函，認定系爭土地臨時堆放上開物質，該 行為已屬農地違規使用，移請上訴人地政處地用科及水利城 鄉處土石資源科核處。上訴人復於101年6月29日派員現場會 勘，現場雖已清除較大磚塊、石塊，惟仍遺留部分細小石塊 ，倘加以清除尚可作農作使用，上訴人乃以102年7月16日府 農農字第1020142427號書函復上訴人地政處略以：上訴人10 1年6月20日函認定系爭土地違規使用，係依據民眾多次電話 陳情辦理、被上訴人101年5月29日後鎮民字第1010007154號 函所述有臨時堆放石塊、瀝青之行為，因該行為未經申請核
准，爰認定農地違規使用，另101年5月17日現勘結果，現場 仍遺留部分細小石塊，因非屬明顯堆置，爰請土地所有權人 清除回復農作，前揭清除後現況經研判尚難認定為農地違規 使用。上訴人另以102年7月19日府地用字第1020145313號函 請被上訴人於102年7月31日陳述意見，被上訴人於102年8月 2日檢附陳述意見書，上訴人遂以被上訴人違反區域計畫法 第15條第1項規定為由，依同法第21條規定，以102年8月27 日府地用字第1020174354號函（下稱原處分）處被上訴人6 萬元罰鍰。被上訴人不服，提起訴願遭駁回後，提起行政訴 訟。經臺灣苗栗地方法院103年度簡字第5號判決（下稱原判 決）將訴願決定及原處分均撤銷，上訴人不服，遂提起本件 上訴。
二、被上訴人於原審起訴主張：
按系爭土地於101年3月間因土地所有權人欠缺注意、疏於管 理，遭不明人士傾倒不利耕作物質，復因上訴人地政處處長 於101年4月間，親至被上訴人與鎮長及業務權責人員會晤， 會中處長建議被上訴人先行派員協助地主清運現場不明物質 。被上訴人基於主管機關已為行政指導建議被上訴人協助地 主清運，雖上開物質清理作業恐有礙主管機關追查違反法規 之行為人，惟業務主管長官既已明確表示協助清運之指導內 容，足使被上訴人確信於系爭土地傾倒之證據調查階段業已 告一段落。又該土地鄰近住宅社區、國小旁，如任憑石塊、 瀝青物質存置原地有妨礙地方美化之虞。被上訴人於101年4 月18日派員進行初步清理作業，後因考量現場仍存置中型以 上之待清理物質，故另於101年5月14、15日派人員、中型機 具至現場進行撿拾、清理作業。因待清理物質係散落土地範 圍各處，經評估整理清運作業經濟，衡量周圍對外道路狀況 後，為求待清理物質便於清運車輛裝載及輸運路線，故於上 開清理期間，由現場清運人員將散落之待清除物質集中堆放 於特定集中點（1024地號鄰近同段1011地號【下稱1011地號 】土地之地界處，是否占用1011地號，未經鑑界如何確認？ ），以便於抓斗車至現場後之裝載作業，且被上訴人協助地 主清理系爭土地物質作業完畢後，上訴人所稱之「臨時堆放 」態樣即不復在等語，並聲明原處分及訴願決定均撤銷。三、上訴人則以：
按區域計畫法第15條第1項規定，區域計畫公告實施後，不 屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府， 按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖 ，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制 。次按非都市土地使用管制規則第6條規定，非都市土地經
劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及 許可使用細目使用。第6條第3項附表1規定，農牧用地得容 許做(1)農作使用(2)農舍(3)農業設施等17項使用。經查， 被上訴人於系爭土地上臨時堆放不利耕作物質，業經上訴人 判定農地違規使用，其行為已明顯違反上開非都市土地使用 管制規則及區域計畫法第15條第1項規定，雖其主張系爭土 地係因所有權人疏於管理，致遭不明人士傾倒不利耕作物質 ，且是否佔用鄰地亦未經鑑界云云，然被上訴人未經申請許 可，將不利耕作物質於101年4月下旬至5月上旬暫時堆置於 系爭土地，依非都市土地使用管制規則第6條第3項附表1之 各種使用地容許使用項目、許可使用細目，「農牧用地」並 無容許「臨時堆放石塊、瀝青」，上訴人據以認定該行為屬 農地違規使用應無不當。本件違規改善業經上訴人102年8月 16日函查明清除完畢，仍無法阻卻已遭判定農地違規事實， 原處分核無違誤等語，並聲明求為判決駁回被上訴人之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，略以：（一）本件係因被上訴人執行系爭土地上行政大樓拆除工程所衍 生，該拆除工程於101年1月13日完工後，回填土方復舊， 並於101年2月8日辦理驗收，101年2月14日由被上訴人通 知土地所有權人接管在案，嗣上訴人101年3月8日現場勘 查時，發現現場有不利耕作物質，該不利耕作物質究係原 拆除工程所遺留，抑或事後系爭土地地主疏於管理，至遭 他人傾倒所置，兩造雖略有爭執。惟該不利耕作之物質並 非被上訴人所傾倒堆置，且被上訴人係為再度執行清除系 爭土地上之不利耕作之物質，而將清除出之不利耕作物質 ，暫時堆置在系爭土地周遭，以待後續清運，此為兩造所 不爭執。
（二）依區域計畫法第15條第1項及第21條之立法目的，依同法 第1條之規定，係為促進土地及天然資源之保育利用，人 口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善 生活環境，增進公共福利，而對於無正當理由違反區域計 畫法之使用土地行為，科處行政罰鍰。本件被上訴人係因 系爭土地之土地所有權人怠於克盡維護土地之義務，為執 行系爭土地上不利耕作物質之清運作業，以使系爭土地符 合農作使用與區域計畫法之立法目的，而據地方制度法第 20條第5款之規定，依職權執行廢棄物清除及處理，乃依 法執行法律所授予之自治權限，且係為促進土地及天然資 源之保育利用，改善生活環境，增進公共福利，符合區域 計畫法之立法目的，要無違法性之可言。是被上訴人主張 係依上訴人長官指示清運、協助地主清運，並無違法性等
語，自非無理由。
（三）次按行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之 情形，一律注意，行政程序法第9條定有明文。本件被上 訴人上開執行清除系爭土地上不利耕作物質之同時，將所 清除之不利耕作物質，暫時堆置於系爭土地之周遭，以利 清運，究竟是否有部分佔用到鄰地1011地號，並未經實際 測量鑑定，且系爭土地與1011地號間復無明確之地標或有 田梗、水溝等可資判別之地界，又1011地號土地之所有權 人，亦未提出其土地有被佔用堆置不利耕作物質之異議， 自應鑑定測量以資辨明。此係有利於被上訴人之事項，原 處分未予調查逕行置而不論，並在無確切之證據之下，單 方面逕自認定被上訴人上開清除不利耕作物質後之暫時堆 置行為，佔用1011地號土地，違法區域計畫法第15條之規 定，亦有違誤。被上訴人主張原處分未經測量鑑界，即認 被上訴人有佔用1011號土地堆置，亦有違誤，自非無理由 。
（四）綜上，本件被上訴人為依法執行系爭土地不利耕作物質之 清除作業，使之符合區域計畫法之立法目的，將系爭土地 上之不利耕作物質清除後所為之暫時堆置行為，以待清運 ，並無違法性之可言。再者，原處分及訴願決定就有利被 上訴人之事項，即上開堆置行為是否佔用鄰地1011地號土 地，疏未予以調查，即逕自為不利於被上訴人之推測，認 定被上訴人違反行政義務行為之事實也未憑證據，端賴主 觀之臆測，亦屬率斷。本件原處分認定事實及適用法律既 均有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。被上訴人訴請 撤銷，為有理由，自應予准許。
五、上訴意旨略以：
（一）被上訴人確實違反區域計畫法第15條規定，且業於被上訴 人101年5月29日函所承認，原判決不察，自有判決法規適 用不當及理由不備之違法：
1、按區域計畫法第1條規定之該法立法目的，在於促進土地 及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以 加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利。次 按區域計畫法第15條第1項、第21條第1項及第2項、非都 市土地使用管制規則第5條第1項、第6條及行為時農業用 地作農業使用認定及核發證明辦法第5條之規定，可知非 都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別後，應依其容 許使用之項目使用及其附帶條件，如農業用地（耕地）違 反區域計畫法土地使用管制規定，而將之作為非容許使用 ，並有故意或過失情事，即應依區域計畫法第15條第1項
、第21條第1項規定處罰。
2、再按非都市土地使用管制規則第6條規定，非都市土地經 劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目 及許可使用細目使用；同條第3項附表1規定，「農牧用地 」之容許使用項目包括農作使用、農舍、農業設施等17 項使用。
3、又按當事人主張之事實，經他造自認，而行政法院依職權 調查其他證據相符合者，自得認定他造之自認為真實，據 以判決，行政訴訟法第134條之規定意旨甚明。 4、本件被上訴人為清理系爭土地上之不利耕作物質，將上開 物質清出後暫置於四週及系爭土地，雖上訴人於101年5月 17日派員現場會勘，發現上開物質業已無堆置，並已清除 至土資場，然被上訴人未經申請許可，於101年4月下旬至 5月上旬，雇挖土機清除上開物質，並暫時堆置於系爭土 地及北側鄰地，並於101年5月14及15日始將此廢棄土運至 合法土資廠資源回收再利用，此為被上訴人101年5月29日 函所承認。從而，被上訴人訴稱位於系爭土地北側之毗鄰 地，未複丈前無法得知是否為占用，依行政罰法第7條行 為非出於故意或過失者，不予處罰云云，惟廢棄物之清除 及處理，依地方制度法第20條第5款規定，本即屬後龍鎮 之自治事項，被上訴人雖基於上訴人地政處長之請求，清 除處理轄內廢棄物，仍係屬辦理該鎮之自治事務，並非處 理上訴人委辦事務。另非都市土地使用管制規則第6條第3 項附表1各種使用地容許使用項目、許可使用細目，「農 牧用地」並無容許「臨時堆放石塊、瀝青」細目，更何況 被上訴人為行政機關，其欲暫置上開物質於特定農業區農 牧用地上，對於所應申請之許可及有無占用鄰地之可能， 所負之注意義務應較一般民眾為高，要難謂無過失責任， 原判決對此重要攻擊防禦方法未加以審酌，自屬判決不備 理由。
（二）綜上，上訴人以被上訴人業已自認未經申請而將系爭物質 暫置於公有土地及北側鄰地，上訴人據以認定該行為屬農 地違規使用係違反區域計畫法第15條第1項規定為由，依 同法第21條規定，原處分處被上訴人6萬元罰鍰，並無不 合等語，並聲明求為判決：原判決廢棄，被上訴人在第一 審之訴駁回。
六、本院經核原判決撤銷訴願決定及原處分，尚無違誤，茲就上 訴意旨再予論述如下：
（一）按區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後 ，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）
政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使 用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後 ，實施管制．．．。」第21條第1項規定：「違反第15條 第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府 處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更 使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」又按非都市 土地使用管制規則第5條第1項規定：「非都市土地使用分 區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其 使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違 反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理 。」第6條第1項前段規定：「非都市土地經劃定使用分區 並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細 目使用。」同條第3項規定：「各種使用地容許使用項目 、許可使用細目及其附帶條件如附表一。」其第6條第3項 附表一「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」規 定：「使用地類別：五、農牧用地。容許使用項目：( 一 ）農業使用（包括牧草）：農作使用（免經申請許可使用 細目）．．．。（十四）臨時堆置收納營建剩餘土石方． ．．。」。
（二）次按「行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法 之事實，倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能 認為合法」（最高行政法院39年判字第2號判例）。又按 「認定事實，須憑證據，不得出於臆測，此項證據法則， 自為行政訴訟所適用」（最高行政法院61年判字第70號判 例參照）。故上訴人對被上訴人為科處罰鍰處分，即使被 上訴人所為之各項主張不可採，仍必須有積極證據證明被 上訴人有違規事實存在，始能認科罰處分合法。（三）本件上訴人係以被上訴人未經申請許可，於101年4月下旬 至5月上旬雇挖土機清除上開物質，暫時堆置於系爭土地 及北側鄰地，並於101年5月14及15日始將此廢棄土運至合 法土資廠資源回收再利用，確實違反區域計畫法第15條規 定，且業於被上訴人101年5月29日函所承認云云。惟原判 決以：「本件原告（即被上訴人，下同）係因原1024地號 之土地所有權人怠於克盡維護土地之義務，為執行上開10 24號土地上不利耕作物質之清運作業，以使上開土地符合 農作使用與區域計畫法之立法目的，而據地方制度法第20 條第5款之規定，依職權執行廢棄物清除及處理，乃依法 執行法律所授予之自治權限，且係為促進土地及天然資源 之保育利用，改善生活環境，增進公共福利，符合區域計 畫法之立法目的，要無違法性之可言。是原告主張係依被
告機關長官指示清運、協助地主清運，並無違法性等語， 自非無理由。」依法核無違誤。又被上訴人101年5月29日 函略以：「．．．本所於5月4日前雇挖土機清除並將土石 暫置於公有土地及北側鄰地，並於5月14、15日由本所清 潔隊協助將此廢棄土運至合法土資廠．．．。」（原審卷 第52頁參照）。雖可認定被上訴人為清理系爭土地之不利 耕作物質，將該不利耕作物質清出後暫置於系爭土地週圍 ，以待清除，並於上訴人101年5月17日派員現場會勘時， 業已將之清除至土資場。惟本件原處分主旨為：「有關貴 所『清除後龍鎮○○段○○○○○號上石塊、瀝青等物質臨時 堆放於同段1011地號上』屬農地違規使用一案」（原審卷 第10、11頁），可見原處分係針對「被上訴人有堆置土石 於1011地號土地部分」之違規行為裁處，然有無佔用1011 地號土地部分，上訴人於103年4月8日在原審法院行言詞 辯論時，陳稱對於被上訴人所堆置之土石係位於1024地號 或1011地號土地，並未進行測量，且現場亦無明顯界樁或 界址線（如水溝或田埂）可供比對，而僅憑檢舉人提供之 相片比對，即逕行認定，有上開言詞辯論筆錄附卷原審卷 （第89頁）可稽。揆諸前揭規定及說明，上訴人必須有積 極證據證明被上訴人有上開違規事實存在，始能認原處分 科罰處分為合法，是原判決以「原處分就有利原告之事項 ，即上開堆置行為是否佔用鄰地1011地號土地，疏未予以 調查，即逕自為不利於原告之推測，認定原告違反行政義 務行為之事實也未憑證據，端賴主觀之臆測，亦屬率斷。 」認定原處分認定事實及適用法律均有違誤，訴願決定未 予糾正，亦有未合，均予撤銷，依法核無不合。（四）綜上所述，原判決並無上訴人所指之適用法規不當、判決 不備理由之情事，原判決將訴願決定及原處分均撤銷，核 無違誤。上訴論旨，執其主觀見解，指摘原判決違法，求 予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第236條之2第 3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 103 年 7 月 29 日 臺中高等行政法院第二庭
審判長法官 王 德 麟
法 官 蔡 紹 良
法 官 詹 日 賢
以上正本證明與原本無異。
本判決不得上訴。
中 華 民 國 103 年 7 月 29 日 書記官 詹 靜 宜