臺中高等行政法院判決
100年度訴字第149號
100年9月1日辯論終結
原 告 苗栗縣後龍鎮公所
代 表 人 鄭家定
訴訟代理人 劉安彬
李易修
王俊蓉
被 告 苗栗縣政府
代 表 人 劉政鴻
訴訟代理人 饒斯棋 律師
上列當事人間因殯葬管理條例事件，原告不服內政部中華民國10
0年3月29日台內訴字第0990239266號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於民國（下同）67年間，獲臺灣省政府補 助公墓公園化喪葬設施計畫辦理興建「聚福堂納骨塔」，該 納骨塔坐落於苗栗縣後龍鎮○○○段262地號（農牧用地；3 8,577平方公尺）及262-22地號（墳墓用地；6,604平方公尺 ）土地，均屬私人土地。原告復於81年增建該納骨塔第2、3 樓，並於82年6月12日完工。嗣經民眾多次檢舉，該納骨塔 未申請建造執照而營業，且不符法令規定使用等情，經被告 以96年11月2日府民殯字第0960163854號函請原告依法補辦 手續，復以97年6月16日府商建字第0970088127號違章建築 拆除通知單通知原告，本件違章建築逾期未補辦申請建照手 續，依違章建築處理辦法第5條規定，應執行拆除。被告分 別以98年6月3日府民殯字第0980090155號函及98年9月22日 府民殯字第0980163782號函請原告於98年8月31日及98年12 月31日前改善，逾期未改善，將適用殯葬管理條例處罰。嗣 經被告於99年1月12日派員赴現場複勘，認定原告未經主管 機關核准同意興建、增建，亦未取得土地所有權人同意並申 請建照，即興建聚福堂納骨塔，完工後亦未申請使用執照即 開始使用，對外販售骨灰（骸）存放單位，且未依期限改善 或補辦手續，故依殯葬管理條例第55條第1項規定，以99年1 月28日府民殯字第0990018650號函裁處原告新臺幣（下同） 30萬元罰鍰，並自即日起禁止對外繼續營運或販售骨灰（骸 ）存放單位。原告不服，提起訴願，案經內政部審認，原告
為行政機關，非屬殯葬設施經營業者，遂以99年6月23日台 內訴字第0990051750號決定：「原處分關於新臺幣30萬元罰 鍰部分撤銷。其餘部分之訴願駁回。」嗣被告依上該決定意 旨另以99年6月30日府民生字第0990117302號函處原告30萬 元罰鍰，並禁止對外繼續營運或販售骨灰（骸）存放單位。 原告不服，提起訴願，業經內政部99年12月28日台內訴字第 0990214997號決定：「訴願駁回。」。原告仍不服，提起行 政訴訟，經本院100年度訴字第46號判決原告之訴駁回。被 告於99年7月9日復派員查察，發現原告仍有繼續販售塔位情 事，且前經裁處禁止對外繼續營運或販售骨灰（骸）存放單 位在案，遂再以99年9月30日府民生字第0990181741號函（ 原處分）處原告60萬元，並自即日起禁止對外繼續營運或販 售骨灰（骸）存放單位。原告不服，提起訴願，仍遭駁回， 遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠「聚福堂納骨塔」業經主管機關核准、啟用，故得以使用逾 20年：按55年至81年間適用之「臺灣省公墓、火葬場、殯儀 管、納骨堂（塔）管理規則」（55年7月12府社三字第50076 號令修正）第5條「公墓．．．火葬場殯儀館納骨堂（塔） 之設置改建應載明左列事項．．．（略）．．．報由當地主 管機關層轉省政府核准：．．．（略）．．．」、第32 條 「縣市主管機關應於每年年終將轄境內之公墓火葬場殯儀館 納骨堂（塔）辦理情形，層轉省政山府備查。」原告聚福堂 （以下簡稱系爭標的）確係自67年間經核准使用，僅係該核 准文號因年代久遠及業務承辦人員更易，致使原核准函文已 遺失。又原告於99年6月9日函陳請內政部協助提供該核准函 ，惟內政部99年6月15日內授中社字第0990013127號函文告 知原告因受88年921地震災害影響已毀損，故該核准函自始 未能出示。被告於99年10月29日府民生字第099202879號函 訴願答辯書，有關「理由及法令依據」所稱：「一、查臺灣 省喪葬設施管理辦法第12條規定．．．（略），惟該公所訴 願書所提：前臺灣省政府65年1月21日（65）1.21府社三字 第7316號函暨65年5月19日府社三字第31319號兩函，並非前 揭條文所稱核准字啟用函。」惟被告未舉證該函旨之內容， 又系爭標的設置時係於65年間，斯時並無「臺灣省喪葬設施 管理辦法」第12條規定適用。故系爭標的業經前臺灣省政府 核准與否，仍非原告為規避殯葬管理條例之單方論斷。次查 ，被告於73年5月17日函文要求原告填報公墓公園化十年計 畫執行概況表，其「說明：二、所送執行概況表『（納骨堂 ）』部分、『建造日期』、『完成日期』、『內部設備』、
『完成時間』及『建築面積』均未填寫請補列。」及同函檢 還附件中有關「核准文號」欄中原告亦填具「65年5月19 日 府社三字第31319號」。按73年適用之「墳墓設置管理條例 」（72年11月11日總統（72）台統㈠義字第6259號令制定公 布）第3條「本條例所稱主管機關：中央為內政部；省（市 ）為省（市）社會處（局）；縣（市）為縣（市）政府；鄉 （鎮、市）為鄉（鎮、市）公所。」、第26條「設置墳墓違 反本條例之規定者，應由當地主管機關會同有關機關制止之 。其已埋葬之墳墓，除得令其補辦手續者外，應限期於三個 月內遷葬；逾期未遷葬者，處三千元以上一萬元以下之罰鍰 。前項未遷葬之墳墓，由直轄市、縣（市）主管機關代為遷 葬於公墓內，其遷葬費用向墓地經營人、營葬者或墓主徵收 之。」第27條「一、意圖營利，違反第六條規定擅自設置公 墓者，處三年以下有期徒刑，得併科十萬元以下罰金。二、 法人之負責人、法人或自然人之代理人，受僱人或其他從業 人員因執行業務犯前項之罪者，除處罰其行為人外，對該法 人或自然人科以前項之罰金。」、「臺灣省公墓火葬場殯儀 館納骨堂（塔）管理規則」第32條「縣市主管機關應於每年 年終將轄境內之公墓火葬場殯儀館納骨堂（塔）辦理情形， 層報省政府備查」，爰此73年時被告已知悉系爭標的設置， 如系爭標的非業於65經主管機關（前臺灣省政府）核准者， 被告依法屬縣級主管單住實有調查系爭標的相關事宜權限， 且原告亦無任何隱蔽系爭標的資訊之舉。如系爭標的係未經 前臺灣省政府核准而設置者，何以安然隱匿存置30年？再查 ，被告於98年3月23日府民殯字第0980046521號函文通知原 告有關殯葬設施及殯葬服務業查核評鑑及獎勵辦法乙案，依 被告檢附「苗票縣殯葬設施及殯葬服務業查核評鑑及獎勵辦 法」第2條第1項：「本辦法查核、評鑑及獎勵之殯葬設施為 苗票縣轄區內依法設置之公、私立公墓、殯儀館、火化場及 骨灰（骸）存放設施。」，併附件「98年度辦理苗栗縣殯葬 設施經營業預定評鑑日程表」明確指示本案系爭標的預定訪 查日期，是時系爭標的即以合法設置之態樣以受主管機關評 鑑。又查，於91年4月被告委託、國立政治大學規劃、行政 院經建會及內政部營建署指導製作之「苗票縣綜合發展全面 修訂計畫--第二篇第二章第二節苗栗縣公共設施建設現況」 表2-12苗栗縣喪葬設施統計表及內政部營建署建置之「縣市 綜合發展計畫資訊系統」有關「縣市綜合發展計畫報告書- 苗栗縣全面發展全面修訂計晝-部門發展計畫--公共設施與 公用設備計晝--第二節苗票縣公共設施建設現況」表2-11苗 票縣喪葬設、施統計表，皆顯以系爭標的合法存置，以合被
告納入統計之數據。本案系爭標的之建築經費均來自中央、 臺灣省政府及縣政府，又上級行政機關經費補助與否，均係 基於目的事業主管機關之地位，嚴慎審酌被補助機關所提興 辦事業計畫內容與計畫書之合法性、合理性及必要性，俟確 認不悖依法行政之原理原則，始有依法辦理補助事宜之可能 。原告增建聚福堂二、三樓之部分，原告亦獲有被告補助之 工程款肆拾萬元整在案，按增建時適用之殯葬法規即墳墓設 置管理條例，聚福堂增建須主管機關核准，如原告增建工程 非經被告核准者，又被告豈能合法、適法撥款補助該增建工 程費？且原告於83年間公告修正後龍鎮公園公墓納骨堂管理 辦法第16條第3款「公園公墓納骨堂使用管理收費標準」部 分條文，係依據省政府83年5月9日八三社三字第30715號函 、被告83年5月12日八三府社政字第048939號函及苗栗縣後 龍鎮代表會議決通過而修正，倘系爭標的屬非法設置啟用者 ，則省縣主管機關似無准予修正條例之理。
㈡被告認知之情事似與核准設置與否無因果關係：如前開所述 ，原告設置標的事實且公開販售骨灰（骸）存放單位已逾數 十年載，期間亦有因系爭標的相關業務，而函文請示上級主 管機關（被告及前臺灣省政府社會處）核准、備查。被告指 稱原告欠缺建築執照、使用執照等情事，與當時殯葬相關法 規所訂立報請主管機關核准所需之文件並無衝突，如斯時原 告未具備建築執照、使用執照及土地所有權證明書等，與主 管法規並無違誤，是被告得據之以斷論前臺灣省政府社會處 未准予原告設置系爭標的？且被告如欲推翻30年來主管機關 （含被告本身）本於依法行政原則所為與系爭標的業務有關 之行政行為違法，是否應提出具有因果關係之事證？仰或， 僅係相關核准文號經證實因天災因素毀壞，進而推斷權責機 關及歷年承辦人員行政疏失30餘年?
㈢行政罰禁止類推適用：查殯葬管理條例第55條規定：「殯葬 設施經營業違反第7條第1項或第31條規定，未經核准或未依 核准之內容設置、擴充、增建、改建殯葬設施，或違反第18 條規定擅自啟用、販售墓基或骨灰（骸）存放單位，經限期 改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續者，處新臺幣三 十萬元以上一百萬元以下罰鍰，並得連續處罰之。未經核准 ，擅自使用移動式火化設施經營火化業務，或火化地點未符 第21條第1項規定者，亦同。前項處罰，無殯葬設施經營業 者，處罰設置、擴大、增建或改建者；無設置者，處罰販售 者。發現有第1項之情形，應令其停止開發、興建、營運或 販售墓基及骨灰（骸）存放單位，拒不從者，除強制拆除或 恢復原狀外，並處新臺幣六十萬元以上三百萬元以下罰鍰。
」依內政部99年6月23日台內訴字第0990051750號函文理由 三：「．．．按殯葬管理條例第55條第1項規定受處分對象 為『殯葬設施經營業』，然按殯葬管理條例施行細則第23條 規定，訴願人為行政機關非屬殯葬設施經營業者．．．。」 ，今被告依殯葬管理條例第55條第3項處罰原告，顯已違反 行政罰禁止類推適用之原則。
㈣依行政罰法規定，被告裁罰權限業已罹於消滅：按行政罰法 第5條規定：「行為後法律或自治條例有變更者，適用行政 機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治 條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。」原 告於興建納骨塔之時，行為如係違「臺灣省公墓、火葬場、 殯儀館、納骨堂管理規則」第5條規定者，行政罰法卻無針 對所爭之條目訂立裁罰標準；另被告裁罰依據之「殯葬管理 條例」（99年1月27日修正施行）第55條第2項則得裁處30萬 元，如此比較新舊法規，不難發現原告遇有事前不可預測之 損失。依內政部96年7月16日台內民字第0960109682號函略 以，「最有利於受處罰者之規定」應就具體個案比較何種法 規之構成要件及法律效果受處罰者最有利，亦即應就整個法 律狀態加以審認。揆諸內政部函釋，則被告之裁罰似與行政 罰法第5條有所違。另查，行政罰法第27條規定：「行政罰 之裁處，因3年期間之經過而消滅。前項期間，自違反行政 法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自 該結果發生時起起算。」同法第45條規定：「本法施行前違 法行政法上義務之行為應受處罰而未經裁處，於本法施行後 裁處者，除第15條、第16條、第18條第2項、第20條及第22 條規定外，均適用之。前項行政罰之裁處權時效，自本法施 行之日起算。」依內政部95年10月19日台內民字第09501601 48號函略以：行政罰法施行（95年2月5日）前違反行政罰法 上義務行為業已終了，其行為應受處罰而未受處罰者，其3 年之裁處權時效自行政罰法施行目起算，如法律另特別規定 裁處時效者，則依其規定計算期間，不適用行政罰法第45條 第2項規定。有關本案系爭事項，尚有裁罰時效消滅之因素 ，系爭標的設置及增建分別係於67年（興建）及83年間（增 建）所為，其分別該當「臺灣省公墓、火葬場、殯儀館、納 骨堂管理規則」（55年7月12日修正施行）第5條「公墓火葬 場殯儀館納骨堂（塔）之設置改建應載明左列事項，並．． ．報由當地主管機關層轉省政府核准：．．．」及「臺灣省 殯葬設施設置管理辦法」（81年2月8日由前開規則修正施行 ）第29條「．．．鄉（鎮、市）公所設置、增建或改建喪葬 設施，應備具前項各款文件，報縣（市）政府核轉社會處審
核；．．．」及「墳墓設置管理條例」（72年11月11日公布 施行）第29條「殯儀館、火葬場、靈（納）骨堂（塔）及其 他喪葬設施之設置，須經直轄市、縣（市）主管機關核准． ．．」及「殯葬管理條例」（99年1月27日修正施行）第7條 第1項「殯葬設施之設置、擴充、增建或改建，應備具下列 文件報請直轄市、縣（市）主管機關核准．．．」及同法第 55條第2項「前項處罰，無殯葬設施經營業者，處罰設置、 擴大、增建或改建者；．．．」，細譯上開各法規及今被告 處分依據之裁罰構成要件，為原告興建、增建聚福堂之時， 如未經權責上級機關審核，核准。惟因法律未規定裁罰事項 ，又或是未特別規定裁罰裁處權時效，則自該適用行政罰法 第27條及45條之適用。被告所為之行政處分係於99年9月30 日（府民生字第0990181741號函），其依上開所述，以行政 罰法施行（95年2月5日）三年內為裁罰時效之適用者，則被 告所為之裁罰時效早罹於消滅等情。並聲明求為判決訴願決 定及原處分均撤銷。
三、被告則以：
㈠原告於67年間未經申請許可，擅自於私人所有坐落苗栗縣後 龍鎮○○○段262地號及262-22地號土地興建「聚福堂納骨 塔」；嗣81年增建該納骨塔第2、3樓，並於82年6月12日完 工。經民眾多次檢舉，該納骨塔未申請建造執照而營業，對 外販售骨灰（骸）存放單位，且不符法令規定使用等情，經 被告分別於98年6月3日及98年9月22日函請原告依法補辦申 請建照手續，限期98年8月31日及98年12月31日前改善；惟 原告並未依期限改善或補辦手續。99年1月12日被告派員赴 現場複勘，認定原告未經主管機關核准同意興建、增建，亦 未取得土地所有權人同意並申請建照，即興建聚福堂納骨塔 ，完工後亦未申請使用執照即開始使用，對外販售骨灰（骸 ）存放單位，經通知而未依期限改善或補辦手續等情，此有 土地建物查詢資料、被告96年11月2日府民殯字第096016385 4號函、97年6月16日府商建字第0970088127號違章建築拆除 通知單、苗栗縣後龍鎮公所98年2月25日後鎮民字第0980002 304號函、被告98年6月3日府民殯字第0980090155號函、98 年6月4日府民殯字第0980091339號函、苗栗縣後龍鎮公所98 年8月31日後鎮民字第098013080號函、被告98年9月22日府 民殯字第0980163782號函、苗栗縣後龍鎮公所98年12月17日 後鎮民字第0980019173號函、99年1月12日會勘紀錄、後龍 鎮鎮立納骨塔十年來納庫數文件等影本可稽，其違規情形應 堪予認定。
㈡雖原告起訴指稱：「系爭公墓納骨塔（聚福堂）係當時獲前
臺灣省政府65年1月21日函『臺灣省公墓公園十年計畫』通 案補助辦理興建，並經臺灣省政府核准在案，於67年間施工 完畢使用，該興建工程經被告層轉省政府社會處於65年5月1 9日核准在案，並無違法之處」、「被告曾於80年間補助原 告興建納骨塔」、「收費標準亦有原告之函文」、「被告所 為之裁罰時效早罹於消滅」云云等語。然查，臺灣省公墓公 園化經費補助案、被告於80年間曾補助原告興建納骨塔案、 對原告設置之納骨塔曾辦理評鑑乙事與被告是否有依法定程 序設置、啟用殯葬設施係屬二事，而本案原告於本件處罰前 自始均未向目的事業主管機關（即被告苗栗縣政府）申請核 准同意其興建、增建，原告亦在未取得土地所有權人同意及 向建築主管機關（即苗栗縣政府建設局）審請建築執照就進 行建築物之改良（即聚福堂－納骨塔），原告完工後亦未向 上開建築主管機關申請使用執照，本案係處罰被告未經土地 所有權人同意擅自在他人土地上興建納骨塔殯葬設施、亦未 經被告核准設置、增建及檢查合格，即擅自啟用對外經營販 售骨灰（骸）存放單位，原告既係持續再對外販售骨灰（骸 ）存放單位，且未依期限改善或補辦手續，此為現在進行之 違法行為，被告自得依現行有效之殯葬管理條例對原告進行 處罰，而非應依舊法墳墓設置管理條例之相關規定辦理。況 原告於被告調查期間多次自承違規行為，復於行政訴訟起訴 時又改稱並無違法之處，其說詞前後矛盾，核無可採。 ㈢參照鈞院100年度訴字第46號判決理由第六㈢點：「茲按， 依本件裁罰時殯葬管理條例第72條規定：『本條例公布施行 前，寺廟或非營利法人設立五年以上之公私立公墓、骨灰（ 骸）存放設施得繼續使用。但應於二年內符合本條例之規定 。』其立法理由謂：『為使本條例公布施行前，寺廟或非營 利法人設立五年以上之公私立公墓、骨灰（骸）存放設施有 依本條例規定申請核准設置之緩衝期間，爰明定該等設施得 繼續使用，但應於二年內符合本條例之規定。』可見，寺廟 或非營利法人設立5年以上之公私立公墓、骨灰（骸）存放 設施，應於殯葬管理條例施行後2年之緩衝期間內符合該條 例之規定，否則不得繼續使用。本件之系爭納骨塔於67年間 興建設置及82年6月12日增建完工後，均未經被告檢查合格 等情，為原告所不爭執。依上開規定，原告所設置之系爭納 骨塔，自應於殯葬管理條例於91年7月17日公布實行後2年內 ，依同條例第18條之規定，備具系爭納骨塔設置、增建之相 關文件，經縣主管機關檢查符合規定，並將殯葬設施名稱、 地點、所屬區域及設置者之名稱或姓名公告後，始得繼續販 售骨灰（骸）存放設施納入新制規範之立法目的。因此，原
告若未依上開規定，於緩衝期間補正相關程序，仍繼續使用 系爭納骨塔，並有持續賠售骨灰(骸)存放單位之行為，經限 期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續者，仍非不可 依殯葬管理條例第55條第2項及第55條第1項後段之規定加以 處罰，否則坐任舊有公私立公墓、骨灰（骸）存放設施繼續 使用，則殯葬管理條例第72條規定，豈非具文？經查，依上 開行為時之法令規定，原告設置及增建系爭納骨塔，固無有 關應向被告申請檢查合格後始得使用或啟用等規定之適用。 惟原告迄今仍繼續使用系爭納骨塔，並有賠售骨灰（骸）存 放單位之行為，為原告所自承在卷（參見本院卷第99頁）， 並有後龍鎮鎮立納骨塔十年來納庫數表在卷可按(參見本院 卷第82頁)。惟依前揭說明，原告本應於殯葬管理條例於91 年7月17日公布實行後之2年內，依同條例第18條之規定，備 具系爭納骨塔設置、增建之相關文件，經被告檢查符合規定 ，並將殯葬設施名稱、地點、所屬區域及設置者之名稱或姓 名公告後，始得繼續販售骨灰(骸)存放單位。然原告始終未 依前旨辦理，更於緩衝期間屆滿後繼續使用系爭納骨塔，並 持續販售骨灰（骸）存放單位，經被告先以96年11月2日府 民殯字第0960163854號函請原告依法補辦設置核准及檢查合 格後始得啟用等手續（參見本院卷第61頁至第62頁），復以 97年6月16日府商建字第0970088127號違章建築拆除通知單 通知原告，本件違章建築逾期未補辦申請建照手續，依違章 建築處理法第5條規定，應執行拆除（參見本院卷第68頁） ；嗣被告接獲民眾陳情後，又分別以98年6月3日府民殯字第 0980090155號函及98年9月22日府民殯字第0980163782號函 ，告知原告應依法補辦設置核准及檢查合格後始得啟用等手 續，並應於98年8月31日及98年12月31日前改善，否則將依 殯葬管理條例第55條規定處罰等語（參見本院卷第71頁及訴 願卷第143頁至第144頁），然原告均未如期改善或補辦手續 ，為原告所不爭執，並有原告98年2月25日後鎮民字第09800 02304號函、98年8月31日後鎮民字第098013080號函、98年1 2月17日後鎮民字第0980019173號函及被告會勘現況表存卷 可查（參見本院卷第63頁、第73頁、第76頁、第79頁）。本 件原告既未於緩衝期間補正相關程序，仍繼續使用系爭納骨 塔，並有持續販售骨灰（骸）存放單位之行為，經限期改善 或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續，則被告認定原告已 違反殯葬管理條例第18條規定，設置及增建殯葬設施完竣後 ，未備具相關文件，經其檢查符合規定，並將殯葬設施名稱 、地點、所屬區域及設置者之名稱或姓名公告，即擅自販售 骨灰（骸）存放單位，乃衡酌原告為設置及販售系爭納骨塔
者，符合同條例第55條第2項裁罰之立法旨意，乃依同條例 第1項後段之規定加以處罰，尚無不合。至於原處分認定原 告違反殯葬管理條例第18條規定，未備具相關文件經被告檢 查符合規定，並將殯葬設施名稱、地點、所屬區域及設置者 之名稱或姓名公告，即擅自『啟用』骨灰（骸）存放單位違 章行為部分。經查，前揭『啟用』行為屬『即成』之性質， 亦即一有該行為即構成違章。本件既認定系爭納骨塔設置及 增建之時，並無應經被告檢查合格並報社會處備查後始得啟 用規定之適用，已如前述，則其擅自啟用之行為，即無得依 現行殯葬管理條例第55條第1項規定處罰之餘地。然因本件 原告尚有違反殯葬管理條例第18條規定擅自販售骨灰（骸） 存放單位之違章行為，原處分依殯葬管理條例第55條第1項 後段規定裁處最低30萬元之罰鍰，並禁止原告繼續對外營運 及販售骨灰（骸）存放單位，並不影響裁罰之結論，故仍應 予以維持。」（判決書第21-24頁），本件被告之前所為之 裁罰既經鈞院認定係屬合法，則原告未依上開處分停止繼續 對外營運及販售骨灰（骸）存放單位，經被告於99年7月9日 派員前往原告處查察，其確仍有販售塔位之情事，故本件被 告再依殯葬管理條例第55條第3項規定，以99年9月30日府民 生字第0990181741號函處原告60萬元罰鍰，並禁止對外繼續 營運或販售骨灰（骸）存放單位亦屬合法。
㈣綜上所述，本件原告之訴為無理由等語，資為抗辯。並聲明 求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：㈠原告所建系爭「聚福堂納骨塔」，是否業經 主管機關核准、啟用？㈡被告依殯葬管理條例第55條第3項 處罰原告，是否適法？㈢被告本案裁罰權限，是否已罹於消 滅？經查：
㈠按「本條例用詞定義如：一、殯葬設施：指公墓、殯儀館 、火化場及骨灰〈骸〉存放設施。．．．五、骨灰（骸） 存放設施：指供存放骨灰（骸）之納骨堂（塔）、納骨牆 或其他形式之存放設施。．．．。」、「本條例所稱主管 機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（ 市）為縣（市）政府；在鄉（鎮、市）為鄉（鎮、市）公 所。主管機關之權責劃分如下：．．．三、鄉（鎮、市） 主管機關：㈠鄉（鎮、市）公立殯葬設施之設置、經營及 管理。．．．。」同條例第7條第1項規定：「殯葬設施之 設置、擴充、增建或改建，應備具下列文件報請直轄市、 縣（市）主管機關核准．．．」、「設置、擴充、增建或 改建殯葬設施完竣，應備具相關文件，經直轄市、縣（市 ）主管機關檢查符合規定，並將殯葬設施名稱、地點、所
屬區域及設置者之名稱或姓名公告後，始得啟用、販售墓 基或骨灰（骸）存放單位。其由直轄市、縣（市）主管機 關設置、擴充、增建或改建者，應報請中央主管機關備查 。」、「殯葬設施經營業違反第七條第一項或第三十一條 規定，未經核准或未依核准之內容設置、擴充、增建、改 建殯葬設施，或違反第十八條規定擅自啟用、販售墓基或 骨灰（骸）存放單位，經限期改善或補辦手續，屆期仍未 改善或補辦手續者，處新臺幣三十萬元以上一百萬元以下 罰鍰，並得連續處罰之。未經核准，擅自使用移動式火化 設施經營火化業務，或火化地點未符第二十一條第一項規 定者，亦同。前項處罰，無殯葬設施經營業者，處罰設置 、擴大、增建或改建者；無設置者，處罰販售者。發現有 第一項之情形，應令其停止開發、興建、營運或販售墓基 及骨灰（骸）存放單位，拒不從者，除強制拆除或恢復原 狀外，並處新臺幣六十萬元以上三百萬元以下罰鍰。」分 別為殯葬管理條例第2條、第3條、第18條第1項及第55條 所規定。
㈡本件原告於67年間未經申請許可，而於私人所有坐落苗栗 縣後龍鎮○○○段262地號及262-22地號土地興建「聚福 堂納骨塔」；嗣81年增建該納骨塔第2、3樓，並於82年6 月12日完工。經民眾多次檢舉，該納骨塔未申請建造執照 而營業，對外販售骨灰（骸）存放單位，且不符法令規定 使用等情，經被告分別於98年6月3日及98年9月22日函請 原告依法補辦申請建照手續，並限期98年8月31日及98年 12月31日前改善；惟原告並未依期限改善或補辦手續。99 年1月12日被告派員赴現場複勘，認定原告未經主管機關 核准同意興建、增建，亦未取得土地所有權人同意並申請 建照，即興建聚福堂納骨塔，完工後亦未申請使用執照即 開始使用，對外販售骨灰（骸）存放單位，經通知而未依 期限改善或補辦手續等情，復以99年1月28日府民殯字第 0990018650號函、99年6月30日府民生字第0990117302號 函裁處原告罰鍰，並禁止對外繼續營運或販售骨灰（骸） 存放單位，惟99年7月9日被告派員前往查察，發現仍有繼 續販售塔位情事，此有99年7月9日會勘紀錄、99年2月至6 月苗栗縣後龍鎮公所填用各項收入、收據月報清冊（一般 公墓公墓公園化納骨堂使用費）等影本附卷可稽（見本院 卷第102頁至第106頁），原告違規情形堪予認定。是被告 依殯葬管理條例第55條第3項規定，以99年9月30日府民生 字第0990181741號函裁處原告法定罰鍰最低額度新臺幣60 萬元罰鍰，並禁止對外繼續營運或販售骨灰（骸）存放單
位，揆諸前開規定，並無違誤。
㈢原告雖起訴主張：系爭公墓納骨塔（聚福堂）係當時獲前 臺灣省政府65年1月21日函「臺灣省公墓公園十年計畫」 通案補助辦理興建，並經臺灣省政府核准在案，於67年間 施工完畢使用，該興建工程亦經被告層轉省政府社會處於 65年5月19日核准在案，並無違法之處，且被告曾於80年 間補助原告興建納骨塔、其收費標準亦有原告之函文，被 告所為之裁罰時效早罹於消滅云云。然查：
⒈臺灣省公墓公園化經費補助案、被告於80年間曾補助原 告興建納骨塔案、對原告設置之納骨塔曾辦理評鑑乙事 與被告是否有依法定程序設置、啟用殯葬設施係屬二事 ，而原告於本件處罰前自始均未向目的事業主管機關（ 即被告苗栗縣政府）申請核准同意其興建、增建，原告 亦在未取得土地所有權人同意及向建築主管機關申請建 築執照即進行建築物之改良（即聚福堂－納骨塔），且 原告完工後亦未向上開建築主管機關申請使用執照，本 案係處罰被告未經土地所有權人同意擅自在他人土地上 興建納骨塔殯葬設施、亦未經被告核准設置、增建及檢 查合格，即擅自啟用對外經營販售骨灰（骸）存放單位 ，原告既係持續再對外販售骨灰（骸）存放單位，且未 依期限改善或補辦手續，此為仍在進行之違法行為，被 告依現行有效之殯葬管理條例對原告進行處罰，而非應 依舊法墳墓設置管理條例之相關規定辦理。況原告於被 告調查期間多次自承其違規行為，而於行政救濟時又改 稱並無違法之處，原告此部分主張，核無可採。 ⒉而依本件裁罰時之殯葬管理條例第72條規定：「本條例 公布施行前，寺廟或非營利法人設立五年以上之公私立 公墓、骨灰（骸）存放設施得繼續使用。但應於二年內 符合本條例之規定。」其立法理由謂：「為使本條例公 布施行前，寺廟或非營利法人設立五年以上之公私立公 墓、骨灰（骸）存放設施有依本條例規定申請核准設置 之緩衝期間，爰明定該等設施得繼續使用，但應於二年 內符合本條例之規定。」足見，寺廟或非營利法人設立 5年以上之公私立公墓、骨灰（骸）存放設施，應於殯 葬管理條例施行後2年之緩衝期間內符合該條例之規定 ，否則不得繼續使用。本件之系爭納骨塔於67年間興建 設置及82年6月12日增建完工後，均未經被告檢查合格 等情，為原告所不爭執。則依上開規定，原告所設置之 系爭納骨塔，自應於殯葬管理條例於91年7月17日公布 實行後2年內，依同條例第18條之規定，備具系爭納骨
塔設置、增建之相關文件，經縣主管機關檢查符合規定 ，並將殯葬設施名稱、地點、所屬區域及設置者之名稱 或姓名公告後，始得繼續販售骨灰（骸）存放設施，以 符合納入新制規範之立法目的。原告若未依上開規定， 於緩衝期間補正相關程序，仍繼續使用系爭納骨塔，並 有持續販售骨灰（骸）存放單位之行為，經限期改善或 補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續者，仍非不可依殯 葬管理條例第55條第2項及第55條第1項後段之規定加以 處罰，否則坐任舊有公私立公墓、骨灰（骸）存放設施 繼續使用，則殯葬管理條例第72條規定，豈非具文？ ⒊又依上開行為時之法令規範，原告設置及增建系爭納骨 塔，固無有關應向被告申請檢查合格後始得使用或啟用 等規定之適用。惟原告迄今仍繼續使用系爭納骨塔，並 有販售骨灰（骸）存放單位之行為，亦為原告所不爭執 ，並有後龍鎮鎮立納骨塔十年來納庫數表在卷可按（見 本院卷第79頁)。惟依前揭說明，原告本應於殯葬管理 條例於91年7月17日公布實行後之2年內，依同條例第18 條之規定，備具系爭納骨塔設置、增建之相關文件，經 被告檢查符合規定，並將殯葬設施名稱、地點、所屬區 域及設置者之名稱或姓名公告後，始得繼續販售骨灰（ 骸）存放單位。然原告均未依前旨辦理，更於緩衝期間 屆滿後仍繼續使用系爭納骨塔，並持續販售骨灰（骸） 存放單位，經被告先以96年11月2日府民殯字第0960163 854號函請原告依法補辦設置核准及檢查合格後始得啟 用等手續（見本院卷第64頁），復於97年6月16日以府 商建字第0970088127號違章建築拆除通知單通知原告， 本件違章建築逾期未補辦申請建照手續，依違章建築處 理法第5條規定，應執行拆除（見本院卷第69頁），嗣 被告接獲民眾陳情後，又分別以98年6月3日府民殯字第 0980090155號函及98年9月22日府民殯字第0980163782 號函，告知原告應依法補辦設置核准及檢查合格後始得 啟用等手續，並應於98年8月31日及98年12月31日前改 善，否則將依殯葬管理條例第55條規定處罰等語（見本 院卷第70頁至第76頁），然原告均未如期改善或補辦手 續，為原告所不爭執，並有原告98年2月25日後鎮民字 第0980002304號函、98年8月31日後鎮民字第098013080 號函、98年1 2月17日後鎮民字第0980019173號函及被 告會勘現況表在卷可參（見本院卷第65頁、第74頁、第 76頁、第77頁）。本件原告既未於緩衝期間補正相關程 序，仍繼續使用系爭納骨塔，並有持續販售骨灰（骸）
存放單位之行為，經限期改善或補辦手續，屆期仍未改 善或補辦手續，則被告認定原告已違反殯葬管理條例第 18條規定，設置及增建殯葬設施完竣後，未備具相關文 件，經其檢查符合規定，並將殯葬設施名稱、地點、所 屬區域及設置者之名稱或姓名公告，即擅自販售骨灰（ 骸）存放單位，乃衡酌原告為設置及販售系爭納骨塔者 ，符合同條例第55條第2項裁罰之立法旨意，乃依同條 例第1項後段之規定加以處罰。而原告未依之前處分停 止繼續對外營運及販售骨灰（骸）存放單位，經被告於 99年7月9日派員前往原告處查察，其確仍有販售塔位之 情事，被告再依殯葬管理條例第55條第3項規定，以99 年9月30日府民生字第0990181741號函處原告60萬元罰 鍰，並禁止對外繼續營運或販售骨灰（骸）存放單位亦 屬，並無違誤。
⒋另行政罰法第27條第1項及第2項規定：「行政罰之裁處 權，因三年期間之經過而消滅。前項期間，自違反行政 法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者 ，自該結果發生時起算。」另同法第45條規定：「本法 施行前違反行政法上義務之行為應受處罰而未經裁處， 於本法施行後裁處者，除第十五條、第十六條、第十八