最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第228號
上 訴 人 甲○○
被 上訴 人 臺北市政府教育局
代 表 人 乙○○
上列當事人間優惠存款事件，上訴人對於中華民國97年5月1日臺
北高等行政法院96年度訴字第3556號判決，提起上訴，本院判決
如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人原為臺北市萬華區東園國民小學（以下簡稱東園國 小）教師，前經被上訴人以民國92年6月19日北市教人字第 09232430600號函核定於92年8月1日退休，支領月退休金， 並附發學校教職員月退休金證書。上訴人得辦理公保養老給 付優惠存款之金額為新臺幣（下同）1,462,500元，上訴人 乃與臺灣銀行股份有限公司龍山分公司訂立1,462,500元優 惠儲蓄存款契約（自92年8月1日起計息），契約期間2年。 94年8月1日契約期滿，上訴人亦以同一金額續約。嗣被上訴 人依95年2月16日修正生效之學校退休教職員公保養老給付 金額優惠存款要點（以下簡稱公保優存要點）第3點之1規定 ，以96年6月6日北市教人字第0963383690J號函重新核定， 上訴人得辦理公保養老給付優惠存款之最高金額為985,600 元，並自原契約期滿日即96年8月1日計存。上訴人不服，循 序提起行政訴訟，經原審法院判決駁回後，提起上訴。二、上訴人在原審起訴意旨略以：其於退休前受聘為東園國小教 師，故與國家間存在公法契約法律關係，而上訴人退休受領 之公保養老給付得辦理優惠存款乃屬契約內容之一部分，是 雙方即應受此契約內容之拘束，無從任由被上訴人片面修改 契約約款改變得辦理優惠存款之金額。又公保養老給付金額 優惠存款制度，目的在照顧教職員退休後之生活，為退休金 之一部，本質上係財產權，應受憲法保障；且事涉公共利益 ，其準據之法規應屬有法律或法律授權之命令，教育部僅以 公保優存要點第3點之1之便宜措施，減少退休教職員之養老 給付得辦理優惠存款之金額，此等限制上訴人財產權之舉並 非以法律為之或得法律之授權，實與法律保留原則相悖。又 上開修正公保優存要點第3點之1第7項，使本要點施行前已 退休之教職人員公保養老給付優存利息之既得權徒遭侵害， 顯然違反禁止溯及既往原則。且上訴人在辦理退休時並無法
預見國家行政作為將來會有所變更之情形下，養老給付之優 惠存款遽遭限制並致生利息減少之損害，使上訴人原本對行 政法規之信賴亦遭致嚴重破壞，被上訴人此等作為顯違反信 賴保護原則等語，為此，訴請撤銷訴願決定及原處分。三、被上訴人則以：其所屬學校教育人員退休金得辦理優惠存款 （含公保養老給付），係依據教育部所訂公保優存要點。該 要點教育部於95年1月27日以台人（三）字第0950010490B號 令修正增訂發布，配合行政院推動退休人員所得合理化方案 ，調整得辦理公保養老給付優惠存款最高金額。是被上訴人 前開函文係依中央頒訂之行政規則核算公保養老給付得辦理 優惠存款之最高金額並通知上訴人，係本於職權、依法執行 ，並無變更內容，另為核算之裁量空間等語，資為抗辯。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠參酌優惠存 款制度之形成及沿革，可知其乃一項政策性之補助措施，故 主管機關於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因 素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權 益保障，在政府補助性支出之資源有限情況下，自得本其權 責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限 之資源發揮最大之效益，此種基於情勢變更原則所做之要點 修正，難謂與憲法第7條及行政程序法第6條規定之平等原則 相違背。㈡又教育部早期為照顧現職所得及退休所得偏低之 教育人員，在會商財政部等有關機關同意後，由行政院訂定 發布公保給付優存要點，此係屬給付行政措施，且僅適用於 特定族群，其受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆 ，故無以法律或法律授權之命令為依據之必要。惟經十餘年 後，教育部考慮社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡 平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度， 依權限修正增訂該要點，以符合正當性與公平性，自無違反 法律保留原則。再者，若認修正要點為人民權利義務之法律 保留範圍，則反使整個公保優存要點因違憲而失其效力，以 致退休公教人員過去依該要點所取得之孳息均屬違法，失其 法令依據，影響公益鉅大。㈢上開公保優存要點第3點之1新 修正之規定，係適用於規定變更生效後繼續發生之事實，對 於已退休教育人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無 庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規 定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並未溯及於該要點 變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，自無悖於 法律不溯及既往之原則。㈣復就系爭公保養老給付優惠存款 制度而言，依司法院釋字第280號、第485號解釋意旨可知， 社會福利措施係以「（維持）基本生活相當（所需）為限」
，在保障一定生活條件之前提下，非不可取消或減少優惠存 款金額，況任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改 或廢止，受規範者並非毫無預見，而公保給付優存要點自施 行以來歷經多次修正，且上訴人與臺灣銀行間亦是每2年或1 年簽定優存契約，是尚難認上訴人有何基於法效性決策宣示 所形成之信賴，而實際開始規劃其生活或財產之變動，並付 諸實施之信賴表現行為，應僅係純屬願望、期待，核與信賴 保護之要件不符。㈤再查各級公務人員所受待遇不同，乃因 渠等任官、核敘及職務等均有不同，自無強為一律形式上相 同對待之必要，亦無因此而認違反平等原則可言。另上訴人 主張教師退休養老金不可能多於現職薪俸云云，但查此項審 定基準係一核計之大數公式，且經一體適用，其目的在於實 質平等之保障，要難執此遽認修正要點有何違反平等原則之 理。㈥又因上訴人所提起之本件訴訟係屬「撤銷訴訟」，故 應無所謂行政契約可言，是上訴人主張系爭處分違反行政程 序法第146條、第147條規定及契約法則，承保單位應有履行 原契約條件的義務云云，殊不足採。另系爭處分之做成非基 於公教人員保險法，更無行政裁量之問題，上訴人認為系爭 處分違反公教人員保險法及行政程序法第10條乙節，亦不足 採。從而，本件原處分適用修正後之公保給付優存要點第3 點之1規定，減少上訴人得續存優惠存款之最高額度，並無 違誤，訴願決定予以維持，亦無不合等語，資為抗辯。五、本院按：
㈠、相關法令依據：
⒈按公保給付優存要點第2點規定：「依本要點辦理優惠存款 ，須合於下列各款條件：⑴依學校教職員退休條例辦理退休 。⑵退休時所任職適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支 給要點之公務人員俸額標準表支薪。⑶依中華民國85年2月1 日學校教職員退休條例修正施行前之公務人員保險年資所核 發之養老給付。」。
⒉公保給付優存要點第3點規定：「依本要點辦理優惠存款之 公務人員保險年資及養老給付辦理優惠存款最高月數標準， 依附表規定辦理。」。
⒊公保給付優存要點第3點之1第1項規定：「支領月退休金人 員之每月退休所得，不得超過依最後在職同薪級人員現職待 遇計算之所得上限百分比……」。
⒋公保給付優存要點第3點之1第2項規定：「前項人員每月退 休所得超過退休所得上限百分比者，在依學校教職員退休條 例所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦 理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。」。
⒌公保給付優存要點第3點之1第7項規定：「本點規定施行前 已退休之教育人員，於本點規定施行後優惠存款期滿續存時 ，應依最後退休薪級及最後服務機關學校核實證明最後在職 時具有前項第2款之待遇項目，按本點規定施行時待遇標準 及當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員 年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及 最後在職同薪級人員現職待遇。」。
⒍公保給付優存要點第3點之1第8項規定：「前項人員每月退 休所得超過依第1項計算之退休所得上限百分比者，減少其 養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百 分比。」。
㈡、經核原判決於法並無違誤，茲再論斷如下： 1.由於教育人員退撫新制自85年2月1日開始實施後，兼具新、 舊制年資之退休教育人員計算退休給與時已較為有利，加上 舊制年資之退休給與另享有18%優惠存款利息，以致產生部 分人員之退休所得超過在職同薪級人員現職月薪資所得之不 合理現象，且影響資深教育師資之運用，迭受社會各界之批 評。教育部為使教育人員退休所得合理化，並兼顧國家財經 、社會環境之變遷，以及國內金融市場低利率趨勢之情形， 參照銓敘部之公務人員退休所得合理化改革方案修正公保優 存要點第3點之1，實施教育人員退休所得合理化改革方案。 又按公保優存要點第3點之1修正（即教育人員退休所得合理 化改革方案），其設計之中心概念，在於運用所得替代率之 概念，讓同薪級人員在職期間之待遇與退休所得能有合理的 區別。其為考量整體實質公平原則而設計，且優惠存款制度 既屬政策性福利措施，教育部自得本於權責，審酌整體衡平 、政府財政狀況等因素(此一因素雖未見於修正理由，惟近 年來金融機構利率下降，政府補貼差額負擔加大，整體政府 財政困難，亦為不爭之事實)，適度限縮其適用對象、範圍 及其額度，其修正乃屬事實上之必要。
2.按「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使 涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分 之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條參 照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布 施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止 時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行 期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因 公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因 信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施， 或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權
利之意旨。……」「又任何法規皆不能預期其永久實施，受 規範對象須已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間，對 構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現，始受信賴之保護 」司法院釋字第525號解釋甚明。至於法規變動時，對於人 民之信賴利益保護之方式，「究係採減輕或避免人民之損害 ，或避免影響人民依法所取得法律上地位等方法，須衡酌法 秩序變動所追求之政策目標、國家財政負擔能力等公益因素 及信賴利益之輕重、信賴利益所依據之基礎法規所表現之意 義與價值等為合理之規定。」，司法院釋字第589號解釋已 有說明。
3.是以，行政法規之廢止或變更，亦有信賴保護原則之適用， 亦即法規之廢止變更應兼顧規範對象信賴利益之保護。又信 賴保護之構成要件須符合⑴信賴基礎：即行政機關表現在外 具有法效性之決策；⑵信賴表現：即人民基於上述之法效性 決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動 ，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」 ；⑶有客觀上值得保護之信賴利益存在等要件。上訴人主張 長期以來信賴退休教職員公保優存優惠存款制度，在公保優 存要點第3點之1修正後，使上訴人客觀上具體表現其因信賴 而生之實體法上利益受損害云云。徵諸公保養老給付優惠存 款之制度，施行多年，實質上已構成公務人員(包含教師)維 持其退休生活之重要國家給付，其名稱與退休金雖有不同， 又未經公務人員退休法所規定，仍不能否認其屬國家對公務 人員實質之退休給付之性質。是上開教育部修正增訂之公保 優存要點第3點之1，經被上訴人適用以上開函文改變上訴人 得存優惠存款之最高金額，自屬變動上訴人退休給付之實質 內容，故上訴人主張其退休時對於優惠存款制度之存續產生 信賴，認其得存優惠存款之最高金額應以其退休時有效之修 正前退休教職員公保優存要點之規定為依據，就本件主張有 信賴基礎之存在部分，固非無據。惟按司法院釋字第280號 解釋揭櫫「……優惠存款每月所生利息，如不能維持退休人 員之基本生活（例如低於編制內委任一職等一級公務員月俸 額），其優惠存款自不應一律停止」，準此，在保障一定生 活條件之前提下，優惠存款應可取消或減少金額。司法院釋 字第485號解釋亦指明「鑒於國家資源有限，有關社會政策 之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況……亦應力求與受 益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度 ……」，從而可知社會福利措施（即使是經「立法」之法律 保留），也以「（維持）基本生活相當（所需）為限」。又 任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受
規範者並非毫無預見可能(司法院釋字第525號解釋)。而退 休教職員公保優存要點自施行以來原已歷經多次修正，本次 修正乃因緣制度中之所得替代率過高，為使退休人員退休所 得與在職人員之所得趨於合理化，並兼顧國家財經、社會環 境之變遷，資深教師人力之合理運用，以及國內金融市場低 利率趨勢之情形，乃為修正，其目的係出於公益之考量，於 法尚無不合，惟所需考慮者為，其修正是否已考慮如司法院 釋字第589號解釋所闡述之「究係採減輕或避免人民之損害 ，或避免影響人民依法所取得法律上地位等方法，須衡酌法 秩序變動所追求之政策目標、國家財政負擔能力等公益因素 及信賴利益之輕重、信賴利益所依據之基礎法規所表現之意 義與價值等為合理之規定。」換言之，修正所欲達到之公益 目標，與人民所受影響之利益間，是否符合比例原則。 4.按教育人員以其所具85年2月1日以前公保年資核發之養老給 付依退休教職員公保優存要點辦理優惠存款者，在該要點修 正後，無論是已辦理退休教育人員或將來辦理退休教育人員 ，因仍須依該要點之相關規定辦理優惠存款（首次辦理或換 約續存），均應受相同之規範。本退休所得合理化之興革措 施，係基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平 ，調整政府日後之給付範圍，此一給付，並未影響已辦理退 休人員既已取得之優惠存款孳息，換言之，新規定係直接適 用於規定變更生效後繼續發生之事實。又對於已退休教育人 員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案 實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約 時，始適用修正之規定，並未溯及於該要點變更生效日之前 而為適用，僅往後生效一體適用，自無悖於法律不溯及既往 之原則，業已採取減低損害之方式而為修正。查被上訴人依 前揭要點審定結果，上訴人連同公保養老給付之優惠存款利 息（變更後），每月退休所得為70,855元（見原處分所附計 算單），較之其最後在職同薪級人員現職待遇為82,389元， 尚足以維持並保障其退休生活，故可認新方案在公益與私益 之權衡上，尚符合比例原則。
⒌又按「何種事項應以法律直接規範或委由命令予以規定，與 所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所 受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制 人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方 式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以 規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授 權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技 術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖
因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於 給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者 寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權 之命令為依據之必要，乃屬當然。」司法院釋字第443號解 釋理由可資參照；依上揭釋字第443號解釋理由之層級化法 律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保 留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給 付之種類，項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、 公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉 及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據 之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間；優 惠存款制度之形成及沿革已如前述，實乃一項以行政規則形 成之政策性之補助措施，於審酌社會經濟發展、各類公務人 員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公 務人員之實質權益保障，在政府補助性支出之資源有限情況 下，主管機關自得本其權責，仍以行政規則之修正方式，就 適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資 源發揮最大之效益。教育部早期為照顧現職所得及退休所得 偏低之教育人員，在會商財政部等有關機關同意後，訂定發 布退休教職員公保優存要點，此係屬給付行政措施，且僅適 用於特定族群，依上說明，其受法律規範之密度，應較限制 人民權益者寬鬆，故無以法律或法律授權之命令為依據之必 要。惟經十餘年後，教育部考慮社會經濟狀況、財政收支情 形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優 惠存款之額度，依權限修正該要點，以符合正當性與公平性 ，自無違反法律保留原則。則被上訴人依退休教職員公保給 付優存要點第3點之1規定所作成之原處分，亦無違反法律保 留之疑義。
⒍另本案與近來有關養老保險金給付之行政訴訟等案件，雖就 遭受侵害的基層公教人員背景各有不同，訴狀主張理由亦不 盡相同，惟其主要爭點均在於教育部所發布之公保優存要點 第3點之1行政規則是否因侵害退休教職員受憲法保障之財產 權而有違憲或違法之虞，各法院對於法規之解釋本於相同之 見解作為其判決之基礎，自無違誤，上訴人指摘原判決暨所 有其他相似案件均以相同理由作為判決依據，顯已違反法官 審判獨立之原則云云，自不足採。
⒎承前，本案之主要爭點既在於公保優存要點第3點之1規定是 否有違憲或違法之虞，此乃屬法律適用之問題，故屬法院行 使職權之範圍內，自不因訴訟當事人之個人主張見解即改變 法院對於法律適用之見解，況被上訴人既為訴訟之主體，則
提出答辯乃為其重要攻擊防禦方法，是被上訴人縱係經原審 法院闡釋復提出答辯聲明，此亦不影響判決之結果，故上訴 人指摘原審法院提示被上訴人應續提出答辯狀以補充其答辯 理由，並進而以此作為有利被上訴人之判決依據，其判決自 有違誤云云，僅為其個人之主觀見解，核無足採。㈢、綜上所述，公保優存要點之頒布原屬行政規則，國家因政策 之需，復以行政規則修正並無不合，亦無違信賴保護原則。 上訴人復執主張本件有違反信賴保護、不溯及既往原則及法 律保留原則等語，業經原判決論述不採之理由，經核並無上 訴人所指有違背法令之情形，上訴人求予廢棄，為無理由， 應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 3 月 11 日 最高行政法院第七庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 鄭 忠 仁
法官 廖 宏 明
法官 張 瓊 文
法官 姜 素 娥
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 99 年 3 月 11 日 書記官 阮 思 瑩
, 台灣公司情報網
, 台灣公司情報網