行 政 法 院 判 決 八十八年度判字第四○七號
原 告 臺灣省砂石商業同業公會聯合會
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 湯阿根 律師
劉啟輝 律師
李昌明 律師
被 告 行政院公平交易委員會
右當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國八十六年十一月八日台八十
六訴字第四二九七○號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主 文
原告之訴駁回。
事 實
緣本件被告為調查民國八十四年七月二十七日台灣日報登載苗栗縣砂石商業同業公會討論實施全省價格連線調整一案，除洽請苗栗縣調查站協助調查外，並函請相關業者到會提供資料或說明；台中縣調查站亦函移全省砂石業者議決各區砂石售價標準及作業方式，請被告參辦。經被告調查結果，以原告多次召開會議、協議訂定各區砂石價格表，並交由各縣市砂石商業同業公會配合實施，足以限制市場競爭及約束事業活動，有違公平交易法第十四條規定，乃依同法第四十一條前段規定，以八十五年十月二十九日公處字第一七二號處分書命原告自處分書送達之次日起停止前項聯合行為。原告不服，提起訴願及再訴願，遞遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂︰一、按公平交易法第七條固規定「本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言」。但公平交易法在我國尚屬初創，一般人在慣行的經濟生活中難以感覺何種行為為公平交易法所禁止，普通缺乏「違法意識」，尤其以反倫理色彩較淡的獨占、結合與聯合行為為然。然而一旦違反公平交易法第十四條而為聯合行為，依第三十五條之規定應處三年以下有期徒刑，若執法從嚴，動輒以刑罰相繩，則人民在公平交易法實行初期的「學習成本」，亦未免過高（此段引敍賴源河教授所編審之公平交易法新論乙書）。因此在權衡事理及尺度之拿揑上，自應有嚴格之採證方法，方不致於因百姓未熟知新法律，而付出過高之學習成本。查本件再訴願決定書理由欄固載「至有關再訴願人訂定全省各地及主要河川砂石價格表之過程，經函請再訴願人代表及其所屬會員公會代表人到會訪談時，提示上開價格表供審結果，均坦承係由各縣市砂石商業同業公會提報各該當地所希望達到的砂石價位（合理價位）予再訴願人彙整，再交由各縣市砂石商業同業公會配合實施，作為政府公共工程詢價時報價之依據云云．．．」，惟：㈠有關上開「省聯合公會彙整由各縣市砂石公會提報之價格表」之指摘，原告慎重否認。蓋依附八十三年一月七日省聯合公會第五屆第六次理監事會，提案人杜桐玉理事提案：建議省聯合會，今後理監事會議議程中，請增加「各縣市砂石公會產銷檢討報告」一項，並經決議通過；八十四年六月三十日第五屆第十二次理監事會，提案人杜桐玉理事提案：請吾業界各縣市執牛耳之先輩，依據公平交易法之規定
相互約束控制產銷，合理提高砂石售價由。並經決議：另擇期分區（北、中、南）開會討論。均無「經由省砂石公會彙整各縣市砂石公會價目表」之任何記載。惟本件原處分書事實欄三、㈡，竟載「．．．八十三年一月七日第五屆第六次理監事會議中決議：『．．．請各縣市公會理事長就該縣產銷情況（數量及售價）提出報告，並經由省砂石公會彙整，連同會議記錄發給各縣市公會參考』．．．」，並以此推斷省聯合公會自八十三年起已有制定全省砂石價格表之事實云云．．．，顯與卷證資料不符，要無足採。㈡再查本件附系爭所謂「省聯合公會彙整之價格表」，其形式若何，因原告至今尚未目睹該價格表，以致無法對否認該價格表，提出具體反駁之理由，但原告堅決否認製作該價格表。蓋若係經由原告公會彙整，該價格表應按一般程序，打字列印，並冠上原告全銜呈報主管機關備查，再函送各縣市砂石商業公會。因此，欲判斷系爭價格表是否經由原告彙整製作，必需考諸下列事實：（Ａ）價格表是否打字列印。（Ｂ）有否冠上原告全銜。（Ｃ）函查主管機關有否原告呈報備查之函文資料。（Ｄ）若該價格表非打字體，而是人為書寫之筆跡，亦應審該價格表之字跡是否一致，蓋附之價格表，原告懷疑是與會人士，互相探知其他縣市砂石價格，而予以抄寫之表格，倘若附之價格表確係手寫之字跡，或有字跡不一之情者，則原告之懷疑，自屬有據。綜上所列事證，倘若原處分、訴願及再訴願決定，未對上開列舉之事證，予以詳加調查，即以其他相關不達其意之證人證詞，遽認附價格表，係經原告所彙整，原告自難甘服。㈢按「本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。」公平交易法第七條定有明文。換言之，所謂「聯合行為」之要件，必須有二以上相互競爭之事業體，以契約或其他合意之方式，就上列之商業行為，相互約束事業活動。惟查原告乃依據商業團體法第四十一條之規定，所設立登記之聯合公會團體，全省亦僅有此一聯合公會，並無其他聯合公會形成相互競爭關係。至於其與各縣市砂石公會之關係，依其章程載明：「關於協助團體會員地區同業糾紛及惡性競爭，與促進地區合理售價及團結合作等事項」，亦屬輔助及協調之關係，並非競爭關係，自非前揭法律規範對象甚明。且原告八十三年一月七日第五屆第六次理監事會及八十四年六月三十日第五屆第十二次理監事會，固曾對理事杜桐玉提案形成會議決議，但該決議內容，並無由省聯合會彙整各縣市砂石價格表，及採行聯合行為決議，業如前述。何況商業團體之會議決議，乃單一團體內部之共同意思，並無相對立之一方，則其內部共同意思，自與有相對立之主體，相互形成契約、協議或其它合意方式有別，亦未合於前開法律訂定聯合行為之要件。再者，如前所述，原告與各縣市砂石公會間，並無屬關係，而原告亦僅站在協調之立場，促進各會員間之團體與合作，對各縣市砂石公會，並無實質之約束力，關於原告理監事之任何決議，亦僅由各會員自發性之參考，並無強制各會員遵守或處罰權力，故前開之決議，亦難有「相互約束事業活動之行為」可言。㈣八十四年六月三十日原告在花蓮舉行第五屆第十二次理監事聯席會議，該次會議臨時動議第一案雖列有「請吾業者各縣市執牛耳之先輩，依公平交易法之規定相互控制產銷，合理提高砂石售價」之議案，並決議：「另擇期分區（北、中、南）開會討論」，原處分書依此認定原告所屬之北中南三區砂石業者顯已有分區從事聯合行為之意圖云云．．．，惟自上開議案決議通過後，迄今原告均未執行「另擇期分區（北、中、南）開
會討論」之議案。縱認依被告認定原告所屬之北中南三區砂石業者，已有從事聯合行為之意圖（原告仍否認之），亦屬意圖動機層級，就行為屬性，倘難認進入著手階段。且原告既未執行上開議案，並與北中南三區砂石公會進行開會討論，自難謂與同業間有任何契約、協議或其他合意之形式，顯與公平交易法第七條之要件不合。何況，如前所述，原告對各縣市砂石公會並無任何強制拘束力，依上開決議，亦僅能喚起各會員對於公平交易法規定之注意，並祈各公會再自行開會協商，換言之，原告並無從對各會員應如何訂定價格有所決議及限制，焉能遽認原告違反公平交易法。㈤再者，依公平交易法施行細則第二條第一項規定：「本法第七條之聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限」。換言之，構成聯合行為之要件，除事業之合意實質上約束了參與合意事業之競爭行為外，尚須在效果上足以影響市場供需功能之效果要件，方為已足。因此，倘若當事人間合意共同決定限制行為，但並未因而影響市場供需之功能者，自無加以規範之必要。查本件原告雖於前開所示之理監事會議，曾對提案人杜桐玉等人所提出之議案，通過決議，但亦僅止於原告理監事之內部決議，迄今仍未發文通告全省各砂石公會，以形成同業間之合意，並加以約束，且未曾擇期分區開會討論，以執行決議內容，其情節尚未符聯合行為之形式及實質要件，業如前述。且查全省砂石業者，迄今仍未有統一之砂石市場價格，此有原告搜集全省各區砂石業者出售之統一發票，計有台北市台原碎石企業股份有限公司發票十三張、台中縣大肚砂石股份有限公司發票二十三張、苗栗市順翔砂石股份有限公司發票二十張、立旺砂石行發票二十七張、彰化縣陽興砂石股份有限公司發票二十張、台北縣新店市嘉豐砂石股份有限公司發票八張、彰化縣宏德砂石股份有限公司發票二十一張、台中市力山企業股份有限公司發票二十七張、台中縣大霸股份有限公司發票二十四張等證物可稽。證明砂石市場之價格，仍無一致化之效果，且連行政院經建會查價官員，亦曾於八十六年四月間，公開表示指稱「目前砂石調價情況南北差異很大（詳見聯合報八十六年四月二十五日經濟理財版）。顯見本件原告之決議行為，並未影響市場供需之價格之功能，尚與公平交易法所規範之聯合行為有間。二、再按「事業依照其他法律規定之行為，不適用本法之規定」，公平交易法第四十六條第一項定有明文。查原告乃依據商業團體法第八條之規定，所設立登記之法人，負有商業團體法第五條所定之法定義務，而依原告所訂章程第五條第一項第四款規定「關於協助團體會員調處地區同業糾紛及惡性競爭，與促進地區合理售價及團結合作等事項」，顯係原告依法所負之任務。且該章程亦依據同法第四十一條之規定，報請主管機關核備在案。則原告為履行前開法定義務，為促進地區合理之砂石售價，所為任何有關之決議，即應為法所許，依前揭同法第四十六條第一項之規定，自應排除公平交易法之適用，綜上所述，合應狀請鈞院鑒核，並賜為判決將再訴願決定、訴願決定及原處分均予撤銷等語。
被告答辯意旨略謂︰一、原告訴稱八十三年一月七日省聯合公會第五屆第六次理監事決議內容，並無「經由省砂石公會彙整各縣市砂石公會價目表」之任何記載，處分書所載要無足採云云。查該臨時動議提案人杜桐玉八十五年三月二十一日於本會之陳述記錄，即有「該決議案通過，在每次（三個月一次）理監事會議前，請各縣市公會理事長就該縣產銷情況（數量及售價）提出報告，並經由省砂石公會彙整，連同會議記錄發給各縣市公會參考」等語，雖未見諸決議內容，仍有提案人之陳述在可稽，並
無矛盾之處。原告所訴，核不足採。二、原告復主張至今未目睹所謂「省聯合公會彙整之價格表」，以致無法對該價格表提出具體反駁理由，且該價格表亦非由原告製作，因非按一般程序，打字列印，並冠上原告全銜呈報主管機關備查，再函送各縣市砂石商業公會云云。惟查被告曾於八十五年五月一日函請原告代表人邱君到會說明，本會曾對之提示「宜蘭縣、卓蘭區、後龍溪、中港溪、大安溪、大甲溪、烏溪、臺中市、西螺溪北岸、西螺溪南岸、高雄縣、新竹縣等區砂石價格表」，邱君亦曾表示「該表是由各縣市公會所報給省聯合會之數據，這項數據事實上比當時之實際售價為高，主要功能係作為政府公共工程詢價之報價參考之用，以及現金零售之參考價．．．」；被告並函請其所屬會員公會代表到會訪談，均為上述表示，在可稽。原告所稱顯不足採。另有關該價格表是否應有一定格式乙節，公平交易法第七條雖明定「事業以契約、協議或其他方式之合意」，惟施行細則第二條第二項亦規定，「本法第七條之其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者」。被告既曾對原告代表人及其所屬會員公會代表提示該表，渠等均配合實施，顯已形成事實上拘束力，該表雖不具原告所稱之格式，要無礙於聯合行為之成立。三、原告又訴稱其係依據商業團體法第四十一條之規定，所設立登記之聯合公會團體，並無其他聯合公會形成相互競爭關係，至於與各縣市砂石公會，亦屬輔助及協調之關係，而非競爭關係，自非公平交易法第七條規範對象；原告依其向主管機關報備之章程，負有「促進地區合理售價」之任務，亦得援引公平交易法第四十六條第一項之規定，排除公平交易法之適用云云。惟查公平交易法第二條即明定，「本法所稱事業如左：一、公司。二、獨資或合夥之工商行號。三、同業公會。四、其他提供商品或服務從事交易之人或團體。」其中所稱同業公會，主要係依工業團體法或商業團體法組織之公會。又同業公會之所以納入公平法規範，其主要立法理由即在於實務上聯合行為之違反，多係由同業公會召集具競爭關係之會員開會並主導之。故同業公會如為聯合行為主體時，並不以其與其他事業具競爭關係為限。原告既為依商業團體法第四十一條所設立之團體，自應受公平交易法之規範。且其所屬會員彼此處於同一水平競爭狀態，核符公平交易法第七條中「．．．與有競爭關係之他事業．．．」所稱聯合行為之主體，是其所辯並不足採。又公平交易法第四十六條第一項之規定，「事業依照其他法律規定之行為，不適用本法之規定。」原告之章程並非上開規定之「法律」，自無公平交易法第四十六條第一項之適用。四、原告另主張縱認原告有從事聯合行為之意圖，尚難認已進入著手階段，亦未與同業間有任何契約、協議或其他合意之形式，顯與公平交易法第七條之要件不合；且原告對各縣市砂石公會並無任何拘束力，而亦有發票可證無統一之砂石市場價格云云。按經被告調查原告曾多次訂定各區砂石價格表，交由各縣市砂石公會配合實施，其行為已合致公平交易法第七條之要件，又原告訂定價目表後，業者曾以開會或口頭等方式實施配合情形，且該價目表並有供各縣市砂石公會作為政府公共工程詢價時之報價依據，則該等價格表有驅使市場價格一致化之效果，已影響市場機能，符合同法施行細則第二條足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能之要件，違反公平交易法第十四條之規定。另被告亦曾調查八十四年以來全省各縣市土石售價月報表及月產量資料，及實地查訪業者或請各縣市砂石公會理事長到會說明，採證並無疏漏之處，原告所辯，並不足採。五、綜上所陳，本件訴訟為無理由，請准予將原告之訴駁回等語。
理 由
按「事業不得為聯合行為。」為公平交易法第十四條前段所規定。所稱聯合行為，依同法第七條規定，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。次按「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止或改正其行為。」復為同法第四十一條前段所明定。又公平交易法施行細則第二條規定：「本法第七條之聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。本法第七條之其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律約束力，事實上可導致共同行為者。」本件被告為調查八十四年七月二十七日台灣日報登載苗栗縣砂石商業公會討論實施全省價格連線調整一案，除洽請苗栗縣調查站協助調查外，並函請相關業者到會提供資料或說明；台中縣調查站亦函移全省砂石業者議決各區砂石售價標準及作業方式，請該會參辦。經該會調查結果，以原告多次召開會議、協議訂定各區砂石價格表，並交由各縣市砂石商業同業公會配合實施，足以限制市場競爭及約束事業活動，有違公平交易法第十四條規定，乃依同法第四十一條前段規定，以八十五年十月二十九日公處字第一七二號處分書命原告自處分書送達之次日起停止前項聯合行為。原告不服，循序提起行政訴訟，主張：公平交易法在我國尚屬首創，一般人對於何種行為為公平交易法所禁止尚缺乏違法意識，且該法有刑罰之規定，自應採嚴格之採證方法。依原告八十三年一月七日第五屆第六次及八十四年六月三十日第五屆第十二次理監事會議紀錄，僅對提案人杜桐玉提案作成決議，並無由原告彙整各縣市砂石公會提報之價格表情事。原處分及決定之認定顯與證資料不符。原告迄未目睹該價格表，如該價格表未經一般程序，打字列印，冠以原告全銜呈報主管機關備查，再函送各縣市砂石商業同業公會，即非原告所彙整者。且原告係依商業團體法第四十一條規定設立登記之聯合公會團體，全省僅此一聯合公會，並無其他聯合公會形成相互競爭關係，依原告章程所載與各縣市砂石公會間僅屬輔助、協調關係，並無競爭關係，自非公平交易法規範之對象。又原告理監事會決議乃單一團體內部共同意思，並無相對之一方，，自與有相對立之主體形成契約、協議、或其他合意之情形有別。此項內部決議仍未發文通告全省各砂石商業公會，以形成同業間之合意，並加以約束，各分區亦未擇期討論，以執行其內容。經查全省砂石業迄無統一之市場價格，有統一發票為證，本件自不符聯合行為之形式及實質要件。原告係依據商業團體法第八條規定設立登記之法人，負有同法第五條所定之法定義務，且依原告章程第五條第一項第四款規定，以協助團體會員調處地區同業糾紛及惡性競爭，與促進合理售價及團體合作事項為其任務，此章程已報請主管機關核備在案，為此所為任何有關之決議，應為法之所許。依公平交易法第四十六條第一項規定：「事業依照其他法律規定之行為，不適用本法之規定。」本件自應排除公平交易法之適用等語。查公平交易法第二條規定：「本法所稱事業如左：一、公司。二、獨資或合夥之工商行號。三、同業公會。四、其他提供商品或服務從事交易之人或團體。」原告為依商業團體法設立之團體，有台灣省政府社會處⒒⒗八七社二字第六三七○五號函暨檢附之原告章程可稽，原告自屬上開規定所指之事業，即應受公平交易法之規範。且同業公會聯合會係由具有競爭關係之會員組成，其會員間彼此處於同一水平競爭狀態，同業公會聯合會邀集具競爭關係之會員
開會，並主導參與聯合行為，縱其本身另無具有競爭關係之他事業，仍得認其參與會員間之聯合行為，而成為聯合行為之主體。原告主張其為省砂石同業公會聯合會，本身無具有競爭關係之他事業，非屬聯合行為之主體，不受公平交易法之規範云云，自非可採。次查原告報經主管機關備查之前開章程，其第三條、及第五條第四款固訂明：「本會以推廣國內外砂石有關貿易，促進經濟發展，協調會員暨各縣（市）同業關係，增進共同利益，並協助政府推行政令為宗旨。」「本會任務如左：一、．．．四、關於協助團體會員調處地區同業糾紛及惡性競爭，與促成合理售價及團結合作等事項。」原告據該章程之規定主張其宗旨及任務為輔助及協調等工作，合於商業團體法第四十六條之規定得採一致行為之必要，依公平交易法第四十六條第一項之規定不適用公平交易法之規定云云。惟該章程所訂協助及輔導會員作一致行為，並不包括違法之聯合行為在內。原告此項主張自難採據。再查原告八十四年六月三十日舉行之第五屆第十二次理監事會議中，理事杜桐玉提出臨時動議：「請吾業界各縣市執牛耳之先輩，依據公平交易法之規定相互約束控制產銷，合理提高砂石售價」，經決議：「另擇期分區（北、中、南）開會討論」，有該會議紀錄存原處分可按。上開決議雖無「經由省砂石公會彙整各縣市砂石公會價目表」之記載。然依證人杜桐玉於被告調查時，陳稱：該決議案通過，在每次（三個月一次）理監事會議前，請各縣市公會理事長就該縣產銷情況（數量及售價）提出報告，並經由省砂石公會彙整，連同會議記錄發給各縣市公會參考等語，有陳述紀錄可考。復有查扣之「宜蘭縣、卓蘭區、後龍溪、中港溪、大安溪、大甲溪、烏溪、臺中市、西螺溪北岸、西螺溪南岸、高雄縣、新竹縣等區砂石價格表」足資佐證。而原告之代表人甲○○於原告調查時亦表示該表是由各縣市公會所報給省聯合會之數據，這項數據事實上比當時之實際售價為高，主要功能係作為政府公共工程詢價之報價參考之用，以及現金零售之參考價等語；原告所屬會員公會代表黃太興、趙建三、洪孝忠、賴俊森、楊進益等多人均為上述表示，亦有陳述紀錄在可稽。足見原告參與聯合行為屬實。而公平交易法第七條規定「事業以契約、協議或其他方式之合意」，其施行細則第二條第二項亦規定，「本法第七條之其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者」。原告代表人及其所屬會員公會代表於被告調查時提示該表，渠等均配合實施已如前述，顯已形成事實上拘束力，上開價格表雖不具原告所稱之格式，要無礙於聯合行為之成立。原告主張該價格表非由省聯合公會製作，因非按一般程序，打字列印，並冠上省聯合公會全銜呈報主管機關備查，再函送各縣市砂石商業公會尚未形成同業間之合意，並加以約束，不成立聯合行為云云，顯非可採。至於原告提出之統一發票，固足以證明少數砂石廠商未依前開價格表作為買賣價格之依據。惟原告已彙整訂定各區砂石價格表，交由各縣市砂石公會配合實施，則該等價格表有驅使市場價格一致化之效果，已影響市場機能，符合公平交易法第七條及同法施行細則第二條足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能之要件，構成聯合行為。不因少數人之未受拘束，而影響其認定。被告因而認定原告違反公平交易法第十四條前段之規定，命原告自處分書送達之次日起停止聯合行為，揆諸首揭說明，洵無違誤；訴願及再訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨難認有理由，應予駁回。據上論結，本件原告之訴為無理由。爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中 華 民 國 八十八 年 二 月 二十六 日
行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 評 事 廖 政 雄
評 事 趙 永 康
評 事 沈 水 元
評 事 林 清 祥
評 事 劉 鑫 楨
右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 葛 雅 慎
中 華 民 國 八十八 年 三 月 一 日
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