臺灣桃園地方法院行政訴訟判決 105年度交更(一)字第15號
原 告 吳弘凱
(兼江昭華、楊彥育、鄭春季、吳麗柑、許淑鈴、陳
毓秀、蘇季陽、凌錦秀、吳永毅、葉國良之選定當
事人之選定當事人)
訴訟代理人 劉繼蔚律師
複 代理 人 陳柏舟律師
被 告 新北市政府交通事件裁決處
代 表 人 李忠台
訴訟代理人 黃慧婷律師
複 代理 人 賴勇全律師
上列當事人間交通裁決事件，原告不服被告附表所示裁決書所為
之處分，提起行政訴訟，前經本院以104 年度交字第33號判決將
附表所示之處分撤銷，被告上訴後，經臺北高等行政法院以105
年度交上字第50號判決廢棄，發回本院更為審理，本院判決如下
：
主 文
原處分關於原告凌錦秀、葉國良之部分( 詳如附表編號九、十一所載之罰鍰及各記違規點數一點) 均撤銷。
原告吳弘凱、江昭華、楊彥育、鄭春季、吳麗柑、許淑鈴、陳毓秀、蘇季陽、吳永毅之訴駁回。
第一審訴訟費用新臺幣參佰元及發回前上訴審訴訟費用新臺幣柒佰伍拾元均由原告吳弘凱、江昭華、楊彥育、鄭春季、吳麗柑、許淑鈴、陳毓秀、蘇季陽、吳永毅負擔。
原告吳弘凱、江昭華、楊彥育、鄭春季、吳麗柑、許淑鈴、陳毓秀、蘇季陽、吳永毅應給付被告新臺幣柒佰伍拾元。 事實及理由
壹、程序事項：
一、按「多數有共同利益之人得由其中選定1 人至5 人為全體起 訴或被訴」，行政訴訟法第29條第1 項定有明文。本件原告 吳弘凱、江昭華、楊彥育、鄭春季、吳麗柑、許淑鈴、陳毓 秀、蘇季陽、凌錦秀、吳永毅、葉國良等人均因涉及國道收 費員自救會於民國103 年10月25日於國道上活動而遭處罰， 且有提出共同原因之抗辯，具有訴訟上之共同利益，依上揭 法律規定選定被選定人即原告吳弘凱擔當實施本訴，於法並 無不合，應予准許。
二、按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告 同意或行政法院認為適當者，不在此限。行政訴訟法第111 條第1 項但書定有明文。又按訴訟標的之請求雖有變更，但 其請求之基礎不變，訴之變更或追加，應予准許，同條第3
項第2 款亦有明文。本件原告原係提起撤銷之訴，惟嗣又變 更為先位之訴為撤銷之訴，另增列備位之訴為確認之訴，經 核原告之先、備位訴訟，其請求之基礎事實不變，且於被告 之攻擊防禦亦無影響而無不適當，依上開法律規定，應予准 許，合先序明。
三、本件係原告不服被告所為道路交通管理處罰條例第8 條之裁 決而提起撤銷訴訟，依行政訴訟法第237 條之1 ，應適用交 通裁決事件訴訟程序，本院並依同法第237 條之7 規定，爰 不經言詞辯論，逕為裁判。
貳、實體事項：
一、事實概要：原告吳弘凱、江昭華、楊彥育、鄭春季、吳麗柑 、許淑鈴、陳毓秀、蘇季陽、凌錦秀、吳永毅、葉國良等人 於103 年10月25日上午11時30分許，駕駛如附表所示車輛， 行經國道一號北上53.5公里處時，因有停車於車道上之違規 行為，而為內政部警政署國道公路警察局第一公路警察大隊 五楊分隊員警逕行舉發，填製如附表所示之舉發違反道路交 通管理事件通知單（下稱舉發通知單），並移送被告處理。 嗣原告於期限內到案陳述不服舉發，經被告函請舉發機關查 證事實明確後，認原告確有如附表所示裁決書之違規事實屬 實，爰依道路交通管理處罰條例第33條第1 項第8 款、第63 條第1 項第1 款及違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處 理細則等規定，以附表所示之裁決書（下稱原處分），各裁 處原告如附表所示之罰鍰，並各記違規點數1 點。原告不服 ，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：
（一）原處分不符合逕行舉發之規定，其逕行舉發違反正當法律 程序原則應予撤銷：依行政程序法第4 條、司法院釋字第 384 號、第491 號、第585 號、第58 8號、第636 號、第 653 號、第654 號、第663 號、第704 號、第708 號、第 709 號及第711 號解釋揭示之「正當法律程序」原則、處 罰條例第7 條之2 第1 項第7 款、第2 項第4 款之規定及 臺灣桃園地方法院行政訴訟庭103 年度交字第125 號判決 意旨，如不符「當場不能或不宜製單舉發者」之要件，即 應回歸「當場舉發」之原則，而不得以「逕行舉發」之方 式，否則與正當法律程序原則有違，應予撤銷。本件舉發 所據之照片及舉發條文，固有以科學儀器取得證據資料， 惟根據相關事實，當時駕駛人係下車後停留於現場參與陳 抗活動，並非不在現場，且活動人員於時間12時42分許經 執勤員警架離，人車均於員警監督控制之下，亦無「當場 不能或不宜攔截製單舉發」之情形，遽攔停員警捨合法之
「當場舉發」不為，改以「逕行舉發」之方式，剝奪當事 人事前陳述意見機會，違反正當法律程序原則，自屬違法 。
（二）原處分違反公政公約關於和平集會權之保障，應屬違法處 分，應予撤銷：依行政程序法第4 條、98年12月10日生效 之「公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公 約施行法」（下稱兩公約施行法，公政公約及經社文公約 ）之公政公約第21條、經社文公約第15條第1 項第1 款及 鈞院101 年度交字第92號判決意旨，原告於國道上停車， 原非被告裁決所據之「無故」，乃基於生計無著的收費員 ，以曾經之工作場所為陳抗之環境，向社會大眾及主管機 關陳情抗議。過程雖有爭執，惟仍不脫和平集會之性質； 且警察機關全程監督控管，並為交通之管制，客觀上對交 通往來並無危險，縱對國道使用與交通有些許不便，應屬 憲法集會自由及兩公約所保障和平集會權利可容忍之範圍 。被告容許警察機關舉發本件和平集會中的參與者，並據 以作成原處分的處罰行為，顯係事後限制，甚且制裁人民 和平集會的權利。
（三）復按「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難 程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得 考量受處罰者之資力」，行政罰法第18條第1 項定有明文 。本件國道收費員陳抗事件，確係因我國政府約聘僱制度 對收費員保障欠周，訴外人遠通電收公司履行BOT 案承諾 不完全、國家並未積極介入處置等情，原告始積極以政治 對話爭取輿論支持方式，換取政府部門之積極處理，實係 不得已之情事。是本件應引用兩公約（即聯合國公民與政 治權利公約、經濟與社會文化權利公約），作為陳抗行為 不具違法性應予撤銷交通罰單之原因。再者，我國集會遊 行法前一次修正為91年6 月26日，僅為文字之酌修，雖未 於公約通過後依公約意旨修正，然參酌修正中經委員會審 查通過之集會遊行法第18條：「（修正通過）第18條政府 機關對於人民舉行集會、遊行與其他法益間之均衡維護， 應積極考量憲法保障人民集會、遊行自由之意旨，不得逾 越所欲衡平法益之必要限度」，且依該條立法理由，如斟 酌兩公約保障人民集會遊行權利之意旨，即應積極考量憲 法保障人民集會、遊行自由之意旨，不得逾越所欲衡平法 益之必要限度。況本件係因為首之另案原告毛振飛臨時停 車，致使本案原告因毛振飛不明去向不得不停車探詢，終 因非即時舉行，不能達成原定集會、遊行之目的，為司法 院釋字第718 解釋所稱緊急性、偶發性之集會，不問是否
經許可或需經許可之集會，均屬憲法保障之集會。準此， 本件諸多原告對陳抗組織、行為並無指揮或主導地位，無 支配力之會員依毛振飛之帶領，因其突於高速公路停下， 頓失目標而隨同停下，進而於員警控制下為陳抗行為，此 等行為應是欠缺違反行政法上義務之不法性，縱使成立交 通違規，其責難程度亦應予減輕，以符合公約、比例原則 及行政罰法第18條第1 項之意旨。
（四）綜上所述，原處分既然應予撤銷，原繳納之罰鍰即失其法 律上之原因，原告請求返還之依據，為公法上回復原狀／ 結果除去請求權，於本件金錢移動之情形，亦與公法上不 當得利返還請求相當，應命返還於原告或指定之代受領人 ：依行政訴訟法第7 條、第196 條第1 項、第237 條之1 第1 項第2 款、行政程序法第118 條及臺北高等行政法院 98年度訴字第339 號判決（其中返還不當得利本金部分經 最高行政法院100 年度判字第790 號行政判決維持），原 告受舉發後，均統一於103 年12月17日向被告完納罰鍰， 本件原舉發事實及裁決處分經認定違法撤銷，被告受領並 繼續保有該罰鍰即失其法律上之原因，應予返還。是原告 基於公法上回復原狀／結果除去請求權或公法上不當得利 請求權，請求返還已繳納之罰鍰於指定之代受領人，於法 應無不合等語。並先位聲明：原處分撤銷；備位聲明：確 認原處分違法及被告應按處分金額，返還予原告指定之代 受領人。
四、被告答辯略以：
（一）本案經原舉發單位查明陳述情節及違規當時情形，以104 年2 月2 日國道警一交字第1041700311號函、2 月13日國 道警一交字第1041700310號函、2 月25日國道警一交字第 1041700382號函、2 月25日國道警一交字第1041700379號 函、2 月25日國道警一交字第1041700383號函、2 月25日 國道警一交字第1041700380號函、2 月25日國道警一交字 第1041700381號函、104 年3 月2 日國道警一交字第1041 700455號函、3 月2 日國道警一交字第1041700565號函、 3 月2 日國道警一交字第1041700446號函、3 月2 日國道 警一交字第1041700412號函、3 月2 日國道警一交字第10 41700397號函、104 年5 月18日國道警一交字第10417016 29號函覆（略以）：「旨揭（各）案件係於103 年10月25 日11時30分在國道一號公路北向53.5公里處於車道上違規 停車，本大隊執勤員警當場以科學儀器蒐證後，依法逕行 舉發」、「查本案集會示威遊行活動並未依法申請，不符 合集會遊行法程序規定，違規屬實明確」。
（二）原告所有系爭汽車無故於高速公路車道上停車，為原舉發 員警當場目睹該車違規後，以科學儀器蒐證後依法製單舉 發，此有採證照片在卷可稽，是為事實。又經原舉發單位 查證，本案之集會示威遊行活動並未依法申請，不符合集 會遊行法程序規定，併此敘明。按為保障人民集會、遊行 之自由，維持社會秩序，特制定本法，此集會遊行法第1 條第1 項定有明文。即集會遊行係人民自我意見的表達及 其對公共政策的參與，是憲法所保障人民的基本權利，也 是人性尊嚴的展現。但集會對於他人的自由、社會秩序或 公共利益難免產生影響，故在符合法律明確性原則及憲法 第23條規定下，自得以法律限制集會遊行的權利。而對於 集會自由的保障，不僅及於形式上外在自由，亦應及於實 質上內在自由，此時，主管機關在核定是否許可或為限制 時，當以表現自由與其所影響社會法益之價值，為決定的 幅度。集會遊行法第14條規定「主管機關許可室外集會、 遊行時，得就左列事項為必要之限制：一、關於維護重要 地區、設施或建築物安全之事項。二、關於防止妨礙政府 機關公務之事項。三、關於維持交通秩序或公共衛生之事 項。四、關於維持機關、學校等公共場所安寧之事項。五 、關於集會、遊行之人數、時間、處所、路線事項。六、 關於妨害身分辨識之化裝事項」；及同法第26條規定「集 會遊行之不予許可、限制或命令解散，應公平合理考量人 民集會、遊行權利與其他法益間之均衡維護，以適當之方 法為之，不得逾越所欲達成目的之必要限度」，乃維護社 會秩序所必要。
（三）再者，原告所述停車於高速公路車道上，其原因為陳述相 關訴求之集會遊行活動，此核與前述明文容許在高速公路 停車之特殊狀況（有濃霧、濃煙、強風、大雨等特殊天候 狀況嚴重影響行車安全，或因機件故障或其他緊急情況無 法繼續行駛等），尚屬有間，換言之，並未達於相當程度 之緊急情況，且原告復未指陳或舉證其有其他程度與上開 特殊狀況相當、嚴重影響行車安全之身體不適狀況存在， 自無從類推適用上開規定，認駕駛人駕車行駛高速公路而 無故停車於車道上有法律上之正當理由，否則不啻容許任 何高速公路用路人均得以示威遊行為由任意停車於高速公 路路旁（包含收費站區車道內、交流道、中央分隔帶）甚 至車道上，此將對於經常以高速行駛於高速公路之其他車 輛勢必造成重大危害，是原告前揭所述，尚難為原告有利 認定之依據，從而被告認以原告有在高速公路車道無故停 車之違規行為予以裁罰，允無違誤可言。又原告所執前詞
主張等情，惟高速公路用路人如無故於車道上停車，顯易 造成交通停滯或混亂，過度妨礙他人使用道路權益，有害 交通秩序及公共利益。原告集會遊行目的為陳述國道收費 員相關訴求，原舉發單位基於保障公共利益，為維持公共 場所公共安寧及維持交通秩序所為前揭限制之決定，無礙 原告集會遊行欲和平表達意見的訴求，適當且未逾越必要 限度，並無違誤。原告所執之詞，實不足以推翻其行駛高 速公路無故於車道上停車之違規事實，是原舉發單位之舉 發過程核無不當。是被告依法裁處，應無違誤，原告之訴 為無理由，判決如答辯聲明所載，以維法紀等語。並聲明 ：原告之訴駁回。
五、本院之判斷：
（一）按汽車行駛於高速公路、快速公路或設站管制之道路，不 遵使用限制、禁止、行車管制及管理事項之管制規則而有 違規減速、臨時停車或停車者，處汽車駕駛人3,000 元以 上6,000 元以下罰鍰，並記違規點數1 點，道路交通管理 處罰條例第33條第1 項第8 款、第63條第1 項第1 款分別 定有明文。又按汽車行駛高速公路及快速公路，除於規定 之停車處外，不得在路肩及路肩外、中央分隔帶、隧道內 或交流道停車。但遇有濃霧、濃煙、強風、大雨等特殊狀 況嚴重影響行車安全時，得在路肩暫停，並應顯示危險警 告燈，視線清晰時，應即恢復行駛。本條例第33條第6項 授權交通部會同內政部制定之「高速公路及快速公路交通 管制規則」第12條第1 項定有明文。又依行為時之「違反 道路交通管理事件統一裁罰基準表」記載，違反道路交通 管理處罰條例第33條第1 項第8 款規定，行駛高速公路違 規臨時停車或停車者，無故於「車道上」停車，不分是否 逾越應到案期限，均應處罰鍰6,000 元。
（二）前揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點外，其餘為兩 造所不爭執，並有附表所示之舉發通知單、裁決書及其送 達證書、交通違規案件陳述書、內政部警政署國道公路警 察局第一公路警察大隊歷次函文暨所附採證照片、汽車車 籍查詢、汽車車主歷史查詢、103 年「1025專案」聯合指 揮所狀況紀錄表、1025專案現場部署情形圖等資料各1 份 （見本院104 年度交字第33號卷，下稱前審卷，第56至15 9 頁、第198 頁）在卷可憑，且原告對於系爭時、地有違 規停車或臨時停車之事實亦不否認，足信屬實。是依兩造 所述，可知本件爭點應為：⒈爭點一：本件是否具備逕行 舉發之事由與前提，即是否有違正當法律程序原則之要求 ？⒉爭點二：本件停車抗議之行為，是否屬象徵性言論，
而應受言論自由的保障，即行政處罰是否應限縮退讓？⒊ 爭點三：原處分對於原告停車抗議之行為加以處罰，是否 有違反兩公約之規定？茲析論如下：
（三）爭點一：本件是否具備逕行舉發之事由與前提，即員警之 舉發是否有違正當法律程序原則之要求？
⒈按「汽車駕駛人之行為有下列情形之一，當場不能或不宜 攔截製單舉發者，得逕行舉發：一、闖紅燈或平交道。二 、搶越行人穿越道。三、在道路收費停車處所停車，不依 規定繳費。四、不服指揮稽查而逃逸，或聞消防車、救護 車、警備車、工程救險車之警號不立即避讓。五、違規停 車或搶越行人穿越道，經各級學校交通服務隊現場導護人 員簽證檢舉。六、行經設有收費站、地磅之道路，不依規 定停車繳費或過磅。七、經以科學儀器取得證據資料證明 其行為違規」、「前項第七款之科學儀器應採固定式，並 定期於網站公布其設置地點。但汽車駕駛人之行為屬下列 情形之一者，不在此限：一、蛇行、危險方式駕車或二輛 以上之汽車競駛或競技。二、行駛路肩。三、違規超車。 四、違規停車而駕駛人不在場。五、未依規定行駛車道。 六、未依規定變換車道。七、未保持安全距離。八、跨越 禁止變換車道線或槽化線。九、行車速度超過規定之最高 速限或低於規定之最低速限。十、汽車駕駛人或乘客未依 規定繫安全帶。十一、機車駕駛人或附載座人未依規定戴 安全帽」，道路交通管理處罰條例第7 條之2 第1項、第2 項定有明文。
⒉又關於道路交通管理處罰條例，除第7 條之2 所訂之「當 場舉發」與「逕行舉發」外，是否仍有其他類型舉發程序 之法律爭議，過去法院之見解雖有歧異，惟經最高行政法 院104 年度判字第636 號判決已詳述（略以）：「1 、立 法者為加強道路交通管理，維護交通秩序，確保交通安全 之目的，制定處罰條例，而依處罰條例第8 條第1 項之規 定，就交通違規之處罰採雙主管機關，原則上就汽車之違 規處罰劃歸公路主管機關；慢車、行人及道路障礙之違規 處罰則劃歸警察機關，此項權限分配之依據，係綜合考量 機關功能屬性，及交通事件所涉之人、車、路事件性質而 為之區分。惟關於道路交通管理之稽查及違規紀錄，依同 條例第7 條第1 項之規定，主要仍係由交通勤務警察及輔 以依法令執行交通稽查任務人員執行，此係因應實際交通 現場之環境特性，需由具有規模、組織及機動性之警察機 關始得勝任此項任務，此觀諸警察法第9 條第7 款規定： 『警察依法行使左列職權：一、…七、有關警察業務之…
交通…等事項』，將交通事項列為警察職權即明，為此處 罰條例除明文規定警察機關為交通違規處罰機關之一，亦 明文賦予交通勤務警察執行交通指揮（處罰條例第4 條參 照）、交通稽查及違規紀錄（處罰條例第7 條參照）、舉 發交通違規（處罰條例第7 條之1 、第7 條之2 參照）等 權限，俾使警察機關得以達成防止交通危害之交通管理任 務。2 、又立法者依其政策形成之裁量，授予行政機關以 公權力對於人民違反行政法規範義務者科處罰鍰，其處罰 事由必然與公共事務有關，因處罰事由之公共事務性，使 行政罰目的不僅限於報應或矯正違規行為人之行為，而同 時兼具維護法秩序及促進公益之功能。處罰條例就道路交 通相關人車事物，定有各項應行遵守之管理規定，據此建 構行政法上義務，並對於違反者，施以罰鍰、沒入或其他 種類之行政制裁，究其目的乃出於維持交通安全及交通秩 序，故交通秩序罰除作為交通違規行為之報應及抵償外， 亦防止行為人再度違反及避免第三人之效尤。所謂交通舉 發，乃交通執法人員因執行職務，知有交通違規情事，而 將交通違規事實告知被舉發人，並向管轄之處罰機關為移 送舉報之程序，核此程序包含交通違規之調查取締及舉報 移送，而舉發之事實則作為處罰機關裁決所應參酌之事項 ，故交通裁罰可謂始於舉發程序，處罰條例就交通違規處 罰權限之規定，雖由公路主管機關及警察機關分別掌理， 惟交通勤務警察執行道路交通管理之稽查及違規紀錄，並 行使舉發職權，依處罰條例第7 條第1 項之規定，並未限 制僅得於警察機關可為裁罰之範圍內執行，故就公路主管 機關處罰範圍之違規行為，除由公路主管機關自行舉發處 罰者外，警察機關亦得予舉發並移送公路主管機關處罰， 事實上依現行實務及公路主管機關之組織觀察，大部分之 交通違規裁罰，均係始於警察機關之舉發。而行政機關本 應積極主動，自行擬定執行其行政任務之方法，故正確執 行交通違規舉發之職權，使違規行為人均可依處罰條例受 公平之處理裁決，始符處罰條例之規範目的。處罰條例第 92 條 第4 項將該條例有關舉發事項之處理細則，授權由 交通部會同內政部定之，應係考量交通秩序之管理維護重 在因地制宜與反應交通實際運作之狀況，且舉發僅係交通 違規裁決前之行政程序而非處罰之構成要件，宜賦予行政 權較多自主決定空間，故處理細則第6 條第2 項關於公路 主管機關及警察機關就其主管業務，查獲違反道路交通管 理之行為者，應本於職權舉發或處理之規定，核無違處罰 條例授權之目的，尚難認與法律保留原則相違。3 、觀諸
處罰條例對舉發之規定，主要為該條例第7 條之1 及第7 條之2 ，依處罰條例第7 條之1 規定，公路主管機關及警 察機關，就民眾檢舉之違規事實，經查證屬實，應即舉發 ，已明文賦予道路交通主管機關得對於經查證屬實之交通 違規行為，於事後進行舉發之權限，核此已屬機關職權舉 發之範疇，且此項舉發依該條規定亦未限於特定違規行為 ，足認處罰條例並未明文規定舉發僅限於當場舉發及逕行 舉發，或僅限於特定之交通違規行為，是論者所稱職權舉 發係創設法律所無之程序，尚非有據。再查，依處罰條例 第7條 之2 規定，雖有當場舉發與逕行舉發之分類，惟細 繹該條所謂『當場不能或不宜攔截製單舉發者』，就當場 舉發應如何進行之法定程序，並無明文，實係委諸處理細 則補充，故與其認為處罰條例第7 條之2 係屬當場舉發之 法據，毋寧應認其為『逕行舉發』之法定要件，是憑此規 定逕認處罰條例之舉發態樣，僅限於當場舉發及逕行舉發 兩種，尚屬速斷。且所謂當場舉發，綜合處罰條例及處理 細則之規定以觀，係交通勤務警察或依法令執行交通稽查 任務人員，因稽查發現確有交通違規情事，而以違規行為 人為對象，現場填製舉發違反道路交通管理事件通知單， 交付違規行為人之程序，考量交通勤務警察因實施稽查而 對道路使用人使用道路狀態檢視查察，固得於執行勤務時 確認交通違規事實及違規行為人，而得為當場舉發，然交 通稽查現場係大量人車迅速交錯移動之複雜環境，交通勤 務警察或有於稽查現場僅發現部分違規跡證；或係稽查人 員於民眾報案後始抵現場，或因肇事責任不明而有鑑定必 要者，雖其身處事發當場亦可能無以立即判斷違規事實， 核此均屬尚須查證始得確認交通違規事實及違規行為人之 情形，此觀諸行為時處理細則第15條規定，將『受處分人 非該當場被查獲之駕駛人或行為人』及『道路交通事故肇 事原因無法立即查明，需經研判分析或鑑定始確認有違反 本條例之行為』等情形之舉發，適用與一般當場舉發不同 之應到案日期，即可知除當場舉發及逕行舉發外，仍有其 他舉發型態之存在。且如認公路主管機關及警察機關依處 罰條例第7 條之1 規定，得就民眾依法檢舉之交通違規行 為，查證屬實後予以舉發，卻認依處罰條例第7 條之2 規 定，交通勤務警察除當場舉發及逕行舉發外，就執行職務 時發現之可能違規行為，不得依法進行調查而舉發違規行 為人，顯有失衡，實無從達成處罰條例加強道路交通管理 ，維護交通秩序，確保交通安全之立法目的，故以處罰條 例第7 條之2 作為立法者僅容許當場舉發及逕行舉發之立
論，與文義及論理解釋不合，亦不符法律規範目的，實難 憑採。4 、且查，舉發既係為舉報違規事實移送處罰機關 裁處之目的，原則上自應以處罰條例所定違規行為人為被 舉發人。惟處罰條例第7 條之2 之逕行舉發，係就汽車駕 駛人之行為有該條所列情形，因當場不能或不宜攔截製單 舉發，而由交通稽查人員記明之車輛牌照號碼、車型等可 資辨明之資料，以汽車所有人為被通知人製單舉發，此種 舉發方式，乃係考量於交通違規事實明確，卻因受限客觀 環境無法當場舉發，如任由違規行為人脫逸免罰，嚴重減 損交通法令及執法人員之權威，無以維護交通秩序，故始 例外容許得依可辨明之汽車資料，逕以汽車所有人為被舉 發人先予舉發，對於汽車所有人或非實際違規之行為人部 分，則依處罰條例第85條規定處理，即受舉發人如認受舉 發之違規行為應歸責他人時，有於應到案日期前，檢證向 處罰機關告知應歸責人之義務，而由處罰機關通知應歸責 人到案依法處理，如受舉發人逾期未依規定辦理仍應受罰 ，此項對汽車所有人所課義務，乃考量汽車於通常情形係 由汽車所有人所管領，故其對於實際駕駛人為何，具有資 訊上之優勢，而課予其提供資訊以供調查之義務，不遵此 義務則生轉移違規處罰之法律效果，故係為因應大量交通 事件調查所為之特殊立法設計，惟因可能對非實際交通違 規行為人裁罰，故處罰條例於91年7 月3 日修正時，以原 訂於當時處理細則第23條得逕行舉發之規定，影響人民權 利義務，為符合法律保留之精神而予增訂於處罰條例，是 其修正目的應非僅出於保障受舉發人陳述意見權及證據保 全之考慮，據此可知處罰條例第7 條之2 乃係特殊舉發類 型之要件規定，尚不得逕執為交通舉發僅限於當場舉發及 逕行舉發之論據。5 、至於舉發應踐行之法定程序，因交 通違規之舉發與裁處，性質上仍屬與行政罰相關之行政程 序，則依特別法與普通法之關係，如處罰條例及相關交通 法規無特別規定可資適用或類推適用，仍得依行政程序法 及行政罰法之相關規定辦理。就非當場舉發之情形，違規 行為人雖未能當場向舉發之交通勤務警察陳述意見，惟處 理細則亦已規範處罰機關於裁決前，應給予違規行為人陳 述之機會，核無違正當法律程序之要求。承上說明，警察 機關既就查獲交通違規行為，有舉發違規之權限，且舉發 機關為確知交通違規事實，原應依職權調查事實及證據， 始得為正確之舉發，自應認其得就個案情形依法裁量妥適 之舉發方式，故處理細則第6 條關於公路主管機關及警察 機關就其主管業務查獲之違反道路交通管理之行為，應本
於職權舉發或處理之規定，與處罰條例尚無牴觸，亦符合 處罰條例之立法設計及規範目的，核與法律保留無違，應 可適用」等語。再者，雖有見解認為「逕行舉發」與「當 場舉發」之區別實益在於當事人於舉發當時有無陳述意見 之機會一節，但前述最高行政法院判決內亦說明（略以） ：「依處理細則第11條第1 項第4 款之規定，逕行舉發者 ，應由舉發機關將通知單送達被通知人，同細則第13條第 1 項亦規定通知單應記載違規行為、違反條款及應到案處 所。另處罰條例第9 條第1 項明定罰鍰之受處罰人，如不 服舉發事實者，應於接獲違反道路交通管理事件通知單後 30日內，向處罰機關陳述意見，處理細則第40條亦規定違 反處罰條例行為之處罰，處罰機關於裁決前，應給予違規 行為人陳述之機會，故綜合上開規定可知，逕行舉發雖為 事後舉發，然被舉發人並非無法知悉違規行為及陳述意見 之機會。至於當事人是否於舉發當時有陳述意見機會一節 ，依行政程序法第102 條及行政罰法第42條之規定，『行 政機關作成限制或剝奪人民自由權利之行政處分前』或『 行政機關於裁處前』，給予處分相對人或受處罰者陳述意 見之機會，即為已足，並未限制陳述意見程序應於特定行 政調查時點進行，處罰條例亦同為規定處罰機關於裁決前 ，應給予違規行為人陳述意見之機會，故交通違規之陳述 意見本非必須於舉發當場所為，始得認屬適法，況於交通 違規處罰機關與舉發機關常有非屬同一機關之情形，對於 舉發員警之陳述意見，依處罰條例規定顯無從代替處罰機 關依法應踐行之陳述意見程序，是原判決僅以是否於舉發 當時有陳述意見之機會，作為區別逕行舉發及當場舉發之 主要依據，已有未洽」等語，可見前述最高行政法院已有 統一之法律見解，切勿再執其個人法律意見，而為相異之 論斷。
⒊經查，依卷內舉發機關（即內政部警政署國道公路警察局 第一公路警察大隊）之函文、採證照片、「1025專案」狀 況紀錄表及現場部署情形圖等資料可知（見前審卷第116 至140 頁、第154 至159 頁、第198 頁），附表所示汽車 於103 年10月25日上午11時30分許在國道一號北向53.5公 里處之車道或路肩上違規停車後，即往前集結從事抗議活 動，且現場抗議民眾約有200 至250 人，車輛約60至70輛 ，大部分汽車駕駛人均已不在車內或車旁，如欲當場查明 汽車駕駛人製單舉發，客觀上有其困難，且為避免當場激 化對立而造成衝突危險，確實亦有不宜當場製單舉發之情 形。準此，可見舉發員警在執行本件取締交通違規勤務前
，已事先判斷系爭地點於系爭時間並不宜以當場舉發之方 式，直接取締違規之駕駛人，而係改以現場蒐證方式，並 維持現場交通之秩序。何況交通違規事件是否取締、或以 何種方式取締，涉及交通稽查執行機關本身人力、事務的 分配，屬交通稽查執行機關裁量職權範圍，除行政機關行 使裁量權的過程或結果，有逾越權限或濫用權力情形而應 以違法論外，法院原則上應尊重行政機關的裁量決定並作 有限的司法審查，亦即交通執勤警員係依據現場道路設置 情形、交通流量、交通事故發生頻率等等一切因素綜合判 斷後，始決定執行違規取締勤務之方式。而關於舉發方式 ，法令亦非僅限於「當場舉發」或「逕行舉發」兩種，已 如前述，而本件違規行為之態樣係「違規臨時停車或停車 於車道或路肩上」，法律並未就此特為規定應如何舉發， 是值勤員警縱未於舉發地點當場對違規駕駛人為製單舉發 ，而係於蒐證後始製單依職權舉發，仍非法所不許。 ⒋綜上所述，交通稽查現場乃大量人車迅速交錯移動之複雜 環境，交通勤務警察或有於稽查現場僅發現部分違規跡證 ；或係稽查人員於民眾報案後始抵現場，或因肇事責任不 明而有鑑定必要者，雖其身處事發當場亦可能無以立即判 斷違規事實，核此均屬尚須查證始得確認交通違規事實及 違規行為人之情形，此觀諸本件行為後修正之「違反道路 交通管理事件統一裁罰基準及處理細則」第10條第2 項、 第15條等規定，即可知除當場舉發及逕行舉發外，仍有其 他舉發型態之存在。何況本件乃社會矚目案件，不僅現場 抗議民眾及違停車輛為數眾多，尚有新聞工作者等SNG 車 輛於現場進行新聞直撥，可見現場警力光是維持抗議民眾 安全及交通秩序，已屬吃力，遑論在場員警能否行有餘力 一一核對現場違規停車或臨時停車之駕駛人身份，並直接 製單當場舉發？是舉發機關於現場以拍照錄影蒐證之方式 ，再以此認定附表所示之原告有違反道路交通管理處罰條 例之行為屬實，並予以依職權舉發，此係採取較為嚴謹、 周全之舉發程序，而職權舉發亦為上開最高行政法院104 年判字第636 號判決所肯認，於法自無不合，是原告主張 本件舉發程序不合法云云，顯係誤解法律規定，殊無足採 。
（四）爭點二：本件停車抗議之行為，是否屬象徵性言論，而應 受言論自由的保障，即行政處罰是否應限縮退讓？ ⒈按「依法令之行為，不予處罰」、「對於現在不法之侵害 ，而出於防衛自己或他人權利之行為，不予處罰。但防衛 行為過當者，得減輕或免除其處罰」、「因避免自己或他
人生命、身體、自由、名譽或財產之緊急危難而出於不得 已之行為，不予處罰。但避難行為過當者，得減輕或免除 其處罰」，分別為行政罰法第11條第1 項、第12條、第13 條定有明文。因此，所謂「正當防衛」之行為，必須有現 在不法侵害，且防衛行為只能針對侵害者，而不能及於第 三人。主張「緊急避難」之前提，危難必須緊急，且所採 取避難行為必須為防止危險之適當手段，緊急避難行為才 能被正當化。是以如要類推前述正當防衛、緊急避難規定 而阻卻違法，必須有其相似性。
⒉復按憲法第11條規定：「人民有言論、講學、著作及出版 之自由」、第14條規定：「人民有集會及結社之自由」、 第23條規定：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙 他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利 益所必要者外，不得以法律限制之」。關於言論自由，釋 字第734 號解釋理由書指明：「憲法第11條規定，人民之 言論自由應予保障。鑒於言論自由具有實現自我、溝通意 見、追求真理、滿足人民知的權利，形成公意，促進各種 合理之政治及社會活動之功能，乃維持民主多元社會正常 發展不可或缺之機制，國家應給予最大限度之保障」，並 就設置廣告物與言論自由之關係，闡明：「廣告兼具意見