…」則依據前揭規定，人民已可預見不實、誇張之食品廣 告有處罰之可能；再按「一行為違反數個行政法上義務規 定而應處罰緩者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處 之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。」、「數行為 違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」 行政罰法第24條第1項、第25條亦分別規定清楚。至個案 中所牽涉行為數之判斷上，實務上之判斷標準係所謂「一 行為」，包括「自然一行為」與「法律上一行為」；所謂 「數行為」，則係指同一行為人多次違反同一行政法上義 務規定，或違反數個不同行政法上義務規定，其行為不構 成「自然一行為」或「法律上一行為」者而言。至違反行 政法上義務之行為是否為「一行為」，須就個案具體事實 予以綜合判斷，亦即就個案具體情節，斟酌法條文義、立 法意旨、期待可能、受責難程度、所生影響及社會通念或 專業倫理等綜合決定之。（最高行政法院103年度判字第 81號、104年度判字第121號、105年度判字第1號、第357 號、106年度判字第264號等判決均可參照）。參諸上述行 為數認定標準第3條以產品品項、廣告版本、刊播媒介等 作為行為數之判斷因素，除與廣告係就特定觀念、商品或 勞務向潛在閱聽者進行提示、推促之行為本質相符外，再 審諸同標準第4條所規定判斷行為數時應另斟酌行為人動 機及目的、手段、影響程度、所致生之危害及損害等，且 可認與前開行政訴訟實務所採行之判斷標準可以相合而無 違反期待可能及一般社會通念，自得予適用（臺北高等行 政法院107年度簡上字第12號判決可參照）。 ③復按衛福部據食安法第55條之1授權訂定之行為數認定標 準第3條、第4條規定，此等將行為次數之認定與本應列入 裁罰考量之因素（如行為違反法令之動機、影響程度，所 生危害及損害）相連結之模式雖較少見；但行政罰制度上 之所以設計「行為個數」之概念，無非以此作為法律效果 之依據，依行為個數決定為一個處罰或數個處罰。何種行 為應評價為「一行為」往往繫於政策之考量，而非邏輯之 所當然。故此，行政罰法對於所謂一行為或數行為，並未 予以定義，乃有意識地保留主管機關及裁判機關依具體個 案事實解釋認定之空間，以利各類行政法律不致囿於尚欠 思慮復且統一僵化之規定，能各自基於其規範目的而為相 關體系之進化。是而，上開行為數認定標準之制定，可認 係立法者認知「刊播廣告」行為樣態極為複雜，如何定其 行為數而適當對應裁罰，並予以抽象化為統一準則，尚非 目前立法技術所能掌握，遂基於「執法公平性」之考量，
授權中央主管機關得將行為數之認定及裁罰內容結合處理 ，俾求得國民健康維護與行為人惡報制裁間之衡平。基於 前述行為數之認定繫於政策考量，以及行政罰法預留主管 機關及裁判機關依具體個案事實解釋認定行為數空間之意 旨，行政機關就違反食安法第28條者所作成之行為數認定 ，如係斟酌行為數認定標準第4條所示情事，而擇定以該 標準第3條特定款為基準作成行為數認定，且於法定裁罰 額度審酌各項加減及擴張情事時，並未就雷同事由重複評 價致失比例原則者，即可認係依法行政（臺北高等行政法 院107年度訴字第137號判決、107年度訴字第147號判決、 107年度訴字第807號判決、107年度訴字第375號判決、10 7年度訴字第525號判決可參照）。
④再按有關食安法違規行為數之計算，食安法業已授權訂定 行為數認定標準，有法規命令予以明確規範。行為數認定 標準第3條、第4條規定，對於違反食安法第28條廣告限制 規定之行為者訂定行為數之評價標準，核與法律保留原則 無違，自得適用（最高行政法院107年度判字第629號判決 可參照）。
⑤末按衛福部為貫徹食安法第28條之立法意旨及制裁目的， 於行為數認定標準第3條規定，依廣告產品品項、廣告版 本、刊播媒介及刊播日期是否不同，作為違規廣告行為數 之認定標準，經核亦無違反期待可能及一般社會通念，自 得予適用（臺北高等行政法院106年度訴字第1324號判決 可參照）；核其內容並未牴觸母法規定及授權限度，且為 執行法律所必要，與法律保留原則無違（最高行政法院10 7年度裁字第335號裁定可參照）。
⑥按食安法第28條廣告限制規定之立法目的，係為避免民眾 受違法廣告影響認知產生健康、財產等損害，衛福部為貫 徹該法之立法意旨及制裁目的，考量不同產品品項、廣告 版本（廣告內容不同，即不同廣告版本）、傳播媒介及刊 播日期，均係向民眾認知產生多次危害，故應分別計次違 法行為；廣告傳播媒介多元化，不同之電視頻道係以不同 顧客群為訴求主體，並具不同閱聽族群，故屬不同媒介傳 播，應以數行為認定。查本案原告分別於前述時間刊播違 規廣告，被告機關依據行為數認定標準第3條及第4條規定 ，審酌其播放日期（106年6月27日、6月29日、8月12日） 、播放時段（10：53至11：13、8：55至9：26、0：21至1 ：02）、廣告內容及利用媒介之不同，對民眾認知所產生 之影響即有差異，訴求之客群亦有不同，且原告利用電視 媒體刊播系爭廣告影響範圍遍及全國各地，對消費者產生
之錯誤認知與危險及對維護消費者接收正確食品資訊之公 共利益侵害較大，並獲取不當利益，應受責難程度等違規 情狀，認定原告前述3次刊播廣告，係屬3件違規行為。（五）是否違反最高行政法院庭長法官聯席會議決議及一事不二 罰原則部分
1.按最高行政法院庭長法官聯席會議決議，既有整合該院內 部法律見解之作用，並為該院及下級審法院或行政機關參 考援用，且有行政法院組織法第16條第3項、該院處務章 程第28條等法令依據，自代表最高行政法院之法律見解， 如經法官於裁判上援用時，固可認有與命令相當拘束力。 惟行為數認定標準乃食安法明文授權之法規命令，亦如前 述，除與法律有相牴觸時得排斥不用外，法官應作為裁判 之大前提而為適用（臺北高等行政法院107年度簡上字第 12號判決可參照）。
2.次按最高行政法院105年10月11日第1次庭長法官聯席會議 決議意旨係針對藥事法第65條規定，違反該規定者之行為 數如何評價所為之決議，且無法律或法規命令就如何認定 違反藥事法第65條之行為數為規定，核與本件被上訴人所 涉係違反食安法，而已有法規命令就行為數之認定為規定 ，並不相同。原判決未查明該二者之差異，逕予援引類比 ，亦有適用前揭本院決議不當及判決不備理由之違誤（最 高行政法院107年度判字第629號判決原判決廢棄，發回臺 北高等行政法院、107年度裁字第335號裁定、臺北高等行 政法院106年度訴字第1324號判決可參照）。 3.查本案被告機關依據食安法第55條之1授權訂定之行為數 認定標準第3條及第4條規定，認定原告前述3次刊登廣告 ，係屬3件違規行為，業如前述，且與臺北市政府衛生局 106年10月2日裁罰之違規事實為不同日期（106年6月17日 、19日、7月5日及27日刊播），尚無原告所指一行為二罰 之情事，並無違反一行為不二罰之原則。
（六）原告訴稱被告應按次將行政處分送達後方能再次為處罰云 云。惟按「健康食品業者違反第14條規定者，主管機關應 為下列之處分：一、違反第1項規定者，處新臺幣10萬元 以上50萬元以下罰鍰。…三、前二款之罰鍰，應按次連續 處罰至違規廣告停止刊播為止…。」為健康食品管理法第 24條第1項所明定。查本案行政處分書附註（一）載明「 違規廣告應立即停止宣播，如再經查獲，依法加重罰鍰處 分」。然本案行政處分書送達後，被告機關未再查獲相同 廣告行為，遂未進行上開法規第3款規定之按次連續處罰 。本案係查獲原告3件違規行為，被告機關遂依行政罰法
第25條規定分別處罰之。
（七）原告訴稱本案無行為數認定標準第3條適用之餘地云云。 惟（一）按「本法所稱健康食品，指具有保健功效，並標 示或廣告其具該功效之食品。」「依本法之規定申請查驗 登記之健康食品，符合下列條件之一者，應發給健康食品 許可證：一、經科學化之安全及保健功效評估試驗，證明 無害人體健康，且成分具有明確保健功效；其保健功效成 分依現有技術無法確定者，得依申請人所列舉具該保健功 效之各項原料及佐證文獻，由中央主管機關評估認定之。 二、成分符合中央主管機關所定之健康食品規格標準。」 「食品非依本法之規定，不得標示或廣告為健康食品。」 為健康食品管理法第2條第1項、第3條第1項及第6條第1項 所明定。依上開規定觀之，健康食品係食品之一種，只是 經科學化安全及功效評估試驗證明，或符合中央主管機關 所定之健康食品規格標準者，發給健康食品許可證；食品 若標示或廣告為「健康食品」，便須依健康食品管理法規 定辦理，取得許可。（二）次按「為加強健康食品之管理 與監督，維護國民健康，並保障消費者之權益，特制定本 法；本法未規定者，適用其他有關法律之規定。」為健康 食品管理法第1條所明定。其立法理由更明確載明「本法 未規定者，依食品安全衛生管理法等相關法律之規定。」 依此觀之，健康食品管理法未規定行政罰行為數之認定， 即應依食安法第55條之1（法律）規定辦理。而該法條係 授權中央主管機關訂定行政罰行為數認定標準，是以，衛 福部據此授權而訂定發布之行為數認定標準第3條規定當 然有本案之適用。（三）再按衛生福利部食品藥物管理署 107年8月27日函釋略以『…（二）…「健康食品」廣告行 為數之認定應依食安法第55條之1授權訂定之「食品安全 衛生管理法行政罰行為數認定標準」辦理…』及健康食品 管理法之中央主管機關衛福部於本案訴願決定書亦持相同 見解。
（八）綜上所述，本件原告之主張為無理由，並聲明：原告之訴 駁回、訴訟費用由原告負擔。
參、上開事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有原 處分（本院卷第98頁至100頁）、訴願決定（本院卷第103頁 至109頁）、原告刊播系爭產品廣告照片（見訴願卷第51-54 、第58-61頁、第66頁）、宜蘭縣政府衛生局食品廣告違規 紀錄表（見訴願卷第48頁、第55頁）、電視疑似違規廣告監 控表（見訴願卷第62-63頁、第65頁、第74頁）、原告之陳 述意見書（見訴願卷第75-78頁）、衛福部審核通過之健康
食品一覽表（見訴願卷第85頁），自堪認為真正。肆、本件爭點應為：原告是否有違反健康食品管理法第14條第1 項規定之行為？本件有關行為數之認定是否有「食品安全衛 生管理法行政罰行為數認定標準」之適用？原處分有無違反 一事不二罰原則？
伍、本院之判斷：
一、按「為加強健康食品之管理與監督，維護國民健康，並保障 消費者之權益，特制定本法；本法未規定者，適用其他有關 法律之規定。」、「本法所稱健康食品，指具有保健功效， 並標示或廣告其具該功效之食品。本法所稱之保健功效，係 指增進民眾健康、減少疾病危害風險，且具有實質科學證據 之功效，非屬治療、矯正人類疾病之醫療效能，並經中央主 管機關公告者。」、「健康食品之保健功效，應以下列方式 之一表達︰一、如攝取某項健康食品後，可補充人體缺乏之 營養素時，宣稱該食品具有預防或改善與該營養素相關疾病 之功效。二、敘述攝取某種健康食品後，其中特定營養素、 特定成分或該食品對人體生理結構或生理機能之影響。三、 提出科學證據，以支持該健康食品維持或影響人體生理結構 或生理機能之說法。四、敘述攝取某種健康食品後的一般性 好處。」、「健康食品之標示或廣告不得有虛偽不實、誇張 之內容，其宣稱之保健效能不得超過許可範圍，並應依中央 主管機關查驗登記之內容。健康食品之標示或廣告，不得涉 及醫療效能之內容。」、「健康食品業者違反第十四條規定 者，主管機關應為下列之處分：一、違反第一項規定者，處 新臺幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰。二、違反第二項規定 者，處新臺幣四十萬元以上二百萬元以下罰鍰。三、前二款 之罰鍰，應按次連續處罰至違規廣告停止刊播為止；情節重 大者，並應廢止其健康食品之許可證。四、經依前三款規定 處罰，於一年內再次違反者，並應廢止其營業或工廠登記證 照。傳播業者違反第十五條第二項規定者，處新臺幣六萬元 以上三十萬元以下罰鍰，並應按次連續處罰。主管機關為第 一項處分同時，應函知傳播業者及直轄市、縣(市)新聞主管 機關。傳播業者自收文之次日起，應即停止刊播。傳播業者 刊播違反第十五條第一項規定之廣告，或未依前項規定，繼 續刊播違反第十四條規定之廣告者，直轄市、縣(市)政府應 處新臺幣十二萬元以上六十萬元以下罰鍰，並應按次連續處 罰。」健康食品管理法第1條、第2條、第4條、第14條、第 24條分別定有明文。
二、本件原告有無違反健康食品管理法第14條第1 項規定之行為 ？經查：
（一）原告於106年6月27日在聯禾有線電視股份有限公司48頻道 /「momo1」購物頻道、6月29日在聯禾有線電視股份有限 公司81頻道/「momo3」購物頻道、8月12日在台灣數位寬 頻有線電視股份有限公司48頻道/「momo1」購物頻道，刊 播「健字號優青素不易形成體脂防強效破盤組」健康食品 廣告，內容述及「……整組吃完挑戰減6~12kg……只要8 週有效體重下降（16.4％）體脂率下降（27％）體脂肪量 下降（34％）降體脂→不復胖降腹脂肪量→內臟脂肪減少 降體重→線條瘦……解決任何肥胖體質……無復胖……腹 脂肪量下降→內臟脂肪減少體重下降……」、「睡覺還幫 你做代謝，睡覺還幫你做運動，難怪起來輕輕鬆鬆」等詞 句及使用前後比較圖。然經比對本件健康食品（衛部健食 字第A00274號）之查驗登記內容「保健功效：不易形成體 脂肪功能」、「保健功效宣稱：經動物實驗證實：有助於 不易形成體脂肪。在嚴謹的營養均衡與熱量控制，以及適 當的運動條件下，適量攝取本產品有助於不易形成體脂肪 」、「注意事項：請徵詢醫師、藥師或營養師有關食用本 品之意見，均衡的飲食及適當的運動為身體健康之基礎。 」，此有衛福部審核通過之健康食品資料查詢表（見訴願 卷第85頁），其經衛福部審核通過查驗登記內容中明確記 載「在嚴謹的營養均衡與熱量控制，以及適當的運動條件 下，適量攝取本產品有助於不易形成體脂肪」等語，然觀 之原告所刊登之廣告內容卻強調「睡覺還幫你做代謝，睡 覺還幫你做運動」等語，廣告內容不僅刻意忽略此健康食 品應輔以「嚴謹的營養均衡與熱量控制」，以及「適當的 運動條件下」方能達到不易形成體脂肪之功能，甚至還誇 大宣稱「睡覺還幫你做代謝、做運動，難怪起來輕輕鬆鬆 」，其廣告內容已明顯構成健康食品安全衛生管理法第14 條所揭示之「誇張」之情形，核屬違反上條文之規定十分 明確，應可認定之。
（二）至原告雖主張銷售廣告內容本有所憑而無虛偽誇大不實， 且「廣告」涉及個人感觀，並無固定性之「絕對標準」， 「廣告詞句」判斷上本即有所兼容性，故國內衛生行政實 務上常見「事前公告認定準則」與「事後判斷裁罰」二種 認定方式，其中後者「事後判斷裁罰」因涉及上述廣告詞 句兼容性，行政機關應以行政行為具體明確告知受處分之 相對人，使得令行為人有所信賴與遵循云云。
1、然廣告內容涉及文字及廣告創意之運用，且廠商為達到吸 引消費者注意該項健康食品並引起其等購買慾望，其廣告 內容之呈現固然需有一定彈性及變化，故判斷是否有「虛
偽不實」、「誇張」自非以固定、無彈性之僵化標準判斷 之，而應綜合其所使用之文字、敘述、圖像及符號等，以 所傳達消費者訊息之整體表現判斷之。此外，深究健康食 品安全衛生管理法第1 條之立法目的（加強健康食品之管 理與監督、維護國民健康、保障消費者權益）及第14條條 文內容已明確闡釋「宣稱之保健效能不能超過許可範圍」 ，故健康食品廣告之創意及文字運用雖有其彈性，但廣告 內容之界線甚為明確，亦即廣告內容必須具備「宣稱之保 健效能不能超過許可範圍」，不得因此造成侵害國民健康 、消費者權益之情況，申言之，於判斷廣告是否構成「虛 偽不實」、「誇張」時，應綜合其所使用之文字、敘述、 圖像及符號等，以所傳達消費者訊息之整體表現、概念觀 察，並應比對該等廣告內容是否有逾越原許可範圍之情況 。
2.查，本件原告所刊播之廣告內容中強調「睡覺還幫你做代 謝、做運動，難怪起來輕輕鬆鬆」等語，此種廣告內容已 明顯超過當初衛福部許可時所登記之保健功效內容：「經 動物實驗證實：有助於不易形成體脂肪。在嚴謹的營養均 衡與熱量控制，以及適當的運動條件下，適量攝取本產品 有助於不易形成體脂肪。」，由原告廣告所使用之文字、 敘述內容所傳達之訊息已使一般人接收到只要食用該健康 食品，縱使睡眠過程中亦可達到代謝、等同運動之效果， 此明顯與核可時登記內容特別提及「『嚴謹的』營養均衡 與熱量控制，以及『適當的』運動條件下，適量攝取本產 品有助於不易形成體脂肪」等內容不同，其廣告內容已明 顯逾越健康食品管理法所制訂之界線範圍，且原告此種「 廣告詞句」之內容、運用之誇大已明顯逾越許可範圍，一 般人均可「客觀的」透過文字內容訊息清楚判別，此與個 人感觀無涉，原告上開主張應無足採。
3.另原告主張本件行政機關應先具體明確告知受處分之相對 人後，令行為人知其決定，而可有所信賴與遵循云云，然 查，我國關於可食用物品安全關係國民健康維護及消費者 權益保障之重大利益，立法者定有食品安全衛生管理法、 健康食品管理法及藥事法等三法，區隔「食品」、「健康 食品」及「藥品」，就其等製造、輸入、銷售、標示或廣 告等，定有不同程度之管制規範。具有增進民眾健康、減 少疾病危害風險等保健功效之健康食品，以及具治療、矯 正人類疾病等醫療效能之藥品，均必須各先提出健康功效 或醫療效能之相關科學證明，或該等成分原即符合中央主 管機關規格標準，以此申請取得查驗登記之許可證後，方
得為製造、輸入，而得進一步自我標示或廣告為健康食品 或藥品，流通於市場上供消費者辨識、交易。又在廣告之 商業性言論自由行使上，一般食品或僅具保健功效之健康 食品，既非藥品，均不得為涉及醫療效能之廣告，而得宣 傳具醫療效能之藥品廣告，則採事前審查制，由主管機關 事前就其內容或刊播方式是否重大危害民眾健康之虞，進 行把關審查。另健康食品廣告所得宣稱之保健效能，則與 其製造、輸入之事前查驗許可制度相關，其廣告應依查驗 登記內容，並不得超過許可範圍。申言之，此等食品、健 康食品、藥品在廣告上之分流管制，乃為達成維護國民健 康與保障消費者權益目的，就其對人民身體健康及實用安 全之關連影響程度，所為對目的達成具實質關聯且管制寬 嚴適度有別之手段，且立法者特意區隔食品、健康食品及 藥品，所建立對廣告行為不同程度之管制規範，亦能促使 國民在交易選擇時，就其單純食用補充營養，或為尋求增 進健康或減少疾病危害風險之保健功效，或已需謀求治療 、矯正疾病之醫療效能等不同需求上，能更有效率且無混 淆之餘地，獲得符合其需求之產品資訊，作出適當之交易 選擇，進而食用正確之產品，確保其獲取適切營養或增進 健康利益上，安全無虞。簡言之，健康食品之廣告並毋須 事前審查，然其所為之廣告內容應遵守查驗許可內容，而 本件健康食品廣告內容卻明顯與查驗登記所載之宣稱之保 健功效內容明顯不一並有誇大之情況，且有致使民眾誤認 及信賴所宣稱之保健功效已經主管機關查驗審核通過，是 原告刊播系爭產品之廣告內容自有違反健康食品管理法第 14條第1 項之規定，而上開法律規定並無課以行政機關須 事先以行政行為具體告知受處分人始得加以處罰之義務， 況依前所述，本件原告廣告內容逾越查驗登記內容十分明 顯，原告於廣告刊登前已可自行輕易判斷之，並無任何模 糊難分而需主管機關先行告知、釐清之必要性。故原告此 部分之主張，殊無足採。
三、本件是否應適用「食品安全衛生管理法行政罰行為數認定標 準」（下簡稱行為數認定標準）判斷行為數？
（一）按「為加強健康食品之管理與監督，維護國民健康，並保 障消費者之權益，特制定本法；本法未規定者，適用其他 有關法律之規定。」、「本法所稱健康食品，指具有保健 功效，並標示或廣告其具該功效之『食品』。」健康食品 管理法第1條、第2條定有明文。綜合上開條文內容可見， 健康食品本質屬於「食品」，屬於具有「保健功效」之「 食品」，因而第1條條文所謂之「適用其他有關法律之規
定」，應指適用與本法規範目的相關之其他法律，而既然 健康食品具有「食品」之屬性，則有關管理食品衛生安全 及品質之食品安全衛生管理法自屬於第1條所指之「其他 有關法律」範圍，然因健康食品同時具有「保健功效」， 故健康食品管理法應屬於食品安全衛生管理法之特別法， 故當健康食品管理法未規定者，應適用其他「相關法律之 規定」自應包括食品安全衛生管理法之相關規定。此外， 由衛生福利部106年3月16日衛授食字第1061200468號令發 佈之「食品標示宣傳或廣告詞句涉及誇張易生誤解或醫療 效能之認定基準」（簡稱認定基準）內容：「一、衛生福 利部（以下稱本部）為維護國人健康，保障消費者權益， 有效執行食品安全衛生管理法第28條，禁止食品標示、宣 傳或廣告誇張、易生誤解或宣稱醫療效能，特訂定本基準 。二、食品標示、宣傳或廣告如有誇張、易生誤解或宣稱 醫療效能之情形，且涉及違反健康食品管理法第六條規定 者，應依違反健康食品管理法論處。…」，由上開認定基 準第2點內容亦可見食品安全衛生管理法與健康食品管理 法適用間具有一定關連性，健康食品管理法具有特別法之 性質。再者，依衛生福利部食品藥物管理署107年8月27日 FDA企字第1079026583號函文略以：「說明二、按健康食 品管理法（下稱健食法）第1條後段規定『本法未規定者 ，適用其他有關法律之規定』，健食法係食品安全衛生管 理法（下簡稱食安法）之特別法，爰其規範未盡事宜，應 參照應參照食安法規定，是以，『健康食品』廣告行為數 之認定應依食安法第55條之1授權訂定之『食品安全衛生 管理法行政罰行為數認定標準』辦理……。說明三、…… 爰請貴局於認定『健康食品』廣告行為數時，仍應依『食 品安全衛生管理法行政罰行為數認定標準』辦理。」（見 本院卷第111-112頁）。綜上，當特別法（即健康食品管 理法）規範無法涵蓋之範圍且於相同規範目的、精神之前 提下，自應回歸食品安全衛生管理法之相關規定處理之。（二）次按「依本法所為之行政罰，其行為數認定標準，由中央 主管機關定之。」食安法第55條之1定有明文。衛生福利 部據此授權，訂定之行為數認定標準。該認定標準第3條 規定：「實施違反本法第28條廣告限制規定之行為者，依 下列基準判斷其行為數：一、不同品項之產品。二、不同 版本之廣告。三、不同刊播媒介之個數。四、不同日之刊 播。」同標準第4條規定：「判斷前2條之行為數時，應斟 酌下列各款情事：一、違反之動機及目的。二、違反之手 段。三、違反義務之影響程度。四、違反義務所致之所生
危害及損害。」此等將行為次數之認定與本應列入裁罰考 量之因素（如行為違反法令之動機、影響程度，所生危害 及損害）相連結之模式，雖然殊屬少見；但行政罰制度上 之所以設計「行為個數」之概念，無非以此作為法律效果 之依據，依行為個數決定為一個處罰或數個處罰。是以， 何種行為應評價為「一行為」往往繫於政策之考量，而非 邏輯之所當然。故此，行政罰法對於所謂一行為或數行為 ，並未予以定義，乃有意識地保留主管機關及裁判機關依 具體個案事實解釋認定之空間，以利各類行政法律不致囿 於尚欠思慮復且統一僵化之規定，能各自基於其規範目的 而為相關體系之進化。是而，上開行為數認定標準之制定 ，可認係立法者認知「刊播廣告」行為樣態極為複雜，如 何定其行為數而適當對應裁罰，並予以抽象化為統一準則 ，尚非目前立法技術所能掌握，遂基於「執法公平性」之 考量（食安法第55條之1立法目的參照），授權中央主管 機關得將行為數之認定及裁罰內容結合處理，俾求得國民 健康維護與行為人惡報制裁間之衡平。基於前述行為數之 認定繫於政策考量，以及行政罰法預留主管機關及裁判機 關依具體個案事實解釋認定行為數空間之意旨，行政機關 就違反食安法第28條者所作成之行為數認定，如係斟酌行 為數認定標準第4條所示情事，而擇定以該標準第3條特定 款為基準作成行為數認定，且於法定裁罰額度審酌各項加 減及擴張情事時，並未就雷同事由重複評價致失比例原則 者，即可認係依法行政。（參見台北高等行政法院107年 訴字第807號）。簡言之，有關食安法違規行為數之計算 ，食安法業已授權訂定行為數認定標準，有法規命令予以 明確規範。行為數認定標準第3、4條規定，對於違反食安 法第28條廣告限制規定之行為者訂定行為數之評價標準， 核與法律保留原則無違，自得適用，故有關刊播系爭廣告 行為數之計算，自應依食安法第28條及行為數認定標準第 3、4條等規定予以評價、認定
（三）如前所述，健康食品管理法與食品安全衛生管理法間具有 特別法、普通法性質，本質上同屬於規範「食品」之法律 ，當該食品特別具有「保健功效」時，則優先適用健康食 品管理法之相關規定，但於健康食品管理法無法涵蓋之範 圍且於規範目的、精神相符之情況下，自應回歸食品安全 衛生管理法之相關法規範處理之。而行為數認定標準乃基 於食品安全衛生管理法第55條規定授權訂定，其中行為數 認定標準第3條（含第4條）更特別針對與食品相關廣告之 行為數之判斷基準明確規定之，可見食品廣告之行為數認
定有其特別性，基此，同屬具有「食品」本質之「健康食 品」，其相關廣告行為數之認定，自應適用行為數認定標 準。
四、原處分有無違反一事不二罰原則？
（一）按行政罰法第24條第1項、第2項規定：「（第1項）一行 為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰 額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之 罰鍰最低額。（第2項）前項違反行政法上義務行為，除 應處罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰者，得依 該規定併為裁處。但其處罰種類相同，如從一重處罰已足 以達成行政目的者，不得重複裁處。」、第25條規定：「 數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰 之。」其立法理由載明「行為人所為數個違反行政法上義 務之行為，若違反數個不同之規定，或數行為違反同一之 規定時，與前條單一行為之情形不同，為貫徹個別行政法 規之制裁目的，自應分別處罰。此與司法院釋字第503號 解釋『一事不二罰』之意旨並不相違。」準此以論，行為 人以同一行為違反數個行政法上義務規定，而皆應處罰鍰 者，固應適用行政罰法第24條第1項之一行為不二罰原則 ，從一重處罰之，但如非屬同一行為者，即應適用同法第 25條規定分別處罰。而違反行政法上義務之行為是否為「 一行為」，應依個案具體判斷，就個案具體情節，斟酌法 條文義、立法意旨、制裁意義、期待可能與社會通念等因 素決定之。復按，行為數認定標準第1條規定：「本標準 依食品安全衛生管理法（以下簡稱本法）第55條之1規定 訂定之。」第3條規定：「實施違反本法第28條廣告限制 規定之行為者，依下列基準判斷其行為數：一、不同品項 之產品。二、不同版本之廣告。三、不同刊播媒介之個數 。四、不同日之刊播。」其訂定理由載明：「一、明定違 反本法第28條廣告限制規定行為數之判斷基準。二、本法 第28條廣告限制規定之立法目的，係為避免民眾受違法廣 告影響認知產生健康、財產等損害，考量不同產品品項、 廣告版本（廣告內容不同，即不同廣告版本）、傳播媒介 及刊播日期，均係向民眾認知產生多次危害，故應分別計 次違法行為，按次處罰至其停止刊播為止，方能符合社會 通念及政府遏止違規廣告之制裁意義。三、廣告傳播媒介 多元化，不同之電視頻道係以不同顧客群為訴求主體，並 具不同閱聽族群，故屬不同媒介傳播，應以數行為認定， 不同之電台頻道、報紙版次、雜誌期數、網頁網址、車輛 、文案（如：看板、廣告牌、海報等）張貼處所、傳單發
送者等行為數認定，亦同。」。第4條規定：「判斷前二 條之行為數時，應斟酌下列各款情事：一、違反之動機及 目的。二、違反之手段。三、違反義務之影響程度。四、 違反義務所致之所生危害及損害。」其訂定理由明載：「 一、查違法之行為究應評價為『一行為』或『數行為』乃 個案判斷之問題，並非僅就法規與法規間之關連或抽象事 實即可認定，必須就具體個案之事實情節依據行為人主觀 犯意、構成要件之實現及受侵害法益，斟酌被違反行政法 上義務條文之規範目的、立法意旨、期待可能性與社會通 念等因素綜合判斷決定。二、考量違規行為樣態繁多，且 食品業者之營業規模與型態差異甚大，故有關違反不作為 義務之行為數及違反食品廣告規定之行為數，除分別依本 標準第2條及第3條判斷外，仍應考量本條各款規定，依具 體個案之違規情節綜合判斷之。」（參見最高行政法院10 7年判字第629號判決）
（二）又按，所謂「一行為不二罰原則」，又稱「禁止雙重處罰 原則」，乃現代民主法治國家之基本原則，其本意即禁止 國家對人民之同一行為，予以相同或類似之措施多次處罰 ，致承受過度不利之後果。詳言之，一行為已受處罰後， 國家不得再行處罰；且一行為亦不得同時受到國家之多次 處罰。而所謂「一行為」，其概念包含「自然一行為」與 「法律上一行為」。又食品廣告係為獲得財產而從事之經 濟活動，該違規廣告可能為一次或長期持續反覆實施之多 次廣告行為，在停止登載、刊播以前，其違規事實一直存 在，故認定行為人違規宣播廣告之行為數，仍須就具體個 案之事實情節，依據行為人主觀犯意、構成要件之實現、 受侵害法益及侵害之法律效果，斟酌被違反條文之文義、 立法意旨、制裁之意義、期待可能性與社會通念等因素， 宜以個案認定處理綜合判斷後，擇定符合個案事實之條款 ，認定處理（最高行政法院105年度判字第633號判決意旨 參照）。
（三）再按「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰緩者， 依法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於 各該規定之罰鍰最低額。」、「數行為違反同一或不同行 政法上義務之規定者，分別處罰之。」行政罰法第24條第 1項、第25條亦分別規定清楚。至個案中所牽涉行為數之 判斷上，實務上之判斷標準係所謂「一行為」，包括「自 然一行為」與「法律上一行為」；所謂「數行為」，則係 指同一行為人多次違反同一行政法上義務規定，或違反數 個不同行政法上義務規定，其行為不構成「自然一行為」
或「法律上一行為」者而言。至違反行政法上義務之行為 是否為「一行為」，須就個案具體事實予以綜合判斷，亦 即就個案具體情節，斟酌法條文義、立法意旨、期待可能 、受責難程度、所生影響及社會通念或專業倫理等綜合決 定之。（最高行政法院103年度判字第81號、104年度判字 第121號、105年度判字第1號、第357號、106年度判字第 264號等判決均可參照）。參諸上述行為數認定標準第3條 以產品品項、廣告版本、刊播媒介等作為行為數之判斷因 素，除與廣告係就特定觀念、商品或勞務向潛在閱聽者進 行提示、推促之行為本質相符外，再審諸同標準第4條所 規定判斷行為數時應另斟酌行為人動機及目的、手段、影 響程度、所致生之危害及損害等，且可認與前開行政訴訟 實務所採行之判斷標準可以相合而無違反期待可能及一般 社會通念，自得予適用。
（四）綜上，依行為數認定標準第3條訂定理由中特別強調「為 避免民眾受違法廣告影響認知產生健康、財產等損害，考 量不同產品品項、廣告版本（廣告內容不同，即不同廣告 版本）、傳播媒介及刊播日期，均係向民眾認知產生多次 危害，故應分別計次違法行為，按次處罰至其停止刊播為 止，方能符合社會通念及政府遏止違規廣告之制裁意義」
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