有線廣播電視法
臺北高等行政法院(行政),簡字,101年度,208號
TPBA,101,簡,208,20120731,1

　　過失者，不予處罰。（第2 項）法人、設有代表人或管理人 之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義 務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之 職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之 故意、過失。」行政罰法第7 條亦著有明文，依此規定可知 ，基於「有責任始有處罰」之原則，人民違反法律上之義務 而應受行政罰之行為，對於違反行政法上義務之處罰，應以 行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀　　上並非出於故意或過失情形，應無可非難性及可歸責性，自　　不予處罰。
　㈡又按「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受委託人不　　得直接、間接投資系統經營者。」、「本法修正施行前，政 府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受委託人有不符前項 所定情形者，應自本法修正施行之日起2 年內改正。」、「 申請籌設、營運有線廣播電視之案件有下列情形之一者，審 議委員會應為不予許可之決議：（第1 款）違反第19條或 第20條規定者。..」、「（第1 項）經許可籌設有線廣播電 視者或系統經營者，有下列情形之一時，處新臺幣10萬元以 上1 百萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得 按次連續處罰；情節重大者，得撤銷籌設許可或營運許可， 並註銷籌設許可證或營運許可證：..有第24條第1 款、第 4 款或第5 款情形者。..（第2 項）前項限期改正之方式如 下：處分全部或部分股份。轉讓全部或部分營業。免 除擔任職務。其他必要方式。」分別為有線廣播電視法第 19條第4 項、第5 項、第24條第1 款、第68條第1 項第2 款 、第2 項所明定。其立法背景係92年間為使黨政軍勢力全面 退出廣播電視媒體，維護新聞專業自主空間，健全民主政治 與公私媒體均衡多元之良性互動，立法院於92年3 月間三讀 通過廣電三法關於黨政軍退出媒體條款修正案，該條款於92　 年12月24日增訂經總統公布施行。觀其文義，係指「政府、 政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」不得直接、間接 持有有線廣播電視系統經營者之股份，核其立法意旨在使黨 政軍勢力徹底退出媒體，以維護新聞自由與民主健全發展， 不以任何形式介入有線廣播電視系統之經營（立法院第5 屆 第3 會期第15次會議決議參照）。可知上開規定係課予「政 府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」不得直接、 間接投資系統經營者之不作為義務，亦即有線廣播電視法第 19條第4 項、第5 項所規範不作為義務之對象為「政府、政 黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」，而非系統經營者 。又籌設有線廣播電視者，申請籌設、營運有線廣播電視時



，如有政府間接投資有線廣播電視業者之情形，依前揭第24 條規定，申請籌設、營運將不予許可，惟獲許可後，立法者 為杜絕政府政黨等投資媒體，乃於前揭第68條設立規定，對 系統經營者，如嗣後發生政府間接投資有線廣播電視業者之 情形，得處罰鍰並限期改正，逾期不改正者，得按次連續處 罰；情節重大者，得撤銷籌設許可或營運許可，並註銷籌設 許可證或營運許可證。
㈢另按「故意共同實施違反行政法上義務之行為者，依其行為 情節之輕重，分別處罰之。」行政罰法第14條第1 項著有規 定，依此，前述「系統經營者」與「政府、政黨、其捐助成 立之財團法人及其受託人」故意共同使政府、政黨、其捐助　　成立之財團法人及其受託人直接、間接投資系統經營者，可　　依據行政罰法第14條第1 項規定，予以處罰。惟有線廣播電 視法第19條第4 項、第5 項之規範對象均為「政府、政黨、 其捐助成立之財團法人及其受託人」，而非「系統經營者」 ，已如前述，則基於處罰法定主義，主管機關須舉證證明被 直接或間接投資之「系統經營者」，與投資之「政府、政黨 、其捐助成立之財團法人及其受託人」間有故意共同實施投 資之行為，否則「系統經營者」非屬有線廣播電視法第68條 第1 項第2 款之處罰對象，是故以被告不得以政府等違反該 法第19條第4 項規定為由，而對未違反上開義務之系統經營 者加以裁罰。
㈣查本件依原告99年1 月27日向被告陳報其98年第4 季股權結 構之關係企業申報表及外國人直接、間接持股比例申報表之 附件所示，其由凱擘公司100%持有，而凱擘公司上層控股東 盛浩公司持有凱擘公司100%股份，盛庭公司則持有盛浩公司 77% 股份，而盛庭公司則由荷蘭PX持有77% 股份，原告為外 國人直接持股比例與間接持股比例總和為59.29%（見答辯卷 第63-72 頁）；而被告係以：前述原告上層控股之盛庭公司 及盛浩公司係由本國投資人宏璟新公司持有23% 股份，其上 層股東為宏璟建設公司，復由日月光公司透過宏璟建設公司 間接持有宏璟新公司股份，依日月光公司97年年報資料，原 告計有6 個政府機關直接、間接投資關係，其中已揭露之資 訊，包括勞保局持有3.003%股份、退撫基金有1.509%股份等 情，而裁處原告罰鍰有裁處書、原告公司97年5 月7 日投資 架構關係圖、原告公司資料登記查詢、凱擘公司資料登記查 詢、盛浩公司資料登記查詢、盛庭公司資料登記查詢、宏璟 新公司資料登記查詢、宏璟公司資料登記查詢、日月光公司 資料登記查詢、日月光公司97年度年報內主要股東名冊附卷 可稽（本院卷第19-23 、77-93 頁），並為兩造所不爭執，



均堪認為真正。
㈤依本件裁處書所示，被告係以前述持股資料「經向公開資訊 觀測站及經濟部商工登記資料公示查詢系統查核無誤」為證 ，別無可證明原告與勞保局、退撫基金間之共同實施違反有 線廣播電視法第19條第4 項規定之證據；又被告對於訴願機 關於本件原告訴願決定撤銷被告99年6 月29日通傳營字第09 941041000 號對原告裁處書所揭示之撤銷理由，即：⒈原告 因資訊取得困難無從掌握上層公司投資狀況，如何認定原告 每季切結申報股權資料違法之故意或過失？⒉因有價證券公 開交易市場之不確定性，將致原告隨時可能違反黨政軍退出 媒體之規定而受罰，是否為有線廣播電視法第19條第4 項規 範本旨？等問題，被告僅以：⒈原告上層法人股東曾有違反 同條項規定經被告限期改正在案，而認原告就相關規定有所 認識，原告卻於95年11月24日經經濟部投資審議委員會核准 荷蘭PX以多層次轉投資原告後，仍再次任其情形發生；⒉被 告於許可荷蘭PX以多層次轉投資原告時，於說明函中已載明 違反有線廣播電視法第19、20條規定之處罰規定及原告於相 關多層次轉投資案中擔任連帶保證人，有財務糾葛，原告既 知悉其上層控股公司以多層次方式轉投資，自應於切結相關 文書時，對其上層股東善盡查詢義務，並應盡善良管理人之 責，而原告曾有切結未違反黨政軍退出媒體等相關規定之承 諾，原告有應注意並能注意而不注意之過失，由此推斷原告 應具有過失之主觀不法責任等語，因之，被告係以原告知悉 相關法規、曾有切結且未予查核而認原告有過失，對於訴願 決定撤銷被告原裁罰處分所示意旨，並未釐清。因被告就本 件裁罰已召開聽證會，故本件裁處書所示理由未再由訴願機 關審酌。然被告以上開理由推論原告具有過失，依後述，難 認被告裁罰原告合法。
㈥被告抗辯依有線廣播電視第19條第4 項及行政罰法第10條等 規定，原告負有防止作為義務，即應查核有無政府等介入， 於知悉後即應排除政府等投資，於其證明自身已盡查核義務 而無效果後，始得認為無故意過失，但原告切結無違反上開 規定，然無任何查核作為，絲毫不願盡上開義務，具有過失 云云；惟：
⒈按行政罰法第10條第1 項：「對於違反行政法上義務事實 之發生，依法有防止之義務，能防止而不防止者，與因積 極行為發生事實者同。」，係規定對於行為人以消極不作 為之方式，達到發生與積極行為相同之結果，而科以與積 極違反行政法上義務行為相同之處罰責任。故「系統經營 者」能防止「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受



託人不得直接、間接投資系統經營者。」之發生，而不防 止者，始應負責。
⒉由前述可知，性質上屬於「政府及其捐助成立之財團法人 」之勞保局及退撫基金，因投資日月光公司，而間接輾轉 投資原告，況日月光公司為公開發行股票之公司，勞保局 及退撫基金均係於股票集中交易市場買入日月光公司之股 票，原告與該2 機構買受日月光公司股票，不存有關係企 業或直接、間接控制等類似之監督關係。又原告公司在設 立之初，亦無受勞保局、退撫基金間接投資之情事，係於　 96年5 月29日後，因盛庭公司持有盛浩公司股份，盛浩公 　司再持有凱擘公司之股份，而被動成為勞保局、退撫基金 　間接投資之對象；且勞保局與退撫基金係經由公開市場上 　之證券交易，而持有日月光公司之股份，基於證券市場自 　由流通及公司股份自由轉讓原則，原告對於上開間接轉投 　資之情形，實處於被動狀態，根本無預見可能性；另依前 　揭有線廣播電視法第19條第4 項係以政府等機構為規範主 　體，而被告僅係以股權結構認定原告違反上開規定，並無 　舉證證明原告與勞保局、退撫基金間共同實施；再有線廣 　播電視法未賦予原告任何足以否決或排除勞保局、退撫基 　金或上市公司投資決定之權利或有效措施之規定，故原告　　　對此種間接投資之結果，無從防止，亦即原告對於勞保局　　　及退撫基金間接投資其公司，以致違反有線廣播電視法第 　19條第4 項規定情形之發生，主觀上無預見可能性，客觀 　上亦無從期待其得藉由何種注意義務之履行，而避免結果 　之發生。被告僅以有線廣播電視法第24條第1 款及第68條 　第1 項第2 款係針對系統經營者違反同法第19條所規定之 　罰則，即推論上開規定課予系統經營者負有事前或事後防 　止自身經營之媒體事業受黨政軍投資之作為義務云云，乃 　不當擴張前揭有線廣播電視法條文之規範對象，使依法本 　不負有防免其接受黨政軍投資之作為義務，客觀上亦難以 　履行該作為義務之系統經營者，擔負起非法定且難以期待 　其履行之作為義務，被告此部分所辯，洵不足採。　㈦被告另抗辯原告於每年逐季向被告申報股權結構資料，並填 具「有線廣播電視系統經營者股權結構切結書」，表明絕無 違反有線廣播電視法第19條及第20條之各項規定，顯見原告 平時即應審慎檢視股權結構是否符合上開規範；況原告於每 季申報股權結構時，均向被告切結其無違反有線廣播電視法 第19條規定情事，但無任何查核作為，顯見原告有應注意、 能注意而不注意之過失云云，惟查：
　　⒈被告係於檢視日月光公司所編製之97年度年報資料後，始



　察知日月光公司於該年間受有勞保局及退撫基金之間接投 　資，而日月光公司97年度年報係於98年2 月28日刊印（本 　院卷第77頁），上開年報並註明股東結構表及主要股東名 　單，係依「股務代理公司所提供最近期之資料」（97年年 　報資料係依98年1 月19日之數據）所製作，可知日月光公 　司若非經股務代理公司提供股權相關資料，亦無法知悉勞 　保局、退撫基金係於何時、購買何種、數量多少之自家公 　司股票。被告因係系統經營業者主管機關，若非檢視日月 　光公司已公開之年報資料，亦無法得知上開資訊，難以苛 　求原告應隨時掌握勞保局、退撫基金或其他政府、政黨、 　其捐助成立之財團法人及其受託人之直接及間接投資行為 　，顯係課予原告「期待不可能」之注意義務。況目前無任 　何法規授權原告等有線電視系統經營者，得合法取得上層 　公司之股東持股狀況，並據以向被告申報，遑論以公開集 　中交易市場撮合狀況之瞬息萬變，原告若欲隨時每日掌握 　直接或間接持有原告所有上層股東股權之變化狀況，顯需 　付出不成比例之巨大成本，勢必影響原告之正常營運，而 　有悖於有線廣播電視法第1 條所揭櫫「促進有線廣播電視 　事業之健全發展」之立法目的。是被告所稱原告平時即應 　審慎檢視股權結構是否符合有線廣播電視法相關規範，並 　隨時注意股東及間接投資之股東是否有上揭情形，若有違 　反，即有過失云云，乃課予原告顯不相當且欠缺期待可能 　性之注意義務，自無可取。
　　⒉被告因另案至行政院訴願委員會說明時，自承92年修正有 線廣播電視法時之主管機關行政院新聞局，為掌握系統經 　營者是否違反黨政軍不得投資之規定，要求業者按季申報 　股權資料，因業者表示上層股東不願提供股東名冊，無法 　陳報上層股東持股狀況，乃就是否違反有線廣播電視法第 　19條、第20條規定，由業者簽具切結書，保證絕無黨政軍 　投資情事等語，有卷附前訴願決定書內容足憑（見本卷第 　33頁）。可見被告明知原告等系統經營者，難以得知上層 　股東持股狀況，於接掌有線廣播電視法相關事項業務後， 　仍執意要求原告必須提出切結書，始願發給籌設或營運許 　可；則被告其後竟以原告為取得許可而配合出具之切結書 　，作為認定原告係怠於檢視股權結構而有過失之佐證，顯 　係將其身為主管機關應盡之審查責任，轉嫁由系統經營者 　負擔，洵難採憑。況稽諸被告要求原告按季填具之制式切 　結書內容：「茲切結本公司..申報之股權結構資料，絕無 　違反有線廣播電視法第19條第20條之各項規定，如有違反 ，本公司願負法律責任」（答辯卷第63頁）。可知此切結



書僅能作為原告提出時就其所切結之事實有無虛假而應負 一定法律責任之證明，尚不足以作為原告就其受勞保局、　 退撫基金間接投資之事實，應負故意或過失責任之佐證。　　⒊再查，行政院於100 年3 月24日第3239次會議通過，並經　　　被告公告於其官方網站之有線廣播電視法部分條文修正草　　　案，已明白指出自92年間實施至今之有線廣播電視法第19 　條第4 項「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託 　人不得直接、間接投資系統經營者」、第24條第1 款及第 　68條第1 項第2 款等規定，包含下列問題：㈠對於以直接 　投資及間接投資以外之其他方式控制系統經營者，漏未規 　範。㈡在間接投資部分，發生投資者投資時不知違反規定 　，系統經營者亦不知被間接投資而違反規定之不合理情形　　　。㈢違規投資者為政黨、政府機關（構），被處罰者卻為 　系統經營者，歸責對象不合理等語（本院卷第61至71頁） 　。顯見有線廣播電視法之中央主管機關即被告及其上級機 　關行政院均認同有線廣播電視法第19條第4 項規定，除有 　違規投資者為政黨、政府機關（構），被處罰者卻為系統 　經營者，造成歸責對象之不合理外，且在政黨、政府機關 　（構）經由多層次間接投資系統經營者之情形，發生投資 　者投資時不知違反規定，系統經營者亦不知被間接投資而 　違反規定之不合理現象；此際，系統經營者實已欠缺可歸 　責性及可非難性甚明。由此益見，被告就勞保局、退撫基 　金經由多個層次間接投資原告而違反有線廣播電視法第19 　條第4 項規定之情形，對主觀上欠缺可歸責性及可非難性 　之原告加以裁罰，顯有悖於行政罰法第7 條第1 項之規範　 意旨。
　⒋至被告另以其96年5 月29日通傳營字第09605073020 號許 　可荷蘭PX公司投資原告之處分函（答辯卷第78至80頁）， 認原告係為使外國人投資比例符合有線廣播電視法第19條 第2 項規定，而由本國法人股東宏璟公司參與投資股權， 宏璟公司之股東日月光公司具有黨政軍投資背景，原告與 荷蘭PX公司於操作該多層次控股時，即應設想該形式適法 所可能衍生之法律效果，故原告商洽宏璟公司作為其本國 特定法人股東時，即應探求宏璟公司相關股東，如曾盡過 探詢之責即可發現宏璟公司法人股東與日月光公司有投資 關係，原告違反有線廣播電視法第19條第4 項規定云云， 然此係混淆有線廣播電視法第19條第2 項與第4 項之行政 法上義務種類及規範對象，課予原告依法所無之防止義務 ，亦不足採。
六、綜上所述，原告並非有線廣播電視法第19條第4 項之規範對



象，投資人勞保局、退撫基金經由公開集中交易市場買受日 月光公司股票，並輾轉間接投資原告，縱有違反上開規定之 情形，惟因被告無法舉證證明原告有與勞保局、退撫基金故 意共同實施上開投資行為，或有行政罰法第15條至第17條應 予併同處罰等情形；而原告依法不負有事前或事後防止其受 黨政軍投資之作為義務，且其主觀上就上開結果之發生亦無 故意或過失，無可非難性及可歸責性，自不應受罰。從而， 被告以原告違反有線廣播電視法第19條第4 項規定，並有同 法第24條第1 款情形，依同法第68條第1 項第2 款規定，以 原處分裁處原告10萬元罰鍰，自有違誤。原告訴請撤銷原處 分，為有理由，應予准許。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及舉證，經核於 判決結果均不生影響，爰不分別斟酌論述，附此敘明。八、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第 1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　101 　年　　7 　　月　　31　　日　　　　　　　　　　臺北高等行政法院第三庭 　　　　　法　官　李維心
上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中　　華　　民　　國　　101　 年　　7　　 月　　31　　日 　　　　　　　　　　　　　 　　　　書記官　何閣梅