監測井102年至106年歷年地下水檢測結果，研判遭受三氯乙 烯污染之污染團係位於中壢中工段80、81、139、140地號土 地內，污染來源明確，考量地下水體為一連續介質，該區域 地下水流向係由西南向東北流或南向北流，而中壢工業區北 側之CL2-106-4（統一中壢廠）與CL10301（張國周公司）2 口測井亦已達管制標準，顯示污染團已有向北側下游擴散之 跡象，因而依土污法第12條第2項、土污法施行細則第8條、 第10條等規定，以其經確認造成地下水污染之毒性物質及位 置為由，將編號CL02監測井之左側區域內之中壢中工段80、 81、139、140地號土地即系爭場址，於106年12月17日以原 處分一公告為控制場址，自屬於法有據。又被告審視系爭場 址地下水污染範圍及情形，依土污法第16條規定，以原處分 二公告系爭土地為地下水污染染管制區，並禁止於管制區內 為同法第17條第1、3項所定行為，於法亦屬有據。 ⒌土污法之立法目的係為預防及整治土壤及地下水污染，確保 土地及地下水資源永續利用，改善生活環境，維護國民健康 ，此觀土污法第1條即明。而在環境法之立法政策上有3個主 要原則，即污染者負擔原則、合作原則與預防原則。屬於環 境法領域之土污法除基於污染者負擔原則，課予污染行為人 責任外，另基於合作原則與預防原則，亦採取國家與相關污 染行為人、潛在污染責任人、污染關係人等合作對於環境構 成威脅之虞之物質或活動採行相關預防措施以避免對環境產 生不良影響之機制，土污法第15條即為落實前揭立法目的及 主要原則之具體規定。又地下水污染乃流動或停滯於地面以 下之水因物質、生物或能量之介入改變品質，而有危及生存 環境之可能。系爭場址之地下水污染既已超標即有影響人體 健康之虞，自有於場址周界進行污染物圍堵及地下水定期監 測之應變措施以減輕污染危害或避免污染擴大之必要性甚明 。而如何有效減輕污染危害或防免污染擴大，因涉及污染物 性質、場址環境特性及污染情形等個案因素，除土污法第15 條第1項第1款至第7款例示之應變必要措施外，同條項第8款 概括規定之「其他應變必要措施」，由污染行為人、潛在污 染責任人、場所使用人、管理人或所有人視污染場址實際情 況，適時決定其採取何種有效防堵措施內容及執行方式，應 最能發揮功效。本件原告為中工段140地號土地之所有權人 及使用人，對該土地具有實質管領力，而該土地上之CL2-10 6-1、CL2-106-2等監測井之三氯乙烯濃度均超過地下水污染 管制標準，CL2-106-2監測井之順-1，2-二氯乙烯濃度亦超 過地下水污染管制標準，而與中工段80、81、139等地號土 地即系爭場址，經研判已有遭受三氯乙烯污染之污染團存在
，已如前述，是被告為減輕系爭場址污染危害或避免污染擴 大，依土污法第15條第1項第7、8款及第2項規定，作成原處 分三，命污染土地關係人身分之原告、工業局、床的世界公 司及富永炭素公司等採取應變必要措施，以避免污染物擴散 至場址外，而委諸原告視系爭場址實際情況，決定應採取之 具體方法及執行步驟，且於4個月內提出應變必要措施計畫 ，由被告加以監督及提出專業意見，俾有效防免污染之擴大 ，於法有據，自屬適法。
⒍原告雖主張曾就系爭場址之污染數值及地下水環境委請艾奕 康公司進行初步調查，艾奕康公司已完成並作成調查報告。 調查報告結論及建議包括：「由於本場址淺層土壤並未發現 含氯有機物測值，無證據顯示本場址有自地表污染至地下水 之可能」、「本次環保局調查所指本場址可能為污染源區， 顯然其調查過程對地質分佈沉積的影響判斷不足」、「在本 計畫中亦已證實本場址最西側上游具有污染來源，環保局僅 於本場址設置兩口監測井採樣，而未往本場址更西側進行調 查即指本場址為污染源頭，顯有調查不足之處」、「揚博公 司自始至今未使用TCE，並非污染行為人，因此貿然進行高 濃度區之應變措施恐造成成效不彰而浪費資源，或破壞既有 現場等情形，實有執行上之困難」等語，足證被告未就系爭 場址詳為調查以確認污染來源云云。惟查，艾奕康公司調查 報告之調查結論固記載：「由於本場址淺層土壤並未發現含 氯有機物測值，無證據顯示本場址有自地表污染至地下水之 可能」等語（本院卷一第297頁），然被告係委託工研院調 查中壢工業區地下水中含氯有機物污染情形，與系爭場址有 無自地表污染至地下水無涉，原告執此主張被告未就系爭場 址詳為調查以確認污染來源云云，顯係有誤。又艾奕康公司 於原告廠區內第1階段設置5口監測井（MWA-1、MWA-2、MWA- 3、MWA-4、MWA-5），其中MWA-3、MWA-5搭配CL2-106-1、CL 2-106-2等監測井，第2階段再設置5口監測井（MWA-4S、MWA -6、MWA-6S、MWA-7、MWA-8），並對該等監測井（各監測井 位置圖詳本院卷一第268頁）委託臺灣檢驗科技股份有限公 司（下稱臺灣檢驗公司）進行地下水採樣，檢測結果（採樣 日期107年3月28日、4月30日）CL2-106-1、CL2-106-2、MWA -1、MWA-2、MWA-3、MWA-4、MWA-4S、MWA-5、MWA-6、MWA-6 S、MWA-7、MWA-8等監測井中之三氯乙烯濃度分別為9.4mg/L 、13.0mg/L、0.966mg/L、2.05mg/L、0.01 16mg/L、21.1mg /L、20.10mg/L、0.656mg/L、2.53mg/L、2.83mg/L、7.60mg /L、5.44mg/L（本院卷一第296頁）。觀之該檢測結果，CL2 -106-1監測井地下水三氯乙烯濃度為9.4mg/L，而緊鄰其南
側之MWA-3監測井地下水三氯乙烯濃度卻僅為0.0116mg/L， CL2-106-2監測井地下水三氯乙烯濃度為13. 0mg/L，而緊鄰 其南側之MWA-5監測井地下水三氯乙烯濃度卻僅為0.656mg/L ，何以上開緊鄰之監測井所檢測出之地下水三氯乙烯濃度相 差甚鉅，未見該調查報告予以說明，則其檢測結果是否正確 ，尚無法判斷；再位於CL2-106-2監測井西北側（由東至西 ）之MWA-4、MWA-4S、MWA-6、MWA-6S等監測井之地下水三氯 乙烯濃度分別為21.1mg/L、20.10mg/L、2.53mg/L、2.83mg/ L，可知CL2-106-2監測井最西側之MWA-6、MWA-6S等監測井 地下水三氯乙烯濃度已有縮小，則調查報告結論與建議所載 ：「在本計畫中亦已證實本場址最西側上游具有污染來源」 、「經由本計畫進一步瞭解場址地下環境污染現況後顯示， 高濃度區域之場址西側地下水TEC濃度明顯高於場內任何監 測井之測值，尤其MWA-4已緊鄰本場址西側圍牆，合理推斷 本場址西側仍具有其他污染來源，並可能造成本場址污染的 原因之一。」等語（本院卷一第298頁），與臺灣檢驗公司 之檢測結果不相符，亦與調查報告謂：「地質調查結果顯示 本場址及鄰近區域之第一阻水層坡度走向則為東北往西南方 向遞減，並以本場址為最低點（約為本場址內監測井CL2-10 6-2附近）約在地表下17公尺處。」（本院卷一第297頁）、 「本場址整體地質剖面而言，圖4.2-5與圖4.2-6可看出本場 址與鄰近周遭地質分布情形，第一阻水層上緣約由東北向西 南遞減，由於一般純相之DNAPL容易受到地層分布的影響， 容易沿著含水層底部之緻密層移動，因此透過地質剖面圖可 以判斷本場址鄰近區域之第一阻水層上緣相對最低點約在本 場址內監測井CL2-106-2附近，由此現象可以推估DNAPL污染 物容易順著阻水層上緣之地勢移動至此，造成污染物之累積 」等情（本院卷一第281頁）相矛盾，而與被告依工研院之 調查認定CL2-106-2監測井地下水已有DNAPL相一致，則調查 報告謂：「本次環保局調查所指本場址可能為污染源區，顯 然其調查過程對地質分佈沈積的影響判斷不足。」（本院卷 一第297頁），縱屬實，亦對被告依據工研院之調查，認定 CL2-106-2監測井地下水已有DNAPL純相一事無影響，自難據 此即謂被告調查不足。被告係自102年起即委託工研院對中 壢工業區之土壤及地下水污染進行調查，調查時間長達4、5 年，而艾奕康公司係原告在被告作成原處分後，始受原告委 託在原告廠區內為調查，其調查時間與範圍均不足工研院之 調查，能否以此短時間與小範圍之調查，遽認被告調查有不 足之處，即非無疑，況艾奕康公司之調查報告，其內容甚多 相矛盾處，已如前述，是原告執艾奕康公司之調查報告，主
張被告調查不足，尚難為有利於其之認定。
⒎原告另執學者見解主張主管機關應查明污染物之傳輸途徑， 始得謂污染來源明確云云，惟查，土污法第12條第2項明定 「土壤污染」或「地下水污染來源明確」為不同前提要件。 蓋因土壤係一固定位置之介質，其污染地點係屬固定，倘排 放、棄置污染物，使土壤因物質之介入變更品質，達到法令 認定污染惡化之土壤污染管制標準時，即足使主管機關公告 為污染控制場址之程度；而地下水則為一流動介質，其污染 源不固定，故地下水污染控制場址之公告，尚須符合「污染 來源明確」之要件，此參土污法第17條及同法施行細則第8 條僅就地下水規範「地下水污染來源明確」情形即明。準此 ，土壤污染其污染物濃度達土壤污染管制標準者，即得公告 為土壤污染控制場址，而地下水污染除須濃度達地下水污染 管制標準，並須具備「污染來源明確」始足該當。惟所謂「 地下水污染來源明確」，依土污法施行細則第8條規定，於 主管機關依查證、調查結果及資料，可判斷或確認造成地下 水污染之物質或位置等資訊，即得公告該地為地下水污染控 制場址，亦無要求主管機關須查明污染源究係如何在區域內 傳輸，方能公告為地下水污染控制場址，否則若要等主管機 關耗費大量時間與金錢來完全確定污染傳輸途徑，才能公告 為地下水污染控制場址，對於立法目的之達成（改善生活環 境、維護國民健康）實屬緩不濟急。原告執學者見解主張本 件並未查明確定污染源傳輸途徑而屬污染來源不明確云云， 恐與前揭法條之規範目的有違，洵無足取。
⒏原告主張系爭場址之污染來源可能係來自其西側之東亞公司 ，蓋該公司從事電力設備及配備製造，製造過程可能使用三 氯乙烯等其他化學物質，較原告更加具備污染來源之條件， 被告未於系爭場址之西側東亞公司及其他周遭諸多可能使用 三氯乙烯之產業設置監測井調查地下水污染來源，已違反行 政程序法第9條及第36條所揭示之客觀注意原則及職權調查 義務云云，惟查，東亞公司及系爭場址周遭其他公司經被告 查詢環保署毒性化學物質管理系統，並無使用三氯乙烯之紀 錄，有環保署第二代毒性化學物質管理系統在卷足參（本院 卷一446-457頁）；又依艾奕康公司之調查報告及工研院之 期末報告所載，位於東亞公司南側工廠大門前之人行道（定 安路）上設置有CL02-2監測井，該監測井曾分別於104年2月 4日、10月13日、105年3月3日、106年4月28日、7月12日、 10月12日進行地下水採樣檢測，檢測結果濃度分別為：2.99 mg/L、2mg/L、1.22mg/L、0.623mg/L、0.144mg/L及0.0112 mg/L（本院卷一第255頁），足見CL02-2監測井地下水中之
三氯乙烯測值從104年104年2月2.99mg/L逐年降至106年10月 0.0112mg/L；另依艾奕康公司之調查報告，該公司於原告廠 區最西側設置之MWA-6、MWA-6S等監測井地下水之三氯乙烯 濃度為2.53mg/L、2.83mg/L，遠低於東側之MWA-4、MWA-4S 等監測井之地下水中三氯乙烯濃度21.1mg/L、20.10mg/L， 由上情以觀，尚難遽認定系爭場址西側東亞公司或其他公司 為污染來源，原告以臆測之詞，主張被告違反行政程序法第 9條及第36條所揭示之客觀注意原則及職權調查義務云云， 尚無足取。
⒐原告又主張被告未考量其對系爭場址污染原因毫無所悉，投 入相關應變必要措施，根本無從確保達成污染控制之目的， 且未自行採取應變必要措施，逕以原處分三命原告採取應變 必要措施，及限期提出應變必要措施計畫書，不符合比例原 則之手段適合性及較小限制手段性云云。查現代社會發展多 元，危害及污染環境之類型種類繁多，行政機關為盡其所能 達成排除及預防危害以達成維護環境永續之行政任務，故除 可動用公權力機關本身之力量外，有時亦得要求人民負擔之 ，只要人民所增加之負擔，並未逾越合理限度，自為法之所 許。土污法第15條第2項既已規定，地方主管機關就執行土 污法第15條第1項第3款、第4款、第7款、第8款之應變必要 措施時，得命污染行為人、潛在污染責任人、污染土地關係 人或委託第三人為之。參以土污法於99年2月3日修訂第2條 第19款關於污染土地關係人之定義時，其立法理由載明：「 按控制場址之污染行為人不明或不執行控制計畫時，依現行 規定，可能因無應負責之人，致污染無法有效控制，考量污 染土地關係人亦應避免土地遭受污染、減輕污染危害，爰增 訂污染土地關係人於控制場址之適用，並於後續條文規定其 責任。」等語，蓋地下水或土壤受到污染，致破壞環境、危 害人體健康，往往係因科技之發展或當地居民健康發生嚴重 影響才被發現，許多污染事件，其行為及污染結果發生時點 ，與被發現之時間相距久遠，而已無從命污染行為人負責， 基於前述合作原則及預防原則而有上開相關規定。再對照土 污法第15條第1項之文義以觀，同條第2項顯係賦予地方主管 機關就執行第15條第1項第3款、第4款、第7款、第8款之應 變必要措施時得以選擇自己執行或命他人執行之裁量權限， 僅於主管機關選擇命他人執行時，方受有順序之限制，亦即 ：如同時有行為責任及狀態責任者，應選擇行為責任優先於 狀態責任。同屬狀態責任，則有直接管領力者（近者），優 先於無直接管領力者（遠者）。易言之，如有污染行為人存 在時，應先命污染行為人執行應變必要措施，必待污染行為
人及潛在污染責任人均不明時，方得命污染土地關係人執行 。原告為系爭場址中工段140地號之土地所有人及使用人， 對系爭場址有實質管領力，自當對系爭場址之範圍及實際情 況知之甚詳，被告既係欲就系爭場址執行土污法第15條第1 項第7、8款所定之應變必要措施，依前揭說明，被告未選擇 由其自身執行，而命就具有直接管領力之原告採取應變必要 措施，並無不合。且在尚無法確認污染行為及潛在污染責任 人時，被告參酌土污法第15條之規定及其立法意旨，基於避 免污染擴大或減輕污染危害之必要性、有效性等公共利益考 量下，為避免地下水污染擴大而有影響健康之虞，認為原告 在系爭場址上為應變必要措施之施作較為方便迅速有效，而 命系爭場址所有人、使用人即原告應採取應變必要措施，確 有其事實面及專業技術面之基礎，依前揭說明，難謂有何違 反比例原則之手段適合性及較小限制手段性之違誤。 ⒑原告復主張被告未依土污法第28條規定，以土污基金支應系 爭場址之應變必要措施所需費用，反而逕依土污法第15條第 2項規定，命原告採取應變必要措施，顯未採取對人民權益 侵害較少之方式進行應變必要措施，已違反比例原則云云。 按土污法第28條第1項、第2項、第3項第1款規定：「（第1 項）中央主管機關為整治土壤、地下水污染，得對公告之物 質，依其產生量及輸入量，向製造者及輸入者徵收土壤及地 下水污染整治費，並成立土壤及地下水污染整治基金。（第 2項）前項土壤及地下水污染整治費之物質徵收種類、計算 方式、繳費流程、繳納期限、委託專業機構審理查核及其他 應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。（第3項）第1項 基金之用途如下：一、各級主管機關依……第15條……規定 ……採取應變必要措施……支出之費用。」前揭規定於89年 制定當時，立法理由已表明中央主管機關得對製造者及輸入 者徵收土壤及地下水污染整治費，並成立土污基金，其目的 係為使政府執行土壤及地下水污染整治工作具備穩定之財務 基礎，換言之，成立土污基金之用意在於有效執行政府之土 污整治作業，故依土污法第28條第3項第1款規定，土污基金 用途主要支應在「各級主管機關」依土污法相關規定執行措 施或計畫時所支出之費用。依此，各級主管機關如未因執行 措施或計畫而支出費用，或其已依法命應負行為責任或狀態 責任之人執行者，即不得依土污法第28條第3項第1款規定請 求土污基金補助其執行費用。是綜觀土污法第15條及第28條 第3項第1款規定可知，所在地主管機關僅於其依土污法第15 條第1項規定自己執行應變必要措施，或依同條第2項規定委 託第三人執行應變必要措施而支出費用時，方得依同法第28
條第3項第1款規定請求土污基金予以補助；反之，所在地主 管機關如依土污法第15條第2項規定命污染行為人、潛在污 染責任人、污染土地關係人執行應變必要措施時，因渠等係 為履行自己之行為責任或狀態責任，本應自己擔負執行費用 （至於狀態責任人所支出之費用，於知有污染行為人後，得 另向實際之污染行為人求償，此為其他民事求償關係，仍與 土污基金求償無關），而所在地主管機關既無支出費用，自 無請求土污基金補助之可能。原告前揭主張洵屬無憑，要無 足取。
⒒原告另主張原處分違反明確性原則云云，查如何有效減輕污 染危害或防免污染擴大，因涉及污染物性質、場址環境特性 及污染情形等個案因素，除土污法第15條第1項第1款至第7 款例示之應變必要措施外，同條項第8款概括規定之「其他 應變必要措施」，由污染行為人、潛在污染責任人、場所使 用人、管理人或所有人視污染場址實際情況，適時決定其採 取何種有效防堵措施內容及執行方式，應最能發揮功效，依 此，被告依土污法第15條第1項第7、8款、第2項規定，以原 處分命原告採取相關應變必要措施，以避免污染物擴散至場 址外，而委諸原告視系爭場址實際情況，決定應採取之具體 方法及執行步驟，並於4個月內提出應變必要措施計畫，俾 有效防免污染之擴大，難謂原處分違反明確性原則。六、綜上所述，原告主張各節，均無可採。被告依土污法第12條 第2項、第16條、第17條及第15條第1項第7、8款及第2項規 定，作成原處分一、二、三，核無違誤，訴願決定一、二、 三予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，求為判決如其聲明 所示，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本 院斟酌後，認與本判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此 敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條 第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 1 月 20 日 臺北高等行政法院第六庭 審判長法 官 陳心弘
法 官 郭銘禮
法 官 魏式瑜
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 110 年 1 月 20 日 書記官 劉道文
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