有公平交易法之制定。惟公平交易法雖為維護交易秩序、 確保公平競爭而立法，但其終極目標，仍在促進經濟之安 定與繁榮（公平交易法第1條參照）；易言之，維護市場 之競爭秩序，只是達成經濟安定與繁榮之一種政策手段， 且非唯一之手段。而即使事業濫用市場力，從事獨占事業 禁止之行為、未經許可之聯合行為、妨礙限制競爭或公平 競爭之行為（公平交易法第9條、第15條、第19條及第20 條參照），有必要予以矯正，以回復競爭秩序，其矯正之 手段亦有多種模式可供選擇，除依公平交易法第40條所示 ，得限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得 裁處新臺幣10萬元以上5千萬元以下罰鍰，屆期仍不停止 、改正其行為或未採取必要更正措施者，得繼續限期令停 止、改正其行為或採取必要更正措施，並按次處新臺幣20 萬元以上1億元以下罰鍰，至停止、改正其行為或採取必 要更正措施為止外；於市場顯示有業者可能濫用市場力危 害競爭秩序之警訊時，行政程序法第165條以下亦提供執 法機關得以行政指導之方式，如輔導、協助、勸告、建議 或其他不具法律上強制力之方法，促請業者為一定作為或 不作為，茲以及早維護競爭秩序正常運作。凡此均有待執 法機關於操作法律時，深入分析個案之情況，採取促進經 濟安定與繁榮之所必要者，裁罰並非唯一之手段，且應屬 最後手段，此其法定裁量義務也。
（二）第按，公平交易法存在之主要目的，就是防止市場競爭之 機制以及市場參與者之權益，因市場力量之濫用而遭致侵 害。因此，競爭之排除或損害如果是導因於市場力之濫用 者，無論此一市場力是以何種形式表現，原則上均應加以 規範。獨占事業濫用獨占力，固為典型，市場力小於獨占 事業者，亦非無濫用力量之可能；其中，「市場強勢事業 」在若干交易相對人依賴於他的情況下，其影響力對於交 易相對人而言與獨占事業並無二致，有必要納入管制，而 管制相對市場優勢地位的重要效能，尤其展現在維持市場 之開放上，而屬差別待遇規定整體立法之一環。蓋，市場 強勢事業之差別待遇所經常涉及之不法情事，乃針對原本 或傳統銷售通路以外之新興銷售管道或新穎經營方式，透 過斷絕供給或交易條件之區別化以進行壓抑與打擊，以保 護原有之銷售體系，致對於與原有銷售管道競爭之新的經 營模式，產生阻礙排斥之作用，市場之創意與效能競爭之 努力被抹煞，原有之結構被維持，市場則日益閉鎖。不過 ，上述案型，法律如令市場強勢事業為繼續且無差別之供 給締約強制，無疑重大限制了市場強勢事業之締約及建立
銷售體系等營業自由，有可能不當干預私權協商結果，形 成法律對於依賴事業的生存保障，導致「競爭之保護」變 質為「弱者之保護」。當然，競爭政策並非不能考慮市場 結構中經濟力量較弱之事業，但此保護仍必須以有助於整 體之市場競爭環境、結構與功能之提升為其前提。偏離此 等考量，對於市場弱者過度保護，毫不考慮市場強勢事業 之差別待遇所可能具備之若干正面功能者，除過度妨礙強 勢事業之經營主權外，受過度保護之交易相對人也會怠於 憑本身之努力以從事效能競爭，產業既存之結構會因法律 強制依一定條件締約更為固化，反而導致新開發之經營方 式或新進廠商再無生存餘地。被告經公平交易法賦予積極 歸整與維護競爭秩序之任務，而為獨立機關之設置，就強 勢市場力量差別待遇之認定時，自必須將上述多面而複雜 之考量納入其中，力求法律上能考慮個案狀況之最大彈性 ，與任何法律均需具備之可預見性與法安定性。此非就產 業長期觀察、累積資訊，以此為市場競爭結構、商品之特 性、產銷或服務供需狀況等資料基礎，引進法律、經濟、 財稅、管理人才從事調查、統計、分析，並與各該產業之 目的事業主管機關就產業政策為橫向聯繫溝通，無從為判 斷基礎。是被告為此等差別待遇限制競爭禁止之處分，就 資料收集、研判及法律適用，故因其專業而享有判斷餘地 ，此專業技術上之判斷並成為日後市場競爭秩序遵循之方 向，法院基於憲法之功能分配，自非得以本身之見解取代 被告之見解。但如經法院為有限度之審查，認被告判斷所 據之事實認定錯誤，或未遵循一般之評價標準，或納入與 競爭秩序無關事項之考量，其合法性仍屬無可維持。（三）本件原處分之所以作成，緣起於我國在82年制定有線電視 法，規範有線電視在同一地區以5家經營為限，88年進行 全文修正，更名為有線廣播電視法，有線電視系統業者經 營地區之劃分及調整，實質上受到結構管制的影響，形成 分區獨占或寡占的局面。是以，通傳會為促進有線廣播電 視系統之市場競爭，擴大市場經濟規模，提升有線電視數 位化，並增加民眾收視之選擇權，於101年7月27日公告「 有線廣播電視經營地區劃分及調整以及受理申請經營有線 廣播電視業務」（下稱經營區開放政策）終結長達20年結 構管制政策，開放既有業者跨區經營、開放新進業者參與 競爭，並配套引進分組付費機制，規劃106年開始實施分 組付費政策，期能調整長久以來有線電視成批收視（俗稱 大碗公方案），僵化產業發展之形態，以增進消費者多元 收視選擇。以上各節均載於原處分及通傳會上開公告（附
本院卷一第65頁至第96頁）。原處分之作成，就是在前述 經營區開放政策的背景下，針對新進系統業者所稱之「主 流頻道」受到原告該等頻道代理商以最低保證戶數MG15之 交易條件，進行立案調查，結果認定原告相對於新進系統 業者，居強勢市場地位，為MG15之最低交易條件設定，乃 無正當理由，對新進系統業者為差別待遇，形成新進系統 業者之參進障礙，影響競爭效能，違反公平交易法第20條 第2款規定，因此予以裁罰4,500萬元，並限期改正。（四）承上，原處分理由之關鍵概念有二，其一為主流頻道，其 二為MG制。先以原告所代理者為主流頻道，認定新進業者 倘無取得該等頻道授權，甚難爭取消費者，因此認定原告 相對於新進系統業者乃具有相對市場強勢地位。並循此邏 輯，認定原告挾此地位，利用新進業者與既有業者之實際 收視戶數有相當落差，且新進業者之實際收視數戶數又遠 低於該區行政戶數15%，乃設定MG15為最低保證戶數之交 易條件，導致新進業者就提供各該實際收視戶觀看原告代 理頻道之單位成本，遠高於既有系統業者，因此導出原告 上開交易條件之設定為差別待遇行為，不當墊高新進系統 業者之經營成本，限縮渠等提供較有利之價格、品質、服 務等交易條件之空間，損及效能競爭，造成市場封鎖效果 。本院茲循原處分脈絡，為以下之分析。
（五）關於原告於新進系統業者是否具有相對強勢市場地位之認 定︰
1.有線電視之產業結構，包含上游頻道業者，中游頻道代 理業者，以及下游有線電視系統業者。由於上下游業者 眾多，為節省人力成本及基於經濟效益考量，中游頻道 代理商因應而生，負責頻道之授權及代理業務，為我國 有線電視產業所獨有，此有卷附監察院104年交調字第 13號調查報告可參，亦經輔助參加人通傳會所陳明。被 告因此將中游頻道代理業者自其上游頻道商平行區隔為 另一市場，並以全國範圍為其地理市場，雖與有線廣播 電視法第2條所示有線廣播電視事業管制架構略有不符 （該法第2條3款、第4款分別對系統業者、頻道業者為 定義，但同條並未對頻道代理業者定義，顯然在有線廣 播電視產業之目的事業主管機關之立場，本未將頻道代 理業自頻道業區隔），但既有其事實面之基礎，資可認 同。不過，頻道代理業基本上仍是代理頻道業與系統業 者為授權條件之談判，不論頻道代理業者與頻道商間現 行之合約條件模式為何，頻道代理業與系統業者授權條 件之設定一定程度會回饋於頻道業者，此即輔助參加人
衛廣公會堅稱原處分對其有法律上利害關係，請求輔助 參加原告之原因。因此，在討論頻道代理業與系統業者 相對市場地位強弱時，仍有必要探求頻道業與系統業者 間關係，無從強為切割。
2.依據有線廣播電視規範，有線電視是典型的製播分離平 台，頻道業者製作節目及廣告以一定頻道授權系統業者 播送（有線廣播電視法第第2條第4款參照），彼此間之 水平市場之競爭，即係以優質節目之製作爭取系統業者 購買頻道授權播出；而系統業者經營有線廣播電視服務 （同法第2條第3款參照），基本上就是視訊內容載具平 台之營運事業。一般在市場競爭的情況下，其產品之差 異，表現在網路傳輸品質與視訊內容之優劣上。而視訊 內容在不同平台，除了必載頻道的節目內容相同外，業 者必須根據不同產品組合與成本提供消費者不同選擇之 服務，可存在相當大內容差異性，以凸顯平台節目之內 容特色、爭取用戶，確保競爭優勢。頻道代理商雖為上 下游之媒介，但因頻道業者在我國多以獨家代理授權方 式為之，就原處分所界定之依賴事業即系統業者之產品 市場而言，該頻道代理商與所代理之頻道商無異，均係 其產品視訊內容「元素」之提供者，從而，在判斷特定 系統業者被某特定頻道代理商斷絕供給時，是否存在功 能上可資替代之同種類商品，其準據應是所代理之頻道 內容對於系統業者有無偏離可能性。
3.經查，本件原告為頻道代理商，目前國內另有全球、凱 擘、優視傳播股份有限公司、浩緯股份有限公司、允誠 多媒體股份有線公司及永鑫多媒體股份有線公司等6家 頻道代理商。以104年度論，原告向系統業者收取之授 權金額，占相關市場各事業對系統業者收取授權金總和 之比率約25.41%；且原告所代理之頻道，依據台灣艾傑 比尼爾森媒體研究股份有限公司（下稱尼爾森公司）所 作之有線及無線電視所有頻道之平均收視率調查結果顯 示，原告代理之其中11個頻道係屬收視率排名前50名， 此經被告提出委託尼爾森公司調查及該公司出具105年7 月11日函為憑（附原處分乙3卷第2866頁至第2870頁） 。是可認原告就系統業者而言，確實擁有相當數量之頂 尖頻道產品群，雖然有其他頻道商或頻道代理商可能有 也擁有頂尖頻道，但系統業者基於台灣收視戶之收視習 慣（即俗稱大碗公方案），為維持其競爭力，不能僅從 其他頻道商或代理商提供之頻道供應視訊內容為產品組 合，仍必須依賴原告為其頻道之授權，始能組合成台灣
收視戶習慣消費之產品供其選擇，而能保有競爭力與避 免競爭條件之重大損失。在過往法令結構管制下，既有 系統業者形成分區獨占或寡占的局面，復具有可操控頻 道上下架權力，因此原告雖擁有頂尖產品群，但對應於 具有獨占、寡占等支配市場地位之既有系統業者而言， 縱不加以保護，憑其實力亦能擁有足夠之交易管道，且 多能以合理之交易條件完成交易。但輔助參加人通傳會 經營區開放政策施行後，新進系統業者顯然並無既有系 統業者該等獨占或寡占之市場力量足以抗衡原告此等擁 有頂尖產品頻道之供應者，如果原告對於新進系統業者 ，透過斷絕供給或交易條件之區別以進行壓抑與打擊， 確實會對於新進系統業者形成參進障礙，於市場效能產 生阻礙排斥之作用。
（六）關於原告採取MG15制是否構成對於新進系統業者差別待遇 之認定：
1.國內頻道業者與系統業者之交易，長期演化的結果是發 展出我國獨有之頻道代理商制度，基本共識是確保頻道 商之基本獲利以及系統經營者之合理成本負擔。頻道商 基於節省成本，授權頻道代理商時經常會要求特定之基 本交易量，因此頻道代理商與系統業者進行交易談判時 ，也會將此市場因素反應在雙方的交易條件上，訂有交 易數量的最低下限，要求系統業者購買頻道授權時，必 須購買最低量，是以，我國頻道代理商對系統業者之授 權條件確實採取MG制。由於頻道商與頻道代理商長期習 於頻道成包銷售，也就此建立各式談判議價慣例，此除 為原告所主張外，並經輔助參加人通傳會以及衛廣公會 陳述在案。被告主張我國頻道代理商對系統業者之授權 條件並非採取MG制，乃悖於有線電視產業目的事業主管 機關之見解。
2.而原告早於98年度即於其頻道銷售辦法中載明：「…… 系統經營者，其簽約之基本戶數計算不得低於該公佈核 准之經營者地區行政區域戶數（以內政部資料為準）之 15%為基準」，且歷經數年均維持此一條件，此有卷附 原告98等數年度之節目銷售辦法可憑（附原處分甲2卷 第759頁至第764頁）。足徵原告於經營區開放政策實施 前，與系統業者商業談判確實採取以「經營區行政戶數 15％×頻道單價」為其最低消費價之模式，至於實際授 權條件當視雙方議價能力而定。此參諸本院依原處分卷 內資料所製作之附表一至五所示，原告對於既有系統業 者收取之頻道授權費，以MG包套之觀點而言，計費戶數
與行政總戶數之比例，從18%至39%不等，明顯高於15% ，亦可見原告確係以MG15為對系統業者頻道授權費交易 談判之模式，而最後計價方案，通常即如輔助參加人通 傳會所稱：「既有系統業者版權費授權條件則為MG（15 ）加上拆帳」。
3.但是，經營區開放政策實施後，過去因法令所形成之分 區獨占或寡占之系統業者市場，因新進系統業者進入， 勢必展開新市場秩序。實務過往長期演化而形成之頻道 代理商與既有系統業者之商業談判模式，是否沿用，本 待業者磨合；其相對可能之市場變化是否符合經營區開 放政策所預期之目的，也須目的事業主管預估、研議， 必要時對業者予以適當之輔導，始克達成。惟依現行有 線廣播電視法規定，目的事業主管機關對於頻道代理商 與系統業者間之爭議，僅於該法第55條規定其得為爭議 調處機關，對於雙方爭議不僅無拍板定案權限，甚至也 無任何獎勵或裁罰權限可為支援，乃由頻道業者、頻道 代理業者及系統業者仍循舊制為議價。故而，原告於經 營區開放政策實施後，沿用舊有之商業談判模式，不分 既有或新進系統業者，一律以98年度以來所持MG15為議 價之「基本消費」，以交易談判模式而言，自難認涉及 相對市場力之濫用，並無何差別待遇可言。被告104年 度委員會對於頻道代理商未對跨區及新進有線電視系統 業者報價或授權之行為，是否涉有違反公平交易法規定 乙案，亦因此作成「本案依現有事證，尚難認有違反公 平交易法規定」之結論，有被告104年1月29日公服字第 1031261541號函及該次會議紀錄可參（附本院卷一第20 7頁、卷二第98頁至第100頁）﹔並於監察院就此為調查 時表示：「頻道代理商與有線電視系統業者雙方要以何 種方式作為頻道授權費用之計價基礎，本質屬雙方議約 範疇，只要頻道代理商個別與系統業者就該計算方式之 交易條件達成合意，無論是否以MG或要求一定MG作為授 權條件，如未涉及頻道代理業者共同合意訂定MG與系統 業者議約情事，尚難認頻道代理業者要求以MG作為計價 基礎即為不合理，或已得認定涉及違反公平交易法相關 規定。」「新進及跨區有線電視系統業者之分組付費頻 道規劃，則與既有之有線電視系統業者有別，頻道代理 商代理之頻道已非必然被列入最多人收視之基本頻道普 及組，頻道商及頻道代理商將面臨頻道普及率、收視率 下降而導致頻道單價，權利金等上下游交易條件及成本 恐將變動調整之狀況，以及承擔新進及跨區業者於新經
營開播後之營運狀況及用戶數無法確定之信用風險，故 基於前開考量，頻道代理商對既有與新進及跨區業者給 予不同之報價，尚難謂無正當之理由。」此亦有監察院 104年6月調查報告在卷可憑（附本院卷一第101頁至第 123頁，上述被告意見摘自監察院調查報告第18頁、第 20頁），足資參照。
4.固然，由於新進系統業者初入市場，其實際訂戶數均未 達所經營區行政戶數15％，而既有系統業者因過去法令 所形成之獨占或寡占，實際訂戶數均遠超過經營區行政 戶數15%，以致形成原告商業議價模式未改變，但對新 進及既有系統業者一律以MG15包底之議價結果，必然導 致新進系統業者實際訂戶數未達經營區行政戶數15％， 但須給付MG15包底授權費，而既有系統業者實際訂戶數 遠超過經營區行政戶數15％，雖然包底MG15，並就實際 訂戶超過包底戶數部分另議價拆帳予原告，即無異於享 有數量折扣（如實際訂戶數為經營區行政戶之20%，但 以MG15為包底議價結果，授權費則為MG18×頻道單價） ，其就各實際訂戶數必須支出之頻道授權費單元成本當 然低於新進系統業者。據此，被告於105年10月31日作 成原處分，一改104年度委員會決議，以原告與系統業 者之計費戶數（被告稱為簽約戶數）對應於實際收視戶 數之比值，就新舊系統業者間互為比較，指出原告對於 新進業者收費之比值高達1.12倍至25.31倍，而對於既 有業者收倍比值僅0.45倍至0.68倍，乃有顯著之差別待 遇（其比較數值及數據來源詳見附表一至附表五）。然 而，被告此種以計費戶數對應於實際收視戶數比值以決 定授權費高低之計價模式，並無任何實證可憑，且無視 於輔助參加人通傳會所陳前述原告與系統業者議價之交 易慣例，純屬事後自行設算，無從據此認定原告藉設定 MG15之交易談判外觀，而遂行差別待遇之實質。 5.被告於審理中就原告104年度、105年度同樣以MG15為與 系統業者交易之議價基礎，原處分改變104年度委員會 之見解，認定原告105年度之議價基礎為差別待遇乙節 ，提出說明略謂：104年度該案調查期間（103年3月至 12月）新進及跨區系統業者仍處於議約協商階段，尚未 開播，並無實際戶數等經營實績可稽，尚難認原告違反 公平交易法等語（參見本院卷二第48頁）。簡言之，前 後年度判斷基礎之差異僅在原告與新進系統業者為104 年度議價時，新進系統業者無實際訂戶數可供為議價基 礎，而為105年度議價時，新進系統業者已有實際訂戶
數，原告「必須」及時參酌該實際訂戶數以為議價基礎 ，否則即屬差別待遇﹔申而言之，被告認定原告相對於 新進系統業者既有相對優勢市場地位，議價時就必須「 越俎代庖」考量不同水平市場業者之成本效益分析。核 此，顯然是基於輔助參加人全國數位有線公司提出「依 據使用者付費原則支付版權費」才是公平合理市場交易 機制之主張所發展出來之思考形式，亦即，原告可向新 進系統業者收取授權金之多寡應視新進系統業者「使用 」該頻道之效能為計算，也就是依新進系統業者之實際 收視戶多寡來計算。但是：
（1）所謂「使用者付費原則」係公共財理論所探討之 議題。由於政府所提供之公共設施，大多具有「 消費之非敵對性」「非排他性」等公共財之特性 ，政府機關如多以免費之方式提供之，容易產生 弊端。為達到「以價制量」之效果，即採取「權 利分享」與「責任分擔」之對稱關係，當使用者 享受某項公共設施時，相對地必須負擔一些使用 之經費，以減少公共財在使用上的擁擠與損害， 並達到經濟效益及提高資源合理的配置。故而， 即使採取使用者付費原則，對於如何計算使用財 貨或服務之對價，並無定律，尚須視公共財內容 ，對應所擬達成之經濟效益或資源合理分配目標 而有不同，但通常不以「利潤取得」為主要考量 。無論如何，本件所涉係系統業者付費以向原告 取得頻道節目播放之權利，並非使用政府公共設 施是否付費之問題，與政府機關藉使用者付費原 則以價制量之方針顯然有別。尤其，原告係參與 市場競爭以獲取最大利潤之民間業者，不當強迫 其經營事業，必須以政府機關公共財提供之思惟 ，就其頻道使用之定價機制採取「使用者付費原 則」之概念。
（2）又，收視訂戶須支付費用始能收看有線電視節目 ，而系統業者則必須支付費用予頻道商（或頻道 代理商），始能取得頻道節目播放之權利，但其 所取得之播放權利，不會因缺乏收視訂戶而減損 或滅失。換言之，即使套用使用者付費原則，以 權利分享與責任分擔之對稱關係而言，也僅存在 於「收視訂戶」與「系統業者」之間，或「系統 業者」與「頻道商（或頻道代理商）」之間；至 於「收視訂戶」與「頻道商（或頻道代理商）」
之間，容無權利分享與責任分擔之對稱關係。被 告或輔助參加人全國數位有線公司若以使用者付 費之概念，主張以「系統業者自己所擁有之實際 收視訂戶數」為基礎，計算頻道商（或頻道代理 商）對系統業者售予權利之對價，乃對使用者付 費原則之誤解。
（3）商業市場價格之形成，絕非以使用者付費概念來 決定，被告參考輔助參加人全國數位有線公司之 意見，以下游系統業者之實際訂戶數，決定上游 頻道商（或代理商）之授權金額，除不符合市場 定價機制外，亦難杜絕論者所謂藉競爭保護之名 而提供新進系統業者生存保障之疑，此誠非禁止 差別待遇機制之立法宗旨。
6.雖然，競爭政策並非不能考慮市場結構中經濟力量較弱 之事業，但此保護必須以有助於整體之市場競爭環境、 結構與功能之提升為其前提。被告以競爭法之名介入市 場，令頻道代理商必須依被告自設之計費方式衡量是否 有差別待遇之標準，使得新進系統業者無須憑本身努力 為效能競爭，就可取得實際訂戶數授權金額單元成本趨 近於既有系統業者之成果（既有系統業者即使得以較優 惠的價格取得頻道授權，也是多年經營市場之成果）， 得與既有系統業者「同樣」就原告及其他頻道代理商所 代理之「主流頻道」為產品組合提供予消費者。但此也 意味著：
（1）新進或既有之系統業者之產品元素並無不同，即 使將元素組合，彼此間並無太多水平差異組合可 供消費者選擇，最後仍以「大碗公」形式爭取消 費者，其結果必然導致系統業者間削價競爭，以 邊際成本提供服務，或於短期內以低於邊際成本 之價格爭取用戶，此競爭之結果，可能導致市場 僅剩下少數具規模優勢地位者存活，且此產業結 構也可能因被告強制依一定條件締約更為固化， 反而導致其他新開發之經營方式或新進系統業者 更無生存餘地。
（2）且如依實際訂戶數為計費依據，當系統業者之實 際訂戶數為零或極少數，則系統業者支付之頻道 授權費即為零或極為低廉，但系統業者仍取得頻 道播放之權利，顯然不利於智慧財產權之保護。 再相較於擁有大量實際訂戶之系統業者而言，取 得相同之頻道播放權利，卻必須支付高額授權金
，可能也形成了另一種差別待遇而有礙市場競爭 。再者，針對無法招徠「實際訂戶數」之新進業 者，或「實際訂戶數」大量流失之原有業者，其 等之經營風險及損失，勢將藉由低廉之頻道授權 費而部分轉嫁由頻道商或頻道代理商來承擔，此 即無異要求頻道商或代理商必須不計成本「扶助 」特定系統業者之生存，其不合理至明。
（3）是以利益衡量來看，被告令原告必須依被告自設 之計費方式衡量其定價策略是否有差別待遇，固 然維護了現狀下市場結構中經濟力量較弱之事業 ，但未必有助於整體之市場競爭環境、結構與功 能之提升。
7.綜此，原處分論述原告MG15交易條件之設定，為對新進 系統業者差別待遇行為，不當墊高新進系統業者之經營 成本，損及效能競爭，造成市場封鎖效果等節，簡言之 ，無非就是建立在「原告與系統業者議價係以系統業者 去年度實際收視戶多寡為基礎」之假設上，並以此假設 推衍原告對於新進及既有系統業者有差別待遇。然而， 被告就原告與系統業者之談判模式及計價方式，其實並 非就有線電視產業上中下游業者交易形態長期觀察，作 成實證分析之所得，而僅係依據105年度簽約金額、計 費戶數對應於實際收視戶之比值等表面數字所為之推論 ，已然過度簡化長期演化而形成之有線電視產業之市場 議價機制，不僅無視於目的事業主管機關通傳會就有線 電視產業實務議價功能操作之意見，也有異於被告104 年度委員會之見解。故此，本院認原處分所提出之議價 及計費模式，因乏實證基礎難認為真，基此所為之差別 待遇判斷，自無從採認。
（七）第查，公平交易法畢竟僅為經濟法之一環，被告雖以維護 交易秩序、確保公平競爭為其成立目的，但其終極目標， 仍在促進經濟之安定與繁榮。是被告如將競爭法外經濟因 素，甚或經濟因素以外產業政策因素等公共利益，納入解 釋與適用公平交易法之考量，而就原告援用同一交易條件 之設定是否涉及市場力濫用，於105年度作成與104年度決 議不同之認定，雖極具爭議性，然未嘗不是促進經濟安定 與繁榮，乃至於多元言論市場維護之可能採取手段之一。 惟此，一則未見原處分就此為明確之說理，且被告於監察 院就其104年度委員會決議為調查時，以市場結構改變、 信用風險等由，就原告行為作成無差別待遇之說明，莫不 可援用為攻擊原處分所謂原告差別待遇無正當理由之方法
；二則，被告既就原告適用MG15交易條件於104年度為無 違反公平交易法之認定，原告對此自然有所信賴，不論被 告基於何種原因於次一年度另為不同之認定，已然某程度 違反了法律必備之可預見性與法安定性，被告有義務對原 告說明變更之原委並予以行政指導，促請其為一定作為或 不作為（行政程序法第165條參照），以利行政目的實現 ，也方符合誠信原則（行政程序法第8條參照）。如原告 拒絕接受行政指導，並查有證據可認定原告MG15之交易條 件確實係藉形式無差別待遇，而實質遂行差別待遇藉以阻 礙新進系統業者進入市場時（被告所謂原告之負責人練台 生與本件所涉新北市及高雄市等有線電視經營區域內系統 經營者有垂直整合之情形，乃有對新進系統業者差別待遇 以限制競爭之主觀意圖，此未見證據之提出，且為輔助參 加人通傳會所否認，併此指明），被告仍應斟酌一切有利 不利原告之情事，就公平交易法第40條所提供之矯正手段 ，選擇採取最有助於市場秩序維護，且對原告權益損害最 少之方式，或為限期令停止、改正其行為，或採取必要更 正措施，或逕裁處罰鍰，或循序漸進為之，始與比例原則 相符（行政程序法第7條參照）。蓋經營區開放政策施行 ，影響層面及於有線電視產業上中下游各水平市場，各該 水平市場中並有若干業者為垂直整合等節，此為被告於審 理中及監察院調查中所自承，開放新進系統業者跨區經營 ，改變原來分區獨占或寡占之局勢，打破市場慣行，市場 效應如何，各該水平市場之業者如何因應，彼此利益牽動 ，目的事業主管機關通傳會尚且未能盡為預估、掌握並處 理，原告即使在其水平市場有相當市場力，於相對新進系 統業者亦有優勢市場力，但其一旦變動慣用之商業交易模 式，原本交易之上下游市場業者，以及競爭之水平市場業 者，其相應連鎖反應又是如何，未必是原告所能規劃或評 估。何況，被告104年初始作成原告設定MG15交易條件不 違反公平交易法之決議，竟期待原告於104年底與新進系 統業者就105年度授權金議價談判時，即改變原來交易條 件，或者「認識」其定價策略未依照新進系統業者104年 度實際訂戶數而有改變即涉有「差別待遇」之嫌，實難認 為可能。本件未見被告於104年度委員會決議後，對原告 有明確之行政指導，也未見另有處分確認原告105年度議 價行為涉及差別待遇，指出更正方式，逕以原處分變更先 前見解，認定原告同一交易模式屬於差別待遇行為，裁處 罰鍰4,500萬元，誠屬不教而殺，並有失於比例原則；且 其既未慮及原告面對經營區開放政策之市場衝擊，又無視
原告對其前一年度決議之信賴，逕對原告援用過往交易談 判條件之行為，予以幾近最高額度之裁罰，亦顯有裁量怠 惰之違法。
（八）末查，行政處分之作用，在使抽象之法律規定具體化，以 適用於個別之事件，內容自須明確，使相對人得以清楚認 識，係由何機關，就何事件，對其為如何之要求、給與或 確認。設定義務之處分，其內容須明確，相對人始能正確 履行其義務。在相對人不自動履行義務時，行政機關亦始 得以行政執行之手段強制實現其內容，或者藉法律所規定 得以連續處罰之方式，達成其行政目的。原處分以自行創 設之計價方式取代頻道代理商與系統業者長期談判採取之 MG制，其計價方式異於輔助參加人通傳會於審理中所陳明 有線電視產業實務議價功能操作模式，已如前述。故而， 原處分以原告應係以被告所自創之計價方式與新進系統業 者為授權金之談判，乃有差別待遇之認定，核屬基於錯誤 事實所為之判斷，繼之，限期命原告於一定時間內「改正 違法行為」，本身合法性、正當性已有可議，所指原告行 為之違法內涵為何，即有疑義。因此，原告應如何依原處 分為改正，究係捨棄業者慣用之MG制，還是降低MG值，如 係後者，降低數值為何，是否必須逐年配合新進系統業者 過往實際訂戶數之業績而調整，更是未見原處分指明，無 從履行。被告始終諉諸「不介入私法自治或經營自由」乙 詞，未就原告與新進系統業者間之授權金議價方式為「指 示」；然則，公平交易法之本質，即是修正契約自由，不 令契約自由之濫用摧毀真正契約自由的基礎，被告為主管 機關，當然應視不同形式之市場力量，依市場量之大小， 於具體個案合乎比例地從事輕重程度不一之管制，確實劃 出私法自治在競爭活動中應修正區域，俾市場參與者得以 遵循。因此，公平交易法第40條就市場力矯正之手段，明 定可令相對人「停止、改正其行為或採取必要更正措施」 ，即賦予被告得以限制契約自由之方式規制市場業者行為 之權限，其程度及形式有賴被告於個案中予以具體化，於 處分中應表現至可令相對人明白其如何履行義務內容之程 度，否則，難認合於行政處分明確性原則。原處分限期原 告「改正違法行為」，只是將公平交易法第40條之法文重 述一次，任何人，包括被告本身，恐怕都無從認知改正義 務確切內容為何，於行政處分明確性有失，自有違法。九、綜上所述，原處分所採取認定原告差別待遇之計費方式，與 輔助參加人通傳會所述有線電視產業實務議價功能之操作不 同，核屬錯誤事實，基此所為之判斷已屬違法。且未審酌原
告對被告104年度委員會決議所生信賴，未踐行相當之指導 、命其改正程序，逕裁處高額罰鍰，違反誠信原則、比例原 則，而有裁量怠惰之違法；至於命原告限期改正違法行為部 分，也無從就其處分內文推斷具體改正措施，有失處分明確 性原則。原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。十、兩造其餘攻擊防禦方法，核與本案勝敗無關，無庸一一贅論 ，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 10 月 18 日 臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 劉穎怡
法 官 林秀圓
法 官 楊得君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
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